在考察世界范圍內(nèi)監(jiān)察組織、監(jiān)察制度及其監(jiān)察權(quán)力運(yùn)行的基礎(chǔ)上，中國監(jiān)察制度的改革與完善，要警惕“監(jiān)察專員制度狂熱癥”（ombudsmania）體現(xiàn)出的監(jiān)察權(quán)擴(kuò)張趨勢，建立健全對監(jiān)察權(quán)力的制約機(jī)制，妥善解決監(jiān)察權(quán)力監(jiān)督的制度性難題，重視社會公眾和組織的參與，從而助力于國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化。

一、世界范圍內(nèi)監(jiān)察權(quán)力的擴(kuò)張趨勢與制約機(jī)制

“要防止濫用權(quán)力，就必須以權(quán)力約束權(quán)力?！盵1]監(jiān)察專員制度的誕生，與民眾權(quán)利意識的覺醒須臾不可分離，事實(shí)上，源于中世紀(jì)瑞典語中的“umboosmaor”，本身就包含有“代表他人行為的人”“為他人而行動的人”“中間調(diào)解人”等含義。對國家公權(quán)力的監(jiān)督和對民眾私權(quán)利的保障，是創(chuàng)建監(jiān)察專員制度的直接目的，在“監(jiān)察專員制度狂熱癥”席卷全球的時(shí)代里，監(jiān)察權(quán)力的集成化、擴(kuò)大化和權(quán)威高效等傾向表現(xiàn)得淋漓盡致，亟待世界各國監(jiān)察制度的積極、理性應(yīng)對。

（一）監(jiān)察權(quán)力的擴(kuò)張趨勢

腐敗，在國家治理語境中，指代一種公共權(quán)力行使的異化現(xiàn)象，即原本應(yīng)當(dāng)用于謀求公共利益的公共權(quán)力被用于謀求私人利益，在全球范圍內(nèi)普遍存在[2]?！案＠麌摇保╓elfare State）自20世紀(jì)下半葉開始成為歐洲社會的時(shí)代精神和基本制度，國家和政府承擔(dān)的職責(zé)和功能越來越多，享有的權(quán)力也越來越大，帶來的問題是，急速擴(kuò)張的公權(quán)力在缺乏行之有效的監(jiān)督機(jī)制的背景下導(dǎo)致了貪污、受賄等權(quán)力腐敗、濫用現(xiàn)象的高發(fā)、頻發(fā)，一方面嚴(yán)重干擾了“福利國家”所需要的政務(wù)的正常和高效運(yùn)轉(zhuǎn)，另一方面還直接損害了公民的福利水平。而就權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制而言，行政權(quán)力的內(nèi)部監(jiān)督始終無法擺脫自己監(jiān)督自己的弊端，司法權(quán)力的監(jiān)督則永遠(yuǎn)存在相應(yīng)的滯后性問題，而設(shè)立專門的監(jiān)察專員制度來代行對公權(quán)力的監(jiān)督制約，就成為“福利國家”的最優(yōu)選擇。

與之相應(yīng)，監(jiān)察制度也在世界范圍內(nèi)得以普遍采納和踐行，監(jiān)察權(quán)力的內(nèi)涵也隨之?dāng)U大延展，逐漸演變?yōu)橐环N集監(jiān)察權(quán)、偵查權(quán)、起訴權(quán)、審計(jì)權(quán)、批評權(quán)和建議權(quán)等于一身的綜合性權(quán)力。例如，瑞典議會監(jiān)察專員（Ombudsman）在權(quán)力的種類方面呈現(xiàn)出逐步擴(kuò)張的趨勢，1957年獲得監(jiān)督地方行政機(jī)構(gòu)的權(quán)力，1974年依據(jù)修正后的憲法而享有監(jiān)督中央、地方行政機(jī)構(gòu)和審判機(jī)構(gòu)的權(quán)力。1999年頒布生效的《芬蘭憲法》，則新增了監(jiān)察專員對共和國總統(tǒng)的監(jiān)察權(quán)限。值得注意的是，監(jiān)察權(quán)力還逐漸囊括了原本屬于檢察機(jī)關(guān)的起訴權(quán)力。例如，瑞典1975年的《政府組織法》賦予議會監(jiān)察專員向法院起訴政府失職行為的權(quán)力。

此外，監(jiān)察對象的范圍也出現(xiàn)了明顯的擴(kuò)張趨勢，開始從傳統(tǒng)的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)及其工作人員擴(kuò)展到私營機(jī)構(gòu)。例如，瑞典議會監(jiān)察專員的監(jiān)察對象包括行政機(jī)構(gòu)、司法機(jī)構(gòu)、執(zhí)法機(jī)構(gòu)、公益事業(yè)、國有企業(yè)以及接受政府委托行使一定的行政職責(zé)或公共權(quán)力的公司、社團(tuán)或個(gè)人;芬蘭監(jiān)察專員的監(jiān)察對象范圍，除傳統(tǒng)意義上的公共權(quán)力機(jī)構(gòu)之外，還包括軍方和行使部分公共權(quán)力的教會神職人員。在1948年《防止貪污條例》基礎(chǔ)上修訂而成的中國香港地區(qū)《防止賄賂條例》，旨在防止和懲治公職人員、公共機(jī)構(gòu)和私營機(jī)構(gòu)雇員的賄賂、貪污等腐敗行為，其中，廉政公署的執(zhí)行處，主要職責(zé)是執(zhí)法和肅清貪污腐敗，下設(shè)部門中不僅有政府機(jī)構(gòu)反貪調(diào)查、技術(shù)支援和情報(bào)研究等具體部門，還包括私營機(jī)構(gòu)反貪調(diào)查部門;防止貪污處的主要職責(zé)在于預(yù)防和減少貪腐機(jī)會，也接受私營機(jī)構(gòu)和個(gè)人的請求提供防貪建議、顧問服務(wù)或者預(yù)防方案。中國澳門地區(qū)廉政公署成立于1999年，不僅履行公共權(quán)力部門的反貪、行政監(jiān)察和保護(hù)人權(quán)等諸多職責(zé)，而且還根據(jù)《預(yù)防及遏止私營部門賄賂》的授權(quán)，負(fù)責(zé)查處私營機(jī)構(gòu)雇員的貪污以及與貪污相關(guān)聯(lián)的欺詐等腐敗犯罪行為，并于2011年3月拘捕了第一位涉嫌貪腐的私營機(jī)構(gòu)職員。

