張春春 陳麗麗

（1.黑龍江大學(xué)信息管理學(xué)院 黑龍江哈爾濱 150080）

（2.黑龍江省圖書館 黑龍江哈爾濱 150090）

我國(guó)社會(huì)的不斷變革形成了中國(guó)特色的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)，而隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的高速發(fā)展，大量農(nóng)民進(jìn)城務(wù)工、就業(yè)成為城鄉(xiāng)一體化發(fā)展戰(zhàn)略下的必然趨勢(shì)?！?020年農(nóng)民工監(jiān)測(cè)調(diào)查報(bào)告》顯示，全國(guó)農(nóng)民工總量28 560萬人，受新冠肺炎病毒疫情影響，比上年減少517萬人，下降1.8%[1]。農(nóng)民工作為城鎮(zhèn)化發(fā)展的重要力量與特殊社會(huì)群體，其各類利益訴求日趨受到重視，但與經(jīng)濟(jì)收入、生產(chǎn)生活等方面比較，農(nóng)民工的文化權(quán)利保障水平較低。農(nóng)民工的精神文化生活較為匱乏，文化認(rèn)同感與生活歸屬感較弱，這在某種程度上阻礙了我國(guó)城鎮(zhèn)化的進(jìn)程。2016年2月，文化部印發(fā)《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工文化服務(wù)工作的意見》，強(qiáng)調(diào)要“以現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系建設(shè)為支撐，以整合服務(wù)資源、創(chuàng)新服務(wù)方式、提高服務(wù)效能為主線，著力保障農(nóng)民工基本文化權(quán)益……到2020年，全面實(shí)現(xiàn)農(nóng)民工平等享受城鎮(zhèn)基本公共文化服務(wù)”[2]。因此，農(nóng)民工文化權(quán)利保障研究已經(jīng)成為迫在眉睫的重要課題。那么，推進(jìn)農(nóng)民工文化權(quán)利保障水平不斷提升的前提也是最有力且持續(xù)的方式即法治化建設(shè)，尤其在全民閱讀的背景下，作為閱讀貧困群體，推進(jìn)農(nóng)民工文化權(quán)利保障的法治化是構(gòu)建普遍均等的公共文化體系的基本要求，也是建設(shè)社會(huì)主義文化強(qiáng)國(guó)的重要內(nèi)容。

1 全民閱讀立法背景溯源

1.1 國(guó)外全民閱讀立法及文化權(quán)利保障經(jīng)驗(yàn)

1.1.1 韓國(guó)

早在20世紀(jì)60年代，韓國(guó)全民閱讀活動(dòng)開始興起，整個(gè)社會(huì)掀起了關(guān)于“為提高素質(zhì)而閱讀”的政策熱潮。1963年，韓國(guó)頒布了《圖書館法》，至2006年被修訂了11次；1991年頒布了《圖書館振興法》，并于1994年修訂為《圖書館及讀書振興法》；2008年教育科學(xué)技術(shù)部還制定了《學(xué)校圖書館振興法》。2007年，“讀書振興”正式從圖書館的法律框架下分離出來，由國(guó)會(huì)設(shè)立了《讀書文化振興法》，經(jīng)兩次修訂成為了今天的《閱讀文化振興法》。回溯韓國(guó)全民閱讀立法及文化權(quán)利保障進(jìn)程可以發(fā)現(xiàn)，文化權(quán)利保障從具體活動(dòng)、基礎(chǔ)建設(shè)層面上升到了文化的高度。在國(guó)家立法的帶動(dòng)下，韓國(guó)許多市、區(qū)都設(shè)立了本地區(qū)的文化振興條例與計(jì)劃，這些法規(guī)在保障全民閱讀促進(jìn)機(jī)制的穩(wěn)定性的同時(shí)，也增強(qiáng)了機(jī)制內(nèi)部的不斷繁衍和創(chuàng)新能力[3]。

縱觀韓國(guó)全民閱讀立法及文化權(quán)利保障的政策內(nèi)容及進(jìn)程，可總結(jié)出如下經(jīng)驗(yàn)：第一，明確政府的職責(zé)。韓國(guó)在全民閱讀立法及文化權(quán)利保障的進(jìn)程中，始終將權(quán)利保障歸于政府責(zé)任，這使得無論是國(guó)家層面的法律還是地區(qū)的條例與計(jì)劃都發(fā)揮了最大效力，這也反映出其法治化的目的，即促進(jìn)全民閱讀、保障文化權(quán)利是提升國(guó)民智力、提高國(guó)家軟實(shí)力的政府根本任務(wù)之一。第二，法律體系具有靈活性。韓國(guó)全民閱讀及文化權(quán)利保障法律建設(shè)過程中，充分體現(xiàn)了長(zhǎng)期性和計(jì)劃性，而反觀具體的法律條款，并未進(jìn)行繁枝末節(jié)的規(guī)定，這給法律的實(shí)踐帶來了可操作的空間及便利性，而其長(zhǎng)期規(guī)劃又有效地限制了它的操作空間。

1.1.2 美國(guó)

