信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成路徑研究
——以政府采購領(lǐng)域?yàn)槔?/h1>
2021-09-27 00:29:12門鈺璐王叢虎
門鈺璐 王叢虎
(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)
全球范圍內(nèi)的以信息技術(shù)為主的第五次技術(shù)革命已經(jīng)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，我國已經(jīng)由“+互聯(lián)網(wǎng)”進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代[1](P29)。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的不斷發(fā)展，國家越來越重視信息技術(shù)的應(yīng)用，政府出臺(tái)推進(jìn)信息技術(shù)應(yīng)用的政策也層出不窮，這為推進(jìn)技術(shù)的發(fā)展以及國家走在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的前列提供了制度保障。在技術(shù)革命的推動(dòng)下，信息技術(shù)應(yīng)用型政策正變得愈加重要。那么，該類政策是如何形成的呢？它的形成路徑與一般公共政策又有何不同呢？信息技術(shù)在其中又發(fā)揮著怎樣的作用呢？本文從技術(shù)與組織關(guān)系視角以及政策形成視角出發(fā)，以政府采購領(lǐng)域相關(guān)政策為例，分析信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成路徑，以豐富公共政策形成的相關(guān)研究。
一、分析框架
信息技術(shù)這一重要的影響因素，在信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成中展現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，使得這一類政策的形成更具特色。因此，有必要在相關(guān)理論文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合信息技術(shù)應(yīng)用型政策的自身特性以及中國實(shí)踐，提煉出具有該類政策特點(diǎn)的、具有解釋力的理論框架，并根據(jù)技術(shù)應(yīng)用主體、政策發(fā)起主體、主體間的互動(dòng)等要素分析這一政策的形成路徑。
(一)技術(shù)應(yīng)用型政策
關(guān)于技術(shù)政策，學(xué)者們一般從技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)應(yīng)用兩個(gè)角度予以界定[1]，一是指技術(shù)政策是為了推動(dòng)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，鼓勵(lì)支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展；二是指技術(shù)政策能夠推動(dòng)具有發(fā)展前景的重要領(lǐng)域應(yīng)用創(chuàng)新技術(shù)以促進(jìn)自身發(fā)展。一般而言，技術(shù)政策是指政府為了促進(jìn)技術(shù)的發(fā)展以及利用技術(shù)實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等發(fā)展目標(biāo)而制定的一系列政策[2]，它具有系統(tǒng)性、長期性、連續(xù)性、導(dǎo)向性等特點(diǎn)。由此可見，技術(shù)政策具有推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和促進(jìn)技術(shù)應(yīng)用的特性。前者是針對技術(shù)自身發(fā)展而言，后者是針對技術(shù)的應(yīng)用性而言。對于后者，本文將其概括為技術(shù)應(yīng)用型政策，屬于技術(shù)政策的范疇，它是指政府利用技術(shù)促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展以及為國家治理服務(wù)而制定的一系列政策。當(dāng)然，它和技術(shù)創(chuàng)新型政策并不是區(qū)分清晰、界限分明的。技術(shù)創(chuàng)新型政策的最終目的是為了促進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，而技術(shù)應(yīng)用型政策中也會(huì)涉及推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的政策意涵，它們之間是相互包含的關(guān)系。不同的是，技術(shù)創(chuàng)新型政策側(cè)重于如何促進(jìn)技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，技術(shù)應(yīng)用型政策側(cè)重于技術(shù)如何應(yīng)用以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展。
(二)信息技術(shù)應(yīng)用型政策
相較于制造技術(shù)、鋼鐵技術(shù)等應(yīng)用于某一產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的技術(shù)而言，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)，是適用于各行各業(yè)發(fā)展的技術(shù)，它們具有廣闊的應(yīng)用范圍和前景。同時(shí)，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)的不斷發(fā)展和應(yīng)用，國家對這些信息技術(shù)高度重視，出臺(tái)了大量推動(dòng)信息技術(shù)應(yīng)用的相關(guān)政策。目前，國務(wù)院出臺(tái)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《關(guān)于促進(jìn)云計(jì)算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》等政策都屬于信息技術(shù)應(yīng)用型政策，這些政策提出推動(dòng)信息技術(shù)的應(yīng)用以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展。
本文主要研究信息技術(shù)這一類技術(shù)在地方政府中的應(yīng)用，分析信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成路徑。其中，現(xiàn)代信息技術(shù)主要由通信技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和微電子技術(shù)組合而成，用以采集、加工、處理和存儲(chǔ)信息[3]。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步，催生出了大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)，并表現(xiàn)出技術(shù)融合的發(fā)展態(tài)勢[4]。目前，各地不斷推行“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展理念和模式，而“互聯(lián)網(wǎng)+”就是依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，以信息的互聯(lián)互通為核心，促進(jìn)信息通信技術(shù)與傳統(tǒng)行業(yè)深度融合的技術(shù)融合新業(yè)態(tài)[1](P30)。為此，本文所研究的信息技術(shù)界定為大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等促進(jìn)各行各業(yè)、各領(lǐng)域發(fā)展的新興信息技術(shù)。同時(shí)，將信息技術(shù)應(yīng)用型政策界定為政府推動(dòng)信息技術(shù)應(yīng)用，以促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)而制定的一系列政策。該類政策區(qū)別于一般公共政策的最大特點(diǎn)在于信息技術(shù)這一核心要素的存在。對于一般公共政策來說，信息技術(shù)的存在與否并不能從根本上決定政策的最終形成，只是加速了問題的爆發(fā)并推動(dòng)政策制定步伐。在信息技術(shù)應(yīng)用型政策之中，如果沒有信息技術(shù)的存在和發(fā)展，該類政策將不會(huì)主動(dòng)形成。
(三)信息技術(shù)應(yīng)用型政策何以形成
信息技術(shù)應(yīng)用型政策的自身特性——廣泛應(yīng)用性為技術(shù)的應(yīng)用提供政策指引，使得該類政策的制定需要建立在技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用的前提之上，在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和問題的基礎(chǔ)上制定適應(yīng)全國發(fā)展的政策。因此，信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用是該類政策形成的前提條件和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，信息技術(shù)企業(yè)和地方政府是推動(dòng)該類政策形成的主要發(fā)起者。
作為一項(xiàng)探索性研究，本文基于相關(guān)理論文獻(xiàn)，結(jié)合信息技術(shù)應(yīng)用型政策的特點(diǎn)，建立了由信息技術(shù)、技術(shù)應(yīng)用、中央政府關(guān)注為核心要素的理論框架，并將核心要素嵌入“技術(shù)應(yīng)用”和“政策形成”兩個(gè)環(huán)節(jié)之中，形成分析該類政策的整體框架(見圖1)，并希望通過初步的案例研究檢驗(yàn)該分析框架，以期為更廣泛的案例提供分析和解釋模型。
圖1 信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成的分析框架
