陳長金

摘要：中國共產(chǎn)黨百年奮斗史同時為我們書寫了一部精彩的土地改革史，從“土地集體公有”到“分田包干”再到“三權(quán)分置”，唯一不變的是黨維護農(nóng)民利益的初心。實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興是時代賦予我們的使命和責任，土地作為農(nóng)村的一項重要資源，能夠有力推動鄉(xiāng)村振興的實現(xiàn)。本文通過回顧黨的百年土地改革史，繼承和發(fā)展黨的智慧結(jié)晶，密切聯(lián)系當前農(nóng)地現(xiàn)狀和困境，著眼于“三農(nóng)”問題，提出完善農(nóng)地產(chǎn)權(quán)制度、加快農(nóng)地流轉(zhuǎn)市場建立、農(nóng)地規(guī)?；嘣?jīng)營、農(nóng)地資產(chǎn)金融化等對策建議。

關(guān)鍵詞：土地改革 鄉(xiāng)村振興 農(nóng)地流轉(zhuǎn)

縱觀中國共產(chǎn)黨的百年奮斗史，從另一個角度來說又是一部土地改革的歷史。土地，是最重要的生產(chǎn)要素之一，特別是對于農(nóng)民來說，是其生存之本，自古農(nóng)民起義多半是由于封建統(tǒng)治者對其土地進行剝削、掠奪。中國共產(chǎn)黨作為一個優(yōu)秀的政黨，作為一個代表廣大人民根本利益的政黨，在其土地政策上無不體現(xiàn)著其優(yōu)越性，最終要為解放生產(chǎn)力、消滅剝削、消除兩極分化、實現(xiàn)共同富裕而努力。自中國共產(chǎn)黨成立以來，農(nóng)民對于國家的建立和發(fā)展作出了突出貢獻，如新中國成立初期，為實現(xiàn)社會主義工業(yè)化而犧牲了農(nóng)民的利益。當然，中國共產(chǎn)黨的土地政策也是隨著不同的歷史時期、不同的歷史任務(wù)而改變?，F(xiàn)階段，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，土地作為鄉(xiāng)村最重要的生產(chǎn)要素，自然要發(fā)揮其作用。然而，隨著工業(yè)化、城鎮(zhèn)化的推進，我國農(nóng)村土地不斷出現(xiàn)新的問題，如土地制度不健全、流轉(zhuǎn)機制不完善、市場監(jiān)督不健全等，這些問題解決不好，將嚴重阻礙鄉(xiāng)村的發(fā)展和全面的振興。土地政策與鄉(xiāng)村振興、經(jīng)濟發(fā)展息息相關(guān)，回顧黨在不同歷史階段土地政策取得的卓越成績，有助于在新時代推進土地政策改革完善，以促進鄉(xiāng)村振興和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

一、中國共產(chǎn)黨農(nóng)地改革政策回顧

自1927年大革命失敗后，中國共產(chǎn)黨開啟了長達十年的土地革命時期，正式開始了自己的土地政策。之后經(jīng)歷了抗日戰(zhàn)爭、解放戰(zhàn)爭、社會主義改造、改革開放等一系列不同的歷史階段，在不同的歷史階段，中國共產(chǎn)黨始終圍繞人民的利益開展土地政策。本文就對其中最主要的三個歷史時期的土地政策進行梳理，為未來農(nóng)地政策提供思考和借鑒的依據(jù)。