（二）監(jiān)察權(quán)力的制約機(jī)制

考慮到監(jiān)察權(quán)力的擴(kuò)張趨勢，相應(yīng)的權(quán)力制約機(jī)制也就必不可少，并且往往基于監(jiān)察模式的不同而表現(xiàn)出不同的設(shè)計(jì)思路。例如，歐盟監(jiān)察專員制度在《歐洲聯(lián)盟運(yùn)行條約》第二百二十八條第一款明確規(guī)定了監(jiān)察專員的調(diào)查權(quán)啟動事由和啟動程序，整體而言，歐盟監(jiān)察專員可以自行決定對其受理的申訴或者由歐洲議會議員轉(zhuǎn)交的案件啟動調(diào)查，也可以在沒有接到申訴或轉(zhuǎn)交案件時(shí)自行啟動調(diào)查，但其調(diào)查權(quán)的行使方式和對不同調(diào)查結(jié)果的針對性程序處理，均有嚴(yán)格規(guī)定予以規(guī)范[3]。實(shí)行議會監(jiān)察專員制度的瑞典、芬蘭通過憲法法律明確規(guī)定，監(jiān)察專員由議會選舉和罷免，議會認(rèn)為監(jiān)察專員不再適合繼續(xù)擔(dān)任該職位時(shí)，在憲法委員會討論決定之后，可以于任期屆滿之前取消任命或解除職務(wù)。采取行政監(jiān)察長制度的美國在《監(jiān)察長法》第三條第二款規(guī)定，總統(tǒng)享有罷免監(jiān)察長的權(quán)力，但應(yīng)提前30日向國會的參議院、眾議院作出說明。值得注意的是，瑞典、芬蘭的議會監(jiān)察專員制度往往還包括議會監(jiān)察專員的年度工作報(bào)告和利益申報(bào)制度，便于民眾監(jiān)督和預(yù)防腐敗，其中，芬蘭不僅要求議會監(jiān)察專員對其年度工作報(bào)告安排媒體說明會，還要求將其裁決的大部分案件都概括為裁判要點(diǎn)并公布在議會網(wǎng)站和報(bào)紙等媒體上。

香港地區(qū)的廉政公署則從內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督和外部的制度制衡兩個(gè)層面，對自身權(quán)力監(jiān)督事宜作出了相對完善的體系性規(guī)定，保證了權(quán)力的規(guī)范運(yùn)行，同時(shí)取得了為人稱道的實(shí)際效果。在內(nèi)部的權(quán)力監(jiān)督方面，廉政公署建立自我監(jiān)督機(jī)制：成立“內(nèi)部調(diào)查及監(jiān)察組”（實(shí)踐中常被簡稱為“L組”），負(fù)責(zé)調(diào)查自身工作人員的違紀(jì)、貪腐行為，并接受對廉政公署具體工作的舉報(bào);建立內(nèi)部報(bào)告制度，主要包括常規(guī)工作報(bào)告和具體個(gè)案情況報(bào)告，由廉政專員在特定時(shí)間內(nèi)向行政長官提交上一年度的事務(wù)報(bào)告，以便安排在立法會會議席上省覽;在逮捕權(quán)的實(shí)施、保密權(quán)的運(yùn)用等方面，也均有相應(yīng)的監(jiān)督制約機(jī)制。在外部的制度制衡方面，則涉及第三方，主要包括貪污問題咨詢委員會、審查貪污舉報(bào)咨詢委員會、防止貪污咨詢委員會、社區(qū)關(guān)系市民咨詢委員會等專門的咨詢委員會，以及通過行政問責(zé)程序、民主代議形式、辦事委員會等形式發(fā)揮制衡作用的立法會，通過訴訟程序進(jìn)行司法審查制衡的法院等;此外，被賦予健全完善的訴訟權(quán)利的犯罪嫌疑人，也可以發(fā)揮對廉政公署權(quán)力行使的制衡作用。澳門廉政公署則設(shè)立有紀(jì)律監(jiān)察委員會履行監(jiān)督職責(zé)，主要負(fù)責(zé)調(diào)查自身工作人員的個(gè)人操守和檢查內(nèi)部調(diào)查的公正性等事宜。

權(quán)力天然地具有擴(kuò)張的秉性，監(jiān)察權(quán)也不例外?；厮葜袊糯谋O(jiān)察制度歷史沿革，監(jiān)察權(quán)在獨(dú)立于行政權(quán)并且不斷擴(kuò)張以后，帶來的往往是巨大的體制和制度風(fēng)險(xiǎn)。例如，秦漢時(shí)期的中央御史機(jī)關(guān)，主要有典正法度、制訂修正律令，監(jiān)察百官、舉劾不法，考核百官、察舉人才，掌管司法、鞠讞疑案，討捕“盜賊”、督軍征戰(zhàn)等五大類職權(quán)，范圍極為廣泛;漢武帝制定頒布了單行監(jiān)察法規(guī)《六條問事》，進(jìn)一步賦予刺史等監(jiān)察官員定期監(jiān)察各郡國的權(quán)力，直接導(dǎo)致刺史在機(jī)構(gòu)和權(quán)力上肆意擴(kuò)張，甚至一度代行行政權(quán)、領(lǐng)兵權(quán)，客觀上促成了三國、兩晉、南北朝長達(dá)數(shù)百年的分裂與混亂。