1.信息技術(shù)的應(yīng)用。技術(shù)應(yīng)用是技術(shù)與組織關(guān)系理論的研究重點(diǎn)。從信息技術(shù)與政府組織關(guān)系看，主要研究路徑包括“技術(shù)決定論”“制度約束論”“策略選擇論”。“技術(shù)決定論”從技術(shù)視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)對政府組織結(jié)構(gòu)、治理理念、治理方式等方面的決定性影響[5]?！爸贫燃s束論”從制度視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府組織結(jié)構(gòu)和制度影響著信息技術(shù)的應(yīng)用[6]?！安呗赃x擇論”從行動(dòng)者視角出發(fā)，將技術(shù)的應(yīng)用環(huán)境考慮在內(nèi)，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者互動(dòng)對信息技術(shù)應(yīng)用效果的影響[7]，行動(dòng)者的互動(dòng)、博弈和策略選擇影響信息技術(shù)的應(yīng)用及其效果。
以上三種視角從不同側(cè)重點(diǎn)討論了信息技術(shù)應(yīng)用效果及其影響因素，而“信息技術(shù)在政府組織中的應(yīng)用是一個(gè)具有很強(qiáng)實(shí)踐情境特征的‘連續(xù)譜’，并非一蹴而就的”[8]。具體來看，信息技術(shù)自身的特性如技術(shù)的有用性、可操作性等影響個(gè)體對技術(shù)的應(yīng)用意愿[9]，進(jìn)而影響技術(shù)的應(yīng)用及其效果。信息技術(shù)的應(yīng)用也會(huì)受到組織自身的組織文化、組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)則等制度性因素的影響[10][11]。同時(shí)，技術(shù)應(yīng)用的宏觀環(huán)境或社會(huì)情景因素也會(huì)對信息技術(shù)的應(yīng)用產(chǎn)生影響[12]，而行動(dòng)者的互動(dòng)和博弈包括信息技術(shù)企業(yè)與組織間的互動(dòng)[13]、政府部門之間的互動(dòng)和博弈[14]以及多方利益相關(guān)者之間的博弈[15]等，都會(huì)影響信息技術(shù)的應(yīng)用及其效果。因此，信息技術(shù)如何得以應(yīng)用以及是否應(yīng)用成功是信息技術(shù)、政府組織結(jié)構(gòu)、行動(dòng)者的互動(dòng)、技術(shù)應(yīng)用環(huán)境等多方作用的結(jié)果，這些因素共同推動(dòng)信息技術(shù)的應(yīng)用。
2.信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成。在信息技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用的基礎(chǔ)上，如何推動(dòng)信息技術(shù)在政府組織中的應(yīng)用實(shí)踐上升為國家政策呢？這需要多方行動(dòng)者的不斷互動(dòng)，推動(dòng)問題提上政策議程。一方面，地方政府需要與中央政府不斷互動(dòng)，以引起政策制定部門的關(guān)注，推動(dòng)信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成。另一方面，信息技術(shù)企業(yè)、利益相關(guān)者等行動(dòng)者也需要通過互動(dòng)渠道引起中央政府的關(guān)注。中央政府的關(guān)注對于組織決策和政策制定的影響至關(guān)重要[16]，其對某一議題的關(guān)注，不僅影響資源的分配，甚至帶來這一議題的變革。
具體來說，地方積極主動(dòng)的創(chuàng)新實(shí)踐加上央地間的互動(dòng)交流，能夠引起中央政府的關(guān)注并推動(dòng)政策的制定，即“地方實(shí)踐是中央制定政策的重要學(xué)習(xí)源”[17](P9)。企業(yè)可以通過游說、宣傳等引起中央政府關(guān)注，影響政策制定過程，從而營造自身的競爭優(yōu)勢[18]。同時(shí)，由歷史孕育出的制度也會(huì)形塑行動(dòng)者的觀念和行為，進(jìn)而影響政策的變遷或制定[19]。因此，行動(dòng)者之間的互動(dòng)，包括央地之間的互動(dòng)以及信息技術(shù)企業(yè)、企業(yè)家等其他利益相關(guān)者與中央政府的互動(dòng)，以引起中央政府的關(guān)注，從而推動(dòng)問題提上政策議程，并制定相關(guān)信息技術(shù)應(yīng)用型政策。此外，該類政策的形成也受到宏觀的技術(shù)應(yīng)用環(huán)境即制度環(huán)境和社會(huì)情景的影響。以上因素共同作用于信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成，推動(dòng)問題提上政策議程。而在提上議程之后將出現(xiàn)兩種情況：一是國家直接出臺(tái)政策方案，二是通過地方試點(diǎn)或者與地方進(jìn)行座談交流或地方自主開展實(shí)踐之后再出臺(tái)政策方案[17](P3)。同時(shí)，政策方案的出臺(tái)也會(huì)推動(dòng)信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)地方政府的實(shí)踐活動(dòng)，促進(jìn)政策在全國各地的推廣。
二、案例分析：一項(xiàng)政府采購信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成
本文采用案例分析研究方法，通過對具體領(lǐng)域政策的深入分析，獲取信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成中的具體細(xì)節(jié)和核心要素，以更為清晰地呈現(xiàn)該政策的形成路徑。之所以選擇政府采購領(lǐng)域的政策作為分析對象，一是由于政府采購與第五次技術(shù)革命中的新技術(shù)之間是天然的相互依賴關(guān)系，它們彼此之間推動(dòng)發(fā)展；二是政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐經(jīng)歷了紙質(zhì)化采購、網(wǎng)上采購到電子化信息化采購這樣一個(gè)清晰完整的技術(shù)應(yīng)用過程，能夠提供更為完整的信息鏈條。因此，研究該領(lǐng)域的信息技術(shù)應(yīng)用型政策具有一定的典型性和現(xiàn)實(shí)意義。
由于杭州市在政府采購技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐上開始較早且領(lǐng)跑全國，在推動(dòng)政策形成上發(fā)揮了重要作用，因此，主要以浙江省杭州市的相關(guān)實(shí)踐為例進(jìn)行分析，研究地方實(shí)踐如何推動(dòng)中央政策的形成。同時(shí)，新興信息技術(shù)的應(yīng)用主要是指“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)在政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用，即互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)的融合應(yīng)用，政策是指《“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動(dòng)方案》這一政策的提出，即推動(dòng)和指導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府采購領(lǐng)域予以應(yīng)用的政策。
(一)信息技術(shù)的發(fā)展
隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)的興起，我國企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)的融合方面起步較早。阿里云是阿里巴巴集團(tuán)旗下云計(jì)算品牌，成立于2009年，是全球卓越的云計(jì)算技術(shù)和服務(wù)提供商，致力于打造互聯(lián)網(wǎng)和電子商務(wù)的技術(shù)創(chuàng)新以及新體驗(yàn)?zāi)Ｊ?。阿里云?shí)現(xiàn)了中國云計(jì)算從無到有的突破，提供云安全、云數(shù)據(jù)庫、大數(shù)據(jù)、人工智能等一系列服務(wù)。隨后，華為云、京東云、金山云、騰訊云等不斷涌現(xiàn)，我國新興信息技術(shù)的發(fā)展和融合出現(xiàn)了蓬勃發(fā)展的景象。
起初，信息技術(shù)企業(yè)專注于新興技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新，還未涉足政府采購領(lǐng)域。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和創(chuàng)新，以及政府采購領(lǐng)域問題叢生，他們逐漸開始向政府采購領(lǐng)域進(jìn)軍，以擴(kuò)大信息技術(shù)的應(yīng)用市場和推動(dòng)政府采購領(lǐng)域的新發(fā)展。
(二)“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用
杭州市推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動(dòng)較早且成績顯著。在“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”進(jìn)程中，杭州市政府采購相關(guān)部門一直積極創(chuàng)新政府采購電子化新模式，并尋求與信息技術(shù)企業(yè)的合作。而作為信息技術(shù)發(fā)展迅猛的杭州市，其互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也在不斷尋求與政府部門的合作，以擴(kuò)大自身的市場份額。其中，杭州市財(cái)政局是政府采購的監(jiān)督管理部門，即技術(shù)應(yīng)用支持方。杭州市政府集中采購中心是政府采購技術(shù)應(yīng)用的主戰(zhàn)場，即技術(shù)應(yīng)用方。信息技術(shù)企業(yè)是技術(shù)應(yīng)用提供方，三者之間的互動(dòng)與合作共同推動(dòng)了信息技術(shù)在杭州市政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用。