美國(guó)是最早且最成功推進(jìn)全民閱讀的國(guó)家之一，尤其是對(duì)未成年人閱讀權(quán)利保障的推動(dòng)。1983年，美國(guó)國(guó)家優(yōu)質(zhì)教育委員會(huì)（National Commission on Excellence in Education）向政府和教育部提交了一份教育報(bào)告《國(guó)家在危急中：教育改革勢(shì)在必行》（A Nation at Risk : The Imperative for Educational Reform），引發(fā)美國(guó)政府及社會(huì)各界深刻反思。1986年，美國(guó)總統(tǒng)里根簽署了《美國(guó)公共法案99—494》，該法提到：有能力且有機(jī)會(huì)閱讀是每個(gè)人的基本文化權(quán)利，國(guó)家的民主、自治正是依靠民眾的閱讀能力和知情權(quán)得以實(shí)現(xiàn)的，同時(shí)將1987年設(shè)為“全國(guó)讀者年”。1991年，老布什總統(tǒng)簽發(fā)了教育部長(zhǎng)亞歷山大起草的《美國(guó)2000年教育戰(zhàn)略》。1997年，克林頓總統(tǒng)做了推進(jìn)全民閱讀的報(bào)告，同年發(fā)起了“美國(guó)閱讀挑戰(zhàn)”（America Reads Challenge）計(jì)劃，并成立了美國(guó)閱讀挑戰(zhàn)辦公室，簽署了“美國(guó)閱讀工讀項(xiàng)目”（America Reads Work-study Program）。1998年，美國(guó)閱讀挑戰(zhàn)辦公室提案《閱讀卓越法案》（Reading Excellence Act）被通過并生效，這標(biāo)志著美國(guó)正式將閱讀促進(jìn)從政策層面提高到法制層面。1999年，美國(guó)眾議院又通過了《卓越閱讀計(jì)劃》（The Reading Excellence Program）。2002年，小布什總統(tǒng)簽署了《不讓一個(gè)孩子掉隊(duì)法案》（No Child Left Behind Act），該法案就閱讀問題制定了兩套方案：“閱讀優(yōu)先計(jì)劃”和針對(duì)學(xué)齡前兒童的“早期閱讀優(yōu)先計(jì)劃”，并每年對(duì)貧困地區(qū)及學(xué)校的閱讀教育等投入大量財(cái)政資金。

美國(guó)在全民閱讀進(jìn)程中身體力行三十年，留下了不少可供借鑒的寶貴經(jīng)驗(yàn)：第一，尤其關(guān)注對(duì)未成年人閱讀能力的培養(yǎng)。通過其為數(shù)不多的閱讀立法可以看出，美國(guó)政府認(rèn)為未成年人閱讀能力的培養(yǎng)關(guān)乎未來在全球競(jìng)爭(zhēng)中的競(jìng)爭(zhēng)能力及所能承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任。第二，具有引導(dǎo)性和保障性。美國(guó)的各項(xiàng)閱讀法案在推動(dòng)并指導(dǎo)閱讀的同時(shí)也關(guān)注到了對(duì)文化權(quán)利的保障，而非強(qiáng)制閱讀。

1.1.3 日本

2013年，經(jīng)濟(jì)合作與發(fā)展組織發(fā)布了首次“國(guó)際成人能力評(píng)估計(jì)劃”調(diào)查報(bào)告，結(jié)果顯示：在閱讀能力方面，日本成人居首。之所以領(lǐng)先，得益于其優(yōu)秀的閱讀推廣活動(dòng)及發(fā)達(dá)的出版業(yè)、借閱設(shè)施網(wǎng)絡(luò)的保障。從國(guó)家和政府層面對(duì)建立促進(jìn)閱讀的機(jī)制起步于2000年前后，2001年日本國(guó)會(huì)通過了《少年兒童讀書活動(dòng)推進(jìn)法》，2002年日本內(nèi)閣發(fā)布了《推進(jìn)少年兒童讀書活動(dòng)基本規(guī)劃》，2005年通過了《文字及印刷品文化振興法》。有了法規(guī)的保障，日本閱讀推廣工作在資金上有了保障，并把保障文化權(quán)利上升到國(guó)家文化振興的戰(zhàn)略層面。

從日本閱讀權(quán)利保障的法治化進(jìn)程中，我們可以總結(jié)出如下經(jīng)驗(yàn)：第一，構(gòu)建了較完備的立法體系。從日本的法治化進(jìn)程來看，并沒有一部較全面法律，但公民閱讀權(quán)利保障的理念卻從閱讀推廣活動(dòng)到法律實(shí)施貫穿始終，多部法律中都對(duì)保障閱讀權(quán)利有所體現(xiàn)，它們相互配合，構(gòu)建了較完備的立法體系。第二，關(guān)注未成年人閱讀。與美國(guó)相類似，日本有關(guān)閱讀的立法主要集中在對(duì)未成年人閱讀能力培養(yǎng)和閱讀推廣活動(dòng)上，這得益于起步較早的未成年人閱讀促進(jìn)活動(dòng)實(shí)踐。

1.2 我國(guó)全民閱讀立法及文化權(quán)利保障的進(jìn)展

與之相比，我國(guó)全民閱讀立法的相關(guān)工作起步較晚。本文對(duì)我國(guó)全民閱讀及文化權(quán)利保障相關(guān)的法律、法規(guī)、文件進(jìn)行調(diào)查，以政府文件為主、其他全民閱讀相關(guān)信息為輔，結(jié)合全民閱讀活動(dòng)開展情況，整理我國(guó)全民閱讀的立法實(shí)踐，在總結(jié)全民閱讀立法及文化權(quán)利保障的發(fā)展歷程及成功經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上，梳理我國(guó)全民閱讀及文化權(quán)利保障法治化進(jìn)程，大致可分為如下幾個(gè)階段：

（1）醞釀期（20世紀(jì)90年代—2014年）。20世紀(jì)90年代，我國(guó)全民閱讀活動(dòng)開始起步。1997年，中央宣傳部、文化部、國(guó)家教委等九部委發(fā)布了《關(guān)于在全國(guó)組織實(shí)施“知識(shí)工程”的通知》，它是以發(fā)展圖書館事業(yè)為手段，以倡導(dǎo)讀書、傳播知識(shí)、推動(dòng)社會(huì)文明與進(jìn)步為目的的一項(xiàng)社會(huì)文化系統(tǒng)工程，旨在提高整個(gè)民族的思想道德素質(zhì)和科學(xué)文化素質(zhì)，推動(dòng)社會(huì)文明與進(jìn)步。2006年，中央宣傳部、中央文明辦等十一部委向全國(guó)發(fā)布了《關(guān)于開展全民閱讀活動(dòng)的倡議書》，提出了“全民閱讀”，倡導(dǎo)推廣“世界讀書日”。我國(guó)在黨的十七屆六中全會(huì)決議（2011年）、黨的十八大報(bào)告（2012年）、2014年政府工作報(bào)告中都明確提出了開展全民閱讀活動(dòng)[4]。同時(shí)，自2011年起國(guó)家新聞出版總局每年都出臺(tái)關(guān)于推進(jìn)全民閱讀活動(dòng)的通知。該階段，國(guó)家逐漸重視全民閱讀工作，全國(guó)各地開展全民閱讀活動(dòng)的熱情高漲，活動(dòng)的內(nèi)容及形式各具特色。與此同時(shí)，大家也意識(shí)到在開展全民閱讀活動(dòng)同時(shí)相應(yīng)的制度體系缺位的問題，于是社會(huì)各界開始呼吁對(duì)全民閱讀立法，從而充分保障公民的文化權(quán)利。