新時(shí)期中國監(jiān)察制度改革的重要成果之一，就是建立了集中統(tǒng)一、權(quán)威高效的監(jiān)察機(jī)關(guān)，通過《監(jiān)察法》賦予監(jiān)察委員會包括監(jiān)督、調(diào)查和處置在內(nèi)的廣泛權(quán)力，尤其在特定情形下可以自行決定采取留置措施[4]，并且確立了監(jiān)察委員會不受行政機(jī)關(guān)、社會團(tuán)體和個(gè)人干涉而獨(dú)立行使監(jiān)察權(quán)的地位。監(jiān)察委員會的監(jiān)察權(quán)力，是在之前行政監(jiān)察機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)等全部或部分職權(quán)的基礎(chǔ)上集合而成，這是基于反腐敗的歷史使命而作出的制度抉擇，但為保證監(jiān)察權(quán)的規(guī)范有序運(yùn)行，同時(shí)應(yīng)當(dāng)建立對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約機(jī)制，以減少和消除制度上的風(fēng)險(xiǎn)[5]。然而，對監(jiān)察權(quán)的監(jiān)督制約，力度過大則會影響其高效運(yùn)行，無法實(shí)現(xiàn)監(jiān)察制度改革的初衷;力度過小則又無法有效規(guī)避監(jiān)察權(quán)濫用的風(fēng)險(xiǎn)。因此，如何實(shí)現(xiàn)對監(jiān)察權(quán)的合理監(jiān)督和制約，無疑是監(jiān)察制度在未來改革和完善過程中面臨的重大問題。

我國目前對監(jiān)察委員會的監(jiān)督制約機(jī)制，大致可以劃分為內(nèi)部監(jiān)督和外部制衡兩大方面。其中，內(nèi)部監(jiān)督主要是指監(jiān)察委員會上下級之間的報(bào)告、審批等領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。例如，《監(jiān)察法》第十條規(guī)定，國家監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)地方各級監(jiān)察委員會的工作，上級監(jiān)察委員會領(lǐng)導(dǎo)下級監(jiān)察委員會的工作;第十六條第二款規(guī)定，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以辦理下一級監(jiān)察機(jī)關(guān)和所轄各級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄范圍內(nèi)的監(jiān)察事項(xiàng);第十七條第一款規(guī)定，上級監(jiān)察機(jī)關(guān)可以將其管轄的監(jiān)察事項(xiàng)指定下級監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄，也可以將下級監(jiān)察機(jī)關(guān)有管轄權(quán)的監(jiān)察事項(xiàng)指定給其他監(jiān)察機(jī)關(guān)管轄;第五十七條第一款規(guī)定，監(jiān)察人員打聽案情、過問案件、說情干預(yù)的，應(yīng)當(dāng)及時(shí)報(bào)告并登記備案，等等。外部制衡則主要是指監(jiān)察機(jī)關(guān)與其他機(jī)關(guān)、團(tuán)體和個(gè)人之間的第三方監(jiān)督關(guān)系，主要包括《監(jiān)察法》第二條規(guī)定的中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)和監(jiān)督，第五十三條規(guī)定的各級人大及其常委會的監(jiān)督，第六十六條規(guī)定的法院檢察院的監(jiān)督，第五十四條規(guī)定的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督，以及第五十八條、第六十條等規(guī)定的被調(diào)查人及其近親屬的監(jiān)督，等等。值得注意的是，這些監(jiān)督制約主體雖然較為廣泛，但相互之間尚未實(shí)現(xiàn)協(xié)調(diào)統(tǒng)一和有機(jī)配合，仍需在銜接協(xié)調(diào)方面做針對性的調(diào)整完善。

就權(quán)力監(jiān)督的過程而言，對監(jiān)察權(quán)力的監(jiān)督制約機(jī)制，一方面要注重事前監(jiān)督和過程監(jiān)督的及時(shí)性和預(yù)防功能，探索建立和完善包括新聞媒體、社會公眾參與的民主監(jiān)督、社會監(jiān)督和輿論監(jiān)督機(jī)制;另一方面，還要特別重視事后監(jiān)督的有效性和懲罰功能，嘗試健全和強(qiáng)化以檢察機(jī)關(guān)的法律監(jiān)督權(quán)為主要支撐的責(zé)任追究機(jī)制[6]。例如，《刑事訴訟法》第三條第一款規(guī)定，檢察院負(fù)責(zé)檢察、批準(zhǔn)逮捕和直接受理案件的偵查、提起公訴;第十九條第二款規(guī)定，檢察院在監(jiān)督訴訟活動中發(fā)現(xiàn)的司法工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪，或者公安機(jī)關(guān)管轄的國家機(jī)關(guān)工作人員利用職權(quán)實(shí)施的重大犯罪案件且需檢察院直接受理并經(jīng)省級以上檢察院決定的，可以由檢察院立案偵查。那么，能否在未來的監(jiān)察制度和刑事訴訟制度改革過程中，將監(jiān)察機(jī)關(guān)界定為司法機(jī)關(guān)，從而將監(jiān)察工作人員利用職權(quán)實(shí)施的非法拘禁、刑訊逼供、非法搜查等侵犯公民權(quán)利、損害司法公正的犯罪同樣納入檢察院的立案管轄范圍，形成對監(jiān)察機(jī)關(guān)權(quán)力行使的強(qiáng)有力制約，值得進(jìn)一步研究。

二、中國監(jiān)察權(quán)力的制度性監(jiān)督難題

《監(jiān)察法》第三條規(guī)定，各級監(jiān)察委員會是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依法監(jiān)察“所有行使公權(quán)力的公職人員”。而各級監(jiān)察委員會深深地鑲嵌于國家權(quán)力體系架構(gòu)之中，與其他國家公權(quán)力機(jī)關(guān)發(fā)生著密切的互動關(guān)系：一方面，在權(quán)力位階上應(yīng)當(dāng)受到作為中國根本政治制度的人民代表大會制度的約束;另一方面，還要在人、財(cái)、物等方面接受作為中國唯一執(zhí)政黨的中國共產(chǎn)黨和作為行政區(qū)劃內(nèi)最高行政事務(wù)處理機(jī)關(guān)的人民政府的領(lǐng)導(dǎo)。因此，監(jiān)察權(quán)力能否在特定情形下有效地監(jiān)督人民代表大會及其常務(wù)委員會等權(quán)力機(jī)關(guān)，以及中國共產(chǎn)黨、人民政府等領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)，就成為亟待解決的制度性難題。