2012年，杭州市財(cái)政局創(chuàng)新政府采購電子化手段，在政府采購網(wǎng)站上建立了“網(wǎng)上商城”電子化交易平臺(tái)。它以“網(wǎng)上超市”模式為依托，將自身政府采購理念和淘寶模式相結(jié)合。通過搭建網(wǎng)上購物平臺(tái)，將之前的“人際交易”變?yōu)椤熬W(wǎng)絡(luò)交易”，同時(shí)把資金結(jié)算和監(jiān)督管理也納入其中，便捷了政府采購流程[20](P1)。杭州市網(wǎng)上商城模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于將政府采購與網(wǎng)上購物相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了為政府單位采購像在網(wǎng)上購物一樣便捷。信息技術(shù)在杭州市政府采購中的應(yīng)用，改變了政府采購的運(yùn)行模式并推動(dòng)了政府采購流程再造。之后，杭州市繼續(xù)創(chuàng)新政府采購電子化模式，并從2012年開始連續(xù)獲得中國政府采購獎(jiǎng)的“年度創(chuàng)新獎(jiǎng)”。
2015年，杭州市再次開創(chuàng)了政府采購電子化的新模式。杭州市財(cái)政局和杭州市政府集中采購中心為了推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用，繼續(xù)升級(jí)網(wǎng)上商城采購模式，開辟了政府與電商合作的新模式[21]。杭州市主動(dòng)引入阿里巴巴“天貓商城”的自營平合到杭州電子交易平臺(tái)之中，并對電商進(jìn)行自主管理。該創(chuàng)新模式實(shí)現(xiàn)了供應(yīng)商系統(tǒng)的嵌入并對其進(jìn)行管理，同時(shí)承諾商品價(jià)格低于市場平均價(jià)格，且接受平臺(tái)監(jiān)督，并納入杭州市的信用體系管理。杭州市主動(dòng)探索新技術(shù)的應(yīng)用模式，在與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作商討過程中，就業(yè)務(wù)操作流程、引入模式等細(xì)節(jié)進(jìn)行多次商談，并確定階段性目標(biāo)，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的持續(xù)深入應(yīng)用。
另外，杭州市在政府采購技術(shù)應(yīng)用的推動(dòng)上成績顯著，浙江省將杭州市乃至全省的政府采購技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐推向高潮，并成為推進(jìn)中央政府將“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”納入政策議程的關(guān)鍵事件。2016年8月，浙江省財(cái)政廳聯(lián)合阿里巴巴集團(tuán)共同成立了“政采云”有限公司，為政府采購的各類用戶提供一系列政府采購電子化服務(wù)。“政采云”平臺(tái)是全國第一個(gè)經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)并按照云計(jì)算架構(gòu)建設(shè)的政府采購電子賣場試點(diǎn)項(xiàng)目，它將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)融合應(yīng)用以推進(jìn)政府采購全流程電子化交易。之后，“政采云”在杭州以及浙江省其他地市全面鋪開，并向全國各個(gè)地方推廣應(yīng)用。
與此同時(shí)，技術(shù)應(yīng)用環(huán)境也發(fā)揮了不可忽視的作用。國務(wù)院出臺(tái)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確提出在各領(lǐng)域全面推廣大數(shù)據(jù)應(yīng)用，《關(guān)于促進(jìn)云計(jì)算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》提出推動(dòng)云計(jì)算技術(shù)應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》提出大力推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的深度融合。政府采購領(lǐng)域長期存在的不透明、腐敗等問題，也需要通過技術(shù)的賦能予以一定程度的解決，以實(shí)現(xiàn)政府采購的流程再造。
(三)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”政策提上議程
隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展和各地“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”實(shí)踐的全面推進(jìn)，政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題亟需國家出臺(tái)相關(guān)政策予以支持和加以規(guī)范。信息技術(shù)企業(yè)和地方政府等行動(dòng)者通過與中央政府的不斷互動(dòng)，逐步推動(dòng)《“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動(dòng)方案》這一政策提上議程。
1.多方行動(dòng)者互動(dòng)引起中央政府關(guān)注。在信息技術(shù)不斷發(fā)展和應(yīng)用的過程中，信息技術(shù)企業(yè)、地方政府等行動(dòng)者開始致力于推動(dòng)信息技術(shù)應(yīng)用型政策的出臺(tái)，他們通過媒體新聞報(bào)道、評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)、參加大型會(huì)議等方式，引起中央政府的關(guān)注。而政策的出臺(tái)不僅可以為解決政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題提供制度指引和發(fā)展方向，也為信息技術(shù)企業(yè)開拓更大范圍的市場提供發(fā)展機(jī)遇。
2012年，杭州市在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的同時(shí)，面臨的最大問題不是技術(shù)上的困難，而是政策滯后所帶來的運(yùn)行不暢。杭州市財(cái)政局相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受財(cái)政部主管的《中國政府采購報(bào)》記者提問時(shí)指出，由于缺少政府采購電子化相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)，杭州市政府采購電子化步伐受到一定阻礙，亟需國家出臺(tái)相關(guān)政策予以規(guī)范和指導(dǎo)。而杭州市政府采購技術(shù)應(yīng)用方面取得的突出成效，在《浙江日報(bào)》《杭州日報(bào)》《中國政府采購報(bào)》以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等新聞媒體上接連報(bào)道，引起了中央政府的廣泛關(guān)注。同年7月27日，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人到杭州市調(diào)研“網(wǎng)上商城”運(yùn)行模式，指出自己經(jīng)常在新聞媒體上看到有關(guān)杭州市政府采購領(lǐng)域改革舉措的相關(guān)報(bào)道，因此希望到杭州學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為相關(guān)政策制定積累素材[22]。新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對于杭州市政府采購領(lǐng)域的接連報(bào)道，為地方政府和中央政府的互動(dòng)提供了機(jī)會(huì)，是引起中央政府關(guān)注的重要渠道。
參與政府采購領(lǐng)域的大型會(huì)議也是各方行動(dòng)者互動(dòng)的主要渠道。這不僅是信息技術(shù)企業(yè)與地方政府互動(dòng)溝通的重要渠道，亦是他們與中央政府互動(dòng)溝通的重要途徑。2016年，全國首屆“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”發(fā)展論壇在北京召開，成立了致力于推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的聯(lián)盟組織——中國政府采購互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)聯(lián)盟。參與會(huì)議的成員包括地方政府采購監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研院所、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等，他們倡導(dǎo)政府采購信息化、電子化發(fā)展，推動(dòng)新興技術(shù)在政府采購領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。2017年，由政府采購信息報(bào)主辦的第10屆全國政府采購監(jiān)管峰會(huì)在寧波召開，全國各地的政府采購部門、財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人、信息技術(shù)企業(yè)、專家學(xué)者等參會(huì)，圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”、內(nèi)控管理等問題展開討論。每年召開的中國政府采購監(jiān)管峰會(huì)是地方政府、信息技術(shù)企業(yè)等行動(dòng)者發(fā)表觀點(diǎn)、提出建議的重要互動(dòng)渠道，以更為直接的方式引起中央政府的關(guān)注。