（2）發(fā)展期（2014年至今）。2014年起，無論是國(guó)家層面的還是地方性的全民閱讀相關(guān)法律文件開始不斷涌現(xiàn)。2015年，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)了《關(guān)于加快構(gòu)建現(xiàn)代公共文化服務(wù)體系的意見》，該意見從統(tǒng)籌推進(jìn)公共文化服務(wù)均衡發(fā)展、增強(qiáng)公共文化服務(wù)發(fā)展動(dòng)力、加大公共文化服務(wù)保障力度等方面提出了任務(wù)要求，促進(jìn)基本公共文化服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化、均等化，為文化權(quán)利保障法治化提供了重要基礎(chǔ)。2016年12月25日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)會(huì)議通過了《中華人民共和國(guó)公共文化服務(wù)保障法》，該法不僅明確了公共文化服務(wù)設(shè)施的定位、各級(jí)政府的責(zé)任、公共文化服務(wù)的標(biāo)準(zhǔn)等內(nèi)容，而且提出了相應(yīng)的法律責(zé)任，它是公共文化領(lǐng)域首部綜合性、全局性、基礎(chǔ)性的法律，文化權(quán)利保障開始邁入法治化軌道。2016年12月27日，國(guó)家新聞出版廣電總局正式發(fā)布《全民閱讀“十三五”時(shí)期發(fā)展規(guī)劃》，這是我國(guó)首個(gè)國(guó)家級(jí)全民閱讀規(guī)劃，建立了全民閱讀工作的長(zhǎng)效機(jī)制。該規(guī)劃列出了9項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)，并提出了“保障困難群體、特殊群體的基本閱讀需求，切實(shí)加強(qiáng)外來務(wù)工人員的閱讀服務(wù)，加快將進(jìn)城務(wù)工人員閱讀服務(wù)納入常住地全民閱讀服務(wù)體系”，將外來務(wù)工人員的文化權(quán)利保障工作落到了實(shí)處。2017年6月，國(guó)務(wù)院法制辦辦務(wù)會(huì)議審議并原則通過了《全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》，強(qiáng)調(diào)了在全民閱讀促進(jìn)工作中要發(fā)揮政府主導(dǎo)作用、鼓勵(lì)社會(huì)參與、明確保障措施、關(guān)注未成年人等重點(diǎn)群體閱讀等原則，全民閱讀法律體系日趨完善。2017年11月4日，十二屆全國(guó)人大常委會(huì)表決通過了《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》，作為公共文化權(quán)利保障的主要服務(wù)設(shè)施的公共圖書館，其首部專門法的問世必將進(jìn)一步推動(dòng)文化權(quán)利保障工作快速發(fā)展。

與此同時(shí)，2014年起，地方性全民閱讀促進(jìn)法規(guī)、制度遍地開花，深圳、江蘇、湖北、遼寧、上海等地紛紛出臺(tái)相關(guān)制度，其中比較具有代表性的是《深圳經(jīng)濟(jì)特區(qū)全民閱讀促進(jìn)條例（草案）》《湖北省全民閱讀促進(jìn)辦法》《江蘇省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》《遼寧省人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于促進(jìn)全民閱讀的決定》等。這些地方性法規(guī)將全民閱讀納入到了各地方政府的工作規(guī)劃中，并且明確了文化權(quán)利保障工作的主管部門、指導(dǎo)部門和實(shí)施部門，突出了公共閱讀服務(wù)設(shè)施的作用與定位。這一階段，國(guó)家級(jí)法規(guī)與地方性制度交相輝映，基本完成了我國(guó)全民閱讀法律體系構(gòu)建。

1.3 全民閱讀立法背景下農(nóng)民工文化權(quán)利保障情況

從法治化的進(jìn)程來看，它包含法的制定和實(shí)施兩個(gè)環(huán)節(jié)。亞里士多德在其《政治學(xué)》中明確提出：“我們應(yīng)該注意到邦國(guó)雖有良法，要是人民不能全部遵循，仍然不能實(shí)現(xiàn)法治。法制應(yīng)該包含兩重意義：已成立的法律獲得普遍服從，而大家服從的法律又應(yīng)該本身是制定的好的良法?！盵5]。從這個(gè)經(jīng)典定義中我們可以總結(jié)出法治化進(jìn)程中重要的兩點(diǎn)，即從法的制定來看，應(yīng)有良法；從法的實(shí)施來看，要保證良法的普遍服從?？v觀國(guó)外全民閱讀立法及文化權(quán)利保障經(jīng)驗(yàn)可以發(fā)現(xiàn)，全民閱讀立法較完備的國(guó)家大多以文化權(quán)利保障為其立法的理念基石，整個(gè)法律體系在指導(dǎo)思想上高度一致，在具體內(nèi)容上分層次、劃領(lǐng)域、按步驟地提出文化權(quán)利保障的要求。農(nóng)民工為我國(guó)城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)下獨(dú)有社會(huì)群體，其他國(guó)家或者沒有該群體，或者類似群體產(chǎn)生年代較久遠(yuǎn)，或者具體情況與社會(huì)功能有差異，僅能從相關(guān)度不高的特殊社會(huì)群體閱讀立法及文化權(quán)利保障的相關(guān)情況尋找可供參考的經(jīng)驗(yàn)。對(duì)于移民、難民等特殊社會(huì)群體的文化權(quán)利保障，美國(guó)、日本等國(guó)家雖未形成專門的法律法規(guī)，但在面向全體國(guó)民的閱讀立法中有所體現(xiàn)，如“國(guó)民終身教育”“享有平等閱讀機(jī)會(huì)”等內(nèi)容，其主要對(duì)全體國(guó)民的閱讀促進(jìn)與文化權(quán)利保障做出宏觀導(dǎo)向。但在國(guó)家宏觀導(dǎo)向下，相關(guān)部門針對(duì)其服務(wù)群體實(shí)際情況，積極制定并實(shí)施切實(shí)可行的“計(jì)劃”“方案”等，其作為閱讀立法體系的有效延伸與補(bǔ)充，即保證了良法的普遍服從。