（一）監(jiān)察權(quán)力能否有效地監(jiān)督權(quán)力機(jī)關(guān)

人民代表大會制度是監(jiān)察制度改革與完善的基本依據(jù)和出發(fā)點(diǎn)[7]?！稇椃ā返诙l第一款和第二款規(guī)定，國家的一切權(quán)力屬于人民，人民行使國家權(quán)力的機(jī)關(guān)是全國人大和地方各級人大;第三條第一款和第三款規(guī)定，國家機(jī)構(gòu)實(shí)行民主集中制原則，國家監(jiān)察機(jī)關(guān)由人大產(chǎn)生，并對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。這就意味著，作為國家機(jī)構(gòu)的組織原則，民主集中制直接限定了監(jiān)察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系只能是：監(jiān)察機(jī)關(guān)由行使一切國家權(quán)力的權(quán)力機(jī)關(guān)選舉產(chǎn)生，并且對其負(fù)責(zé)、受其監(jiān)督。

監(jiān)察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，更為生動具體地表現(xiàn)在《憲法》對全國人大及其常委會與國家監(jiān)委之間的關(guān)系界定：第五十七條規(guī)定，全國人大是最高國家權(quán)力機(jī)關(guān)，常設(shè)機(jī)關(guān)為全國人大常委會;第六十二條第七項(xiàng)和第六十三條第四項(xiàng)規(guī)定，全國人大有權(quán)選舉和罷免國家監(jiān)委主任;第六十七條第六項(xiàng)和第十一項(xiàng)規(guī)定，全國人大常委會有權(quán)監(jiān)督國家監(jiān)委的工作，有權(quán)根據(jù)國家監(jiān)委主任的提請任免其副主任和委員?！侗O(jiān)察法》第八條第一款和第四款也再次確認(rèn)，國家監(jiān)委由全國人大產(chǎn)生，對全國人大及其常委會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督。

地方各級監(jiān)察機(jī)關(guān)與地方各級權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系，同樣遵守了《憲法》對國家機(jī)構(gòu)的關(guān)系設(shè)定。例如，《監(jiān)察法》第九條第一款和第四款明確規(guī)定，地方各級監(jiān)委由本級人大產(chǎn)生，對本級人大及其常委會負(fù)責(zé)并接受其監(jiān)督;第五十三條進(jìn)一步規(guī)定，各級監(jiān)委應(yīng)當(dāng)接受本級人大及其常委會的監(jiān)督，各級人大常委會聽取和審議本級監(jiān)委的專項(xiàng)工作報(bào)告和組織執(zhí)法檢查，縣級以上各級人大代表及其常委會組成人員可以在舉行會議時(shí)依照法定程序就監(jiān)察工作中的有關(guān)問題提出詢問或質(zhì)詢。

然而，基于“深化國家監(jiān)察體制改革，加強(qiáng)對所有行使公權(quán)力的公職人員的監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)國家監(jiān)察全面覆蓋，深入開展反腐敗工作，推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化”的目標(biāo)，《監(jiān)察法》實(shí)際建構(gòu)了由各級監(jiān)委監(jiān)察各級人大及其常委會的公職人員的制度模式。例如，《監(jiān)察法》第三條規(guī)定，各級監(jiān)委是行使國家監(jiān)察職能的專責(zé)機(jī)關(guān)，依法對所有公職人員進(jìn)行監(jiān)察，調(diào)查職務(wù)違法和職務(wù)犯罪，開展廉政建設(shè)和反腐敗工作，維護(hù)憲法和法律的尊嚴(yán);第十二條和第十三條還規(guī)定，各級監(jiān)委可以向本級國家機(jī)關(guān)派駐或派出監(jiān)察機(jī)構(gòu)、監(jiān)察專員，后者根據(jù)授權(quán)對公職人員進(jìn)行監(jiān)督、提出監(jiān)察建議和依法調(diào)查、處置公職人員，并且只對派駐或者派出它的監(jiān)委負(fù)責(zé)。

這樣一來，各級監(jiān)委與各級人大及其常委會之間的關(guān)系，基于《憲法》規(guī)定的各級人大及其常委會有權(quán)監(jiān)督各級監(jiān)委和《監(jiān)察法》規(guī)定的各級監(jiān)委有權(quán)監(jiān)察同級人大及其常委會的現(xiàn)狀，實(shí)際上就處在一個(gè)錯綜復(fù)雜和矛盾尷尬的境地。權(quán)力設(shè)置上的相互覆蓋，使得監(jiān)察機(jī)關(guān)與權(quán)力機(jī)關(guān)之間的關(guān)系存在著無法擺脫的邏輯悖論，即“你有權(quán)監(jiān)督我的同時(shí)，我有權(quán)監(jiān)察你”。這一互相對彼此負(fù)責(zé)的權(quán)力設(shè)置狀況，在一定程度上違背了監(jiān)督、監(jiān)察主體在地位上高于被監(jiān)督、監(jiān)察對象的一般原理，是我國監(jiān)察制度改革向縱深推進(jìn)的過程中需要認(rèn)真考慮的重要問題。該問題的妥當(dāng)解決，不僅有利于權(quán)力機(jī)關(guān)和監(jiān)察機(jī)關(guān)的正常運(yùn)轉(zhuǎn)和具體工作的順利執(zhí)行，而且還有利于推進(jìn)和促成我國監(jiān)督機(jī)制的體系化進(jìn)程;否則，監(jiān)督和監(jiān)察權(quán)責(zé)不明的癥結(jié)，會成為監(jiān)察制度改革與完善的絆腳石。