在地方技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新實(shí)踐不斷推進(jìn)、各方行動(dòng)者與中央政府不斷互動(dòng)以及宏觀制度結(jié)構(gòu)的作用下，政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題逐漸被提上政策議程。2017年12月，財(cái)政部國庫司負(fù)責(zé)人在全國政府采購工作會(huì)議上提出，要加快實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”政府采購行動(dòng)，制訂發(fā)布《“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動(dòng)方案》，研究制定政府采購電子化、信息化的頂層設(shè)計(jì)和具體措施。至此，政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題提上了中央的政策議程。
在信息技術(shù)的發(fā)展、地方的技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐以及行動(dòng)者互動(dòng)推動(dòng)政策提上議程這一形成路徑中，信息技術(shù)應(yīng)用問題如電子化采購的規(guī)范、電子合同的保護(hù)、突發(fā)情況的處理等問題是地方政府應(yīng)用信息技術(shù)過程中亟需解決的問題，這成為推動(dòng)議程設(shè)置的問題源流，中央政府的關(guān)注是推動(dòng)問題提上議程的政治源流，地方政府和專家學(xué)者關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的相關(guān)建議是推動(dòng)政策形成的政策源流，而浙江省與阿里巴巴聯(lián)手成立“政采云”平臺(tái)這一事件是推動(dòng)議程設(shè)置的關(guān)鍵事件。同時(shí)，在“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”政策提上議程的過程中，信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用是不可或缺的先決條件，它是推動(dòng)政策形成的技術(shù)源流。
2.“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”政策方案的起草制定。在2017年政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題提上中央政策議程之后，地方的實(shí)踐探索開展得如火如荼，但相關(guān)的政策方案并未立即出臺(tái)。在2018年全國“兩會(huì)”期間，多位全國人大代表提出了《關(guān)于構(gòu)建全國政府采購信息化平臺(tái)，推進(jìn)政府采購治理能力現(xiàn)代化的建議》，財(cái)政部給出的答復(fù)是全國各地的政府采購電子化、信息化應(yīng)用程度較低，建設(shè)模式和交易規(guī)則不統(tǒng)一，目前不適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)發(fā)展趨勢，也很難滿足政府采購制度創(chuàng)新的要求[23]。2020年，財(cái)政部提出，將研究制定“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的統(tǒng)一規(guī)劃，把政府采購領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一起來，希望各地積極推進(jìn)政府采購電子化工作。
信息技術(shù)應(yīng)用型政策的制定，需要建立在各地“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”廣泛開展的基礎(chǔ)之上，中央需要了解各地的實(shí)踐情況、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法和實(shí)踐中存在的問題，以提出適應(yīng)于全國各地的政策方案。比如每年召開的中國政府采購峰會(huì)上，各地會(huì)介紹政府采購領(lǐng)域技術(shù)應(yīng)用的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新舉措，并在峰會(huì)上評(píng)選出中國政府采購獎(jiǎng)“年度創(chuàng)新獎(jiǎng)”，這不僅有利于中央政府掌握各地政府采購領(lǐng)域技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐的整體情況，也為中央政府制定政策方案提供豐富生動(dòng)的地方素材和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。
三、關(guān)于信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成路徑的討論與分析
信息技術(shù)應(yīng)用型政策自身的特性，使得它符合一般公共政策形成路徑的同時(shí)，又體現(xiàn)出不同的特色，即信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用先行并不可或缺。它的形成過程遵循信息技術(shù)的發(fā)展、行動(dòng)者互動(dòng)推動(dòng)信息技術(shù)在地方的應(yīng)用、行動(dòng)者互動(dòng)引起中央政府關(guān)注進(jìn)而推動(dòng)問題提上政策議程這一路徑展開。其中，前兩個(gè)環(huán)節(jié)是必不可少且順序不可調(diào)換的，這是一般公共政策形成路徑中所沒有的。
首先，信息技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展是前提，它是區(qū)別于一般公共政策形成的前提要素?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)給予了社會(huì)主體參政議政更大的主動(dòng)權(quán)，也便捷了他們參與政策制定的渠道。因此，對于一般公共政策的形成來說，信息技術(shù)是客觀的外部助推因素，它是一般公共政策形成過程中的傳播手段，并加速政策制定的步伐。在信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成中，信息技術(shù)是政策形成的先決條件，即推動(dòng)政策提上議程的技術(shù)源流。信息技術(shù)對于該類政策而言，發(fā)揮著內(nèi)生性動(dòng)力作用，這與在一般公共政策形成中所起的輔助作用是不同的。
其次，信息技術(shù)在地方的應(yīng)用是該類政策形成的關(guān)鍵要素。信息技術(shù)的作用需要其在應(yīng)用過程中得以體現(xiàn)，而信息技術(shù)應(yīng)用型政策的制定也需要建立在地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上。因此，信息技術(shù)的應(yīng)用是該類政策形成過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而信息技術(shù)在組織中的應(yīng)用受技術(shù)自身特性、行動(dòng)者的互動(dòng)、技術(shù)應(yīng)用環(huán)境的共同影響。在政府采購領(lǐng)域，技術(shù)自身的特性為組織應(yīng)用信息技術(shù)提供了技術(shù)支持。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?yàn)檎少彽倪\(yùn)行提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，云計(jì)算技術(shù)能夠提供數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)加工處理能力，而在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，這些技術(shù)的融合能夠?qū)崿F(xiàn)政府采購領(lǐng)域的全流程電子化服務(wù)、數(shù)據(jù)留痕以及動(dòng)態(tài)監(jiān)管。同時(shí)，技術(shù)提供方、技術(shù)應(yīng)用方以及技術(shù)應(yīng)用的支持方三者的互動(dòng)與合作，也促進(jìn)了信息技術(shù)在政府采購領(lǐng)域中的應(yīng)用。外在的制度結(jié)構(gòu)和政策環(huán)境，也共同推動(dòng)信息技術(shù)在組織中的應(yīng)用。
再次，多方行動(dòng)者互動(dòng)引起中央政府關(guān)注，推動(dòng)政策提上議程。信息技術(shù)企業(yè)和地方政府是推動(dòng)該類政策形成的主要發(fā)起者，他們通過各種渠道與中央政府不斷互動(dòng)，推動(dòng)問題提上中央的政策議程。一般而言，信息技術(shù)企業(yè)可以通過廣告、公益活動(dòng)、舉辦會(huì)議等宣傳手段，與高校、科研院所合作項(xiàng)目等方式，與地方政府合作等渠道擴(kuò)大其影響力，并表達(dá)其政策需求，以引起中央政府的關(guān)注。而地方政府可以通過發(fā)布公告、網(wǎng)站宣傳等制度化或非制度化渠道獲得中央政府的關(guān)注；地方政府的決策者也可以利用上級(jí)到地方視察的機(jī)會(huì)，或是通過與秘書、顧問等中間人溝通的方式，將政策需求和意愿以及當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)新實(shí)踐傳遞給上層的領(lǐng)導(dǎo)人，以獲得上層的關(guān)注和認(rèn)可[7](P38)。地方政府還可通過座談會(huì)、全國“兩會(huì)”等渠道與中央政府互動(dòng)，宣傳交流創(chuàng)新實(shí)踐成效和經(jīng)驗(yàn)舉措，并表達(dá)強(qiáng)烈的政策需求。總之，行動(dòng)者通過既有的制度結(jié)構(gòu)對決策者的觀念產(chǎn)生影響，從而推動(dòng)政策的形成。
最后，地方的創(chuàng)新實(shí)踐為政策方案的出臺(tái)提供堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)和豐富的經(jīng)驗(yàn)素材。在相關(guān)問題提上政策議程之后，一方面，各地開始爭先創(chuàng)新實(shí)踐，以免落于改革創(chuàng)新隊(duì)伍之后；另一方面，中央政府需要在了解和掌握全國總體的實(shí)踐情況以及獲得足夠的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，才能制定指導(dǎo)全國各地信息技術(shù)應(yīng)用的政策方案。當(dāng)然，政策的出臺(tái)反過來也會(huì)推動(dòng)信息技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步和地方的創(chuàng)新實(shí)踐。
