青覺(jué) 吳鵬

[摘要]近代中國(guó)面對(duì)的是一個(gè)陌生而殘酷的“霍布斯式”的民族國(guó)家叢林，在西方外來(lái)文明的侵蝕下，傳統(tǒng)央地關(guān)系與邊疆治理機(jī)制被迫走上了一條艱難曲折的重構(gòu)之路。系統(tǒng)性秩序與社會(huì)性秩序是對(duì)邊疆治理過(guò)程中維持和解構(gòu)邊疆社會(huì)多樣性的兩種力量機(jī)制的一種概括性解釋，通過(guò)這兩種秩序的力量消長(zhǎng)以及“人民至上”話語(yǔ)的歷史切入，勾畫傳統(tǒng)中國(guó)在向現(xiàn)代中國(guó)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，邊疆治理邏輯切換和路徑演化的內(nèi)在矛盾和一般性圖景。在“人民至上”話語(yǔ)下分析中國(guó)邊疆治理相關(guān)問(wèn)題，除具體的治理策略外，也為理解以下兩個(gè)層面的宏觀內(nèi)容提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的視閾和微小的切入口，即中國(guó)現(xiàn)代民族國(guó)家“國(guó)民（人口）”與“國(guó)土（疆域）”的形而上聯(lián)系，以及多民族國(guó)家建構(gòu)治理的歷史與現(xiàn)代的接續(xù)問(wèn)題。

[關(guān)鍵詞]中國(guó)邊疆治理;系統(tǒng)性秩序;社會(huì)性秩序;人民至上

中圖分類號(hào)：C952文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：1674-9391（2021）06-0001-10

基金項(xiàng)目：國(guó)家社會(huì)科學(xué)基金研究闡釋黨的十九大精神專項(xiàng)課題“中華民族共同體意識(shí)研究”（18VSJ092）階段性成果。

作者簡(jiǎn)介：青覺(jué)，中央民族大學(xué)教授，研究方向：民族理論與政策、邊疆治理現(xiàn)代化;吳鵬，中央民族大學(xué)博士研究生，研究方向：民族理論與政策。北京 100081“人民至上”作為新時(shí)代治國(guó)理政的一個(gè)根本性立場(chǎng)和經(jīng)典話語(yǔ)，其內(nèi)涵需結(jié)合中國(guó)社會(huì)的現(xiàn)實(shí)治理才能予以透切把握。長(zhǎng)期以來(lái)，中國(guó)邊疆治理相關(guān)議題，一直牽動(dòng)著國(guó)人諸多難以言說(shuō)的心緒，這種心緒既關(guān)乎歷史，也直指當(dāng)代的精神生活。因此，迫切需要從制度與人心的角度，去回應(yīng)在邊疆治理過(guò)程中所遭遇的問(wèn)題，并解答所共同面臨的困擾，而對(duì)于這種問(wèn)題和困擾的解答努力，又在更大背景下融匯進(jìn)入了中華統(tǒng)一多民族國(guó)家的歷史追索和中國(guó)現(xiàn)代民族國(guó)家建構(gòu)的時(shí)代進(jìn)程。

一、問(wèn)題的提出：邊疆治理中系統(tǒng)性秩序與社會(huì)性秩序的博弈及困局

作為一個(gè)與中央相對(duì)的外圍延伸區(qū)域，邊疆需要根據(jù)“中央”的語(yǔ)境來(lái)確認(rèn)自身，從這個(gè)意義上來(lái)說(shuō)，邊疆治理問(wèn)題，在本質(zhì)上也是一個(gè)邊疆與中央的關(guān)系問(wèn)題。邊疆治理依循何種邏輯而展開(kāi)，其內(nèi)在體現(xiàn)著一個(gè)統(tǒng)一多民族國(guó)家的建構(gòu)思路與制度安排。因此，邊疆治理問(wèn)題并非是一個(gè)“割裂”的存在，從“邊疆”所牽動(dòng)的問(wèn)題域和具體影響來(lái)看，邊疆與中央在實(shí)質(zhì)上是一體的。在中國(guó)這樣一個(gè)超大規(guī)模的多民族國(guó)家，穩(wěn)定的邊疆中央關(guān)系建立在共同性的價(jià)值立場(chǎng)和具體行動(dòng)的“各得其所”之上。缺乏這個(gè)一般性基礎(chǔ)，邊疆治理的各種機(jī)制性問(wèn)題就會(huì)紛紛涌現(xiàn)出來(lái)。

近代，由于西方文明對(duì)傳統(tǒng)中華文明的侵入，我國(guó)的邊疆與中央關(guān)系，實(shí)際上經(jīng)歷了一個(gè)從“溶解”到“抉擇”、再由“抉擇”到“重構(gòu)”的艱難過(guò)程。對(duì)于這種重構(gòu)，中華民族付出了很大的代價(jià)，并且直到今天還在承受著它的后果。而在這一系列的后果中，尤為值得關(guān)注的是“系統(tǒng)性秩序”與“社會(huì)性秩序”二者間張力的逐漸凸顯。這種張力不僅在一定程度上抵消了我國(guó)邊疆治理的努力，而且也成為邊疆治理問(wèn)題長(zhǎng)期糾結(jié)的一個(gè)主要源頭。

（一）傳統(tǒng)中國(guó)的文明內(nèi)聚性及其近代轉(zhuǎn)折

中國(guó)作為一個(gè)擁有文明多樣性和超大規(guī)模人口的多民族國(guó)家，卻能在很長(zhǎng)的歷史時(shí)期內(nèi)，保持了國(guó)家政權(quán)的基本穩(wěn)定以及對(duì)于廣袤邊疆地區(qū)的有效治理。這一令人驚嘆的成就背后，自然也蘊(yùn)藏著其特殊的邏輯機(jī)理。趙汀陽(yáng)將中國(guó)從商周到清末這幾千年的生長(zhǎng)方式解釋為有著強(qiáng)大向心力的旋渦。這個(gè)旋渦的向心運(yùn)動(dòng)不斷把中原周邊各個(gè)地方各種文化卷入到一起而成為一體，而這個(gè)旋渦本身也變得越來(lái)越大和越來(lái)越強(qiáng)勁，由此形成了一個(gè)巨大時(shí)空[1]。這種“旋渦模式”無(wú)疑具有濃厚的文化認(rèn)同色彩。而拉鐵摩爾的研究，也揭示了中華文明賴以維持并生生不息的空間密碼。拉鐵摩爾認(rèn)為，中國(guó)的統(tǒng)一性來(lái)自于一種混合性的力量，它既非僅來(lái)自內(nèi)地漢族社會(huì)，也非僅來(lái)自游牧民族，而是二者混合融合的力量，這就是中國(guó)的邊疆地帶。借助于這一邊疆地帶，傳統(tǒng)中國(guó)構(gòu)建了農(nóng)業(yè)社會(huì)與游牧社會(huì)的一種互補(bǔ)共生關(guān)系，并在此基礎(chǔ)上形成了對(duì)于豐富文明形態(tài)的統(tǒng)一以及歷史變革的動(dòng)力源頭[2]。而倚靠這種具有強(qiáng)烈文化內(nèi)聚力的“旋渦模式”和多樣性文明之間的“統(tǒng)一性”，中華文明得以有條不紊地對(duì)廣袤的邊疆地區(qū)展開(kāi)因俗治理，從而在避免文明內(nèi)部多樣性主體相互消耗的同時(shí)，把傳統(tǒng)中國(guó)的“制度”和“文化”覆蓋到遙遠(yuǎn)的地方。但這種經(jīng)由“文明”來(lái)統(tǒng)轄“治理”的模式，伴隨著近代“西風(fēng)東漸”的歷史進(jìn)程而被生生打斷。中國(guó)與西方列強(qiáng)的第一次較量始于鴉片戰(zhàn)爭(zhēng)。這次戰(zhàn)爭(zhēng)引出中國(guó)與近代西方資本主義勢(shì)力的全面沖突。這些沖突打開(kāi)了中國(guó)長(zhǎng)期封閉性發(fā)展的格局，是中國(guó)通向現(xiàn)代世界的肇始。此后一個(gè)半世紀(jì)中國(guó)的滄桑巨變，也就是中國(guó)走向現(xiàn)代化的舉世罕見(jiàn)的漫長(zhǎng)而崎嶇的歷程[3]。在西方文明日甚一日的侵襲之下，傳統(tǒng)中國(guó)被迫邁出腳步去尋找自身新的存在形式和歷史方位，并開(kāi)始了向現(xiàn)代主權(quán)民族國(guó)家的艱難轉(zhuǎn)型?！霸诿褡逯髁x思潮的勃興時(shí)期，國(guó)人以民族主義挽救中國(guó)的觀念最終匯向國(guó)家的重新建構(gòu)?！痹谶@一特殊歷史背景下，中國(guó)人不僅在思想上突破傳統(tǒng)的“華夏中心”觀念，并且在各個(gè)層面與傳統(tǒng)“中國(guó)”進(jìn)行切割，希圖通過(guò)這種疾風(fēng)驟雨式的決絕努力來(lái)盡快達(dá)到國(guó)家富強(qiáng)的現(xiàn)代化發(fā)展目標(biāo)。