（二）監(jiān)察權(quán)力能否有效地監(jiān)督領(lǐng)導(dǎo)機(jī)關(guān)

無論是作為國家根本大法的《憲法》，還是作為中國共產(chǎn)黨的基本遵循的《中國共產(chǎn)黨章程》（以下簡稱《黨章》），都明確肯定了中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。例如，《憲法》“序言”部分第七段明確，“中國新民主主義革命的勝利和社會主義事業(yè)的成就，是中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)中國各族人民……戰(zhàn)勝許多艱難險(xiǎn)阻而取得的……中國各族人民將繼續(xù)在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)下……把我國建設(shè)成為富強(qiáng)民主文明和諧美麗的社會主義現(xiàn)代化強(qiáng)國，實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興”;“總綱”部分第一條第二款明確，“中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征”。《黨章》“總綱”部分最后一段寫道：“中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)是中國特色社會主義最本質(zhì)的特征，是中國特色社會主義制度的最大優(yōu)勢。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的。”

考察中國的政治實(shí)踐、黨風(fēng)廉政建設(shè)和反腐敗與監(jiān)察工作，中國共產(chǎn)黨實(shí)際發(fā)揮著全面的領(lǐng)導(dǎo)作用。對此，習(xí)近平同志在中國共產(chǎn)黨第十九次全國代表大會報(bào)告《決勝全面建成小康社會 奪取新時(shí)代中國特色社會主義偉大勝利》時(shí)重申，要“堅(jiān)持黨對一切工作的領(lǐng)導(dǎo)。黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的”，要“把黨的領(lǐng)導(dǎo)貫徹落實(shí)到依法治國全過程和各方面”。

而《監(jiān)察法》第十五條第一項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)對中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)察。那么，在中國共產(chǎn)黨是中國憲制背景下唯一的、長期的執(zhí)政黨，擁有9000多萬黨員，中國約80%的公務(wù)員和95%以上的領(lǐng)導(dǎo)干部都是中國共產(chǎn)黨黨員，并且所有監(jiān)察工作也要受中國共產(chǎn)黨的領(lǐng)導(dǎo)的情形下，監(jiān)察機(jī)關(guān)如何能夠切實(shí)有效地監(jiān)察中國共產(chǎn)黨機(jī)關(guān)的公職人員，是中國監(jiān)察制度改革向縱深推進(jìn)需要注意解決的難題。

基于國家機(jī)構(gòu)和行政體制的設(shè)置，在政治實(shí)踐中，黨政部門在人、財(cái)、物等方面起著“雙重領(lǐng)導(dǎo)”的作用，并且，黨的十九大報(bào)告還將“在省市縣對職能相近的黨政機(jī)關(guān)探索合并設(shè)立或合署辦公”作為“深化機(jī)構(gòu)和行政體制改革”的一個(gè)努力方向。在這種情形下，《監(jiān)察法》第十五條第一項(xiàng)規(guī)定的監(jiān)察機(jī)關(guān)對人民政府的公務(wù)員進(jìn)行監(jiān)察，能否落到實(shí)處，也需要在未來的監(jiān)察制度實(shí)踐中予以關(guān)注。

三、完善監(jiān)察權(quán)力監(jiān)督的公眾參與路徑

國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，一個(gè)重要的衡量指標(biāo)就是參與治理主體的多元化程度，這就在客觀上要求社會公眾對國家治理事項(xiàng)的廣泛參與。域外監(jiān)察實(shí)踐的考察啟示我們，在推進(jìn)監(jiān)察制度改革深入和細(xì)化發(fā)展的階段，我們同樣應(yīng)當(dāng)重視社會公眾的參與，保障其監(jiān)督權(quán)利，并予以積極回應(yīng)，形成有機(jī)互動。

（一）健全控告檢舉機(jī)制

控告檢舉是域外監(jiān)察制度中比較傳統(tǒng)和最為穩(wěn)定的組成部分，受到世界各國的普遍重視。例如，國際監(jiān)察專員協(xié)會（International Ombudsman Institute）在界定監(jiān)察機(jī)構(gòu)時(shí)，將受理民眾對政府機(jī)關(guān)、政府官員的不正當(dāng)或失職行政行為的相關(guān)投訴作為監(jiān)察機(jī)構(gòu)的一項(xiàng)必要的構(gòu)成因素予以描述。瑞典的議會監(jiān)察專員制度，在最初運(yùn)轉(zhuǎn)時(shí)就明確規(guī)定，監(jiān)察專員的職責(zé)是代表議會監(jiān)督行政、司法領(lǐng)域的公務(wù)人員和受理公民對他們的投訴;后來的《政府組織法》第八章第十條規(guī)定，3名普通監(jiān)察專員中有1名負(fù)責(zé)受理民眾對瑞典中央政府、地方政府及其任命公務(wù)人員的不良行政行為的投訴。芬蘭同樣規(guī)定由監(jiān)察專員受理和處置民眾的投訴，有消費(fèi)者監(jiān)察專員、少數(shù)民族監(jiān)察專員、平等機(jī)會監(jiān)察專員、破產(chǎn)監(jiān)察專員、資料保護(hù)監(jiān)察專員等。2005年生效的《聯(lián)合國反腐敗公約》第十三條“社會參與”第二款規(guī)定，各締約國均應(yīng)當(dāng)采取適當(dāng)?shù)拇胧?，確保公眾知悉本公約提到的相關(guān)的反腐敗機(jī)構(gòu)，并應(yīng)當(dāng)酌情提供途徑，以便以包括匿名舉報(bào)在內(nèi)的方式向這些機(jī)構(gòu)舉報(bào)可能被視為構(gòu)成根據(jù)本公約確立的犯罪的事件[8]。