（一）毛澤東“平均分配土地及農(nóng)業(yè)社會改造”思想

毛澤東的土地政策思想主要是在兩個時期：一個是新中國成立后的土地改革，廢除了幾千年來封建土地所有制，是一次徹底的、成功的改革。另一個是社會主義改造時期的農(nóng)業(yè)合作化，使中國農(nóng)村土地進入了集體化。1950年6月新中國頒布了第一個土地法《中華人民共和國土地改革法》，指出要廢除封建地主階級土地所有制，實行農(nóng)民土地所有制，借以解放生產(chǎn)力，發(fā)展農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)，為工業(yè)化建設(shè)開辟道路。這一時期的主要思想是“平均地權(quán)，建立農(nóng)民的土地所有制”，沿襲了幾千年的封建地主階級得以消滅，農(nóng)民真正獲得了屬于自己的土地，極大提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，提高了農(nóng)村生產(chǎn)力。而后，隨著我國社會主義改造的進行，農(nóng)業(yè)合作化開始出現(xiàn)，在當時農(nóng)業(yè)基礎(chǔ)十分落后的年代，為實現(xiàn)我國工業(yè)化建設(shè)而需要快速積累資本，實行農(nóng)業(yè)合作化有利于避免土地因私有而造成的分散、低效率?？梢哉f，這一時期的農(nóng)業(yè)合作社并沒有改變農(nóng)民對于土地的使用權(quán)，而是將其交給合作社統(tǒng)一管理，有利于建設(shè)高效、統(tǒng)一的農(nóng)業(yè)經(jīng)濟。而后隨著小社并大社，人民公社化運動將農(nóng)業(yè)合作化推向了高潮，這一時期，土地的所有權(quán)、使用權(quán)高度集中在人民公社的手中，土地集體所有，并形成了政社合一的局面，農(nóng)民沒有了經(jīng)營的自主權(quán)，大搞平均主義，嚴重損害了群眾的利益，違反了按勞分配的原則，極大地挫傷了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性。

（二）鄧小平“家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制”改革思想

鄧小平指出，貧窮不是社會主義。在生產(chǎn)力與生產(chǎn)關(guān)系極度不適應(yīng)的情況下，人們一味追求社會主義公有制，導致最后的失敗。經(jīng)歷了三年困難時期，將人民公社的弊端暴露無遺，后又經(jīng)過“文化大革命”運動，全國農(nóng)村地區(qū)陷入了極端的貧困。直到1978年，這種局面才開始變化，安徽鳳陽小崗村的18位農(nóng)民將村里的土地分開承包，開創(chuàng)了家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的先河，當年村里的產(chǎn)量倍增，承包到戶試驗取得了巨大的成功。在得到以鄧小平同志為核心的黨中央的支持下，全國各地農(nóng)村地區(qū)開始實行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制，這種制度的主要思想就是“包干到戶，包產(chǎn)到戶，交足國家的，留足集體的，剩下的就是歸農(nóng)戶所有”。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制是一場自下而上的改革運動，它沒有改變農(nóng)村土地集體所有的性質(zhì)，而是將土地所有權(quán)與承包權(quán)分離，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制下，土地所有權(quán)仍歸屬集體，而將承包權(quán)分配到戶，極大地提高了農(nóng)民生產(chǎn)的積極性，解決了農(nóng)民的吃飯問題，用世界上7%的耕地養(yǎng)活了世界上22%的人口，創(chuàng)造了一個偉大的壯舉。

（三）習近平“三權(quán)分置”農(nóng)村土地改革思想

家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制解決了人民的溫飽問題，但要實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化還遠遠不夠。隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，越來越多的問題暴露出來了：第一，包田到戶使得農(nóng)業(yè)生產(chǎn)越來越趨向小規(guī)?；?，效率低，并存在較大的農(nóng)業(yè)風險；第二，嚴重限制了農(nóng)民的擇業(yè)自由，雖然農(nóng)地產(chǎn)量上去了，但賣不出好價錢，農(nóng)民的收入情況并沒有得到改善。因此，許多農(nóng)民想要放棄農(nóng)地到城市工作，但又不舍得將農(nóng)地拋荒，很大程度上限制了農(nóng)民的發(fā)展。正是在這種背景下，黨的十八大以后，以習近平同志為核心的黨中央立足于深化農(nóng)村土地改革，在家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制“二權(quán)分置”的前提下，進一步提出將土地承包權(quán)與經(jīng)營權(quán)分離的“三權(quán)分置”，由此形成了所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)三權(quán)分置的農(nóng)村土地政策?！叭龣?quán)分置”是對家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制的創(chuàng)新和發(fā)展，既保留了農(nóng)村土地集體所有權(quán)，又盤活了土地經(jīng)營權(quán)，使得農(nóng)民對土地的使用有力更大的自主選擇權(quán)，對增加農(nóng)民收入和實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化有著重要的作用。