現(xiàn)階段我國(guó)所構(gòu)建的全民閱讀的法律體系是在總結(jié)提煉我國(guó)公共文化服務(wù)發(fā)展方針政策和創(chuàng)新實(shí)踐、借鑒其他國(guó)家全民閱讀立法經(jīng)驗(yàn)的基礎(chǔ)上建立起來的。針對(duì)農(nóng)民工特殊社會(huì)群體的文化權(quán)利保障，2016年文化部出臺(tái)了《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工文化服務(wù)工作的意見》，2018年廣西壯族自治區(qū)文化廳制定了《關(guān)于進(jìn)一步做好為農(nóng)民工文化服務(wù)工作的實(shí)施意見》。可以說，現(xiàn)階段我國(guó)已完成了公民文化權(quán)利保障的法律體系構(gòu)建，即法制化建設(shè)取得了階段性成果。我國(guó)全民閱讀法律體系無疑是良法，而對(duì)于農(nóng)民工這類社會(huì)特殊群體來說，只有“良法”是不夠的，還需要通過該法律體系普遍落實(shí)來推進(jìn)文化權(quán)利保障水平的不斷提高，即農(nóng)民工文化權(quán)利保障的法治化。本文以全民閱讀法制化為研究背景，在對(duì)農(nóng)民工文化權(quán)利保障的核心要素進(jìn)行分析的基礎(chǔ)上，提出推進(jìn)農(nóng)民工文化權(quán)利保障法治化的具體對(duì)策。

2 農(nóng)民工文化權(quán)利保障的核心要素分析

在農(nóng)民工文化權(quán)利保障法治化的進(jìn)程中有三個(gè)要素：政府、文化服務(wù)設(shè)施、農(nóng)民工，本文所論述的閱讀服務(wù)設(shè)施以公共圖書館為例?；谀壳拔覈?guó)全民閱讀的法律體系，結(jié)合法治化進(jìn)程中的現(xiàn)實(shí)需求，筆者認(rèn)為應(yīng)盡快更新政府、圖書館、農(nóng)民工的觀念，依法治理、依法辦館、依法享用。

2.1 依法治理：政府主體責(zé)任的法治化

農(nóng)民工文化權(quán)利保障的法治化首先要解決的是政府層面的問題。農(nóng)民工是城鎮(zhèn)化進(jìn)程的主力軍，由于生活習(xí)慣、知識(shí)結(jié)構(gòu)、經(jīng)濟(jì)狀況等因素的影響，在融入城鎮(zhèn)文化生活的過程中示弱。因此，保障農(nóng)民工的文化權(quán)利只必須是政府主導(dǎo)且需要持續(xù)完善，需要各級(jí)政府及相關(guān)部門合力且聯(lián)動(dòng)，以形成具有整體性、協(xié)同性及高效性的責(zé)任主體。全民閱讀是我國(guó)樹立堅(jiān)固的文化自信所需公共文化服務(wù)領(lǐng)域的一項(xiàng)重要任務(wù)，目前全民閱讀的法律體系已經(jīng)基本構(gòu)建完成，并且已經(jīng)成為我國(guó)基礎(chǔ)的公共文化政策，但對(duì)農(nóng)民工這類特殊社會(huì)群體的閱讀推廣與文化權(quán)利保障仍然不足，這就意味著：對(duì)于圖書館，政府必須要履行管理責(zé)任；對(duì)于農(nóng)民工，政府必須提供政策性的幫扶。

長(zhǎng)久以來，政府對(duì)于全民閱讀促進(jìn)工作主要依靠標(biāo)準(zhǔn)、文件及經(jīng)驗(yàn)。從文件、標(biāo)準(zhǔn)來看，全民閱讀工作的標(biāo)準(zhǔn)體系不夠完備，無法做到每項(xiàng)工作對(duì)應(yīng)相應(yīng)的標(biāo)準(zhǔn)，況且指導(dǎo)性的文件或標(biāo)準(zhǔn)不具備強(qiáng)制性，執(zhí)行情況良莠不齊。從經(jīng)驗(yàn)來看，我國(guó)全民閱讀工作起步晚，尚不能總結(jié)出成型的經(jīng)驗(yàn)以供借鑒，國(guó)外雖不乏成功的案例，但由于政治環(huán)境、社會(huì)形態(tài)的差異，簡(jiǎn)單“移植”難免出現(xiàn)“水土不服”的現(xiàn)象。因此，要推進(jìn)我國(guó)農(nóng)民工文化權(quán)利保障法治化，政府依法治理是關(guān)鍵。

根據(jù)新公共服務(wù)理論，公共管理者在其管理公共組織和執(zhí)行公共政策時(shí)，主要在于承擔(dān)為公民服務(wù)和向公民放權(quán)的職責(zé)，工作重點(diǎn)既不是為政府航船掌舵，也不是為其劃槳，而應(yīng)該是建立一些明顯具有完善整合力和回應(yīng)力的公共機(jī)構(gòu)，在公共行政中突出“以公民為中心”的治理理念[6]。也就是說，政府要樹立以幫扶農(nóng)民工等特殊社會(huì)群體為導(dǎo)向的理念，關(guān)注法治化進(jìn)程中的參與性、服務(wù)性、民主性等公共行政文化價(jià)值標(biāo)準(zhǔn)，提高對(duì)公共圖書館治理的參與度，建立與農(nóng)名工之間的持續(xù)的良性互動(dòng)，積極了解農(nóng)民工的精神文化需求，廣泛征集市民對(duì)于農(nóng)民工融入城鎮(zhèn)文化生活的意見與建議，加快從管制型政府向服務(wù)型政府的轉(zhuǎn)變。