總體來看，信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成是信息技術(shù)、地方實(shí)踐、中央政府關(guān)注三者共同作用的結(jié)果，并遵循信息技術(shù)的發(fā)展、推動(dòng)信息技術(shù)的應(yīng)用實(shí)踐以及行動(dòng)者互動(dòng)引起中央政府關(guān)注進(jìn)而推動(dòng)問題提上政策議程這一形成路徑展開。在這個(gè)過程中，技術(shù)應(yīng)用即地方實(shí)踐不僅是連接技術(shù)與政府組織關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成的關(guān)鍵因素，并為政策方案的起草提供經(jīng)驗(yàn)素材。而信息技術(shù)是不可或缺的內(nèi)生性動(dòng)力和先決條件，行動(dòng)者之間的互動(dòng)是橋梁，中央政府關(guān)注是政策形成的最終決定力量，信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成過程是一個(gè)多方互動(dòng)、共同作用的過程。
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門鈺璐 王叢虎
(中國人民大學(xué) 公共管理學(xué)院，北京 100872)
全球范圍內(nèi)的以信息技術(shù)為主的第五次技術(shù)革命已經(jīng)取得了突飛猛進(jìn)的發(fā)展，我國已經(jīng)由“+互聯(lián)網(wǎng)”進(jìn)入“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代[1](P29)。隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)等技術(shù)的不斷發(fā)展，國家越來越重視信息技術(shù)的應(yīng)用，政府出臺(tái)推進(jìn)信息技術(shù)應(yīng)用的政策也層出不窮，這為推進(jìn)技術(shù)的發(fā)展以及國家走在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代的前列提供了制度保障。在技術(shù)革命的推動(dòng)下，信息技術(shù)應(yīng)用型政策正變得愈加重要。那么，該類政策是如何形成的呢？它的形成路徑與一般公共政策又有何不同呢？信息技術(shù)在其中又發(fā)揮著怎樣的作用呢？本文從技術(shù)與組織關(guān)系視角以及政策形成視角出發(fā)，以政府采購領(lǐng)域相關(guān)政策為例，分析信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成路徑，以豐富公共政策形成的相關(guān)研究。
一、分析框架
信息技術(shù)這一重要的影響因素，在信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成中展現(xiàn)出不同的特點(diǎn)，使得這一類政策的形成更具特色。因此，有必要在相關(guān)理論文獻(xiàn)的基礎(chǔ)上，結(jié)合信息技術(shù)應(yīng)用型政策的自身特性以及中國實(shí)踐，提煉出具有該類政策特點(diǎn)的、具有解釋力的理論框架，并根據(jù)技術(shù)應(yīng)用主體、政策發(fā)起主體、主體間的互動(dòng)等要素分析這一政策的形成路徑。
(一)技術(shù)應(yīng)用型政策
關(guān)于技術(shù)政策，學(xué)者們一般從技術(shù)創(chuàng)新和技術(shù)應(yīng)用兩個(gè)角度予以界定[1]，一是指技術(shù)政策是為了推動(dòng)技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步，鼓勵(lì)支持企業(yè)創(chuàng)新發(fā)展；二是指技術(shù)政策能夠推動(dòng)具有發(fā)展前景的重要領(lǐng)域應(yīng)用創(chuàng)新技術(shù)以促進(jìn)自身發(fā)展。一般而言，技術(shù)政策是指政府為了促進(jìn)技術(shù)的發(fā)展以及利用技術(shù)實(shí)現(xiàn)政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)等發(fā)展目標(biāo)而制定的一系列政策[2]，它具有系統(tǒng)性、長期性、連續(xù)性、導(dǎo)向性等特點(diǎn)。由此可見，技術(shù)政策具有推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新和促進(jìn)技術(shù)應(yīng)用的特性。前者是針對技術(shù)自身發(fā)展而言，后者是針對技術(shù)的應(yīng)用性而言。對于后者，本文將其概括為技術(shù)應(yīng)用型政策，屬于技術(shù)政策的范疇，它是指政府利用技術(shù)促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展以及為國家治理服務(wù)而制定的一系列政策。當(dāng)然，它和技術(shù)創(chuàng)新型政策并不是區(qū)分清晰、界限分明的。技術(shù)創(chuàng)新型政策的最終目的是為了促進(jìn)技術(shù)的應(yīng)用，而技術(shù)應(yīng)用型政策中也會(huì)涉及推動(dòng)技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展的政策意涵，它們之間是相互包含的關(guān)系。不同的是，技術(shù)創(chuàng)新型政策側(cè)重于如何促進(jìn)技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展，技術(shù)應(yīng)用型政策側(cè)重于技術(shù)如何應(yīng)用以推動(dòng)經(jīng)濟(jì)社會(huì)各個(gè)領(lǐng)域的發(fā)展。
(二)信息技術(shù)應(yīng)用型政策
相較于制造技術(shù)、鋼鐵技術(shù)等應(yīng)用于某一產(chǎn)業(yè)或行業(yè)的技術(shù)而言，大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、人工智能等信息技術(shù)，是適用于各行各業(yè)發(fā)展的技術(shù)，它們具有廣闊的應(yīng)用范圍和前景。同時(shí)，隨著大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)的不斷發(fā)展和應(yīng)用，國家對這些信息技術(shù)高度重視，出臺(tái)了大量推動(dòng)信息技術(shù)應(yīng)用的相關(guān)政策。目前，國務(wù)院出臺(tái)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》《關(guān)于促進(jìn)云計(jì)算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》等政策都屬于信息技術(shù)應(yīng)用型政策，這些政策提出推動(dòng)信息技術(shù)的應(yīng)用以促進(jìn)經(jīng)濟(jì)社會(huì)領(lǐng)域的發(fā)展。
本文主要研究信息技術(shù)這一類技術(shù)在地方政府中的應(yīng)用，分析信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成路徑。其中，現(xiàn)代信息技術(shù)主要由通信技術(shù)、計(jì)算機(jī)技術(shù)和微電子技術(shù)組合而成，用以采集、加工、處理和存儲(chǔ)信息[3]。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和進(jìn)步，催生出了大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、人工智能、物聯(lián)網(wǎng)等新興信息技術(shù)，并表現(xiàn)出技術(shù)融合的發(fā)展態(tài)勢[4]。目前，各地不斷推行“互聯(lián)網(wǎng)+”的發(fā)展理念和模式，而“互聯(lián)網(wǎng)+”就是依托互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)，以信息的互聯(lián)互通為核心，促進(jìn)信息通信技術(shù)與傳統(tǒng)行業(yè)深度融合的技術(shù)融合新業(yè)態(tài)[1](P30)。為此，本文所研究的信息技術(shù)界定為大數(shù)據(jù)、云計(jì)算、互聯(lián)網(wǎng)、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能等促進(jìn)各行各業(yè)、各領(lǐng)域發(fā)展的新興信息技術(shù)。同時(shí)，將信息技術(shù)應(yīng)用型政策界定為政府推動(dòng)信息技術(shù)應(yīng)用，以促進(jìn)行業(yè)的發(fā)展和實(shí)現(xiàn)國家治理目標(biāo)而制定的一系列政策。該類政策區(qū)別于一般公共政策的最大特點(diǎn)在于信息技術(shù)這一核心要素的存在。對于一般公共政策來說，信息技術(shù)的存在與否并不能從根本上決定政策的最終形成，只是加速了問題的爆發(fā)并推動(dòng)政策制定步伐。在信息技術(shù)應(yīng)用型政策之中，如果沒有信息技術(shù)的存在和發(fā)展，該類政策將不會(huì)主動(dòng)形成。
(三)信息技術(shù)應(yīng)用型政策何以形成
信息技術(shù)應(yīng)用型政策的自身特性——廣泛應(yīng)用性為技術(shù)的應(yīng)用提供政策指引，使得該類政策的制定需要建立在技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用的前提之上，在總結(jié)各地實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)和問題的基礎(chǔ)上制定適應(yīng)全國發(fā)展的政策。因此，信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用是該類政策形成的前提條件和關(guān)鍵環(huán)節(jié)，信息技術(shù)企業(yè)和地方政府是推動(dòng)該類政策形成的主要發(fā)起者。