中國古代、近現(xiàn)代的監(jiān)察制度也一直重視民眾的控告檢舉，例如，在人類社會發(fā)展的早期，就已經(jīng)出現(xiàn)“告善之旌”“諫鼓”“總街之庭”和“靈臺之復(fù)”等更多地表現(xiàn)為一種采納諫言的穩(wěn)定機(jī)制[9];在中國共產(chǎn)黨領(lǐng)導(dǎo)的“土地革命時(shí)期”，同樣也設(shè)置有控告局等專門的監(jiān)察組織機(jī)構(gòu)。

目前，一方面，我們已經(jīng)在憲法和法律規(guī)范體系內(nèi)零散地規(guī)定有控告檢舉的相關(guān)事項(xiàng)，大多仍處于原則性地規(guī)定民眾享有該權(quán)利的狀態(tài)。例如，《憲法》第四十一條第一款規(guī)定，公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員的違法失職行為，有向有關(guān)國家機(jī)關(guān)提出申訴、控告或者檢舉的權(quán)利，但是不得捏造或者歪曲事實(shí)進(jìn)行誣告陷害。在效力等級較低的層面上，還有1991年制定的《監(jiān)察機(jī)關(guān)舉報(bào)工作辦法》和2014年修訂的《人民檢察院舉報(bào)工作規(guī)定》等部門規(guī)章和辦法。另一方面，我們也在黨內(nèi)法規(guī)層面先后出臺了一系列關(guān)于控告檢舉事項(xiàng)的規(guī)定，例如1987年的《中共中央紀(jì)律檢查委員會關(guān)于處理檢舉、控告和申訴的若干規(guī)定》、1993年的《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)控告申訴工作條例》、1996年的《中央紀(jì)委監(jiān)察部關(guān)于保護(hù)檢舉、控告人的規(guī)定》和2020年的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》等等。

新時(shí)期的監(jiān)察制度改革也同樣關(guān)注到民眾控告檢舉的重要作用，并在《監(jiān)察法》中進(jìn)行了原則性且大多是責(zé)任追究方面的規(guī)定。例如，《監(jiān)察法》第六十三條第四項(xiàng)規(guī)定，有關(guān)人員違反本法規(guī)定，阻止他人揭發(fā)檢舉、提供證據(jù)的，由其所在單位、主管部門、上級機(jī)關(guān)或者監(jiān)察機(jī)關(guān)責(zé)令改正，依法給予處理;第六十四條規(guī)定，監(jiān)察對象對控告人、檢舉人、證人進(jìn)行報(bào)復(fù)陷害的，依法給予處理;第六十五條第三項(xiàng)規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)及其工作人員違法泄露舉報(bào)事項(xiàng)、舉報(bào)受理情況以及舉報(bào)人信息的，對負(fù)有責(zé)任的領(lǐng)導(dǎo)人員和直接責(zé)任人員依法給予處理。

但是，僅依據(jù)《監(jiān)察法》的相關(guān)規(guī)定來規(guī)范民眾對監(jiān)察對象的控告檢舉，還是遠(yuǎn)遠(yuǎn)不夠的，因?yàn)椤侗O(jiān)察法》只是規(guī)定了侵害民眾控告檢舉權(quán)利時(shí)的責(zé)任追究機(jī)制，而并沒有涉及民眾如何參與控告檢舉。中央紀(jì)委和國家監(jiān)委全面合署辦公和改革內(nèi)設(shè)機(jī)構(gòu)后設(shè)置了內(nèi)設(shè)職能部門、直屬單位、派駐紀(jì)檢監(jiān)察組等3大類組織機(jī)構(gòu)，內(nèi)設(shè)職能部門是其核心組成單位，其中單獨(dú)設(shè)置有黨風(fēng)政風(fēng)監(jiān)督室、信訪室等與控告檢舉工作直接相關(guān)的機(jī)構(gòu);此外，還在其官方網(wǎng)站、報(bào)紙、雜志等公布相應(yīng)的控告檢舉網(wǎng)絡(luò)平臺、電話、郵箱等，接受民眾對監(jiān)察對象的監(jiān)督。能否在綜合國家法律和黨內(nèi)法規(guī)兩個(gè)范疇中關(guān)于控告檢舉工作的相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上[10]，制定出一部專門的控告檢舉辦法，全面規(guī)定有關(guān)控告檢舉的主體、權(quán)利義務(wù)、程序、救濟(jì)等事項(xiàng)，以適應(yīng)黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、國家監(jiān)察機(jī)關(guān)全面合署辦公的工作需要和積極回應(yīng)民眾對紀(jì)檢監(jiān)察工作的參與，值得斟酌。

（二）暢通批評建議渠道

一般而言，批評建議在所涉事項(xiàng)的嚴(yán)重性、緊迫性等方面，相對于控告檢舉較為輕緩，并且在利益相關(guān)性上也往往比控告檢舉更為松散，因此更需要民眾真正關(guān)心國家治理和政治參與。