總的來說，中國共產(chǎn)黨百年來的土地政策始終圍繞著社會主義公有制、土地公有制不變，始終以農(nóng)民的利益為根本保障，善于對前人進行繼承和發(fā)展。我們可以看到，毛澤東根據(jù)革命任務(wù)的需要繼承和發(fā)展了孫中山“平均分配土地”的思想，極大地獲得了農(nóng)民對革命的支持；鄧小平繼承和發(fā)展了毛澤東土地公有制的思想，雖然進行了創(chuàng)新，但并沒有改變土地的所有權(quán)；習近平“三權(quán)分置”的思想是在鄧小平所有權(quán)和承包權(quán)分離的基礎(chǔ)上進行的再度創(chuàng)新，依然沒有改變土地的所有權(quán)性質(zhì)，并讓農(nóng)民對土地經(jīng)營有了更大的自主權(quán)，保障了農(nóng)民的利益。

二、我國農(nóng)地政策的現(xiàn)狀與困境

我國農(nóng)村土地政策是隨著不同的歷史階段、不同的歷史任務(wù)而變化的。從農(nóng)民個人所有到集體所有，從家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制到“三權(quán)分置”，都是黨的智慧與維護農(nóng)民利益的體現(xiàn)。無論是哪種制度，主要涉及到的就是農(nóng)地的所有權(quán)、承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)問題，從“兩權(quán)分置”到“三權(quán)分置”，根本上就是要解決土地流轉(zhuǎn)問題，提高土地的利用率，提高生產(chǎn)效率，增加農(nóng)民的收入，實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興。當前，我國農(nóng)村土地還存在一些問題。

（一）農(nóng)地集體所有權(quán)模糊，農(nóng)民利益受損

農(nóng)村土地所有權(quán)是誰的？這個問題的回答在農(nóng)民之間是五花八門。據(jù)一份調(diào)查顯示，有近一半的人認為是國家的，有近40%的人認為是集體的，剩下還有認為是個人所有的。從中可以看出，農(nóng)民對于土地歸屬權(quán)并沒有明確的認識，這也是歷史遺留下來的問題。農(nóng)村土地農(nóng)民集體所有，這里所謂農(nóng)民集體本身就是一個模糊的概念，傳統(tǒng)上來說，有鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）集體、村集體、村小組集體，并沒有一個統(tǒng)一的概念。而正是因為所有權(quán)的模糊，在很大程度上就會損害作為集體成員的農(nóng)民的利益。由于農(nóng)民對土地集體所有的認知不足，很容易讓政府代替農(nóng)民行使了土地的權(quán)利，如果農(nóng)民認為土地為國家所有，那么政府在征收農(nóng)民土地時將會變的很容易，絲毫不用考慮農(nóng)民的是否自愿，而給予的補償也有限，這種結(jié)果就是使得農(nóng)民失去了土地，農(nóng)民利益受到嚴重損害。

（二）小農(nóng)經(jīng)濟模式生產(chǎn)，農(nóng)業(yè)效率低下

隨著農(nóng)業(yè)成本增加，增加值下降，農(nóng)地利用率和生產(chǎn)效率不斷下降。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責任制將農(nóng)地分包到戶，實現(xiàn)的是以家庭為單位的經(jīng)營制度，雖然解決了人民的溫飽問題，但隨著我國經(jīng)濟的發(fā)展，城鎮(zhèn)化、工業(yè)化的進程加快，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)成本的增加，農(nóng)業(yè)增加值下降，2013年以后，我國農(nóng)業(yè)產(chǎn)值占GDP的比重已經(jīng)低于10%。家庭聯(lián)產(chǎn)承包制確實保障了每個農(nóng)戶能夠擁有基本耕地，但在人多地少、農(nóng)地多分散的情況下，我國人均耕地面積不到1.4畝，每戶農(nóng)民獲得到土地是很少的，由此也極大地增加了農(nóng)民的經(jīng)營成本和經(jīng)營風險。早在20世紀80年代，就有提出將耕地流轉(zhuǎn)給種糧大戶，我國種糧大戶數(shù)量很少，只有約68萬戶，占比不到0.3%，占用耕地面積7.3%，但產(chǎn)量卻達到12%，足以證明在規(guī)模生產(chǎn)的情況下，產(chǎn)量和效率都很大的提升。因此，克服小農(nóng)生產(chǎn)模式能夠進一步保障我國糧食安全，提升農(nóng)業(yè)效率。

