陳安琪，李永友

(1.武漢大學經(jīng)濟與管理學院，湖北 武漢 430072；2.浙江財經(jīng)大學財政稅務(wù)學院，浙江 杭州 310018)

一、引 言

環(huán)境問題的嚴重性不僅使中國經(jīng)濟增長的質(zhì)量受到質(zhì)疑，也對人民生命健康造成嚴重威脅[1][2]。隨著公眾參與意識的增強，圍繞環(huán)境問題展開的集體訴求次數(shù)也在持續(xù)增加[3]，環(huán)境群體性事件已成為社會不穩(wěn)定的重要原因。尤其在新媒體技術(shù)普及化的今天，環(huán)境群體性事件的擴散效應(yīng)對政府公信力產(chǎn)生的沖擊易被進一步放大，公眾利用新媒體技術(shù)對各級政府的環(huán)境保護行為的監(jiān)督力量正在不斷彰顯[4]。

環(huán)境問題的實質(zhì)是在經(jīng)濟增長至上的背景下地方官員沒有激勵去重視與其政治晉升無關(guān)的環(huán)境污染[5]。但隨著環(huán)境“問責制”和“一票否決制”的推行，環(huán)境指標逐漸成為繼經(jīng)濟增長指標后對地方官員的又一剛性約束，地方官員不得不在官方文件中加大對環(huán)境問題的提及和重視力度[6]。面對日益嚴格的環(huán)境考核及自上而下追求高質(zhì)量發(fā)展，環(huán)境質(zhì)量是否因地方政府對環(huán)境的重視程度得到改善？地方政府在各類環(huán)境治理工具上是否存有選擇偏好？這兩個問題實際上就是考察地方政府對環(huán)境問題的高度關(guān)注是否帶來實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量改善的治理行為。為此，本文以我國省級政府工作報告為研究樣本，通過文本分析法識別地方政府對環(huán)境問題的重視程度，在此基礎(chǔ)上實證研究地方政府的環(huán)境重視程度能否帶來環(huán)境質(zhì)量的改善，并對其背后的作用機制進行探討。本文的創(chuàng)新之處在于：一是通過挖掘政府工作報告，利用詞頻分析測度地方政府對環(huán)境問題的重視程度，并基于此識別地方政府環(huán)境重視度對地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的影響，而已有環(huán)境問題的研究基本都集中于環(huán)境質(zhì)量變化的體制原因和環(huán)境管制工具的治理效應(yīng)；二是為解決環(huán)境質(zhì)量與地方政府環(huán)境重視度之間存在的反向因果問題，創(chuàng)造性地使用政治聯(lián)系作為地方政府環(huán)境重視度的工具變量，以確保實證結(jié)果更加穩(wěn)健、可靠。

二、理論分析與研究假說

在環(huán)境聯(lián)邦主義的理論框架下，中央政府是環(huán)境治理的發(fā)起人，地方政府則肩負執(zhí)行者的重任。盡管由中央統(tǒng)一采取環(huán)境治理措施能有效避免地方政府的“搭便車”行為，提高了環(huán)境公共品的供給效率[7]，但鑒于地區(qū)間環(huán)境自然稟賦差異較大、環(huán)境污染程度參差不齊，中央政府不可能采取一刀切的環(huán)境治理模式。相較之下，地方政府對轄區(qū)居民的環(huán)境訴求和治污技術(shù)更為了解，由此做出的環(huán)境決策更加符合居民的實際需要[8]。雖然在很長的一段時間內(nèi)地方官員為贏得“政治錦標賽”重經(jīng)濟發(fā)展、輕公共服務(wù)而飽受詬病[9]，但隨著環(huán)保目標被納入官員考核體系，地方政府不得不做出政治承諾以體現(xiàn)其對環(huán)境問題的關(guān)注，地方環(huán)境執(zhí)法也獲得了新的保障。轄區(qū)內(nèi)眾多公共服務(wù)均由地方政府提供，在財政資源有限、政府治理目標多元的情況下，如何保證環(huán)境治理工具的使用在規(guī)模和效率上滿足實際需要在很大程度上取決于地方政府對環(huán)境問題的重視程度。地方政府環(huán)境重視度越高，則可預期用于改善地區(qū)環(huán)境的政府投入和行動力度就越大，相應(yīng)的地區(qū)環(huán)境質(zhì)量也更好。