作為一項(xiàng)探索性研究，本文基于相關(guān)理論文獻(xiàn)，結(jié)合信息技術(shù)應(yīng)用型政策的特點(diǎn)，建立了由信息技術(shù)、技術(shù)應(yīng)用、中央政府關(guān)注為核心要素的理論框架，并將核心要素嵌入“技術(shù)應(yīng)用”和“政策形成”兩個(gè)環(huán)節(jié)之中，形成分析該類政策的整體框架(見圖1)，并希望通過初步的案例研究檢驗(yàn)該分析框架，以期為更廣泛的案例提供分析和解釋模型。
圖1 信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成的分析框架
1.信息技術(shù)的應(yīng)用。技術(shù)應(yīng)用是技術(shù)與組織關(guān)系理論的研究重點(diǎn)。從信息技術(shù)與政府組織關(guān)系看，主要研究路徑包括“技術(shù)決定論”“制度約束論”“策略選擇論”。“技術(shù)決定論”從技術(shù)視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)信息技術(shù)對政府組織結(jié)構(gòu)、治理理念、治理方式等方面的決定性影響[5]?！爸贫燃s束論”從制度視角出發(fā)，強(qiáng)調(diào)政府組織結(jié)構(gòu)和制度影響著信息技術(shù)的應(yīng)用[6]?！安呗赃x擇論”從行動(dòng)者視角出發(fā)，將技術(shù)的應(yīng)用環(huán)境考慮在內(nèi)，強(qiáng)調(diào)行動(dòng)者互動(dòng)對信息技術(shù)應(yīng)用效果的影響[7]，行動(dòng)者的互動(dòng)、博弈和策略選擇影響信息技術(shù)的應(yīng)用及其效果。
以上三種視角從不同側(cè)重點(diǎn)討論了信息技術(shù)應(yīng)用效果及其影響因素，而“信息技術(shù)在政府組織中的應(yīng)用是一個(gè)具有很強(qiáng)實(shí)踐情境特征的‘連續(xù)譜’，并非一蹴而就的”[8]。具體來看，信息技術(shù)自身的特性如技術(shù)的有用性、可操作性等影響個(gè)體對技術(shù)的應(yīng)用意愿[9]，進(jìn)而影響技術(shù)的應(yīng)用及其效果。信息技術(shù)的應(yīng)用也會(huì)受到組織自身的組織文化、組織結(jié)構(gòu)、制度規(guī)則等制度性因素的影響[10][11]。同時(shí)，技術(shù)應(yīng)用的宏觀環(huán)境或社會(huì)情景因素也會(huì)對信息技術(shù)的應(yīng)用產(chǎn)生影響[12]，而行動(dòng)者的互動(dòng)和博弈包括信息技術(shù)企業(yè)與組織間的互動(dòng)[13]、政府部門之間的互動(dòng)和博弈[14]以及多方利益相關(guān)者之間的博弈[15]等，都會(huì)影響信息技術(shù)的應(yīng)用及其效果。因此，信息技術(shù)如何得以應(yīng)用以及是否應(yīng)用成功是信息技術(shù)、政府組織結(jié)構(gòu)、行動(dòng)者的互動(dòng)、技術(shù)應(yīng)用環(huán)境等多方作用的結(jié)果，這些因素共同推動(dòng)信息技術(shù)的應(yīng)用。
2.信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成。在信息技術(shù)發(fā)展和應(yīng)用的基礎(chǔ)上，如何推動(dòng)信息技術(shù)在政府組織中的應(yīng)用實(shí)踐上升為國家政策呢？這需要多方行動(dòng)者的不斷互動(dòng)，推動(dòng)問題提上政策議程。一方面，地方政府需要與中央政府不斷互動(dòng)，以引起政策制定部門的關(guān)注，推動(dòng)信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成。另一方面，信息技術(shù)企業(yè)、利益相關(guān)者等行動(dòng)者也需要通過互動(dòng)渠道引起中央政府的關(guān)注。中央政府的關(guān)注對于組織決策和政策制定的影響至關(guān)重要[16]，其對某一議題的關(guān)注，不僅影響資源的分配，甚至帶來這一議題的變革。
具體來說，地方積極主動(dòng)的創(chuàng)新實(shí)踐加上央地間的互動(dòng)交流，能夠引起中央政府的關(guān)注并推動(dòng)政策的制定，即“地方實(shí)踐是中央制定政策的重要學(xué)習(xí)源”[17](P9)。企業(yè)可以通過游說、宣傳等引起中央政府關(guān)注，影響政策制定過程，從而營造自身的競爭優(yōu)勢[18]。同時(shí)，由歷史孕育出的制度也會(huì)形塑行動(dòng)者的觀念和行為，進(jìn)而影響政策的變遷或制定[19]。因此，行動(dòng)者之間的互動(dòng)，包括央地之間的互動(dòng)以及信息技術(shù)企業(yè)、企業(yè)家等其他利益相關(guān)者與中央政府的互動(dòng)，以引起中央政府的關(guān)注，從而推動(dòng)問題提上政策議程，并制定相關(guān)信息技術(shù)應(yīng)用型政策。此外，該類政策的形成也受到宏觀的技術(shù)應(yīng)用環(huán)境即制度環(huán)境和社會(huì)情景的影響。以上因素共同作用于信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成，推動(dòng)問題提上政策議程。而在提上議程之后將出現(xiàn)兩種情況：一是國家直接出臺(tái)政策方案，二是通過地方試點(diǎn)或者與地方進(jìn)行座談交流或地方自主開展實(shí)踐之后再出臺(tái)政策方案[17](P3)。同時(shí)，政策方案的出臺(tái)也會(huì)推動(dòng)信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用，鼓勵(lì)、支持和引導(dǎo)地方政府的實(shí)踐活動(dòng)，促進(jìn)政策在全國各地的推廣。
二、案例分析：一項(xiàng)政府采購信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成
本文采用案例分析研究方法，通過對具體領(lǐng)域政策的深入分析，獲取信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成中的具體細(xì)節(jié)和核心要素，以更為清晰地呈現(xiàn)該政策的形成路徑。之所以選擇政府采購領(lǐng)域的政策作為分析對象，一是由于政府采購與第五次技術(shù)革命中的新技術(shù)之間是天然的相互依賴關(guān)系，它們彼此之間推動(dòng)發(fā)展；二是政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐經(jīng)歷了紙質(zhì)化采購、網(wǎng)上采購到電子化信息化采購這樣一個(gè)清晰完整的技術(shù)應(yīng)用過程，能夠提供更為完整的信息鏈條。因此，研究該領(lǐng)域的信息技術(shù)應(yīng)用型政策具有一定的典型性和現(xiàn)實(shí)意義。
由于杭州市在政府采購技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐上開始較早且領(lǐng)跑全國，在推動(dòng)政策形成上發(fā)揮了重要作用，因此，主要以浙江省杭州市的相關(guān)實(shí)踐為例進(jìn)行分析，研究地方實(shí)踐如何推動(dòng)中央政策的形成。同時(shí)，新興信息技術(shù)的應(yīng)用主要是指“互聯(lián)網(wǎng)+”技術(shù)在政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用，即互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)的融合應(yīng)用，政策是指《“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動(dòng)方案》這一政策的提出，即推動(dòng)和指導(dǎo)“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府采購領(lǐng)域予以應(yīng)用的政策。
(一)信息技術(shù)的發(fā)展
隨著互聯(lián)網(wǎng)的發(fā)展和大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等新技術(shù)的興起，我國企業(yè)在互聯(lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等技術(shù)的融合方面起步較早。阿里云是阿里巴巴集團(tuán)旗下云計(jì)算品牌，成立于2009年，是全球卓越的云計(jì)算技術(shù)和服務(wù)提供商，致力于打造互聯(lián)網(wǎng)和電子商務(wù)的技術(shù)創(chuàng)新以及新體驗(yàn)?zāi)Ｊ?。阿里云?shí)現(xiàn)了中國云計(jì)算從無到有的突破，提供云安全、云數(shù)據(jù)庫、大數(shù)據(jù)、人工智能等一系列服務(wù)。隨后，華為云、京東云、金山云、騰訊云等不斷涌現(xiàn)，我國新興信息技術(shù)的發(fā)展和融合出現(xiàn)了蓬勃發(fā)展的景象。
起初，信息技術(shù)企業(yè)專注于新興技術(shù)的研發(fā)和創(chuàng)新，還未涉足政府采購領(lǐng)域。隨著信息技術(shù)的發(fā)展和創(chuàng)新，以及政府采購領(lǐng)域問題叢生，他們逐漸開始向政府采購領(lǐng)域進(jìn)軍，以擴(kuò)大信息技術(shù)的應(yīng)用市場和推動(dòng)政府采購領(lǐng)域的新發(fā)展。
(二)“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用
杭州市推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動(dòng)較早且成績顯著。在“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”進(jìn)程中，杭州市政府采購相關(guān)部門一直積極創(chuàng)新政府采購電子化新模式，并尋求與信息技術(shù)企業(yè)的合作。而作為信息技術(shù)發(fā)展迅猛的杭州市，其互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)也在不斷尋求與政府部門的合作，以擴(kuò)大自身的市場份額。其中，杭州市財(cái)政局是政府采購的監(jiān)督管理部門，即技術(shù)應(yīng)用支持方。杭州市政府集中采購中心是政府采購技術(shù)應(yīng)用的主戰(zhàn)場，即技術(shù)應(yīng)用方。信息技術(shù)企業(yè)是技術(shù)應(yīng)用提供方，三者之間的互動(dòng)與合作共同推動(dòng)了信息技術(shù)在杭州市政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用。