（三）農(nóng)地流轉(zhuǎn)困難，農(nóng)村建設(shè)落后

我國農(nóng)村土地可以分為耕地、農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地和宅基地，在“三權(quán)分置”改革下，農(nóng)村耕地承包權(quán)得以流轉(zhuǎn)。2008年黨的十七屆三中全會提出，要完善土地承包經(jīng)營權(quán)職能，建立土地承包經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)市場；2013年黨的十八屆三中全會提出，在符合規(guī)劃和用途管制的前提下，讓農(nóng)村集體建設(shè)用地入市，進行出租，轉(zhuǎn)讓，入股賦予農(nóng)民更多的財產(chǎn)權(quán)；2014年中央一號文件《關(guān)于全面深化農(nóng)村改革加快推進農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化的若干意見》，更加全面加快了農(nóng)村土地改革，從制度上完善了農(nóng)村“三塊地”的改革。雖然黨中央一直在全面推進農(nóng)村土地的改革，但實際中仍困難重重。首先，由于許多農(nóng)民進務(wù)工，為了不讓承包土地拋荒，而將土地承包權(quán)轉(zhuǎn)讓他人，但對于耕地承包權(quán)的轉(zhuǎn)讓價格，并沒有明確的規(guī)定，最后可以是無償?shù)慕o予，且很多是在沒有合同下進行，導致出租人的利益受損，嚴重的土地承包權(quán)將失去。其次，我國農(nóng)村土地歸集體所有，宅基地只能在同一集體內(nèi)流轉(zhuǎn)，許多離開農(nóng)村的人剩下的宅基地不能得到合理的利用，土地荒廢至此。最后，對于農(nóng)村經(jīng)營性集體建設(shè)用地也不能像城市用地一樣給農(nóng)民帶來增值的收益。建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)村就是要使農(nóng)民富裕，讓農(nóng)民實現(xiàn)增收，農(nóng)地的流轉(zhuǎn)失效，是阻礙農(nóng)民實現(xiàn)增收，農(nóng)村現(xiàn)代化的一道屏障。

三、以農(nóng)地改革促鄉(xiāng)村振興的邏輯路徑

中國共產(chǎn)黨百年來始終圍繞農(nóng)村建設(shè)、農(nóng)民生活、農(nóng)業(yè)發(fā)展不斷推進農(nóng)村土地政策改革，始終重視農(nóng)村土地政策的理論創(chuàng)新和權(quán)能構(gòu)造，不斷完善其與經(jīng)濟的關(guān)系。從1978年開始，隨著我國轉(zhuǎn)向以經(jīng)濟建設(shè)為中心，推進改革開放，就不斷探索和改革完善農(nóng)村土地政策市場化，實現(xiàn)農(nóng)村現(xiàn)代化，這是一個循序漸進的過程，是一個逐步放權(quán)的過程。如今，要實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興，需要農(nóng)村土地制度的助推，而農(nóng)村土地制度的改革需要制度、權(quán)能、市場的深度融合。本文從這個邏輯出發(fā)，探討農(nóng)村土地的改革方向，推動社會主義新農(nóng)村建設(shè)。

（一）堅持農(nóng)村土地公有制，完善產(chǎn)權(quán)制度保障體系

歷史的經(jīng)驗告訴我們，堅持土地公有制對于廣大農(nóng)民來說是最好的選擇，只有將所有權(quán)掌握在集體和國家的手中，賦予農(nóng)民使用權(quán)，才能夠充分保障農(nóng)民對于土地的使用權(quán)，而不至于被剝奪。土地是財富之母，農(nóng)民之根，作為農(nóng)民生存之本的土地是保障和維護農(nóng)民利益的一道重要屏障。農(nóng)村土地集體所有權(quán)、土地承包經(jīng)營權(quán)的確認，關(guān)系著每一個農(nóng)民的切身利益，是完善制度保障的第一關(guān)。針對農(nóng)民對于農(nóng)村土地所有權(quán)認識不清晰的問題，各地應(yīng)該以各鄉(xiāng)鎮(zhèn)、村為單位，進行集中學習，積極宣傳黨中央對于土地的最新政策，尤其是習近平總書記在黨的十九大報告中提出的第二輪土地承包到期后再延長三十年，讓農(nóng)民了解自己作為集體的一員所擁有的權(quán)利等指示精神。其次，對耕地承包經(jīng)營權(quán)、宅基地土地使用權(quán)等能夠為農(nóng)民帶來切身利益的土地，應(yīng)該及時、確為農(nóng)民辦理相關(guān)產(chǎn)權(quán)證明，防止相關(guān)土地被其他人占領(lǐng)，讓農(nóng)民感到心安，真正將權(quán)利落實到實處，讓集體所有權(quán)成為能夠落進口袋的財富。最后，作為農(nóng)民集體代表的村委會、鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府等應(yīng)該對土地“三權(quán)分置”情況嚴格監(jiān)督，防止對農(nóng)民利益的損害與貪腐。