在反腐敗事項(xiàng)上，批評建議渠道的暢通歷來為國際性組織以及世界各國所重視。例如，《聯(lián)合國反腐敗公約》第十三條第一款規(guī)定，各締約國均應(yīng)當(dāng)根據(jù)本國法律的基本原則在其力所能及的范圍內(nèi)采取適當(dāng)措施，推動公共部門以外的個(gè)人和團(tuán)體，例如民間團(tuán)體、非政府組織和社區(qū)組織等，積極參與預(yù)防和打擊腐敗，并提高公眾對腐敗的存在、根源、嚴(yán)重性及其所構(gòu)成的威脅的認(rèn)識[11]。類似的規(guī)定，也同樣體現(xiàn)在《非洲聯(lián)盟防止和打擊腐敗公約》第九條中。瑞典的議會監(jiān)察專員制度特別重視社會各行業(yè)和全體民眾的監(jiān)督，許多案件都源于公民提起的陳情案，充分發(fā)揮了社會大眾比監(jiān)察專員更接近基層公職人員的優(yōu)勢。韓國自20世紀(jì)90年代初軍人威權(quán)政府統(tǒng)治結(jié)束和民主制度確立，開始重視民眾對反腐敗工作的參與。韓國公民權(quán)益委員會由國家清廉委員會、國民苦情處理委員會、國務(wù)總理行政審判委員會于2008年共同組成，直接受國務(wù)總理領(lǐng)導(dǎo)，主要處理人民的冤情與不滿，改進(jìn)不合理的行政制度，防止和有效控制腐敗，以保護(hù)人民的基本權(quán)益、確保行政正當(dāng)性和創(chuàng)建一個(gè)透明的公共服務(wù)社會。韓國首席監(jiān)察專員李運(yùn)亨博士認(rèn)為：“由公民的積極參與及批評的方式而形成的社會監(jiān)督，同監(jiān)察專員制度相結(jié)合，對政府部門的行政行為進(jìn)行監(jiān)督和平衡，不僅行之有效，而且具有十分重要的意義?！盵12]泰國監(jiān)察專員辦公室還實(shí)施了一項(xiàng)“監(jiān)察專員會見各地人民”的計(jì)劃，每個(gè)季度舉辦一次活動，向人民介紹如何向監(jiān)察專員提出指控，以及如何提出自己的其他要求[13]，等等。

中國古代也特別重視暢通民眾的批評建議渠道，“明臺”和“衢室”即是部落聯(lián)盟時(shí)期首領(lǐng)傾聽民聲、知悉民意的地方;奴隸社會還設(shè)置專門官吏來收集言論呈報(bào)最高統(tǒng)治者，例如，西周設(shè)置有采詩官、遒人以掌握國情、民情，設(shè)置小司冠、鄉(xiāng)大夫等官職以詢問民意。

我國現(xiàn)行法制體系中也有關(guān)于批評建議的相關(guān)規(guī)定。例如，《憲法》第四十一條規(guī)定，公民對于任何國家機(jī)關(guān)和國家工作人員，有提出批評和建議的權(quán)利;2005年的《中華人民共和國信訪條例》也涉及公民、法人和其他組織的批評建議權(quán)，并規(guī)定信訪人有權(quán)采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級政府、縣級以上政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理。

我國現(xiàn)有的批評建議渠道，與控告檢舉相比，同樣存在原則性強(qiáng)、操作性差等弊病，未來監(jiān)察制度的改革與完善，可以著重考慮從以下兩個(gè)維度拓展民眾的批評建議途徑：

第一，與相關(guān)的官方機(jī)構(gòu)、民間組織合作，廣開言路。例如，在預(yù)防腐敗及行政不作為方面，韓國除設(shè)立有“監(jiān)察審計(jì)委員會”外，還建立了“公民權(quán)益委員會”“反腐敗獨(dú)立委員會”“監(jiān)察使”“韓國透明國際”等政府性或民間性組織，相對全面地實(shí)現(xiàn)了韓國民眾對腐敗和政府不作為的監(jiān)督與制約。中國的監(jiān)察機(jī)關(guān)也可以選擇與國家信訪部門、司法部門以及律師協(xié)會、群團(tuán)組織、科研機(jī)構(gòu)等政府部門和民間組織通力合作，并特別重視包括互聯(lián)網(wǎng)在內(nèi)的各種現(xiàn)代科技手段，擴(kuò)大受眾面，拓寬批評建議的來源渠道，實(shí)現(xiàn)與民眾的積極互動和同向合力，共同推進(jìn)監(jiān)察制度改革和國家治理體系、治理能力的現(xiàn)代化。

第二，采用實(shí)地走訪、問卷調(diào)查等實(shí)證方法，考察效果。主要是針對批評建議的提出者，定期采用面對面訪問、發(fā)放調(diào)查問卷等方式來獲得他們對現(xiàn)行批評建議渠道的使用印象、體驗(yàn)和評價(jià)，咨詢和記錄他們的改進(jìn)建議和意見，以求針對性地持續(xù)完善批評建議機(jī)制。

（三）強(qiáng)化媒體輿論監(jiān)督

在現(xiàn)代社會，卓有成效地開展反腐敗斗爭，應(yīng)當(dāng)高度重視發(fā)揮新聞媒體和社會輿論的監(jiān)督作用。例如，香港廉政公署下設(shè)的社區(qū)關(guān)系處，主要職責(zé)就在于宣傳職務(wù)犯罪的預(yù)防以教育民眾認(rèn)清貪腐的危害，爭取民眾的參與、支持并引導(dǎo)其舉報(bào)貪腐行為。實(shí)踐中，廉政公署通過新聞發(fā)布會、公益廣告、制作廉政電影電視劇和組織志愿者隊(duì)伍現(xiàn)身說法等方式，進(jìn)行反腐倡廉宣傳和教育，取得了突出的效果。新加坡也特別重視媒體輿論的重要監(jiān)督作用，并且特別強(qiáng)調(diào)相應(yīng)的“新聞責(zé)任”，在法律層面上赦免其批評政府不當(dāng)行為的責(zé)任，積極引導(dǎo)其對監(jiān)察工作的正面建設(shè)作用。

我國法律體系中不乏對媒體輿論監(jiān)督的相關(guān)規(guī)定，例如《憲法》第三十五條規(guī)定，公民有言論、出版、集會、結(jié)社、游行、示威的自由;《監(jiān)察法》第五十四條規(guī)定，監(jiān)察機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)接受民主監(jiān)督、社會監(jiān)督、輿論監(jiān)督。在黨內(nèi)法規(guī)層面，我們同樣肯定了輿論監(jiān)督的重要地位，但同時(shí)也特別重視其正確的導(dǎo)向作用。例如，2016年的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》第三十九條規(guī)定：“各級黨組織和黨的領(lǐng)導(dǎo)干部應(yīng)當(dāng)認(rèn)真對待、自覺接受社會監(jiān)督，利用互聯(lián)網(wǎng)技術(shù)和信息化手段，推動黨務(wù)公開、拓寬監(jiān)督渠道，虛心接受群眾批評。新聞媒體應(yīng)當(dāng)堅(jiān)持黨性和人民性相統(tǒng)一，堅(jiān)持正確導(dǎo)向，加強(qiáng)輿論監(jiān)督，對典型案例進(jìn)行剖析，發(fā)揮警示作用?！?/p>