與此同時(shí)，這種現(xiàn)代民族國(guó)家的建構(gòu)模式，也帶來(lái)了一個(gè)至今令人備感困擾的深層問(wèn)題：現(xiàn)代中國(guó)過(guò)分依賴政治建構(gòu)，即過(guò)多關(guān)注于對(duì)富國(guó)強(qiáng)兵之現(xiàn)代性目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)，而缺失了對(duì)國(guó)家建構(gòu)中“一種內(nèi)在的整體性精神魅力和精神氣質(zhì)”的應(yīng)有關(guān)懷。與此同時(shí)，政治建構(gòu)過(guò)程中過(guò)于濃烈的民族主義敘事，也傷害了中華傳統(tǒng)文明的內(nèi)在有機(jī)性。民族主義的歷史書寫所表達(dá)的并非歷史本身，而是一種通過(guò)歷史觀念呈現(xiàn)出來(lái)的民族主義，這就造成不同社會(huì)群體對(duì)“歷史”產(chǎn)生不同的描述和解釋，從而使“歷史”演化成民族主義觀念的競(jìng)技場(chǎng)，進(jìn)而破壞社會(huì)團(tuán)結(jié)與國(guó)家凝聚力[4]。

當(dāng)然，不能站在今天而去苛責(zé)前人，客觀來(lái)說(shuō)，這些問(wèn)題是可以被理解的。因?yàn)楝F(xiàn)代中國(guó)民族國(guó)家的建構(gòu)是建立在一個(gè)傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的痛苦轉(zhuǎn)型之上，無(wú)論是“救亡圖存”，還是對(duì)西方現(xiàn)代先進(jìn)文明的系統(tǒng)性吸納，都是傳統(tǒng)中國(guó)基于自身的落后而追求改造自我，這種自我改造并非出于自愿，而只是迫于外來(lái)文明侵蝕的“削足適履”。因此，這種政治建構(gòu)導(dǎo)向的民族國(guó)家建構(gòu)路徑，最終落入了一個(gè)悖論式循環(huán)：由于過(guò)度倚重政治建構(gòu)，導(dǎo)致基于政治國(guó)家意志的力量機(jī)制，逐漸成為主權(quán)國(guó)家聯(lián)系、控制邊疆的主要手段，也繼而成為邊疆實(shí)際治理過(guò)程中的最優(yōu)先選擇。而這種新治理機(jī)制的急速擴(kuò)張，以及對(duì)邊疆治理原有機(jī)制的忽略，又加劇了邊疆治理過(guò)程中這兩套機(jī)制之間的張力與競(jìng)爭(zhēng)性博弈，從而引發(fā)了邊疆治理“綿綿不休”的困境與糾纏。

（二）邊疆治理兩種力量機(jī)制的區(qū)分：“系統(tǒng)性秩序”與“社會(huì)性秩序”

與中華現(xiàn)代國(guó)家政治建構(gòu)與文化建構(gòu)的雙重任務(wù)相對(duì)應(yīng)，為了便于更好地理解和闡發(fā)中華統(tǒng)一多民族國(guó)家團(tuán)結(jié)鞏固的實(shí)現(xiàn)路徑，本文在這里將邊疆治理的力量機(jī)制也劃分為兩類：一類是在邊疆治理過(guò)程中，以公共政府的名義制定并支持國(guó)家的各層級(jí)、各部門代理人行使其職能的一系列“制度”及其相關(guān)技術(shù)性手段，筆者將其稱之為“系統(tǒng)性秩序”;另一類則是邊疆社會(huì)特有的民族、宗教、文化習(xí)俗、歷史傳統(tǒng)、生計(jì)方式以及組織結(jié)構(gòu)等諸多復(fù)雜要素，在經(jīng)年歷久的治理實(shí)踐中相疊融匯并最終形成的一種整體性自洽與自我調(diào)適，我們將其稱之為“社會(huì)性秩序”。需要指出的是，在這里所討論的“社會(huì)性秩序”與“系統(tǒng)性秩序”，只是對(duì)邊疆治理過(guò)程中邊疆社會(huì)維持自身多樣性和解構(gòu)邊疆社會(huì)多樣性的兩種力量機(jī)制的一種概括性解釋，事實(shí)上，邊疆治理的相關(guān)影響要素與內(nèi)在邏輯機(jī)理無(wú)疑要復(fù)雜深刻得多。通過(guò)這兩種秩序的對(duì)比分析和力量消長(zhǎng)，意在勾畫傳統(tǒng)中國(guó)在向現(xiàn)代中國(guó)轉(zhuǎn)型過(guò)程中，邊疆治理邏輯切換和路徑演化的內(nèi)在矛盾和一般性圖景。