（二）堅持以農(nóng)民利益為中心，加快土地流轉(zhuǎn)市場建設(shè)

隨著我國社會主義市場經(jīng)濟的建設(shè)，市場在資源的配置中起著決定作用，市場能夠自動調(diào)節(jié)資源優(yōu)化，進行調(diào)控。城市土地入市以來，很快實現(xiàn)了價值的倍增，同時也給我國經(jīng)濟建設(shè)作出了巨大貢獻，加快了城鎮(zhèn)化、現(xiàn)代化的建設(shè)，讓城市居民實現(xiàn)增收。伴隨著許多農(nóng)民市民化，農(nóng)村土地也開始流轉(zhuǎn)，對于農(nóng)村土地的流轉(zhuǎn)問題，長期以來都在不斷地探索?，F(xiàn)代化農(nóng)村的建設(shè)應(yīng)該加快推進土地流轉(zhuǎn)市場的建設(shè)，在“三權(quán)分置”改革中，土地經(jīng)營權(quán)成為可以轉(zhuǎn)讓的權(quán)利，但是沒有完善的市場，無法定價，無制度保障，這種權(quán)利成為一紙空文，損害的是農(nóng)民的利益。許多空置的宅基地無法入市流通，不僅是對資源的浪費，也不能給農(nóng)民帶來收益。應(yīng)建立完善的土地流轉(zhuǎn)市場，加快農(nóng)地入市，這有利于讓農(nóng)民致富。

（三）堅持農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化，推動農(nóng)地規(guī)?；嘣?/p>

我國是一個人多地少的大國，守住18億畝耕地紅線，保障人民糧食安全是至關(guān)重要的。我國農(nóng)村大都是以家庭為單位經(jīng)營的小農(nóng)經(jīng)濟，這樣的模式生產(chǎn)效率低下，成本較高。同時，隨著農(nóng)民進城務(wù)工，耕地容易拋荒，這也對我國糧食安全造成一定的威脅。在完善土地流轉(zhuǎn)制度的前提下，讓有能力、有經(jīng)驗的人對土地進行規(guī)?；?jīng)營，采用現(xiàn)代化設(shè)備進行生產(chǎn)，發(fā)揮規(guī)模經(jīng)濟效應(yīng)，降低成本，增加收益。此外，可以集中村集體或部分土地，村民自發(fā)成立制度化公司企業(yè)，集體入股，聘請有能力的人對農(nóng)地進行管理，農(nóng)民則不用束縛在農(nóng)村，也不怕農(nóng)地被占用，最后的收益在農(nóng)民之間進行分配。這樣既能夠增加農(nóng)民的收入，保障耕地安全，又有利于實現(xiàn)農(nóng)業(yè)現(xiàn)代化。

（四）堅持農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展，推動農(nóng)地資產(chǎn)金融化

土地作為一種重要的生產(chǎn)要素，也是農(nóng)村的一項重要資產(chǎn)，是實現(xiàn)鄉(xiāng)村振興、建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)村的有力武器。目前沒有充分發(fā)揮農(nóng)村土地的價值，很重要的一個原因是沒有發(fā)揮其金融價值屬性，推動金融服務(wù)鄉(xiāng)村振興，土地是增加金融供給的重要源泉。通常考慮的是土地的生產(chǎn)性用途，但越來越多的農(nóng)民從事非農(nóng)業(yè)工作，每年有超過1000萬農(nóng)村居民市民化，土地的利用率越來越低。建設(shè)現(xiàn)代化農(nóng)村，從事非農(nóng)業(yè)生產(chǎn)需要大量的資金，對于農(nóng)村土地承包權(quán)、宅基地使用權(quán)等確實的權(quán)利，在制度完善的條件下作為抵押進行貸款，可以增加農(nóng)村金融供給，有利于經(jīng)營性集體建設(shè)用地招商引資，實現(xiàn)土地價值增值，從而發(fā)揮農(nóng)村土地最大的價值。

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（作者單位：福建師范大學經(jīng)濟學院）

責任編輯：欣文