在現(xiàn)行國家法律和黨內(nèi)法規(guī)對媒體輿論已作出相關(guān)規(guī)定的基礎(chǔ)上，未來的監(jiān)察制度改革與完善，可以嘗試在條件成熟時(shí)制定一部“輿論監(jiān)督法”，規(guī)定輿論監(jiān)督的主體、行為、內(nèi)容、程序、新聞媒體和記者的權(quán)利義務(wù)、新聞紀(jì)律、職業(yè)道德、法律責(zé)任等事項(xiàng)，使媒體輿論的監(jiān)督走上法治化道路，充分發(fā)揮媒體輿論監(jiān)督在權(quán)力監(jiān)督制約和反腐斗爭中不可替代的作用。

此外，對腐敗的高效打擊固然重要，預(yù)防與教育作為“治未病”的策略也應(yīng)當(dāng)予以充分關(guān)注，融懲戒和預(yù)防、教育為一體的監(jiān)察體制，是建成清廉政府和法治政府的重要基礎(chǔ)。例如，澳門廉政公署強(qiáng)調(diào)肅貪、防范、立法、教育并重的方針，并在廉政專員辦公室下設(shè)社會關(guān)系廳，主要負(fù)責(zé)宣傳教育、社區(qū)推廣等職責(zé)，意在發(fā)揮教育和預(yù)防的重要作用[14]。我國《監(jiān)察法》第五條也明確要求國家監(jiān)察工作應(yīng)當(dāng)實(shí)行“懲戒與教育相結(jié)合，寬嚴(yán)相濟(jì)”，因此，國家監(jiān)察制度的改革與完善同樣需要重視宣傳和教育的預(yù)防作用，以營造清正廉潔的社會氛圍。

注釋：

[1]【法】孟德斯鳩：《論法的精神（上冊）》，商務(wù)印書館1982年版，第154頁。

[2]關(guān)于腐敗的界定及反腐敗的措施，參見郭世杰：《反腐敗的刑事法規(guī)制論》，載《深圳大學(xué)學(xué)報(bào)（社會科學(xué)版）》2013年第2期。

[3]參見袁鋼：《歐盟監(jiān)察專員制度研究》，中國政法大學(xué)出版社2013年版，第97-102頁。

[4]有文章分析了留置對象的權(quán)利保護(hù)現(xiàn)狀，主張律師應(yīng)當(dāng)介入留置程序。參見郭世杰：《留置對象權(quán)利保護(hù)的現(xiàn)狀分析與制度完善》，載《山東警察學(xué)院學(xué)報(bào)》2020年第6期;郭世杰：《律師介入留置程序的正當(dāng)性分析與制度設(shè)計(jì)》，載《河南財(cái)經(jīng)政法大學(xué)學(xué)報(bào)》2020年第6期。

[5]在追求體系兼容、立法統(tǒng)一、權(quán)威高效的同時(shí)，我國監(jiān)察制度改革也始終重視權(quán)力制約機(jī)制的建構(gòu)。參見郭世杰：《監(jiān)察體制改革的制度邏輯與基本脈絡(luò)》，載《貴州省黨校學(xué)報(bào)》2020年第5期。

[6]參見郭世杰：《監(jiān)察制度改革背景下檢察權(quán)的規(guī)范解讀》，載《新疆社會科學(xué)》2020年第5期。

[7]監(jiān)察制度改革，從試點(diǎn)到全面推行，整體貫徹了法治思維和法治方式。參見郭世杰：《監(jiān)察制度改革的基本思路與根本遵循》，載《廣東行政學(xué)院學(xué)報(bào)》2021年第3期。

[8][11]《聯(lián)合國反腐敗公約》，載聯(lián)合國官網(wǎng)，https：//www.un.org/zh/issues/anti-corruption/uncac_text.shtml，2021年5月22日訪問。

[9]“黃帝立明臺之議者，上觀于賢也;堯有衢室之問者，下聽于人也;舜有告善之旌，而主不蔽也;禹立諫鼓于朝，而備訊唉;湯有總街之庭，以觀人誹也;武王有靈臺之復(fù)，而賢者進(jìn)也。此古圣帝明王所以有而勿失，得而勿忘者也?！陛d《管子·桓公問第五十六》。

[10]參見郭世杰：《黨內(nèi)法規(guī)與國家法律的銜接協(xié)調(diào)機(jī)制研究》，中國民主法制出版社2019年版。

[12]【韓】李運(yùn)亨：《監(jiān)察專員和公民監(jiān)督》，載陜西省紀(jì)委、監(jiān)委官網(wǎng)“秦風(fēng)網(wǎng)”， http：//www.qinfeng.gov.cn/info/1571/49630.htm，2021年5月22日訪問。

[13]【泰】皮歇特·順托恩皮皮特：《監(jiān)察專員如何改進(jìn)公共管理體系》，載陜西省紀(jì)委、監(jiān)委官網(wǎng)“秦風(fēng)網(wǎng)”，http：//www.qinfeng.gov.cn/info/1571/49664.htm，2021年5月22日訪問。

[14]參見趙琳琳：《澳門司法制度新論》，社會科學(xué)文獻(xiàn)出版社2015年版，第134-140頁。

（作者單位：國際關(guān)系學(xué)院法學(xué)院。本文系國家社科基金重大研究專項(xiàng)〔19VHJ003〕、北京市社會科學(xué)基金一般項(xiàng)目〔16FXB010〕、中央高?；究蒲袠I(yè)務(wù)項(xiàng)目〔3262018T22〕的階段性成果）