王毅 孟小燕

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是我國經(jīng)濟社會發(fā)展的一項重大戰(zhàn)略，是保障國家資源安全、加快轉變經(jīng)濟發(fā)展方式、促進生態(tài)文明建設和生態(tài)環(huán)境高水平保護的重要途徑?！笆奈濉睍r期，我國已開啟全面建設社會主義現(xiàn)代化國家新征程，圍繞推動經(jīng)濟社會高質量發(fā)展主旋律，全面提高資源利用效率的任務更加迫切。近日，經(jīng)國務院同意，國家發(fā)展改革委印發(fā)了《“十四五”循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展規(guī)劃》（發(fā)改環(huán)資﹝2021﹞969號，以下簡稱《規(guī)劃》），為“十四五”時期我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展提供了指引，對加快促進我國發(fā)展方式綠色轉型、實現(xiàn)資源高效利用和循環(huán)利用、推動碳達峰、碳中和具有重要意義。

一、發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是推動綠色增長、實現(xiàn)雙碳目標的重要路徑

（一）縱觀全球，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟來推動實現(xiàn)經(jīng)濟綠色增長和氣候目標，已成為必然趨勢和共識路徑

2020年3月，歐盟發(fā)布新版《循環(huán)經(jīng)濟行動計劃》，確定在7個關鍵領域落實可持續(xù)產品政策，將循環(huán)經(jīng)濟理念貫穿于產品設計、生產、消費、回收處理全生命周期，以減少資源消耗和“碳足跡”。新循環(huán)經(jīng)濟計劃被作為支撐歐洲綠色復蘇、實現(xiàn)2050年碳中和目標的一個重要支柱。2020年11月，在二十國集團領導人利雅得峰會共同宣言中，二十國集團領導人核可《碳循環(huán)經(jīng)濟（CCE）平臺》以及其減少、再利用、循環(huán)利用和消除（4R）框架。2021年2月，第五屆聯(lián)合國環(huán)境大會公布成立“全球循環(huán)經(jīng)濟與資源效率聯(lián)盟”（GACERA），將發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟作為促進經(jīng)濟綠色轉型的重要路徑。

（二）發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟具有顯著的資源節(jié)約與碳減排協(xié)同效應

循環(huán)經(jīng)濟是以“減量化、再利用、資源化”為原則，強調使資源充分利用、廢棄物盡可能少，其中包括節(jié)約能源、降低能源消耗和二氧化碳排放，這與低碳發(fā)展的目標是協(xié)同一致的。從國際國內長期的實踐經(jīng)驗來看，通過更好地生產、使用和再利用原材料和產品，可有效減少原料和產品在生產、運輸、銷售和處置的全生命周期中產生的大量溫室氣體排放，可有效助力實現(xiàn)碳達峰、碳中和。據(jù)統(tǒng)計，我國已通過開展循環(huán)經(jīng)濟活動每年減少CO2排放超十億噸，未來仍有巨大的減排空間和潛力。據(jù)聯(lián)合國環(huán)境署研究測算，通過發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟結合應對氣候變化政策舉措到2050年可以減少約28%的全球資源開采量，減少63%的CO2排放。材料經(jīng)濟學（Material Economics）在2018年發(fā)布的報告《循環(huán)經(jīng)濟——緩解氣候變化的強大力量》中指出，若在生產基礎性材料的鋼鐵、塑料、鋁和水泥等工業(yè)領域采取有力的循環(huán)經(jīng)濟措施，到2050年，歐盟每年將減少2.96億噸的CO2排放，約占其總減排量的一半，全球每年約可實現(xiàn)CO2減排量36億噸。這些實踐經(jīng)驗和研究表明，減緩氣候變化、實現(xiàn)碳中和，除了依靠能源結構調整、能效提升和碳匯等措施外，還要通過大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟，提升資源利用效率，最大限度地減少材料和產品全生命周期的碳排放。

（三）從我國國情來看，加快發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟也是保障國家資源安全的有效手段和必然選擇

從資源稟賦來看，我國一些主要資源人均擁有量低、對外依存度高，例如：我國主要金屬資源人均儲量與世界人均水平相比，鐵礦石為17%，銅資源為17%，石油為11%，鋁土礦為11%，天然氣僅為4.5%。從經(jīng)濟社會發(fā)展趨勢看，為實現(xiàn)到2035年人均國內生產總值達到中等發(fā)達國家水平的遠景目標，從2020年到2035年我國國民經(jīng)濟仍需保持一定增長速度。從我國著力構建“雙循環(huán)”新發(fā)展格局的新形勢來看，擴大國內需求、激活消費市場，將不斷釋放居民消費潛能，汽車、家電、服裝、食物和其他日用品需求將不斷加大。總之，經(jīng)濟的增長和消費需求的提升，必然導致資源消費需求增長，資源供需矛盾仍將進一步加劇。大力發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟、全面提升資源利用效率無疑是保障國家資源安全的重要途徑和有效手段。