在本文中，系統(tǒng)性秩序的具體意涵主要由兩方面構(gòu)成：“系統(tǒng)性秩序”的貫徹主體，是斯考切波意義上的“國(guó)家”①;而其具體的組織形式，則指向韋伯意義上的行政官僚制和科層制結(jié)構(gòu)[5]，以及韋伯所謂的“深受機(jī)器生產(chǎn)技術(shù)和經(jīng)濟(jì)條件制約的且正以不可抗拒的力量決定著降生于這一機(jī)制中的每一個(gè)人的生活”的理性化系統(tǒng)[6]，比如市場(chǎng)系統(tǒng)、行政系統(tǒng)、軍事系統(tǒng)以及信息化和交通所必需的基礎(chǔ)設(shè)施體系等等。具體到邊疆治理的語(yǔ)境中，“系統(tǒng)性秩序”具有濃烈的工具主義色彩，它在本質(zhì)上寄托了后發(fā)國(guó)家希望通過(guò)一種短期劇烈方式，來(lái)實(shí)現(xiàn)自身現(xiàn)代化以擺脫“落后”命運(yùn)并進(jìn)而抵御西方外來(lái)力量侵蝕的愿景，是后發(fā)國(guó)家在各方面條件均未達(dá)到成熟的情況下對(duì)自身發(fā)展意志的一種高度濃縮。為了追求效率，就需要集中資源，并確保在觀念行動(dòng)上達(dá)到協(xié)調(diào)和高度統(tǒng)一，因此，系統(tǒng)性秩序天然地排斥多樣性差異與治理彈性。伴隨著中國(guó)現(xiàn)代民族國(guó)家建構(gòu)的不斷向前推進(jìn)，“系統(tǒng)性秩序”也越來(lái)越在邊疆治理中占據(jù)著主導(dǎo)性地位，并對(duì)傳統(tǒng)的治理模式與央地關(guān)系形成了新的覆蓋。為了明晰與“系統(tǒng)性秩序”的區(qū)別，“社會(huì)性秩序”的內(nèi)涵也應(yīng)當(dāng)從以下幾個(gè)方面予以確認(rèn)：第一是指依靠社會(huì)主體之間的互動(dòng)以及在互動(dòng)中建立的以主觀認(rèn)同為基礎(chǔ)的非正式制度、結(jié)構(gòu)與文化②;第二則是“同時(shí)使社會(huì)再生產(chǎn)成為生產(chǎn)要素的集合”的日常生活[7]它代表了社會(huì)成員的交往過(guò)程與一種共同性的社會(huì)實(shí)踐;第三則是托克維爾意義上的“民情”（人們?cè)谛睦砹?xí)慣與生活習(xí)慣上所遵循的全部思想）[8]，以及基于傳統(tǒng)社會(huì)文化網(wǎng)絡(luò)而發(fā)揮作用的“習(xí)慣法”（人們?cè)趧趧?dòng)和生活中所達(dá)成的一種默契或共識(shí)，并基于此而形成的一種公認(rèn)的行為規(guī)范或慣例）[9]。概言之，社會(huì)性秩序盡管也包含了某種抽象意義與延伸性內(nèi)涵，但更多指向的是邊疆地區(qū)一種具有黏合性與穩(wěn)定性的文化共同體，它們或者經(jīng)由共同的血緣地緣關(guān)系、日常生活實(shí)踐與生產(chǎn)生計(jì)活動(dòng)，或者通過(guò)對(duì)某一傳統(tǒng)慣習(xí)的共同遵守和特殊的文化紐帶而產(chǎn)生普遍聯(lián)系，具有行為意識(shí)上的內(nèi)在一致性與能動(dòng)性，并呈現(xiàn)出與系統(tǒng)性秩序相異的偏好、機(jī)制與邏輯。在邊疆特有的歷史稟賦、文化傳統(tǒng)以及環(huán)境資源等因素的交互作用下，社會(huì)性秩序得以持續(xù)發(fā)育，并在此過(guò)程中生成了一個(gè)既相對(duì)自主又有機(jī)嵌合的完整生態(tài)。

（三）“系統(tǒng)性秩序”與“社會(huì)性秩序”的歷史變奏和現(xiàn)實(shí)沖突

客觀來(lái)說(shuō)，在中國(guó)這樣一個(gè)超大規(guī)模的統(tǒng)一多民族國(guó)家內(nèi)部，尤其在政治中樞與邊緣區(qū)域之間，這種系統(tǒng)性秩序與社會(huì)性秩序的張力，從始至終都是存在的。魯西奇從漢唐時(shí)期濱海地域的海神信仰研究中發(fā)現(xiàn)，即便是在大一統(tǒng)王朝內(nèi)部，濱海地域的居民與中央朝廷，也會(huì)因?yàn)楦髯陨矸菀约袄嬖V求的不同，而建構(gòu)起海神信仰的兩套迥然不同的文化體系。漢代郁洲島上的謝祿廟、南北朝時(shí)期的石鹿山神廟以及唐代東?？h城下碼頭邊的神廟，都是郁洲島上主要從事鹽業(yè)與漁業(yè)生產(chǎn)的土著人群奉祀的廟，但卻不受國(guó)家的承認(rèn);同樣，朝廷歲時(shí)遣使祭祀的四海龍王，在濱海民眾心里，也是另一幅貪婪愚昧的模樣[10]。在這兩套海神信仰體系背后，反映的正是朝廷（中央）和濱海地區(qū)（邊疆）對(duì)于文化信仰網(wǎng)絡(luò)以及掩蓋于其后的公共政治空間的博弈與爭(zhēng)奪。不過(guò)，在傳統(tǒng)中國(guó)的史實(shí)中，這種張力其實(shí)體現(xiàn)得并不明顯，或者說(shuō)，它可以通過(guò)一套特定的機(jī)制達(dá)到自洽。正如濱海神廟與龍王雖分屬于兩套不同的話語(yǔ)體系，但在各自的空間中卻是相安無(wú)事的，因?yàn)槌⒑蜑I海漁民只發(fā)生著間接聯(lián)系。在這種情況下，對(duì)于這種張力可以通過(guò)一個(gè)“雙名制”③的政治藝術(shù)予以處理。

但是，對(duì)于這種張力的化解，在當(dāng)代邊疆治理的實(shí)踐中卻變得越來(lái)越棘手。在治理技術(shù)日益精細(xì)化的今天，“系統(tǒng)性秩序”與“社會(huì)性秩序”之間的模糊地帶已經(jīng)變得非常狹窄，在彼此皆為“透明”的情境下，二者在治理的路途中終會(huì)迎面相遇。更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，由于現(xiàn)代民族國(guó)家建構(gòu)路徑的抉擇問(wèn)題，邊疆治理不得不倚重系統(tǒng)性秩序的力量來(lái)完成自身的治理任務(wù)和治理目標(biāo)。伴隨著系統(tǒng)性秩序的逐步強(qiáng)化，即便是邊疆地區(qū)的村一級(jí)組織，也開(kāi)始轉(zhuǎn)向科層化治理，在這個(gè)過(guò)程中，邊疆地區(qū)的社會(huì)性秩序也被系統(tǒng)的力量逐漸“覆蓋”和“溶解”，其賴以發(fā)揮作用的“自在”空間已被壓縮得極為逼仄。在這種情況下，系統(tǒng)與社會(huì)兩種秩序之間的矛盾和競(jìng)爭(zhēng)性博弈日益凸顯。一方面，為了加強(qiáng)對(duì)于邊疆地區(qū)的治理，國(guó)家需要借助系統(tǒng)的力量，將自身意志延伸至邊疆社會(huì)和基層末梢。為了達(dá)成這一目的，系統(tǒng)性秩序會(huì)千方百計(jì)排除來(lái)自邊疆社會(huì)的干擾，持續(xù)消解邊疆社會(huì)的有機(jī)性和多樣性。而在另一方面，為了保持自身的治理平衡，邊疆的社會(huì)性秩序也會(huì)干擾系統(tǒng)性秩序的運(yùn)作機(jī)制，阻撓、延緩系統(tǒng)力量對(duì)邊疆社會(huì)的介入進(jìn)程，它們會(huì)通過(guò)一系列“弱者的武器”（在一個(gè)日益強(qiáng)化的國(guó)家統(tǒng)一管理下所采取的旨在維護(hù)自身權(quán)益和發(fā)展自由的各種公開(kāi)或隱秘的行為）[11]來(lái)進(jìn)行策略性的應(yīng)對(duì)，或者借助對(duì)行政組織、尤其是基層行政組織內(nèi)部權(quán)威關(guān)系與制度環(huán)境的熟稔理解與靈活應(yīng)對(duì)，而在局部治理行動(dòng)上實(shí)現(xiàn)治理政策與治理實(shí)踐的分離[12]。