2.2 依法辦館：圖書館社會(huì)責(zé)任的法治化

就圖書館層面的法治化來看，保障農(nóng)民工文化權(quán)利的核心是依法辦館?！吨腥A人民共和國(guó)公共圖書館法》及其相關(guān)法律充分體現(xiàn)了平等服務(wù)、專業(yè)服務(wù)、社會(huì)合作等法治理念，其為圖書館為農(nóng)民工等特殊社會(huì)群體服務(wù)提供了強(qiáng)有力的法律依據(jù)。

（1）平等服務(wù)。作為保障公民文化權(quán)利的公共文化服務(wù)設(shè)施圖書館來說，其必須以滿足人民日益增長(zhǎng)的精神文化需求為落腳點(diǎn)，其對(duì)于每一個(gè)公民所提供的閱讀服務(wù)必須是平等的，即平等服務(wù)。其實(shí)質(zhì)是消除部分讀者平等享用文化權(quán)利的不平等的障礙，對(duì)于農(nóng)民工來說，一是消除身份障礙，即平等對(duì)待，無貧富之分、無職業(yè)之分，為其提供平等的閱讀服務(wù)；二是消除經(jīng)濟(jì)障礙，即免費(fèi)獲取，為其提供并使其知曉“不花一分錢、零門檻進(jìn)入”；三是消除能力障礙，即無障礙服務(wù)，尤其要關(guān)注農(nóng)民工這類特殊社會(huì)群體的閱讀需求，提供有針對(duì)性的閱讀服務(wù)。

（2）專業(yè)服務(wù)。對(duì)于提供閱讀服務(wù)來說，圖書館有其天然的專業(yè)優(yōu)勢(shì)。就建設(shè)目的來看，現(xiàn)階段圖書館是以解決人民日益增長(zhǎng)的美好精神文化需要和不平衡不充分公共文化服務(wù)為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。公共圖書館要以對(duì)文獻(xiàn)的加工整理、開發(fā)利用為基礎(chǔ)服務(wù)，以組織開展針對(duì)不同群體的、形式多樣的、內(nèi)容豐富的閱讀推廣活動(dòng)為拓展服務(wù)，要積極地為不同閱讀群體提供專門化服務(wù)，提高圖書館的社會(huì)服務(wù)效率，將標(biāo)準(zhǔn)化與個(gè)性化有機(jī)結(jié)合，打造品牌閱讀活動(dòng)，提升閱讀服務(wù)的品質(zhì)。

（3）社會(huì)合作?！吨腥A人民共和國(guó)公共圖書館法》第十三條“公共圖書館服務(wù)網(wǎng)絡(luò)建設(shè)堅(jiān)持政府主導(dǎo)，鼓勵(lì)社會(huì)參與”，第四十八條“國(guó)家支持公共圖書館加強(qiáng)與學(xué)校圖書館、科研機(jī)構(gòu)圖書館以及其他類型圖書館的交流與合作，開展聯(lián)合服務(wù)。國(guó)家支持學(xué)校圖書館、科研機(jī)構(gòu)圖書館以及其他類型圖書館向社會(huì)公眾開放”，這體現(xiàn)了我國(guó)公民文化權(quán)利保障立法體系的“政府主導(dǎo)、社會(huì)力量廣泛參與”觀念。作為閱讀服務(wù)設(shè)施的公共圖書館應(yīng)盡快更新理念，加大與社會(huì)機(jī)構(gòu)合作力度，充分挖掘社會(huì)資源開展全民閱讀活動(dòng)；同時(shí)也要調(diào)動(dòng)社會(huì)力量的積極性，讓其加入到圖書館建設(shè)中來，推進(jìn)圖書館事業(yè)全面發(fā)展，進(jìn)而保障公民文化權(quán)利。

2.3 依法享用：農(nóng)民工文化權(quán)利保障的法治化

公民文化權(quán)利的法治化是全民共同參與的一項(xiàng)基本文化事業(yè)，它反映的是公民對(duì)于自身文化權(quán)利的自覺意識(shí)和獨(dú)立意識(shí)，需要全民的積極性和主動(dòng)性。而在我國(guó)城鎮(zhèn)化發(fā)展進(jìn)程中，農(nóng)民工恰恰缺失這種主觀能動(dòng)性、主體性，缺少對(duì)自身權(quán)利的關(guān)注。在公民文化權(quán)利保障的法治化進(jìn)程中，要盡快更新觀念，全民守法，依法利用公共閱讀資源，享用公共閱讀設(shè)施；同時(shí)，在保障自身閱讀權(quán)利的同時(shí)，不能影響他人享用閱讀權(quán)利，要遵守公共圖書館相關(guān)規(guī)定，愛護(hù)、保護(hù)公共閱讀資源。

首先，我們要明確，權(quán)利保障的程度是我國(guó)公民文化權(quán)利法治化的核心指標(biāo)，其中，全民法治意識(shí)的培養(yǎng)和鞏固尤為重要。農(nóng)民工要意識(shí)到：法律不是對(duì)人的約束，而是人民的“自由的圣經(jīng)”；法律不應(yīng)以義務(wù)為本位，而要以權(quán)利為本位；人民自己而非政府才是法治的主體，政府或政府的行為恰恰是法治的客體；在法治化的狀態(tài)下，人不再僅僅是生物意義上的人而是法律之下的法律化的人，人與人是平等的，不再是依附的而是相互獨(dú)立的；在法治化的狀態(tài)下，每個(gè)人都能充分發(fā)揮自己的潛能，實(shí)現(xiàn)自己的價(jià)值，因?yàn)榉蔀樗麆?chuàng)造了一個(gè)正常的社會(huì)生活條件[7]。