同時，我們也要看到，雖然近20年來我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展取得了積極成效，但是仍面臨著一些突出問題和挑戰(zhàn)，我國資源利用效率總體上還不高，有色金屬等一些關鍵資源的綜合利用率較發(fā)達國家仍有差距，“大量生產、大量消費、大量廢棄”的傳統(tǒng)經(jīng)濟增長模式尚未根本性扭轉;再生資源回收利用體系尚未健全，大宗工業(yè)固廢、建筑廢棄物等仍以低值化利用為主;循環(huán)利用關鍵技術創(chuàng)新及轉化不足，缺乏可持續(xù)的商業(yè)模式;循環(huán)經(jīng)濟相關法律法規(guī)政策標準體系亟待完善等。在此背景下，《規(guī)劃》的發(fā)布實施，將為解決這些突出矛盾和問題，推動我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展取得新的更大成效起到重要的引導和支撐作用。

二、“十四五”時期深入推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的路線圖

《規(guī)劃》基于我國“十三五”以來循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展成效和“十四五”面臨的國際國內新形勢，堅持突出重點、問題導向、市場主導和創(chuàng)新驅動的基本原則，明確提出了“十四五”時期我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的總體思路和主要目標，著力圍繞構建資源循環(huán)型產業(yè)體系、構建廢舊物資循環(huán)利用體系和深化農業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展3大方面部署了12項重點任務、11項重點工程與行動，明確了各重點工程對應的組織實施部門，并從健全法律法規(guī)標準、完善統(tǒng)計評價體系、加強財稅金融支持、強化行業(yè)監(jiān)管4個方面提出了政策保障機制?！兑?guī)劃》描繪了“十四五”時期我國循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的路線圖，為加快推進循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展指明了重點和方向，具有很強的可操作性。概括而言，《規(guī)劃》主要有以下特色和創(chuàng)新之處。

（一）立足新發(fā)展階段對循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展進行了全面系統(tǒng)部署

發(fā)展循環(huán)經(jīng)濟是一項涉及面廣、綜合性強的系統(tǒng)性工程?！兑?guī)劃》深入貫徹落實《中華人民共和國國民經(jīng)濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和2035年遠景目標綱要》提出的“全面提高資源利用效率”“構建資源循環(huán)利用體系”“構建綠色發(fā)展政策體系”總體要求，遵循“減量化、再利用、資源化”原則，從生產、流通、消費各環(huán)節(jié)全過程對“十四五”時期循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展作了系統(tǒng)部署。一是在工業(yè)生產方面，著力建設資源循環(huán)型產業(yè)體系，通過推行重點產品綠色設計、強化重點行業(yè)清潔生產、推進園區(qū)循環(huán)化發(fā)展、加強資源綜合利用和推進城市廢棄物協(xié)同處置，提高資源利用效率。二是在農業(yè)生產方面，通過加強農林廢物資源化利用和廢舊農用物資回收利用、推行循環(huán)型農業(yè)發(fā)展模式，建立循環(huán)型農業(yè)生產方式。三是在社會生活方面，構建廢舊物資循環(huán)利用體系，通過完善廢舊物資回收網(wǎng)絡、提升再生資源加工利用水平、規(guī)范發(fā)展二手商品市場，建設資源循環(huán)型社會。

（二）突出重點，聚焦重點區(qū)域、重點品種、重點行業(yè)和重點領域的資源循環(huán)利用

一是強調以直轄市、省會城市、計劃單列市及人口較多的城市為重點，開展廢舊物資循環(huán)利用體系建設;鼓勵京津冀、長三角、珠三角、成渝等重點城市群建設區(qū)域性再生資源加工利用基地，以及開展循環(huán)經(jīng)濟綠色技術體系集成示范。二是聚焦粉煤灰、煤矸石、冶金渣、工業(yè)副產石膏、尾礦、共伴生礦、農作物秸稈、林業(yè)三剩物等重點品種，推廣大宗固廢綜合利用先進技術、裝備，實施重點項目等;推動包裝、包裝印刷等重點產品的綠色減量化設計;開展塑料污染全鏈條治理專項行動。三是推動石化、化工、焦化、水泥、有色、電鍍、印染、包裝印刷等重點行業(yè)“一行一策”制定清潔生產改造提升計劃;制定園區(qū)循環(huán)化發(fā)展指南，推廣鋼鐵、有色、冶金、石化、裝備制造、輕工業(yè)等重點行業(yè)循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展典型模式。推動盾構機、航空發(fā)動機、工業(yè)機器人等新興領域再制造產業(yè)發(fā)展等。

（三）堅持問題導向，著力破解現(xiàn)階段制約循環(huán)經(jīng)濟發(fā)展的突出矛盾和問題

一是針對循環(huán)經(jīng)濟法規(guī)政策標準體系不健全的問題，《規(guī)劃》提出一系列相關措施。二是針對缺乏激勵和約束市場主體參與循環(huán)經(jīng)濟的長效機制問題，《規(guī)劃》提出相應激勵約束措施。三是針對資源、廢物代謝數(shù)據(jù)統(tǒng)計困難問題，《規(guī)劃》提出研究完善循環(huán)經(jīng)濟統(tǒng)計體系，逐步建立包括重要資源消耗量、回收利用量等在內的統(tǒng)計制度。四是針對資源回收利用設施缺乏用地保障的難題，《規(guī)劃》提出將廢舊物資回收相關設施納入國土空間總體規(guī)劃，保障用地需求。

（王毅，第十三屆全國人大常委、中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院副院長、研究員。孟小燕，中國科學院科技戰(zhàn)略咨詢研究院助理研究員）