毫無(wú)疑問(wèn)，正式制度一經(jīng)發(fā)布和實(shí)踐就能重塑生活，但是，在高度韌性的生活領(lǐng)域面前，正式制度的邏輯與日常生活的邏輯越不匹配，二者之間的關(guān)系就越復(fù)雜[13]。這種系統(tǒng)性秩序與社會(huì)性秩序間的張力與競(jìng)爭(zhēng)性博弈，不僅制約了我們進(jìn)一步的治理行動(dòng)，也在很大程度上導(dǎo)致了邊疆治理的當(dāng)代困境。我們今天在邊疆治理過(guò)程中所遭遇到的種種問(wèn)題，都是系統(tǒng)與社會(huì)之間業(yè)已發(fā)生的這種競(jìng)爭(zhēng)性博弈的現(xiàn)實(shí)“后果”和客觀呈現(xiàn)。但是，如何對(duì)這種“后果”作出有效的回應(yīng)，我們顯然準(zhǔn)備得還不夠。從根源上來(lái)說(shuō)，近代我們面對(duì)的是一個(gè)陌生而殘酷的“霍布斯式”的民族國(guó)家叢林，在西方外來(lái)文明的巨大威脅下，中國(guó)被迫走上了一條艱難曲折的重構(gòu)之路，作為它的代價(jià)，我們多民族統(tǒng)一國(guó)家的現(xiàn)代民族國(guó)家建構(gòu)，更多只能依賴于政治建構(gòu)而非文化建構(gòu)。這種對(duì)于文化建構(gòu)的某種“忽略”，使得我們難以有效回應(yīng)邊疆社會(huì)的認(rèn)同性需求，它又進(jìn)一步導(dǎo)致了在邊疆治理過(guò)程中，系統(tǒng)性秩序缺乏一種與社會(huì)性秩序直接取得聯(lián)系的“統(tǒng)攏”機(jī)制。而這種統(tǒng)攏機(jī)制的缺失，不僅成為當(dāng)代邊疆治理向前深度推進(jìn)的一個(gè)主要制約性因素，也為我們超大規(guī)模統(tǒng)一多民族國(guó)家的持續(xù)性團(tuán)結(jié)帶來(lái)深切考驗(yàn)。

二、“人民至上”論：內(nèi)涵結(jié)構(gòu)及其對(duì)傳統(tǒng)邊疆治理模式的超越

系統(tǒng)與社會(huì)之間張力的長(zhǎng)期難解，也牽連著邊疆治理難以實(shí)現(xiàn)自身的原初目標(biāo)。為了紓解這種困境，我們應(yīng)當(dāng)超越系統(tǒng)與社會(huì)的一般性差異，而去追究邊疆治理背后所持續(xù)嬗變的動(dòng)力機(jī)制。在2020年的全國(guó)兩會(huì)上，習(xí)近平總書記深刻指出：“中國(guó)共產(chǎn)黨根基在人民、血脈在人民。黨團(tuán)結(jié)帶領(lǐng)人民進(jìn)行革命、建設(shè)、改革，根本目的就是為了讓人民過(guò)上好日子，無(wú)論面臨多大挑戰(zhàn)和壓力，無(wú)論付出多大犧牲和代價(jià)，這一點(diǎn)都始終不渝、毫不動(dòng)搖。堅(jiān)持以人民為中心的發(fā)展思想，體現(xiàn)了黨的理想信念、性質(zhì)宗旨、初心使命，也是對(duì)黨的奮斗歷程和實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)的深刻總結(jié)。必須堅(jiān)持人民至上、緊緊依靠人民、不斷造福人民、牢牢植根人民，并落實(shí)到各項(xiàng)決策部署和實(shí)際工作之中?！眻?jiān)持人民至上，既是新時(shí)代中國(guó)共產(chǎn)黨治國(guó)理政的邏輯脈絡(luò)與價(jià)值依循，也體現(xiàn)了中國(guó)共產(chǎn)黨這一使命型政黨在推進(jìn)中華民族共同體建設(shè)、實(shí)現(xiàn)中華民族偉大復(fù)興征程中的深切責(zé)任感與歷史擔(dān)當(dāng)。具體到新時(shí)代的邊疆治理過(guò)程中，堅(jiān)持“人民至上”，不僅意味著要重建邊疆治理在立場(chǎng)、利益和權(quán)威上的普遍性，進(jìn)而統(tǒng)攏起系統(tǒng)與社會(huì)“非此即彼”的具體分歧;而且要對(duì)邊疆各民族的精神氣質(zhì)和人心觀念進(jìn)行一種整體性的刻畫，并以此貫通邊疆治理在歷史傳統(tǒng)與當(dāng)下實(shí)踐之間的普遍聯(lián)系。

（一）堅(jiān)持“人民至上”：重建邊疆治理的“普遍性”

孔飛力在論述中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的起源時(shí)，曾經(jīng)對(duì)這樣一個(gè)問(wèn)題傾注了巨大的研究精力：“是否有某一個(gè)群體能夠以一種帶有全國(guó)性的視野和覆蓋面，來(lái)應(yīng)對(duì)全國(guó)范圍內(nèi)出現(xiàn)的各種挑戰(zhàn)？構(gòu)成這個(gè)群體的人們的共同信念是自己的利益同國(guó)家的命運(yùn)休戚相關(guān)，而這種認(rèn)識(shí)又促使他們?cè)诟蟮某潭壬蠀⑴c政治?！盵14]在孔飛力看來(lái)，這一群體在晚清中國(guó)的轉(zhuǎn)型過(guò)程中作用甚大，也是我們理解傳統(tǒng)中國(guó)與現(xiàn)代中國(guó)內(nèi)在關(guān)聯(lián)性的一條線索，通過(guò)對(duì)這一群體的考察，中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)的深層邏輯將會(huì)被勾勒出來(lái)。在隨后的論述中，孔飛力也給出了自己的理解，他認(rèn)為，這一群體在事實(shí)上可被界定為全國(guó)性的（而無(wú)論地域、民族）精英階層。

孔飛力的研究為我們提供了重要啟示，但這種“精英”話語(yǔ)其實(shí)仍未超脫西方式思維邏輯與價(jià)值評(píng)判的窠臼。循著孔飛力的邏輯繼續(xù)向前推進(jìn)，可以發(fā)現(xiàn)，僅僅把這個(gè)群體局限在“精英”這一維度，無(wú)疑大大簡(jiǎn)化了中國(guó)歷史與中國(guó)社會(huì)的復(fù)雜折疊性和“未被充分表達(dá)的”深沉內(nèi)蘊(yùn)：假如“精英”群體僅僅只代表他們自身，那么他們便不具有對(duì)中國(guó)社會(huì)的廣泛代表性和動(dòng)員能力，他們所創(chuàng)造的歷史也只是一個(gè)“局部的歷史”;假如這些精英代表的是中國(guó)范圍內(nèi)從城市到鄉(xiāng)村、從政治中樞到基層末梢，以及更廣闊視角的從中原社會(huì)到藏區(qū)“雪域”社會(huì)、新疆綠洲社會(huì)、內(nèi)蒙古草原社會(huì)、以及西南“贊米亞”社會(huì)的命運(yùn)相系而又形態(tài)各異的居民，那么這個(gè)群體早就超脫了“精英”的狹窄范疇。換言之，孔飛力理解中的那個(gè)寄托了中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家建構(gòu)重任的“精英”，只是體現(xiàn)和伸張這個(gè)群體內(nèi)在意志的一個(gè)具象化代表。如果我們用今天的眼光倒推去看，孔飛力在書中言猶未及的那個(gè)群體，應(yīng)當(dāng)是那個(gè)浮在表面的精英“水泡”之下淌瀉不息的深沉潛流，它忽略了具體差異而生成一種文化與政治上的一貫意志和共同立場(chǎng)，并因彼此之間千絲萬(wàn)縷的聯(lián)系而凝合為一個(gè)在事實(shí)上不可分割的有機(jī)整體。對(duì)于這一群體，在近現(xiàn)代以來(lái)的話語(yǔ)中有一種更確切的表達(dá)：“人民”。