其次，法治化進(jìn)程的前提是良法的建立。我國(guó)雖然已經(jīng)建立起了較完整的公民文化權(quán)利保障的法律體系，但是幾乎所有領(lǐng)域立法實(shí)踐無不在告訴我們一個(gè)經(jīng)驗(yàn)，任何立法體系都需要在實(shí)踐中不斷修正，以使其更符合時(shí)代的發(fā)展規(guī)律和貼合人民的精神訴求。其中，對(duì)于農(nóng)民工群體的個(gè)性化權(quán)利保障的完善與補(bǔ)充，是不斷補(bǔ)充、修正現(xiàn)行文化權(quán)利保障立法體系的著手點(diǎn)，是解決“不平衡、不充分”主要精神文化生活問題的關(guān)鍵。

最后，農(nóng)民工權(quán)利保障的法治觀念，有利于我國(guó)在國(guó)際人權(quán)領(lǐng)域的對(duì)話，有利于得到更多國(guó)際社會(huì)的理解與支持，從而使我國(guó)在全球化的浪潮中獲得更多有利于自身發(fā)展的外部政治、經(jīng)濟(jì)、文化環(huán)境，爭(zhēng)取到更多的國(guó)際合作。

3 農(nóng)民工文化權(quán)利保障的法治化對(duì)策

3.1 推動(dòng)法治化進(jìn)程的要素分析

已有的對(duì)于全民閱讀法治化、文化權(quán)利保障法治化的研究大多集中于個(gè)別因素的探討，本文將應(yīng)用系統(tǒng)工程理論來分析農(nóng)民工文化權(quán)利保障的法治化進(jìn)程，旨在提出具有系統(tǒng)性、完整性、長(zhǎng)效性的法治化路徑。1979年，錢學(xué)森曾在《大力發(fā)展系統(tǒng)工程，盡早建立系統(tǒng)科學(xué)的體系》一文中提出：“社會(huì)主義法治是需要一系列法律、法規(guī)、條例，從國(guó)家憲法直到部門法的規(guī)定，集總成為一個(gè)法治的體系，嚴(yán)密的科學(xué)的體系，這也是系統(tǒng)工程，法治系統(tǒng)工程?！盵8]下面筆者將用更貼近法治化的結(jié)構(gòu)方式，辯證地把農(nóng)民工權(quán)利保障的法治化當(dāng)作系統(tǒng)工程來看待，勾畫出法治化的整體性圖示，如圖1所示。

圖1 農(nóng)民工文化權(quán)利保障法治化圖示

作為系統(tǒng)工程的文化權(quán)利保障法治化可分為兩大組成部分，即顯性要素（見圖1）和隱性要素。其中，顯性要素對(duì)法治化有直接的影響，在圖1中可以直觀地標(biāo)識(shí)出來，包括法治化的基石、法治化的質(zhì)料、法治化的主體、法治化的結(jié)構(gòu)；隱性要素內(nèi)涵在顯性要素之中，無法直接觀察到，其作用通過顯性要素發(fā)揮出來，包括法治意識(shí)、法治精神、法治價(jià)值等。

（1）法治化的基石。在馬克思的討論中，社會(huì)常常由政治、經(jīng)濟(jì)、文化三個(gè)模塊組成，按此范式，農(nóng)民工文化權(quán)利保障的法治化也可理解為由政治環(huán)境、經(jīng)濟(jì)環(huán)境及文化環(huán)境這三塊基石“搭建”。

（2）法治化的質(zhì)料。質(zhì)料作為建構(gòu)系統(tǒng)工程的基礎(chǔ)，在農(nóng)民工文化權(quán)利保障的法治化進(jìn)程中，我們可以將其理解為法律、標(biāo)準(zhǔn)及各種設(shè)施。其中，法律、法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)、政府文件等可以稱為“軟件”；圖書館等公共文化服務(wù)設(shè)施的實(shí)體建筑可以稱為“硬件”。

（3）法治化的主體。我們將農(nóng)民工文化權(quán)利保障法治化系統(tǒng)中所有能動(dòng)的個(gè)體、群體、組織、機(jī)構(gòu)等作為主體，可概括為政府、農(nóng)民工、圖書館，法治化的主體是法治化建設(shè)的核心力量。

（4）法治化的結(jié)構(gòu)。在農(nóng)民工文化權(quán)利保障的法治化中，國(guó)家級(jí)法律、地方性法規(guī)、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)及其規(guī)范下的設(shè)施、機(jī)構(gòu)所共同形成的模式、運(yùn)行的流程等即法治化的結(jié)構(gòu)。

（5）法治意識(shí)。法治是依靠什么來支撐的，盧梭說最重要的法律“不是銘刻在大理石上，也不是銘刻在銅表上，而是銘刻在公民的內(nèi)心”[9]。因此，法治意識(shí)是法治化的隱形支柱。

（6）法治精神。沒有精神的法治化必然會(huì)成為“一潭死水”，無法發(fā)揮強(qiáng)大的力量。在農(nóng)民工文化權(quán)利保障法治化中，其法治精神必然包括自由、平等、民主。

（7）法治價(jià)值。即法治化的目標(biāo)、追逐的方向。在農(nóng)民工文化權(quán)利保障法治化中，其法治價(jià)值就是文化需求被滿足、文化權(quán)利得到充分保障。

3.2 精準(zhǔn)配料：完善立法體系

法治化的質(zhì)料是軟件和硬件的結(jié)合，法治化的發(fā)展進(jìn)程在很大程度上受質(zhì)料質(zhì)量的影響。在軟件與硬件之間，軟件發(fā)揮著決定性的作用，而硬件則是一種工具理性的體現(xiàn)。軟件不僅要彰顯工具理性，還要追逐價(jià)值理性。在價(jià)值理性上，對(duì)于權(quán)利的尊重和保障成為區(qū)分法治和非法治的一個(gè)重要標(biāo)志；在工具理性上，對(duì)于權(quán)利保護(hù)的力度則成了法治化發(fā)展程度的重要指標(biāo)[10]。在農(nóng)民工文化權(quán)利保障法治化的質(zhì)料中，全民閱讀的立法體系指揮著圖書館建設(shè)方向，公民文化權(quán)利又決定著全民閱讀立法體系的性質(zhì)，因此，農(nóng)民工文化權(quán)利的保障力度是衡量立法體系及圖書館建設(shè)情況的一項(xiàng)重要指標(biāo)。