2012年，杭州市財(cái)政局創(chuàng)新政府采購電子化手段，在政府采購網(wǎng)站上建立了“網(wǎng)上商城”電子化交易平臺(tái)。它以“網(wǎng)上超市”模式為依托，將自身政府采購理念和淘寶模式相結(jié)合。通過搭建網(wǎng)上購物平臺(tái)，將之前的“人際交易”變?yōu)椤熬W(wǎng)絡(luò)交易”，同時(shí)把資金結(jié)算和監(jiān)督管理也納入其中，便捷了政府采購流程[20](P1)。杭州市網(wǎng)上商城模式的最大優(yōu)點(diǎn)在于將政府采購與網(wǎng)上購物相結(jié)合，實(shí)現(xiàn)了為政府單位采購像在網(wǎng)上購物一樣便捷。信息技術(shù)在杭州市政府采購中的應(yīng)用，改變了政府采購的運(yùn)行模式并推動(dòng)了政府采購流程再造。之后，杭州市繼續(xù)創(chuàng)新政府采購電子化模式，并從2012年開始連續(xù)獲得中國政府采購獎(jiǎng)的“年度創(chuàng)新獎(jiǎng)”。
2015年，杭州市再次開創(chuàng)了政府采購電子化的新模式。杭州市財(cái)政局和杭州市政府集中采購中心為了推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”在政府采購領(lǐng)域的應(yīng)用，繼續(xù)升級(jí)網(wǎng)上商城采購模式，開辟了政府與電商合作的新模式[21]。杭州市主動(dòng)引入阿里巴巴“天貓商城”的自營平合到杭州電子交易平臺(tái)之中，并對電商進(jìn)行自主管理。該創(chuàng)新模式實(shí)現(xiàn)了供應(yīng)商系統(tǒng)的嵌入并對其進(jìn)行管理，同時(shí)承諾商品價(jià)格低于市場平均價(jià)格，且接受平臺(tái)監(jiān)督，并納入杭州市的信用體系管理。杭州市主動(dòng)探索新技術(shù)的應(yīng)用模式，在與互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)合作商討過程中，就業(yè)務(wù)操作流程、引入模式等細(xì)節(jié)進(jìn)行多次商談，并確定階段性目標(biāo)，推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的持續(xù)深入應(yīng)用。
另外，杭州市在政府采購技術(shù)應(yīng)用的推動(dòng)上成績顯著，浙江省將杭州市乃至全省的政府采購技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐推向高潮，并成為推進(jìn)中央政府將“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”納入政策議程的關(guān)鍵事件。2016年8月，浙江省財(cái)政廳聯(lián)合阿里巴巴集團(tuán)共同成立了“政采云”有限公司，為政府采購的各類用戶提供一系列政府采購電子化服務(wù)。“政采云”平臺(tái)是全國第一個(gè)經(jīng)財(cái)政部批準(zhǔn)并按照云計(jì)算架構(gòu)建設(shè)的政府采購電子賣場試點(diǎn)項(xiàng)目，它將大數(shù)據(jù)、云計(jì)算和互聯(lián)網(wǎng)等信息技術(shù)融合應(yīng)用以推進(jìn)政府采購全流程電子化交易。之后，“政采云”在杭州以及浙江省其他地市全面鋪開，并向全國各個(gè)地方推廣應(yīng)用。
與此同時(shí)，技術(shù)應(yīng)用環(huán)境也發(fā)揮了不可忽視的作用。國務(wù)院出臺(tái)的《促進(jìn)大數(shù)據(jù)發(fā)展行動(dòng)綱要》，明確提出在各領(lǐng)域全面推廣大數(shù)據(jù)應(yīng)用，《關(guān)于促進(jìn)云計(jì)算創(chuàng)新發(fā)展培育信息產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)的意見》提出推動(dòng)云計(jì)算技術(shù)應(yīng)用于各個(gè)領(lǐng)域，《關(guān)于積極推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+”行動(dòng)的指導(dǎo)意見》提出大力推動(dòng)互聯(lián)網(wǎng)與經(jīng)濟(jì)社會(huì)各領(lǐng)域的深度融合。政府采購領(lǐng)域長期存在的不透明、腐敗等問題，也需要通過技術(shù)的賦能予以一定程度的解決，以實(shí)現(xiàn)政府采購的流程再造。
(三)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”政策提上議程
隨著信息技術(shù)的不斷發(fā)展和各地“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”實(shí)踐的全面推進(jìn)，政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題亟需國家出臺(tái)相關(guān)政策予以支持和加以規(guī)范。信息技術(shù)企業(yè)和地方政府等行動(dòng)者通過與中央政府的不斷互動(dòng)，逐步推動(dòng)《“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動(dòng)方案》這一政策提上議程。
1.多方行動(dòng)者互動(dòng)引起中央政府關(guān)注。在信息技術(shù)不斷發(fā)展和應(yīng)用的過程中，信息技術(shù)企業(yè)、地方政府等行動(dòng)者開始致力于推動(dòng)信息技術(shù)應(yīng)用型政策的出臺(tái)，他們通過媒體新聞報(bào)道、評(píng)獎(jiǎng)活動(dòng)、參加大型會(huì)議等方式，引起中央政府的關(guān)注。而政策的出臺(tái)不僅可以為解決政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題提供制度指引和發(fā)展方向，也為信息技術(shù)企業(yè)開拓更大范圍的市場提供發(fā)展機(jī)遇。
2012年，杭州市在推進(jìn)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的同時(shí)，面臨的最大問題不是技術(shù)上的困難，而是政策滯后所帶來的運(yùn)行不暢。杭州市財(cái)政局相關(guān)負(fù)責(zé)人在接受財(cái)政部主管的《中國政府采購報(bào)》記者提問時(shí)指出，由于缺少政府采購電子化相關(guān)的頂層設(shè)計(jì)，杭州市政府采購電子化步伐受到一定阻礙，亟需國家出臺(tái)相關(guān)政策予以規(guī)范和指導(dǎo)。而杭州市政府采購技術(shù)應(yīng)用方面取得的突出成效，在《浙江日報(bào)》《杭州日報(bào)》《中國政府采購報(bào)》以及網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)等新聞媒體上接連報(bào)道，引起了中央政府的廣泛關(guān)注。同年7月27日，財(cái)政部相關(guān)負(fù)責(zé)人到杭州市調(diào)研“網(wǎng)上商城”運(yùn)行模式，指出自己經(jīng)常在新聞媒體上看到有關(guān)杭州市政府采購領(lǐng)域改革舉措的相關(guān)報(bào)道，因此希望到杭州學(xué)習(xí)先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)，為相關(guān)政策制定積累素材[22]。新聞媒體和網(wǎng)絡(luò)平臺(tái)對于杭州市政府采購領(lǐng)域的接連報(bào)道，為地方政府和中央政府的互動(dòng)提供了機(jī)會(huì)，是引起中央政府關(guān)注的重要渠道。
參與政府采購領(lǐng)域的大型會(huì)議也是各方行動(dòng)者互動(dòng)的主要渠道。這不僅是信息技術(shù)企業(yè)與地方政府互動(dòng)溝通的重要渠道，亦是他們與中央政府互動(dòng)溝通的重要途徑。2016年，全國首屆“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”發(fā)展論壇在北京召開，成立了致力于推動(dòng)“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的聯(lián)盟組織——中國政府采購互聯(lián)網(wǎng)服務(wù)聯(lián)盟。參與會(huì)議的成員包括地方政府采購監(jiān)管部門、行業(yè)協(xié)會(huì)、科研院所、互聯(lián)網(wǎng)企業(yè)等，他們倡導(dǎo)政府采購信息化、電子化發(fā)展，推動(dòng)新興技術(shù)在政府采購領(lǐng)域的廣泛應(yīng)用。2017年，由政府采購信息報(bào)主辦的第10屆全國政府采購監(jiān)管峰會(huì)在寧波召開，全國各地的政府采購部門、財(cái)政部有關(guān)負(fù)責(zé)人、信息技術(shù)企業(yè)、專家學(xué)者等參會(huì)，圍繞“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”、內(nèi)控管理等問題展開討論。每年召開的中國政府采購監(jiān)管峰會(huì)是地方政府、信息技術(shù)企業(yè)等行動(dòng)者發(fā)表觀點(diǎn)、提出建議的重要互動(dòng)渠道，以更為直接的方式引起中央政府的關(guān)注。
在地方技術(shù)應(yīng)用創(chuàng)新實(shí)踐不斷推進(jìn)、各方行動(dòng)者與中央政府不斷互動(dòng)以及宏觀制度結(jié)構(gòu)的作用下，政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題逐漸被提上政策議程。2017年12月，財(cái)政部國庫司負(fù)責(zé)人在全國政府采購工作會(huì)議上提出，要加快實(shí)施“互聯(lián)網(wǎng)+”政府采購行動(dòng)，制訂發(fā)布《“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”行動(dòng)方案》，研究制定政府采購電子化、信息化的頂層設(shè)計(jì)和具體措施。至此，政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題提上了中央的政策議程。