由此，就構(gòu)成了這樣一個(gè)完整的邏輯：當(dāng)“人民”主體性還若隱若現(xiàn)于時(shí)代的身影之后而未被當(dāng)時(shí)社會(huì)所充分認(rèn)知時(shí)，它就已經(jīng)在事實(shí)上參與了傳統(tǒng)中國(guó)向現(xiàn)代中國(guó)的轉(zhuǎn)型歷程以及中國(guó)現(xiàn)代國(guó)家的建構(gòu)歷史;與之相對(duì)應(yīng)的，在“人民”的話語(yǔ)還未成為一種我們都耳熟能詳?shù)慕?jīng)典敘事④之前，其所蘊(yùn)藏的內(nèi)在動(dòng)能和被層層帷幕所遮蔽的價(jià)值空間，就已經(jīng)在實(shí)踐上深刻塑造了我們的精神傳統(tǒng)和現(xiàn)實(shí)生活。而今天之所以要堅(jiān)持“人民至上”，不僅表達(dá)了對(duì)這樣一個(gè)歷史事實(shí)的承認(rèn)和尊重，而且在很大程度上也是出于這樣一種關(guān)懷，即對(duì)這一“業(yè)已斷裂的”歷史重新進(jìn)行接續(xù)，并在此基礎(chǔ)上重塑邊疆治理過(guò)程中各主體之間的整體性關(guān)系。前面已經(jīng)提到，在邊疆治理的實(shí)踐中，我們一直遭受著“系統(tǒng)”與“社會(huì)”之間張力的困擾。系統(tǒng)與社會(huì)在訴求上的這種相異性，往往讓我們陷入了一種“顧此失彼”的兩難境地。而“治理”的本質(zhì)，應(yīng)當(dāng)是在各種特殊性因素和差異性社會(huì)結(jié)構(gòu)中，合理地建構(gòu)一種“普遍性”。從這個(gè)意義上看，在新時(shí)代邊疆治理的過(guò)程中堅(jiān)持“人民至上”，其價(jià)值首先即在于為我們重建這種“普遍性”的努力，提供一種道德合法性和現(xiàn)實(shí)依托。

但是，需要明晰的是，如果我們只是把“人民至上”引入當(dāng)代的邊疆治理實(shí)踐，并希圖通過(guò)“人民”概念的抽象覆蓋來(lái)消弭“系統(tǒng)”與“社會(huì)”的分歧和張力，那么對(duì)于這個(gè)問(wèn)題的處理顯然則有簡(jiǎn)化之嫌。“人民至上”并非只是一個(gè)籠統(tǒng)含糊的概念，其在新時(shí)代邊疆治理中的內(nèi)涵和具體所指，應(yīng)當(dāng)通過(guò)立場(chǎng)、利益與權(quán)威三個(gè)維度予以深切體悟。

首先，“人民至上”代表了一種共同性立場(chǎng)。在邊疆治理過(guò)程中，堅(jiān)持“人民至上”，就是要堅(jiān)持人民主體地位，并通過(guò)對(duì)共同性目標(biāo)的奮斗和對(duì)共同性價(jià)值的遵守，在系統(tǒng)性秩序與社會(huì)性秩序之間求取一致。其次，“人民至上”也闡明了一種共同性利益?！鞍l(fā)展為了人民”“發(fā)展成果由人民共享”等話語(yǔ)，就是對(duì)這種共同性利益的抽象概括。具體到邊疆治理過(guò)程中，堅(jiān)持“人民至上”，不僅要求邊疆治理各項(xiàng)行動(dòng)必須要指向最終的囊括邊疆社會(huì)各主體的“共同富裕”目標(biāo)，而且也意味著邊疆治理是建立在一種普遍性利益對(duì)于邊疆社會(huì)各特殊性利益的有機(jī)統(tǒng)合之上。最后，“人民至上”還體現(xiàn)了一種共同性權(quán)威。人民民主專政的國(guó)體，以及人民代表大會(huì)制度的政體，都是人民權(quán)威的政治性表達(dá)。在邊疆治理過(guò)程中，堅(jiān)持“人民至上”，就是要讓系統(tǒng)性秩序明確自身的權(quán)力來(lái)源和根本所屬：“一切權(quán)力都來(lái)源于人民、受人民監(jiān)督、為人民服務(wù)?！敝挥袧M足這個(gè)要求，系統(tǒng)性秩序才可以通過(guò)對(duì)國(guó)家意志的貫徹以及具體治理層面的一整套支撐機(jī)制，在邊疆治理過(guò)程中扮演角色和發(fā)揮作用。

綜上言之，“人民至上”即是指人民立場(chǎng)至上、人民利益至上以及人民權(quán)威至上。在邊疆治理過(guò)程中堅(jiān)持“人民至上”，就是要從人民的歷史維度來(lái)“俯瞰”系統(tǒng)與社會(huì)，重建邊疆治理在立場(chǎng)、利益和權(quán)威上的普遍性，從而為化解系統(tǒng)與社會(huì)之間的分歧張力奠定初步基礎(chǔ)。

（二）“人民至上”的推演：從“找尋自我”到“精神自覺(jué)”

通過(guò)堅(jiān)持“人民至上”，重建邊疆治理的普遍性，并藉此來(lái)消弭系統(tǒng)與社會(huì)兩套秩序之間的張力，只是解決了第一層次的問(wèn)題。系統(tǒng)與社會(huì)之間的差異性結(jié)構(gòu)經(jīng)年歷久，但這種差異并非一定就會(huì)演化為沖突，在很長(zhǎng)一段歷史時(shí)期內(nèi)，中央王朝通過(guò)對(duì)邊疆的因俗而治，可以實(shí)現(xiàn)二者間的有序相安。因此，當(dāng)前邊疆治理過(guò)程中所呈現(xiàn)出的系統(tǒng)與社會(huì)間張力，只是對(duì)更深層次的結(jié)構(gòu)性矛盾的顯象表達(dá)。從根本上來(lái)說(shuō)，我們需要消除系統(tǒng)與社會(huì)張力生成的土壤，并對(duì)其持續(xù)嬗變的動(dòng)力機(jī)制進(jìn)行一種歷史的切入。這一問(wèn)題的精髓在于：在一個(gè)擁有悠久文明史的多民族統(tǒng)一國(guó)家內(nèi)部，在其由傳統(tǒng)國(guó)家向現(xiàn)代國(guó)家的轉(zhuǎn)型過(guò)程中，如何構(gòu)建一種覆蓋全體成員的整體性的精神氣質(zhì)，使得民族國(guó)家建構(gòu)過(guò)程中的文化建構(gòu)努力與政治建構(gòu)努力倚肩并行，并進(jìn)一步推進(jìn)中國(guó)現(xiàn)代民族國(guó)家建構(gòu)從“及物”到“及心”。也即是說(shuō)，真正需要考慮的，是如何在這樣一個(gè)流變的時(shí)代中，確認(rèn)我們“中國(guó)人”的歷史方位和精神坐標(biāo)，進(jìn)而求取一種精神層面的共識(shí)和各主體之間的相宜狀態(tài)，并據(jù)此化解中國(guó)社會(huì)在現(xiàn)代性轉(zhuǎn)型過(guò)程中所涌現(xiàn)出來(lái)的各種晦澀難解而又大同小異的問(wèn)題。