我國的環(huán)境管理體制是縱向和橫向相結(jié)合的雙重管理模式(如圖1所示)，地區(qū)環(huán)境質(zhì)量交由各級地方政府負責，各級環(huán)境保護行政主管部門承擔統(tǒng)一的監(jiān)督管理職責，本級政府接受上一級和同級環(huán)境保護行政主管部門的監(jiān)督管理。2005年12月，國務(wù)院在《關(guān)于貫徹落實科學發(fā)展觀加強環(huán)境保護的決定》(以下簡稱“《決定》”)中明確將污染治理績效作為領(lǐng)導干部選拔任用和獎勵懲罰的依據(jù)。緊隨其后，生態(tài)環(huán)境部(原環(huán)境保護部)從2007年開始逐漸同各省(市)政府簽訂環(huán)保責任書。在2007年11月頒布的《主要污染物總量減排考核辦法》(以下簡稱“《辦法》”)中，中央正式推行對地方官員的環(huán)?？己藛栘熤坪汀耙黄狈駴Q”制。由此，環(huán)境保護標準和污染治理績效的規(guī)范和強化對地方政府的環(huán)境治理提出了更高的要求。雖然環(huán)境保護標準也有區(qū)分，但基本上各地區(qū)都是在統(tǒng)一的時間執(zhí)行統(tǒng)一的國家標準[10]。盡管體制上存在明確分工，但實際上我國環(huán)境保護行政主管部門的獨立性始終處于缺失狀態(tài)，本應(yīng)主導環(huán)境監(jiān)管的地區(qū)環(huán)保部門卻處處受制于地方政府，其資金安排、人事任免和福利薪酬等重要事項均需得到地方政府的支持才能落實，且地方政府對環(huán)保行政部門的財政資金控制尤為明顯[11]。地方政府有動機且有能力對環(huán)保部門的決策和執(zhí)行加以干預，因此地方政府環(huán)境重視度對環(huán)保部門工作的順利開展十分重要。如若環(huán)境問題成為地方政府的重點工作，不僅地方政府加大環(huán)境治理力度，環(huán)保部門的環(huán)境執(zhí)法行為也能得到有力保障。為此，本文提出研究假說1：在控制其他影響因素的情況下，地方政府環(huán)境重視度越高，地區(qū)環(huán)境質(zhì)量越好。

圖1 中國環(huán)境管理體制

官員是地方政府行動的直接主體，地方政府表現(xiàn)的行為多樣性正是地方官員動機的體現(xiàn)，地方官員的偏好影響地區(qū)政策的選擇[12][13]。要將環(huán)境治理落到實處，地方政府的首要決策是治理工具的選擇。從各國環(huán)境治理的實踐看，常見的治理工具有三種：一是環(huán)境立法，即通過制定環(huán)境相關(guān)的法律法規(guī)來規(guī)范市場主體行為；二是排污稅費，即依據(jù)外部性理論對污染企業(yè)征收懲罰性稅費；三是環(huán)保投資，即在財政支出中直接安排財政資金用于污染治理。有關(guān)研究發(fā)現(xiàn)，任期長、年齡小的省委書記更偏好利用法律手段進行環(huán)境管制[14]。環(huán)境立法的優(yōu)勢在于成本較小，地方政府只需付諸行政監(jiān)管成本。但環(huán)境立法在管制市場主體行為的同時也縮小了地方政府在環(huán)境治理中的相機抉擇空間，由此帶來的環(huán)境質(zhì)量改善效應(yīng)較為有限。相較之下，征收排污稅費不僅內(nèi)部化排污成本以激勵企業(yè)降污減排，而且可增加地方政府的收入。尤其在現(xiàn)有的政府間收入分配關(guān)系下，地方政府擁有環(huán)境稅費的獨占權(quán)和自由處置權(quán)，因而征收排污稅費受到地方政府青睞[15][16]。相比于前兩者，環(huán)保投資從目前的經(jīng)驗證據(jù)看更多的是一種事后治理，即通過專業(yè)處理設(shè)備將污染物在排入水、氣、土壤前進行凈化處理，以降低對環(huán)境的污染程度。伴隨綠色生產(chǎn)技術(shù)的發(fā)展，環(huán)保投資也可通過提高企業(yè)生產(chǎn)和消費的綠色化水平實現(xiàn)源頭治理。但無論事后治理還是激勵企業(yè)綠色化生產(chǎn)，環(huán)保投資對地方政府來說都是一筆不菲的投入，給原本就拮據(jù)的地方財政造成較大的壓力。