任何法律的建設(shè)過程都不是一蹴而就的，尤其是農(nóng)民工文化權(quán)利保障的法治化。首先，全民閱讀的法律體系存在效力困境。例如，國(guó)家級(jí)的 《全民閱讀促進(jìn)條例》以及深圳、湖北、吉林、江蘇、黑龍江等地的地方性全民閱讀促進(jìn)條例（辦法），雖然已基本形成我國(guó)公民文化權(quán)利保障的法律體系，包含了全民閱讀促進(jìn)工作的組織架構(gòu)、管理模式、任務(wù)和目標(biāo)等基礎(chǔ)內(nèi)容，但仍存在義務(wù)性規(guī)定不完備、法律責(zé)任設(shè)置不清晰等問題，對(duì)于農(nóng)民工這類特殊社會(huì)群體的文化服務(wù)及圖書館等機(jī)構(gòu)的任務(wù)、目標(biāo)與要求，仍未涉及。這就需要通過城鎮(zhèn)化發(fā)展背景下全民閱讀實(shí)踐，進(jìn)一步補(bǔ)充農(nóng)民工等特殊社會(huì)群體的服務(wù)內(nèi)容。其次，相關(guān)機(jī)構(gòu)盡快制定針對(duì)農(nóng)民工文化服務(wù)的長(zhǎng)短期計(jì)劃、方案。《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》是經(jīng)全國(guó)人大通過的圖書館行業(yè)的最高法律，它所闡述的是有關(guān)公共圖書館建設(shè)與發(fā)展的原則性、全局性的內(nèi)容，是我國(guó)圖書館體系的“上層建筑”，而對(duì)于針對(duì)農(nóng)民工等特殊社會(huì)群體的文化服務(wù)，需要在《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》等相關(guān)法律的指導(dǎo)下，制定針對(duì)農(nóng)民工特殊社會(huì)群體的計(jì)劃、方案，進(jìn)一步完善分齡分眾讀者服務(wù)。最后，要發(fā)揮中國(guó)圖書館學(xué)會(huì)和各地圖書館學(xué)會(huì)以及各級(jí)農(nóng)民工服務(wù)中心的作用，積極設(shè)立“農(nóng)民工文化服務(wù)”“農(nóng)民工文化認(rèn)同”等研究項(xiàng)目，為農(nóng)民工文化服務(wù)相關(guān)制度的建立與修訂提供科學(xué)支持與一手研究資料。

3.3 優(yōu)化結(jié)構(gòu)：深化圖書館治理結(jié)構(gòu)改革

法治化進(jìn)程中的基本形態(tài)即法治化的結(jié)構(gòu)，農(nóng)民工文化權(quán)利保障法治化的結(jié)構(gòu)主要體現(xiàn)在普遍均等性、免費(fèi)獲取、開放共享、知識(shí)自由等。優(yōu)化法治化的結(jié)構(gòu)我們要解決兩方面的問題：圖書館的運(yùn)行與管理、圖書館的文化服務(wù)供給機(jī)制。

首先，通過建立健全公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)等形式，科學(xué)地引入能夠反映、表達(dá)農(nóng)民工文化訴求的外來人員參與到圖書館的決策和監(jiān)督，打通農(nóng)民工等特殊社會(huì)群體代表參與公共文化治理的渠道，推進(jìn)決策權(quán)、執(zhí)行權(quán)和監(jiān)督權(quán)之間相互協(xié)調(diào)、科學(xué)運(yùn)行。目前，我國(guó)圖書館法人治理結(jié)構(gòu)建設(shè)已經(jīng)走過試行期，進(jìn)入全面推進(jìn)階段。縱觀我國(guó)公共圖書館法人治理實(shí)踐，不難發(fā)現(xiàn)其存在的最突出的問題是絕大部分圖書館的法人治理結(jié)構(gòu)形式大于內(nèi)容，在理事會(huì)組成結(jié)構(gòu)中少由特殊社會(huì)群體代表，未能精準(zhǔn)對(duì)接各類群體的文化訴求，“按需供給”的公共文化服務(wù)落實(shí)得不好，這也是構(gòu)建法人治理結(jié)構(gòu)探索中必然要經(jīng)過的階段。下一步，政府應(yīng)加大對(duì)公共圖書館法人治理結(jié)構(gòu)運(yùn)行情況的考評(píng)力度，使法人治理結(jié)構(gòu)發(fā)揮真正的作用，推動(dòng)閱讀服務(wù)中的公平和效率問題有效解決。

其次，文化服務(wù)應(yīng)遵循“按需供給”的原則，不同區(qū)域、不同職業(yè)、不同教育背景、不同年齡的農(nóng)民工文化訴求亦不相同。圖書館應(yīng)為農(nóng)民工文化訴求表達(dá)積極搭建平臺(tái)，如在農(nóng)民工群體工作地點(diǎn)、居住的工棚、農(nóng)民工服務(wù)中心等設(shè)置文化需求調(diào)查表；開發(fā)針對(duì)農(nóng)民工文化服務(wù)的APP，提供服務(wù)的同時(shí)征集意見等。基于農(nóng)民工的文化需求，聯(lián)合政府相關(guān)部門、用工企業(yè)及社會(huì)志愿機(jī)構(gòu)等，構(gòu)建“政府主導(dǎo)、圖書館組織、企業(yè)共建、社會(huì)參與”的農(nóng)民工文化服務(wù)供給模式，以此加強(qiáng)政府、用工企業(yè)、社會(huì)機(jī)構(gòu)對(duì)農(nóng)民工精神文化生活的關(guān)注，并按照一定的合作模式、服務(wù)方式提供差異化的精準(zhǔn)文化服務(wù)，進(jìn)而保障農(nóng)民工的文化權(quán)利。