從一般性經(jīng)驗(yàn)來(lái)看，傳統(tǒng)中國(guó)對(duì)于中華多民族國(guó)家的有效治理，很大程度上在于其實(shí)現(xiàn)了對(duì)治理的“普遍性”與治理的“文明性”的有機(jī)貫通，這種普遍性來(lái)自于中國(guó)社會(huì)各主體在相融過(guò)程中所達(dá)到的一種交集空間，而這種文明性則來(lái)自于對(duì)一種整體性精神氣質(zhì)和文化信仰的共同遵守。但進(jìn)入近代以后，突如其來(lái)的“三千年未有之大變局”，重構(gòu)了中華傳統(tǒng)文明賴以存立的一系列政制、策略和觀念。由共同性精神的缺失所導(dǎo)致的一種對(duì)于“我們是誰(shuí)”的追問(wèn)，在最近一個(gè)多世紀(jì)里持續(xù)困擾著我們，也影響了我們對(duì)于歷史與現(xiàn)實(shí)、傳統(tǒng)與現(xiàn)代等諸多關(guān)系的把握和處理。具體到邊疆治理的實(shí)踐中，不能僅僅是為了“問(wèn)題”而治理，它更應(yīng)當(dāng)是對(duì)于一個(gè)更深遠(yuǎn)的邊疆發(fā)展目標(biāo)的切實(shí)兌現(xiàn)。更進(jìn)一步來(lái)說(shuō)，要想從根本上突破當(dāng)前邊疆治理的“瓶頸”和困境，就需要將中華各民族凝結(jié)成為一個(gè)與現(xiàn)代民族國(guó)家的政治實(shí)體相搭配的“精神共同體”，并把多民族統(tǒng)一國(guó)家精神氣質(zhì)中所蘊(yùn)含的核心要素一以貫之地接續(xù)下來(lái)，以取得與傳統(tǒng)中華文明的聯(lián)系。因此，新時(shí)代推進(jìn)邊疆治理，不僅需要追尋傳統(tǒng)，更需要追尋自身，要從歷史的深處“把自我?guī)Щ貋?lái)”。

從根本上說(shuō)，歷史活動(dòng)是群眾的事業(yè)，隨著歷史活動(dòng)的深入，必將是群眾隊(duì)伍的擴(kuò)大[15]。只有當(dāng)群眾知道一切，能判斷一切，并自覺(jué)地從事一切的時(shí)候，國(guó)家才有力量[16]。人民群眾是歷史的創(chuàng)造者，同時(shí)也是歷史最忠實(shí)的踐行者，人民不需要以歷史來(lái)作為它的注腳，但歷史卻需要通過(guò)人民來(lái)表達(dá)自身。中國(guó)統(tǒng)一的多民族國(guó)家和中華文明，基于中華各族人民而創(chuàng)造，并將中華各族人民牢牢凝聚為一體。從關(guān)系實(shí)在論的意義上講，共同體就是由共同性關(guān)懷構(gòu)成的一種人群關(guān)系聚合[17]。在共同的歷史實(shí)踐中，中華各族人民逐漸形成了“你中有我，我中有你，誰(shuí)也離不開(kāi)誰(shuí)”的中華民族共同體，并具體經(jīng)過(guò)了一個(gè)從實(shí)踐共同體、利益共同體，到政治共同體、情感共同體，再到意識(shí)共同體與命運(yùn)共同體的螺旋式遞進(jìn)過(guò)程。從主權(quán)國(guó)家的現(xiàn)實(shí)政治生活上看，中華民族共同體需要通過(guò)一個(gè)現(xiàn)代民族國(guó)家即“人民共和國(guó)”來(lái)作為它的載體，以充分“表達(dá)”和“實(shí)現(xiàn)”自我;從中華文明的歷史縱深性來(lái)看，中國(guó)社會(huì)的多種價(jià)值實(shí)體和實(shí)踐實(shí)體，都需要通過(guò)“人民”來(lái)完成彼此之間的接續(xù)。無(wú)論是中華民族共同體，還是作為一種政治組織形式的中華人民共和國(guó)，都是中華人民“作為歷史凝結(jié)”的共同性創(chuàng)造及其“共同性事業(yè)”在時(shí)空演進(jìn)中的一種具體表達(dá)。“任何一種解放都是把人的世界和人的關(guān)系還給人自己。”[18]無(wú)論現(xiàn)實(shí)的結(jié)構(gòu)如何切換、時(shí)間如何流變，中華統(tǒng)一多民族國(guó)家這種濃烈的人民底色是難以改變和抹除的，從這個(gè)意義上看，人民也是連接傳統(tǒng)中國(guó)、現(xiàn)代中國(guó)以及未來(lái)中國(guó)的一個(gè)關(guān)鍵性紐帶。

綜上所述，在新時(shí)代的邊疆治理實(shí)踐中，堅(jiān)持“人民至上”，更深的意涵即在于，通過(guò)“人民”這一切口，推進(jìn)中華民族“追尋自我”的進(jìn)程和達(dá)到一種整體性的“精神自覺(jué)”，從而取得“人民共和國(guó)”這一人民民主的現(xiàn)代民族國(guó)家、中華民族共同體與傳統(tǒng)中華文明之間的內(nèi)在聯(lián)系和一致性，解決多民族國(guó)家邊疆治理在歷史與現(xiàn)代兩個(gè)維度上的接續(xù)問(wèn)題，并以此為基礎(chǔ)，超越邊疆治理過(guò)程中系統(tǒng)與社會(huì)的立場(chǎng)分歧，推進(jìn)新時(shí)代邊疆治理向更深情境拓展。

三、堅(jiān)持“人民至上”：新時(shí)代推進(jìn)邊疆治理

從抽象到具體的現(xiàn)實(shí)路徑堅(jiān)持“人民至上”推進(jìn)邊疆治理，最終還需回歸到一個(gè)如何落地為實(shí)的問(wèn)題上來(lái)?；诰袷澜缗c物質(zhì)世界的同等重要性及其相互之間的千絲萬(wàn)縷聯(lián)系，新時(shí)代邊疆治理的具體路徑也需要從人心和能力兩個(gè)層面展開(kāi)分析。就人心層面而言，需切實(shí)增進(jìn)國(guó)家認(rèn)同，鑄牢中華民族共同體意識(shí)，推進(jìn)中華全體國(guó)民利益一體和利益一致;就能力層面而言，則需理順系統(tǒng)與社會(huì)等邊疆治理行動(dòng)者關(guān)系，保障治理資源充分供給，穩(wěn)步提升邊疆協(xié)同治理能力。