地方政府對環(huán)境問題的重視要真正落實到地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善上關(guān)鍵在于選擇相應(yīng)的治理工具并加以利用，使其實現(xiàn)預期的治理效果。比較三種治理工具的優(yōu)劣可看出，沒有哪種治理工具始終處于占優(yōu)地位，所以地方政府的治理決策在很大程度上是既有財力約束下的偏好使然。環(huán)境治理歸根結(jié)底作用于企業(yè)層面，這對地方政府而言會帶來稅基的暫時性下降，而地區(qū)間激烈的財政競爭及轄區(qū)內(nèi)剛性的民生支出迫使地方政府在選擇環(huán)境治理工具時不得不偏好直接成本最小化的治理工具。就三種治理工具的作用方式來看，排污稅費不僅可通過懲罰手段實現(xiàn)污染減排，還可利用相關(guān)稅收優(yōu)惠政策激勵市場主體的綠色生產(chǎn)和消費行為[17]。懲罰性稅費和獎勵性稅收優(yōu)惠在邊際上均提高了市場主體污染行為的相對成本，理論上可預期征收排污稅費能帶來環(huán)境質(zhì)量的改善。盡管現(xiàn)實中由于地方保護主義而存在排污稅費征收不嚴和降低標準的情況[18]，但征收排污稅費的積極作用仍得到大部分研究的支持[19][20]。為此，本文提出研究假說2：地方政府環(huán)境重視度的提高使其表現(xiàn)對不同治理工具的選擇偏好，而地方政府環(huán)境重視度之所以能帶來環(huán)境質(zhì)量的改善是源于其選擇的治理工具發(fā)揮了顯著的治理效果。

三、研究設(shè)計

(一)模型構(gòu)建

本文構(gòu)建如下的模型，以檢驗地方政府環(huán)境重視度的提高對地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的影響。

enviit=α0+α1attit+∑Controlit+γi+μt+εit

(1)

其中，enviit表示地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，attit為地方政府環(huán)境重視度，系數(shù)α1體現(xiàn)地方政府環(huán)境重視度對環(huán)境質(zhì)量的作用大小和方向，Controlit為一系列影響環(huán)境質(zhì)量的控制變量。為排除其他因素的影響，本文采用雙向固定效應(yīng)模型。

(二)變量設(shè)定和數(shù)據(jù)說明

基于研究目標及數(shù)據(jù)的可得性，本文采用2000—2016年中國31個省級行政區(qū)的面板數(shù)據(jù)(不包括港澳臺地區(qū))?，F(xiàn)對所有變量做出如下說明，變量的具體定義和描述性統(tǒng)計見表1所示。

表1 變量的描述性統(tǒng)計(N=523)

1.地區(qū)環(huán)境質(zhì)量。地方政府的環(huán)境治理通常并非針對某一特定污染物，故采用任何一類污染物代理地區(qū)環(huán)境質(zhì)量都會存在以偏概全的問題。借鑒已有研究，本文采集《中國統(tǒng)計年鑒》和《中國城市統(tǒng)計年鑒》中各地工業(yè)廢水、工業(yè)二氧化硫、工業(yè)煙粉塵和工業(yè)固體廢棄物的排放數(shù)據(jù)，利用熵值法編制地區(qū)環(huán)境質(zhì)量指數(shù)，以全面反映地區(qū)環(huán)境綜合狀況[21][22]。該指數(shù)是一個負向指標，數(shù)值越大，說明地區(qū)環(huán)境質(zhì)量越差。