3.4 主體轉(zhuǎn)型：落實(shí)政府責(zé)任

徒法不足以自行，任何法治化都是在主體建設(shè)下完成的。農(nóng)民工文化權(quán)利保障法治化的第一主體必然是農(nóng)民工，法治本身就是關(guān)乎民生的，所以必須要讓農(nóng)民工在法治化的過程中有發(fā)言權(quán)。單純地依靠自上而下的普法來推進(jìn)法治化進(jìn)程難以調(diào)動(dòng)農(nóng)民工的積極性，使得法治化建設(shè)困難重重。況且農(nóng)民工文化權(quán)利的保障本身就需要農(nóng)民工自我的閱讀興趣與自發(fā)的享用權(quán)利。那么，要調(diào)動(dòng)農(nóng)民工的積極性就必須在法治化建設(shè)的過程中讓農(nóng)民工能夠順暢地參與到其中，這就要求法治化的第二主體政府要積極、主動(dòng)地收集民意，構(gòu)建便利的評(píng)價(jià)平臺(tái)，進(jìn)而形成兩方信息的良性互通。

與此同時(shí)，根據(jù)《中華人民共和國(guó)公共圖書館法》第四條、第五條規(guī)定，政府要進(jìn)一步落實(shí)對(duì)于第三主體圖書館的建設(shè)主體責(zé)任與管理主體責(zé)任，依法推進(jìn)公共圖書館事業(yè)的建設(shè)，根據(jù)閱讀服務(wù)設(shè)施的事權(quán)和支出責(zé)任，不僅要將公共圖書館經(jīng)費(fèi)納入本級(jí)預(yù)算，而且應(yīng)盡量加大投入的力度，同時(shí)做到及時(shí)、足額撥付。在保障經(jīng)費(fèi)的同時(shí)，也要保障圖書館正常運(yùn)行所需要的人員，配備足夠數(shù)量且具有專業(yè)技能的工作人員，尤其要保障基層圖書館的人員，使農(nóng)民工文化權(quán)利保障法治化在多方主體的合力聯(lián)動(dòng)下良性發(fā)展，推進(jìn)全民閱讀立法體系落地生根。

3.5 加強(qiáng)意識(shí)：?jiǎn)拘艳r(nóng)民工文化權(quán)利的法治意識(shí)

伯爾曼曾說過：“法律必須被信仰，否則它將形同虛設(shè)?！盵11]法治意識(shí)的核心就是對(duì)法治化的信仰，而絕非我們通常意義上的法律知識(shí)。正是這種法治化的信仰，正是這種信仰下的公民法治化的熱情，才使得法治化成為一種治理模式。

在推進(jìn)法治化的進(jìn)程中，農(nóng)民工依法享用文化權(quán)利、充分利用公共文化資源是關(guān)鍵，可見，法治意識(shí)是核心。如何使農(nóng)民工具有強(qiáng)烈的法治意識(shí)呢？圖書館需要進(jìn)行從被動(dòng)等待服務(wù)到主動(dòng)提供服務(wù)、從以館內(nèi)陣地服務(wù)為主到以農(nóng)民工需求選擇服務(wù)場(chǎng)所的服務(wù)轉(zhuǎn)型，引導(dǎo)農(nóng)民工由參與閱讀活動(dòng)的被動(dòng)接受服務(wù)狀態(tài)，逐漸過渡到主動(dòng)提出需求并主導(dǎo)閱讀服務(wù)方向的主動(dòng)獲取服務(wù)，進(jìn)而提升其享有文化權(quán)利的法治意識(shí)。

3.6 樹立精神：培育主體的法治精神

農(nóng)民工文化權(quán)利的法治化需要其中的每個(gè)主體都具有較強(qiáng)的法治責(zé)任感和一定的法治自覺性，這就要求在立法體系基本構(gòu)建完成之后加大對(duì)法律落實(shí)的教育與宣傳推廣。受訓(xùn)人員的范圍上，不僅要對(duì)圖書館館長(zhǎng)及館員進(jìn)行相關(guān)法律培訓(xùn)，更應(yīng)該加強(qiáng)對(duì)圖書館的主管部門的領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員的培訓(xùn)，尤其要注意對(duì)基層圖書館館員的培訓(xùn)與教育。培訓(xùn)的內(nèi)容上，不僅要系統(tǒng)全面地對(duì)全民閱讀的法律體系做講解，還要在立法理念下具體指導(dǎo)農(nóng)民工這類特殊社會(huì)群體文化服務(wù)方式，讓受訓(xùn)者從公共文化服務(wù)體系的全局性以及文化自信建立與堅(jiān)守的高度去深入思考農(nóng)民工文化服務(wù)方法，通過全局與部分、構(gòu)建與落實(shí)、傳承與創(chuàng)新的思維過程，結(jié)合自己職責(zé)觸發(fā)最有效的法治化實(shí)施方法。

同時(shí)，要培養(yǎng)文化主管部門領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員、圖書館人、公民的法治精神，讓其滲透至圖書館的治理、全民閱讀工作的推進(jìn)以及農(nóng)民工文化服務(wù)的各項(xiàng)活動(dòng)中。文化主管部門領(lǐng)導(dǎo)及相關(guān)工作人員要將法治精神貫穿始終，運(yùn)用自己法治思維去科學(xué)決策；圖書館人則要將法治精神結(jié)合自己的業(yè)務(wù)知識(shí)，融入到圖書館運(yùn)行與閱讀服務(wù)中去，開拓業(yè)務(wù)領(lǐng)域，使文化服務(wù)覆蓋到農(nóng)民工；而每個(gè)農(nóng)民工要將法治精神帶到自己的閱讀行為中去，充分利用圖書館，在行使自身文化權(quán)利的過程中不斷修正制度，推進(jìn)文化權(quán)利保障走向法治化。