（一）廣泛凝聚邊疆治理的人心基礎(chǔ)：意識(shí)、情感與利益

作為一種“自覺(jué)狀態(tài)”的人民共和國(guó)，建構(gòu)在中國(guó)現(xiàn)代民族國(guó)家的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)之上。因此，在邊疆治理過(guò)程中，首先就需要重視培育對(duì)于中華現(xiàn)代民族國(guó)家的國(guó)家認(rèn)同。在人類歷史進(jìn)程中，同一民族通常都具有共同的精神結(jié)構(gòu)、價(jià)值系統(tǒng)、心理特征和行為模式，人們正是在這種共同的文化背景中獲得了歸屬感和認(rèn)同感。因此，文化認(rèn)同始終是維系社會(huì)秩序的“粘合劑”，是培育社會(huì)成員國(guó)家統(tǒng)一意識(shí)的深層基礎(chǔ)[19]。中華民族自我意識(shí)覺(jué)醒的主要標(biāo)志，便是“中華民族”這一表示中國(guó)境內(nèi)各民族是統(tǒng)一的民族共同體之觀念的形成[20]。堅(jiān)持“人民至上”，就是要在邊疆治理的具體實(shí)踐中，切實(shí)維護(hù)中國(guó)現(xiàn)代民族國(guó)家這一“人民共和國(guó)”的合法性和權(quán)威性，同時(shí)需要進(jìn)一步明晰邊疆各族人民的公民身份和國(guó)民身份，深化國(guó)家觀念與國(guó)民意識(shí)，持續(xù)增進(jìn)其對(duì)中華統(tǒng)一多民族國(guó)家的理解與認(rèn)同。其次，要更加重視邊疆社會(huì)各主體在中華現(xiàn)代民族國(guó)家框架下的有機(jī)性團(tuán)結(jié)，不斷推進(jìn)邊疆各民族在文化上的兼收并蓄、經(jīng)濟(jì)上的相互依存以及情感上的相互親近，進(jìn)一步鑄牢中華民族共同體意識(shí)。打造中華民族共同體是我國(guó)民族建構(gòu)的基本目標(biāo)和任務(wù)，作為共同體本體的中華民族與反映共同體本體的中華民族共同體意識(shí)，均植根于我國(guó)多民族國(guó)家孕育、發(fā)展的歷史之中，自覺(jué)于近代列強(qiáng)圍攻中國(guó)的困局之中，勃興于中華人民共和國(guó)成立之后[21]。中華各民族和邊疆社會(huì)各主體，縱然在發(fā)展的具體程度上存有差異，但在本質(zhì)上是一個(gè)命運(yùn)相連、休戚與共、你中有我、我中有你的共同體。堅(jiān)持“人民至上”，首先就是要堅(jiān)持人民內(nèi)部的團(tuán)結(jié)性。從本質(zhì)上來(lái)說(shuō)，邊疆各民族自身形態(tài)各異的發(fā)展，只是中華民族“普遍”發(fā)展的一個(gè)有機(jī)組成部分，脫離了這個(gè)共同性基礎(chǔ)，各民族也將失去立身之本。其次，要正確處理好“政治一體”與“文化多元”之間的關(guān)系。中華民族“多元一體”格局是在長(zhǎng)期的歷史實(shí)踐中逐漸發(fā)展形成的，違背了這個(gè)基本事實(shí)，就違背了中華各族人民共同性的歷史根基。堅(jiān)持“人民至上”，就意味著要在邊疆治理的實(shí)踐中，尊重這個(gè)國(guó)情、維護(hù)這個(gè)格局。形式多樣的文化是國(guó)家興盛的表現(xiàn)，政治一體的作用在于保護(hù)、傳承和發(fā)展多元文化，而不是簡(jiǎn)單地促進(jìn)文化趨同[22]。在新時(shí)代的邊疆治理過(guò)程中，我們需要從保護(hù)中華人民共有精神財(cái)富的高度出發(fā)，維護(hù)邊疆社會(huì)的多元文化與地方性知識(shí)，充分發(fā)揮其在邊疆治理過(guò)程中的優(yōu)勢(shì)與創(chuàng)造力。最后，要合理調(diào)整邊疆社會(huì)與主權(quán)國(guó)家之間的利益關(guān)系，推進(jìn)中華全體國(guó)民利益一體和利益一致。在邊疆治理過(guò)程中，一方面需要秉持“公正”立場(chǎng)，給予邊疆社會(huì)精英以充分的上升渠道和施展空間，同時(shí)兼顧特殊性要素在整體利益分配中的應(yīng)有位置;另一方面，在發(fā)展成果的分配上，應(yīng)當(dāng)?shù)瘏^(qū)域身份、民族身份，盡量避免將特定區(qū)域、特定民族群體視為一個(gè)天然的分配單位，而代之以社會(huì)成員的實(shí)際貢獻(xiàn)和現(xiàn)實(shí)需要?？偟膩?lái)說(shuō)，利益關(guān)系是精神關(guān)系的直接呈現(xiàn)，要促進(jìn)中華全體國(guó)民建立更加緊密的精神共同體，就需要避免其在利益分配上可能出現(xiàn)的區(qū)別和分化。

（二）穩(wěn)步提升邊疆治理的現(xiàn)實(shí)能力：關(guān)系、資源與機(jī)制

首先，從邊疆治理行動(dòng)者的關(guān)系維度來(lái)看，需要避免系統(tǒng)與社會(huì)之間的無(wú)謂消耗，實(shí)現(xiàn)二者的共同參與和治理平衡。就當(dāng)前實(shí)際情況來(lái)說(shuō)，治理需要在有效性與規(guī)范性之間達(dá)成平衡，過(guò)于強(qiáng)調(diào)實(shí)用性將會(huì)導(dǎo)致權(quán)力運(yùn)作的規(guī)范性遙遙無(wú)期，過(guò)于強(qiáng)調(diào)規(guī)范性則是脫離了鄉(xiāng)土社會(huì)不規(guī)則的現(xiàn)實(shí)國(guó)情[23]。為了達(dá)到這個(gè)要求，一方面需要合理劃定系統(tǒng)在邊疆治理過(guò)程中的職權(quán)范圍。在傳統(tǒng)的邊疆治理過(guò)程中，系統(tǒng)性秩序主要賴以寄托和伸張的載體邊疆地方行政機(jī)構(gòu)，統(tǒng)攬過(guò)多、權(quán)責(zé)過(guò)重，在行動(dòng)邏輯上，邊疆地方行政機(jī)構(gòu)以上級(jí)政府的意志為其治理的主要依據(jù)，并通過(guò)對(duì)“自上而下”治理任務(wù)的貫徹和績(jī)效考核的完成來(lái)獲得權(quán)力和晉升⑤。這種晉升錦標(biāo)賽作為中國(guó)政府官員的激勵(lì)模式，是中國(guó)經(jīng)濟(jì)奇跡的重要前驅(qū)動(dòng)力，但由于晉升錦標(biāo)賽自身的一些缺陷，尤其是其激勵(lì)官員的目標(biāo)與政府職能的合理設(shè)計(jì)之間存在嚴(yán)重沖突，容易造成“唯政績(jī)論”的傾向[24]。在新時(shí)代的邊疆治理過(guò)程中，必須克服這種“唯政績(jī)論”的傾向，對(duì)邊疆地方行政機(jī)構(gòu)的職責(zé)權(quán)力進(jìn)行明確界定和細(xì)致劃分。另一方面，也需要合理釋放邊疆社會(huì)的內(nèi)在渴望，引導(dǎo)社會(huì)性秩序參與到邊疆治理的具體過(guò)程中，發(fā)揮其對(duì)系統(tǒng)的制約和監(jiān)督作用。底層民眾發(fā)起的草根動(dòng)員之所以能夠提高治理的績(jī)效，是因?yàn)榧w行動(dòng)能夠在地方政府與社會(huì)之間建立起一種橫向責(zé)任關(guān)系，給地方政府制造外部壓力，從而迫使這些代理機(jī)構(gòu)在政策執(zhí)行時(shí)減少失誤與懈怠[25]。但在這一過(guò)程中，同樣需要注意防止社會(huì)在治理過(guò)程中的越軌行為。社會(huì)性秩序的無(wú)序滋長(zhǎng)和過(guò)度擴(kuò)張，同樣會(huì)對(duì)邊疆治理的整體性機(jī)制帶來(lái)傷害。