2.地方政府環(huán)境重視度。本文利用文本分析法對地方政府環(huán)境重視度加以測度。文本分析法通過對大量文本進行信息挖掘，研究者由此可獲知文本編寫者的關(guān)注點，文本中出現(xiàn)的詞語類別則能有效顯示被著重強調(diào)的領(lǐng)域[23]。由于政府的施政內(nèi)容總是通過政府工作報告等重要文件向社會公布，所以近年來利用政府發(fā)布的各種施政文本來研究政府施政行為及其決策過程成為學術(shù)研究的一個重要途徑[24]。目前，圍繞政府工作報告展開的研究基本都采用這種文本分析方法，借助詞頻統(tǒng)計和語篇分析手段挖掘文本信息，以識別政府工作的重點[25][26]。該方法在環(huán)境問題的研究中也開始逐漸被應(yīng)用[27][28][29]。為刻畫地方政府對環(huán)境問題的重視程度，本文借鑒已有文獻并通過挖掘政府工作報告中的環(huán)境相關(guān)信息，測度中國省級層面的地方政府環(huán)境重視度，具體做法是以政府工作報告中環(huán)境相關(guān)詞語出現(xiàn)的頻次衡量地方政府對環(huán)境問題的重視程度。其中，環(huán)境關(guān)鍵詞的選擇參考王印紅和李萌竹(2017)的做法[27]，包括生態(tài)、污染、生態(tài)環(huán)境、節(jié)能、新能源、綠化、環(huán)境保護(環(huán)保)、綠色、可持續(xù)發(fā)展、排放、環(huán)境治理。在確定關(guān)鍵詞之后，利用Python的中文分詞組件Jieba爬取523份省區(qū)市地方政府工作報告的原文內(nèi)容(1)由于無法獲得2000年河南、寧夏、西藏和新疆的政府工作報告原文，故做缺失處理。。對上述關(guān)鍵詞的詞頻加以統(tǒng)計并剔除重復計算的部分，最終匯總各關(guān)鍵詞的詞頻并求和。政府工作報告的原文取自中央人民政府網(wǎng)站和各省級政府的官方網(wǎng)站。

3.環(huán)境治理工具。其中，環(huán)境立法以當年各省區(qū)市通過的環(huán)境政策法律法規(guī)數(shù)量來衡量，并根據(jù)北大法意網(wǎng)中的地方法規(guī)數(shù)據(jù)庫手動整理得到。借鑒郭俊杰等(2019)和盧洪友等(2018)的做法[20][30]，我們將排污稅費定義為單位污染物收費水平，數(shù)據(jù)來自各級環(huán)境保護行政主管部門網(wǎng)站和《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》。環(huán)保投資以工業(yè)污染治理投資的對數(shù)衡量，數(shù)據(jù)源于《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》。由于《中國環(huán)境統(tǒng)計年鑒》的環(huán)境治理投資中有小部分資金源于企業(yè)治污投入，并不能完整呈現(xiàn)地方政府的投入，但環(huán)境治理投資的絕大部分仍是政府財政資金，故本文沒有考慮這種極為有限的誤差[31]。

4.地區(qū)控制變量。經(jīng)濟發(fā)展水平采用實際人均GDP的對數(shù)表示，經(jīng)濟增速以GDP的增長率表征，地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)以第二產(chǎn)業(yè)占GDP的比重衡量，地區(qū)投資水平以地區(qū)固定資產(chǎn)投資占GDP的比重衡量，經(jīng)濟開放程度以實際外商投資占GDP的比重衡量，人口規(guī)模以人口增長率表征，城市化水平以城鎮(zhèn)化率衡量，財政壓力為財政支出與財政收入之比，科技投入以用于科學技術(shù)的財政支出占比衡量。上述數(shù)據(jù)均來自《中國統(tǒng)計年鑒》。

5.官員特征變量。地方最高行政長官的個體特征變量具體包括年齡、學歷、任期及此后是否獲得政治晉升等維度。最高行政長官的確定依據(jù)為當年政府工作報告的匯報人，所有信息均由各級政府網(wǎng)站的官員簡歷手動整理得到。

四、實證研究結(jié)果及分析

(一)基準回歸結(jié)果

基于式(1)，表2匯報了地方政府環(huán)境重視度能否帶來地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善的實證結(jié)果?？梢钥吹?，無論是否考慮地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展水平及其他影響因素，地方政府環(huán)境重視度對地區(qū)環(huán)境污染的影響均顯著為負。雖然假說1的內(nèi)容得到證實，但仍要考慮地區(qū)環(huán)境污染狀況與地方政府環(huán)境重視度可能存在反向因果關(guān)系，畢竟地方政府之所以加大對環(huán)境問題的重視力度，一個很重要的原因就是環(huán)境質(zhì)量低下、社會輿論壓力大所致?；谶@一現(xiàn)實，忽略內(nèi)生性的基準回歸結(jié)果是有問題的。為此，我們需在解決內(nèi)生性問題的情況下重新估計式(1)。