在信息技術(shù)的發(fā)展、地方的技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐以及行動(dòng)者互動(dòng)推動(dòng)政策提上議程這一形成路徑中，信息技術(shù)應(yīng)用問題如電子化采購的規(guī)范、電子合同的保護(hù)、突發(fā)情況的處理等問題是地方政府應(yīng)用信息技術(shù)過程中亟需解決的問題，這成為推動(dòng)議程設(shè)置的問題源流，中央政府的關(guān)注是推動(dòng)問題提上議程的政治源流，地方政府和專家學(xué)者關(guān)于“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的相關(guān)建議是推動(dòng)政策形成的政策源流，而浙江省與阿里巴巴聯(lián)手成立“政采云”平臺(tái)這一事件是推動(dòng)議程設(shè)置的關(guān)鍵事件。同時(shí)，在“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”政策提上議程的過程中，信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用是不可或缺的先決條件，它是推動(dòng)政策形成的技術(shù)源流。
2.“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”政策方案的起草制定。在2017年政府采購領(lǐng)域的技術(shù)應(yīng)用問題提上中央政策議程之后，地方的實(shí)踐探索開展得如火如荼，但相關(guān)的政策方案并未立即出臺(tái)。在2018年全國“兩會(huì)”期間，多位全國人大代表提出了《關(guān)于構(gòu)建全國政府采購信息化平臺(tái)，推進(jìn)政府采購治理能力現(xiàn)代化的建議》，財(cái)政部給出的答復(fù)是全國各地的政府采購電子化、信息化應(yīng)用程度較低，建設(shè)模式和交易規(guī)則不統(tǒng)一，目前不適應(yīng)“互聯(lián)網(wǎng)+”的技術(shù)發(fā)展趨勢，也很難滿足政府采購制度創(chuàng)新的要求[23]。2020年，財(cái)政部提出，將研究制定“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”的統(tǒng)一規(guī)劃，把政府采購領(lǐng)域的技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、業(yè)務(wù)標(biāo)準(zhǔn)等統(tǒng)一起來，希望各地積極推進(jìn)政府采購電子化工作。
信息技術(shù)應(yīng)用型政策的制定，需要建立在各地“互聯(lián)網(wǎng)+政府采購”廣泛開展的基礎(chǔ)之上，中央需要了解各地的實(shí)踐情況、先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)做法和實(shí)踐中存在的問題，以提出適應(yīng)于全國各地的政策方案。比如每年召開的中國政府采購峰會(huì)上，各地會(huì)介紹政府采購領(lǐng)域技術(shù)應(yīng)用的先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)和創(chuàng)新舉措，并在峰會(huì)上評(píng)選出中國政府采購獎(jiǎng)“年度創(chuàng)新獎(jiǎng)”，這不僅有利于中央政府掌握各地政府采購領(lǐng)域技術(shù)應(yīng)用實(shí)踐的整體情況，也為中央政府制定政策方案提供豐富生動(dòng)的地方素材和先進(jìn)經(jīng)驗(yàn)。
三、關(guān)于信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成路徑的討論與分析
信息技術(shù)應(yīng)用型政策自身的特性，使得它符合一般公共政策形成路徑的同時(shí)，又體現(xiàn)出不同的特色，即信息技術(shù)的發(fā)展和應(yīng)用先行并不可或缺。它的形成過程遵循信息技術(shù)的發(fā)展、行動(dòng)者互動(dòng)推動(dòng)信息技術(shù)在地方的應(yīng)用、行動(dòng)者互動(dòng)引起中央政府關(guān)注進(jìn)而推動(dòng)問題提上政策議程這一路徑展開。其中，前兩個(gè)環(huán)節(jié)是必不可少且順序不可調(diào)換的，這是一般公共政策形成路徑中所沒有的。
首先，信息技術(shù)的創(chuàng)新發(fā)展是前提，它是區(qū)別于一般公共政策形成的前提要素?；ヂ?lián)網(wǎng)信息技術(shù)給予了社會(huì)主體參政議政更大的主動(dòng)權(quán)，也便捷了他們參與政策制定的渠道。因此，對于一般公共政策的形成來說，信息技術(shù)是客觀的外部助推因素，它是一般公共政策形成過程中的傳播手段，并加速政策制定的步伐。在信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成中，信息技術(shù)是政策形成的先決條件，即推動(dòng)政策提上議程的技術(shù)源流。信息技術(shù)對于該類政策而言，發(fā)揮著內(nèi)生性動(dòng)力作用，這與在一般公共政策形成中所起的輔助作用是不同的。
其次，信息技術(shù)在地方的應(yīng)用是該類政策形成的關(guān)鍵要素。信息技術(shù)的作用需要其在應(yīng)用過程中得以體現(xiàn)，而信息技術(shù)應(yīng)用型政策的制定也需要建立在地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上。因此，信息技術(shù)的應(yīng)用是該類政策形成過程中的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，而信息技術(shù)在組織中的應(yīng)用受技術(shù)自身特性、行動(dòng)者的互動(dòng)、技術(shù)應(yīng)用環(huán)境的共同影響。在政府采購領(lǐng)域，技術(shù)自身的特性為組織應(yīng)用信息技術(shù)提供了技術(shù)支持。大數(shù)據(jù)技術(shù)能夠?yàn)檎少彽倪\(yùn)行提供數(shù)據(jù)基礎(chǔ)，云計(jì)算技術(shù)能夠提供數(shù)據(jù)存儲(chǔ)和數(shù)據(jù)加工處理能力，而在“互聯(lián)網(wǎng)+”時(shí)代，這些技術(shù)的融合能夠?qū)崿F(xiàn)政府采購領(lǐng)域的全流程電子化服務(wù)、數(shù)據(jù)留痕以及動(dòng)態(tài)監(jiān)管。同時(shí)，技術(shù)提供方、技術(shù)應(yīng)用方以及技術(shù)應(yīng)用的支持方三者的互動(dòng)與合作，也促進(jìn)了信息技術(shù)在政府采購領(lǐng)域中的應(yīng)用。外在的制度結(jié)構(gòu)和政策環(huán)境，也共同推動(dòng)信息技術(shù)在組織中的應(yīng)用。
再次，多方行動(dòng)者互動(dòng)引起中央政府關(guān)注，推動(dòng)政策提上議程。信息技術(shù)企業(yè)和地方政府是推動(dòng)該類政策形成的主要發(fā)起者，他們通過各種渠道與中央政府不斷互動(dòng)，推動(dòng)問題提上中央的政策議程。一般而言，信息技術(shù)企業(yè)可以通過廣告、公益活動(dòng)、舉辦會(huì)議等宣傳手段，與高校、科研院所合作項(xiàng)目等方式，與地方政府合作等渠道擴(kuò)大其影響力，并表達(dá)其政策需求，以引起中央政府的關(guān)注。而地方政府可以通過發(fā)布公告、網(wǎng)站宣傳等制度化或非制度化渠道獲得中央政府的關(guān)注；地方政府的決策者也可以利用上級(jí)到地方視察的機(jī)會(huì)，或是通過與秘書、顧問等中間人溝通的方式，將政策需求和意愿以及當(dāng)?shù)氐膭?chuàng)新實(shí)踐傳遞給上層的領(lǐng)導(dǎo)人，以獲得上層的關(guān)注和認(rèn)可[7](P38)。地方政府還可通過座談會(huì)、全國“兩會(huì)”等渠道與中央政府互動(dòng)，宣傳交流創(chuàng)新實(shí)踐成效和經(jīng)驗(yàn)舉措，并表達(dá)強(qiáng)烈的政策需求。總之，行動(dòng)者通過既有的制度結(jié)構(gòu)對決策者的觀念產(chǎn)生影響，從而推動(dòng)政策的形成。
最后，地方的創(chuàng)新實(shí)踐為政策方案的出臺(tái)提供堅(jiān)實(shí)的實(shí)踐基礎(chǔ)和豐富的經(jīng)驗(yàn)素材。在相關(guān)問題提上政策議程之后，一方面，各地開始爭先創(chuàng)新實(shí)踐，以免落于改革創(chuàng)新隊(duì)伍之后；另一方面，中央政府需要在了解和掌握全國總體的實(shí)踐情況以及獲得足夠的地方實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，才能制定指導(dǎo)全國各地信息技術(shù)應(yīng)用的政策方案。當(dāng)然，政策的出臺(tái)反過來也會(huì)推動(dòng)信息技術(shù)的發(fā)展進(jìn)步和地方的創(chuàng)新實(shí)踐。
總體來看，信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成是信息技術(shù)、地方實(shí)踐、中央政府關(guān)注三者共同作用的結(jié)果，并遵循信息技術(shù)的發(fā)展、推動(dòng)信息技術(shù)的應(yīng)用實(shí)踐以及行動(dòng)者互動(dòng)引起中央政府關(guān)注進(jìn)而推動(dòng)問題提上政策議程這一形成路徑展開。在這個(gè)過程中，技術(shù)應(yīng)用即地方實(shí)踐不僅是連接技術(shù)與政府組織關(guān)系的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，也是信息技術(shù)應(yīng)用型政策形成的關(guān)鍵因素，并為政策方案的起草提供經(jīng)驗(yàn)素材。而信息技術(shù)是不可或缺的內(nèi)生性動(dòng)力和先決條件，行動(dòng)者之間的互動(dòng)是橋梁，中央政府關(guān)注是政策形成的最終決定力量，信息技術(shù)應(yīng)用型政策的形成過程是一個(gè)多方互動(dòng)、共同作用的過程。
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