其次，從邊疆治理資源供給的維度來(lái)看，在新時(shí)代的邊疆治理過(guò)程中，要實(shí)現(xiàn)對(duì)治理資源的優(yōu)化配置，并注重挖掘其增量空間。在當(dāng)前邊疆地區(qū)各級(jí)政府部門實(shí)踐探索中形成的“最多跑一次”“不見(jiàn)面審批”“一站式服務(wù)”等服務(wù)模式，均需要建立在政府部門充分掌握社會(huì)公共信息資源的基礎(chǔ)上?；ヂ?lián)網(wǎng)、大數(shù)據(jù)、云計(jì)算等現(xiàn)代信息技術(shù)搭建起資源整合的渠道，而資源整合平臺(tái)的構(gòu)建，不僅能夠保障線上線下相結(jié)合的政務(wù)服務(wù)模式的有效展開(kāi)，而且有利于推動(dòng)信息社會(huì)背景下政府組織部門結(jié)構(gòu)優(yōu)化與管理效率提升[26]。與此同時(shí)，還要加大對(duì)國(guó)家現(xiàn)有資源投入渠道和計(jì)劃的整合，發(fā)揮資源配置的規(guī)模優(yōu)勢(shì)，持續(xù)創(chuàng)新資源配置與監(jiān)管機(jī)制，以提升資源使用效益。當(dāng)前在國(guó)家層面支持邊疆治理的戰(zhàn)略規(guī)劃和政策工具，主要包括“興邊富民”計(jì)劃、精準(zhǔn)扶貧、東西部扶貧協(xié)作和對(duì)口支援等，每項(xiàng)戰(zhàn)略規(guī)劃和政策措施都有大量資源流向邊疆鄉(xiāng)村地區(qū)[27]。必須合理利用這些資源，最關(guān)鍵的是要借助于國(guó)家前期投入，盡快培育起邊疆自身的“造血”能力。

最后，從邊疆治理支撐機(jī)制的維度來(lái)看，在理順了關(guān)系、累積了資源之后，我們還需要搭建一個(gè)可以有效包容各方訴求和統(tǒng)轄各方行動(dòng)的多元協(xié)同治理機(jī)制，穩(wěn)步提升邊疆協(xié)同治理能力。在強(qiáng)化國(guó)家責(zé)任與義務(wù)的同時(shí)，有序引入市場(chǎng)力量和動(dòng)員社會(huì)參與，逐步形成一種多元治理格局，使邊疆治理各主體，在國(guó)家的主導(dǎo)和統(tǒng)籌下協(xié)同發(fā)揮作用，增強(qiáng)邊疆治理的整體性能力。只有通過(guò)社會(huì)治理網(wǎng)絡(luò)中各主體、各層次圍繞社會(huì)治理目標(biāo)的協(xié)同行動(dòng)，才能提升社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的容錯(cuò)能力，實(shí)現(xiàn)社會(huì)治理的“帕累托改進(jìn)”及社會(huì)整體功能的優(yōu)化[28]。圍繞這一多元協(xié)同治理機(jī)制，還需要優(yōu)化邊疆社會(huì)的基本公共服務(wù)體系。政府需要在符合國(guó)家產(chǎn)業(yè)政策與法律法規(guī)的前提下，根據(jù)邊疆地區(qū)的資源狀況，制定經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)劃和產(chǎn)業(yè)政策，在就業(yè)、基礎(chǔ)教育、基本醫(yī)療、公共衛(wèi)生、經(jīng)濟(jì)住房、收入分配、社會(huì)保障、社會(huì)救濟(jì)、安全生產(chǎn)、環(huán)境保護(hù)、社會(huì)治安等方面做好社會(huì)管理和公共服務(wù)，切實(shí)履行好政府職能[29]。我們需要有前瞻性地去完善邊疆治理的各項(xiàng)支撐機(jī)制，以避免治理各方在協(xié)同治理過(guò)程中可能出現(xiàn)的治理機(jī)制的阻塞和治理意愿的沖突。

在“人民至上”話語(yǔ)下分析中國(guó)邊疆治理相關(guān)議題，除具體的治理策略外，也為我們理解以下兩個(gè)層面的宏觀內(nèi)容即中國(guó)現(xiàn)代民族國(guó)家“國(guó)民（人口）”與“國(guó)土（疆域）”的形而上聯(lián)系，以及多民族國(guó)家建構(gòu)治理的歷史與現(xiàn)代的接續(xù)問(wèn)題，提供了一個(gè)現(xiàn)實(shí)的視閾和微小的切入口。當(dāng)然，邊疆社會(huì)諸多因素的相互糾纏，中國(guó)歷史與中華文化的博大精深，以及統(tǒng)一多民族國(guó)家內(nèi)部政治生活與精神生活的豐富多樣，都導(dǎo)致了對(duì)于這一問(wèn)題的關(guān)切，而其最終求解還有很長(zhǎng)的路要走。種種這些，都需要在新時(shí)代中國(guó)邊疆治理與西部大開(kāi)發(fā)戰(zhàn)略[30]乃至中華民族共同體建設(shè)的具體實(shí)踐中，伴隨著對(duì)一系列現(xiàn)實(shí)問(wèn)題的有效解決和對(duì)多維度復(fù)雜關(guān)系的認(rèn)真梳理，以及對(duì)更深遠(yuǎn)層次的制度和人心的細(xì)致描摹與整體性刻畫，不斷予以推進(jìn)和追索。

注釋：

①斯考切波認(rèn)為，國(guó)家是一個(gè)自主性主體，在《國(guó)家與社會(huì)革命》中，斯考切波對(duì)“國(guó)家”的定義是以行政權(quán)威為首并由該行政權(quán)威在某種程度上妥善協(xié)調(diào)的一套行政、治安和軍事組織。任何國(guó)家都是首先和主要從社會(huì)索取資源，利用這些資源來(lái)創(chuàng)立和維持的強(qiáng)制組織和行政組織。參見(jiàn)斯考切波：《國(guó)家與社會(huì)革命》，臺(tái)北：桂冠圖書股份有限公司2003年版，第33頁(yè)。

②需要注意的是，這里的社會(huì)組織與結(jié)構(gòu)并非是指“國(guó)家與社會(huì)”二分法中除“國(guó)家”之外那個(gè)包羅萬(wàn)象的全部存在，它的指向要更為具體、狹窄;同時(shí)也并非是指單純個(gè)體的混亂行動(dòng)，我們既然將其歸納為一種“秩序”，那么其必然就具有自我意志和力量。

③“雙名制”是一種處理分歧的政治藝術(shù)，其策略是在同一個(gè)事物之上，建構(gòu)起兩套分別對(duì)應(yīng)官方與民間的身份體系，以化解近現(xiàn)代中國(guó)社會(huì)各主體之間的緊張關(guān)系。關(guān)于“雙名制”的具體論述，可參見(jiàn)高丙中：《一座博物館——廟宇建筑的民族志論成為政治藝術(shù)的雙名制》，載《社會(huì)學(xué)研究》2006年第1期。

④人民的歷史敘事是在近代中國(guó)人民和中華民族追求獨(dú)立與解放的過(guò)程中逐步塑造形成的，為了凝聚各方面力量共同抵抗外侮和建設(shè)中華現(xiàn)代國(guó)家，中國(guó)共產(chǎn)黨人重新界定和深化了“人民”這一概念的內(nèi)涵，從而實(shí)現(xiàn)了對(duì)中國(guó)社會(huì)各群體的聚合目標(biāo)和對(duì)自身一種嶄新的價(jià)值觀與道德性追求的表達(dá)。中國(guó)特色社會(huì)主義進(jìn)入新時(shí)代以來(lái)，“人民”這一話語(yǔ)在治國(guó)理政和中華民族共同體建設(shè)中的地位與價(jià)值得到了進(jìn)一步彰顯。關(guān)于此方面的研究很多，在此不再一一贅述。

⑤中國(guó)的行政治理在很大程度上是一個(gè)“收權(quán)”然后再“放權(quán)”的過(guò)程，不同之處在于，中央政府收上去的是對(duì)于各項(xiàng)治理事務(wù)的規(guī)劃?rùn)?quán)和決策權(quán)，而放下來(lái)的卻是具體執(zhí)行的“事權(quán)”。

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