表2 基準回歸結(jié)果

(二)內(nèi)生性問題的處理

為解決內(nèi)生性問題，本文選擇政治聯(lián)系作為地方政府環(huán)境重視度的工具變量并展開進一步的實證分析(2)這里，政治聯(lián)系是指地區(qū)最高行政長官匯報政府工作報告的所在地與其政治仕途的起步地的一致性。若一致，則政治聯(lián)系強；若不一致，則政治聯(lián)系弱。。該政治聯(lián)系主要通過追蹤和記錄歷任地區(qū)最高行政長官的個人簡歷，將政府工作報告的匯報地與其政治仕途起步地比對后整理得到。不同于西方國家的地方官員要對所在區(qū)域的選民負責而難以在地區(qū)間橫向調(diào)動[32]，中國實行的是領(lǐng)導干部交流制度。地方官員異地調(diào)任的頻繁出現(xiàn)為我們找到并估測政治聯(lián)系提供了一個窗口，進而使研究能繼續(xù)開展。從理論上來說，如若政府工作報告的匯報地恰好是地方官員的政治仕途起步地，則在該官員帶領(lǐng)下的地方政府將會著重發(fā)展短期內(nèi)經(jīng)濟績效顯著的領(lǐng)域，環(huán)境問題由于投入大、見效慢、難以對官員晉升產(chǎn)生決定性作用而被忽視，地區(qū)環(huán)境質(zhì)量缺乏有效保障。可見，政治聯(lián)系與地方政府環(huán)境重視度之間存在相關(guān)性，對這兩個變量相關(guān)關(guān)系的檢驗結(jié)果符合理論預期：在控制地區(qū)環(huán)境污染水平后，政治聯(lián)系與地方政府環(huán)境重視度呈顯著負相關(guān)、與地區(qū)環(huán)境污染指數(shù)之間不存在顯著相關(guān)性。同時，該政治聯(lián)系取決于地方官員的自身能力和政治機遇及上級政府的任命安排，故只能通過地方官員對環(huán)境問題的重視程度來影響地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，并不存在其他的作用渠道。因此，以政治聯(lián)系作為地方政府環(huán)境重視度的工具變量符合選擇標準。

表3匯報了工具變量法的回歸結(jié)果。可見，第一階段回歸的F值均大于10，說明本文選取的工具變量并不存在弱工具變量問題。根據(jù)(1)—(4)列顯示的第二階段估計結(jié)果，地方政府通過政府工作報告反映的環(huán)境重視度對地區(qū)環(huán)境污染指數(shù)產(chǎn)生顯著的負向影響。其中，在加入其他地區(qū)控制變量后，當?shù)胤秸h(huán)境重視度提高1個單位時，地區(qū)環(huán)境污染指數(shù)平均降低0.0175個單位，說明地方政府環(huán)境重視程度的提高確實能帶來地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善。同時，政治聯(lián)系的系數(shù)顯著為負，說明匯報地是地區(qū)最高行政長官的政治仕途起步地時，地方政府在政府工作報告中呈現(xiàn)的環(huán)境重視程度明顯降低，這與理論預期保持一致。

表3 工具變量法的估計結(jié)果

(三)穩(wěn)健性檢驗結(jié)果

我們分別采用每億元工業(yè)增加值的工業(yè)固體廢棄物排放量、工業(yè)廢水排放量、工業(yè)煙粉塵排放量和工業(yè)二氧化硫排放量作為地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的代理變量，對地方政府環(huán)境重視程度的環(huán)境績效進行異質(zhì)性檢驗。表4的估計結(jié)果顯示，地方政府環(huán)境重視度的提高對地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善作用不會因污染物的種類而發(fā)生實質(zhì)性改變，地方政府提高對環(huán)境問題的重視程度能有效降低各類工業(yè)污染物的排放。

表4 地方政府重視度和各工業(yè)污染物排放的回歸結(jié)果

以2008年為界限，我們分時段考察地方政府環(huán)境重視度的影響(估計結(jié)果如表5所示)?？梢?，2008年以后，地方政府環(huán)境重視程度的影響更為顯著，其原因在于：一是北京奧運會的召開使全國各級政府積極響應(yīng)中央號召，共創(chuàng)優(yōu)良環(huán)境，相關(guān)文件條例明確奧運會期間達到的環(huán)境目標，各地方政府參照要求均予以落實；二是從2008年開始，環(huán)境保護逐漸成為地方政府政績考核體系和領(lǐng)導干部目標責任中的一環(huán)，環(huán)保指標成為地方官員政績考核的剛性約束，地方政府在政府工作報告中呈現(xiàn)的環(huán)境重視程度在環(huán)境治理實踐中一一落實，地區(qū)環(huán)境質(zhì)量因地方政府的重視而得到顯著改善。

表5 分時段的回歸結(jié)果

接下來，我們分樣本考察地方政府環(huán)境重視度的環(huán)境改善效應(yīng)。根據(jù)每億元地區(qū)生產(chǎn)總值的能源消耗量(萬噸標準煤)，全國31個省級行政區(qū)劃分為高能耗地區(qū)和低能耗地區(qū)，以比較不同能耗地區(qū)的地方政府環(huán)境重視度對環(huán)境質(zhì)量的影響。結(jié)果發(fā)現(xiàn)，地方政府環(huán)境重視度的提高對地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善效應(yīng)在高能耗地區(qū)更為明顯，而低能耗地區(qū)稍顯不足?？赡艿脑蛟谟冢旱湍芎牡貐^(qū)的經(jīng)濟發(fā)展相對較慢，地方政府優(yōu)先考慮的仍是經(jīng)濟績效而非環(huán)境治理，由此產(chǎn)生地方政府環(huán)境重視度的環(huán)境改善效應(yīng)在地區(qū)間存在較大的差異。

表6 按能耗分組的回歸結(jié)果

此外，剔除其他的中央政府制定的環(huán)境政策可能造成的影響。本文在模型中分別加入兩個政策變量(環(huán)境績效獎懲制erp和環(huán)保考核問責制eas)及地方政府環(huán)境重視度與政策變量的交互項，以考察中央制度約束對地方政府環(huán)境重視度的環(huán)境績效的影響(結(jié)果如表7所示)?？梢?，地方政府環(huán)境重視度、中央制度約束及兩者交互項的系數(shù)均顯著為負，說明中央政府的干預和介入進一步提升了地方政府環(huán)境重視度對地區(qū)環(huán)境的改善效應(yīng)。地方政府因中央層面的考核制度約束加大對環(huán)境問題的重視力度，并落實到地區(qū)環(huán)境治理的實踐中。若將兩個政策變量同時納入研究，相比于《決定》將環(huán)保指標納入考核體系，《辦法》明確環(huán)?？己藛栘熀汀耙黄狈駴Q”的推行對地方政府的環(huán)境重視起到更為有效的激勵和約束作用。

表7 考慮中央政府制度約束影響的回歸結(jié)果

以上的穩(wěn)健性檢驗結(jié)果與前文基本一致。以政治聯(lián)系作為地方政府環(huán)境重視度的工具變量的合理性和有效性得到進一步確認，地方政府加大對環(huán)境問題的重視力度的確能帶來地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善。

五、進一步的分析

(一)地方政府環(huán)境重視度和環(huán)境治理工具選擇偏好

結(jié)合理論分析，地方政府環(huán)境重視度之所以帶來地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善，關(guān)鍵是地方政府在一系列約束條件下選擇了改善環(huán)境質(zhì)量的治理工具。現(xiàn)就對既定財政約束下地方政府環(huán)境重視帶來的治理工具選擇偏好進行分析，本文采用系統(tǒng)GMM法進行估計(結(jié)果見表8所示)。

表8 地方政府環(huán)境治理工具選擇偏好的回歸結(jié)果

由(1)—(3)列可見，在控制地區(qū)財政壓力及其他影響因素后，地方政府環(huán)境重視度對排污稅費和環(huán)境立法的影響系數(shù)顯著為正，而對環(huán)保投資的影響系數(shù)為負且不顯著，說明在給定的財政壓力約束下，地方政府對環(huán)境問題的重視使其更加偏好利用環(huán)境立法和排污稅費兩個工具對地區(qū)環(huán)境污染加以治理。之所以出現(xiàn)這一選擇偏好，一個很重要的原因就是環(huán)保投資需地方政府給予必要的財政支持，這給財力原本就很緊張的地方政府造成了較大壓力。而環(huán)境立法和排污稅費不僅未造成額外的財政負擔，還能為地方政府帶來一定的收入。地方政府在環(huán)境治理工具的選擇上表現(xiàn)較強的行政管制偏好和收入偏好，也是地方政府在激烈的橫向財政競爭中和剛性支出壓力下做出的成本最小化選擇。

(二)機制識別

為進一步識別地方政府環(huán)境重視度帶來地區(qū)環(huán)境質(zhì)量改善的作用機制，我們在式(1)的基礎(chǔ)上加入環(huán)境治理工具的使用規(guī)模及地方政府環(huán)境重視度與環(huán)境治理工具的交互項，并根據(jù)交互項的系數(shù)加以識別。表9的估計結(jié)果顯示，地方政府環(huán)境重視度與排污費征收規(guī)模、環(huán)境立法數(shù)量的交互項系數(shù)均顯著為負，意味著地方政府環(huán)境重視度的提高通過加大排污稅費的征收力度、推進環(huán)境法律法規(guī)建設(shè)來改善地區(qū)環(huán)境質(zhì)量。而地方政府環(huán)境重視度與環(huán)保投資的交互項系數(shù)為負且不顯著，說明地方政府對環(huán)境問題的重視并不會使其加大環(huán)境污染治理的財政投入。地方政府環(huán)境重視度之所以能積極作用于地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，主要是源于地方政府加強了排污稅費和環(huán)境立法兩種治理工具的管制力度。與此同時，比較三種環(huán)境治理工具的系數(shù)可知，排污稅費和環(huán)境立法的系數(shù)顯著為負，而環(huán)保投資的系數(shù)為負且不顯著，說明前兩種治理工具在實際應(yīng)用中均發(fā)揮了顯著的治污效果，而環(huán)保投資的作用則不盡如人意。由此可見，在地方政府對環(huán)境問題高度重視的情況下，地方政府根據(jù)自身偏好選擇加大排污稅費征收力度和推動環(huán)境立法進程來實現(xiàn)環(huán)境治理目標，以回應(yīng)社會的環(huán)境訴求和落實中央的綠色、協(xié)調(diào)和可持續(xù)發(fā)展要求，這兩種環(huán)境治理工具也的確發(fā)揮了顯著的治理績效。至此，研究假說2的內(nèi)容全部得證。

表9 地方政府環(huán)境重視的作用機制的回歸結(jié)果

六、結(jié)論與政策建議

本文利用Python技術(shù)對地方政府工作報告中有關(guān)環(huán)境的信息進行深度挖掘，由此構(gòu)建地方政府環(huán)境重視度，進一步探究地方政府環(huán)境重視度的改變對地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的影響。本文的研究主要有兩點發(fā)現(xiàn)：第一，地方政府對環(huán)境問題的重視的確帶來了地區(qū)環(huán)境質(zhì)量的改善，這一結(jié)論在解決內(nèi)生性問題、經(jīng)過一系列穩(wěn)健性檢驗后依然成立；第二，地方政府環(huán)境重視度之所以能積極作用于地區(qū)環(huán)境質(zhì)量，主要在于其選擇了效果顯著的治理工具，即通過征收排污稅費和推進環(huán)境立法實現(xiàn)環(huán)境質(zhì)量的提升。

針對以上的研究發(fā)現(xiàn)，本文提出如下的政策建議：第一，中央政府及各部門應(yīng)加大對環(huán)境問題的監(jiān)管力度，加強環(huán)境類指標在地方官員考核中的激勵和約束作用，可考慮對地方官員實行環(huán)境問題和環(huán)境事故終身問責，督促地方政府對環(huán)境治理問題保持高度關(guān)注；第二，優(yōu)化以財政支出為主的環(huán)境治理工具，中央政府可通過設(shè)立環(huán)保專項資金來提高環(huán)保投資的專用性和有效性，避免因地方財政約束限制環(huán)保投資的投入力度和使用績效；第三，進一步完善現(xiàn)階段環(huán)境管理體制，充分發(fā)揮地方環(huán)保行政部門監(jiān)管執(zhí)行和轄區(qū)民眾參與的積極作用，以防地方官員消極怠工或決策失誤給地區(qū)環(huán)保事業(yè)造成的損失。