陳林生，劉月梅

（浙江理工大學法政學院，杭州 310018）

1 農(nóng)民專業(yè)合作社性質與參與治理背景

黨的十九大報告首次明確要實施鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，按照“產(chǎn)業(yè)興旺、生態(tài)宜居、鄉(xiāng)風文明、治理有效、生活富?！钡目傄蠼鉀Q好“三農(nóng)”問題。實現(xiàn)鄉(xiāng)村有效治理是鄉(xiāng)村振興的重要環(huán)節(jié)，而農(nóng)村公共事務的治理則關系著鄉(xiāng)村能否實現(xiàn)有效治理。隨著工業(yè)化與城鎮(zhèn)化的進一步推進，農(nóng)村社會結構急劇嬗變，其中尤以村民之間的經(jīng)濟社會連接方式從“集體化”趨向“個體化”以及村兩委的“泛行政化”為凸顯，導致鄉(xiāng)村治理主體缺乏，農(nóng)村公共事務治理陷入困境。農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)村重要的經(jīng)濟組織，兼具經(jīng)濟資源和權威性基礎，成為新的鄉(xiāng)村治理博弈主體，影響著鄉(xiāng)村治理格局。因此，文章關注于農(nóng)民專業(yè)合作社的性質，基于其參與村莊治理的可行性與優(yōu)越性做出判斷，從提振農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展、提升農(nóng)村政治事務治理和參與農(nóng)村社會事務等三個方面提出有效治理路徑，進一步完善鄉(xiāng)村治理體系。

自改革開放以來，農(nóng)村經(jīng)濟飛速發(fā)展，農(nóng)民生活水平普遍提升。然而隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，農(nóng)村出現(xiàn)大量勞動力外流、空心化、原子化、老齡化等現(xiàn)象，農(nóng)村以往的社會結構發(fā)生改變，原來集體化的農(nóng)民向獨立的、分散的個體轉變，呈現(xiàn)原子化狀態(tài)，農(nóng)民之間關系的弱化導致他們對農(nóng)村公共事務漠不關心，即使部分村民想要改變村莊也是心有余而力不足[1]。與此同時，“三農(nóng)”問題逐漸得到政府的重視，政府各項惠農(nóng)政策的實施和資金的投入讓農(nóng)村的公共事務和行政事務日益繁雜。在農(nóng)村精英外流，鄉(xiāng)村治理無人可用的情況下，身兼行政與自治雙重職能的村委會難以有效地處理農(nóng)村公共事務，使得鄉(xiāng)村治理問題重重。

2 農(nóng)民專業(yè)合作社相關概念

農(nóng)民專業(yè)合作社是我國改革開放后建立的新型經(jīng)濟組織，2017年修訂的《農(nóng)民專業(yè)合作社法》規(guī)定農(nóng)民專業(yè)合作社是指在農(nóng)村家庭承包經(jīng)營基礎上，農(nóng)產(chǎn)品的生產(chǎn)經(jīng)營者或者農(nóng)業(yè)生產(chǎn)經(jīng)營服務的提供者、利用者，自愿聯(lián)合、民主管理的互助性經(jīng)濟組織，以服務社員為宗旨，遵守退入社自由、民主管理、分配盈余等原則。

對于農(nóng)村公共事務的概念，學者們從不同角度進行了界定，學者王曉毅（2016）認為農(nóng)村公共事務是超出鄉(xiāng)村個體與家庭范疇、對鄉(xiāng)村居民產(chǎn)生影響的事務，與社區(qū)公共利益有關，需要在社區(qū)層面達成共識，包括公共資源、公共物品、公共空間。學者汪錦軍（2008）、趙春草（2012）、吳艷芳（2016）認為農(nóng)村公共事務有3種類型，即公共服務、公共資源和公共設施。農(nóng)村公共事務最突出的特征就是它的公共性，所以該文所指的農(nóng)村公共事務是指在農(nóng)村地區(qū)，超出農(nóng)民個體與家庭內部范圍的，涉及全體或部分農(nóng)民公共利益與需求方面的事務，包括農(nóng)村政治、經(jīng)濟、文化、教育、生態(tài)等多個方面的事務。

3 合作社參與公共事務可行性與優(yōu)越性

農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)村最廣泛的經(jīng)濟組織，兼具經(jīng)濟和社會功能，在鄉(xiāng)村治理中大有可為。推進合作社參與農(nóng)村公共事務治理，既具有內部可行性，又具有外部優(yōu)越性，對于鄉(xiāng)村有效治理的實現(xiàn)具有不可忽視的作用和價值。

3.1 內部可行性

3.1.1 表達農(nóng)民意愿，實現(xiàn)雙向溝通重要渠道

我國農(nóng)民受教育水平普遍不高，部分有表達意愿的農(nóng)民在表達能力上也有所欠缺，導致農(nóng)民在參與公共事務治理中大多沒有實質性影響。農(nóng)民加入專業(yè)合作社后，合作社能夠代表其社員和留守農(nóng)村的農(nóng)民發(fā)聲，將農(nóng)民對公共事務的分散的、不規(guī)范的需求意見組織整合為系統(tǒng)的、規(guī)范的整體訴求，反映給其他治理主體，作為公共事務決策力的參考和依據(jù)。同時，合作社也能把政府制定的公共政策和村兩委的決策傳遞給農(nóng)民，形成政府及村兩委與農(nóng)民之間的雙向溝通和良性互動，既保障農(nóng)民的表達權、鞏固農(nóng)民在鄉(xiāng)村治理中的主體地位，又增強政策的科學性和民主性，密切雙方的關系，有利于農(nóng)村的和諧發(fā)展。

3.1.2 實施監(jiān)督，規(guī)范治理重要主體

農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的參與者，也是治理成效的受益者和衡量者，在鄉(xiāng)村公共事務治理中具有主體地位[2]。農(nóng)民作為鄉(xiāng)村治理的參與者，也有權對其他治理主體進行監(jiān)督，規(guī)范治理活動。我國農(nóng)村地區(qū)存在大量農(nóng)民集體所有的公共資源，這些資源的使用關乎農(nóng)民的切身利益。但在現(xiàn)實中，農(nóng)村公共資源大多被村內精英掌握，侵占和濫用公共資源的現(xiàn)象難以遏制，嚴重損害了農(nóng)民的應得利益。農(nóng)民法律意識薄弱，與村干部之間存在信息不對稱，無法有效發(fā)揮監(jiān)管作用，而專業(yè)合作社是農(nóng)民自愿加入的互助性組織，以服務農(nóng)民為宗旨，在農(nóng)村擁有號召力和影響力，了解相關法律知識，能對村委會及其他治理主體的活動進行監(jiān)督和制約，遏制不良行為，提高治理成效。3.1.3 教育培訓，增強農(nóng)民民主意識重要載體農(nóng)民專業(yè)合作社是農(nóng)民基于自身個體化、分散化的弱勢以及多樣化需求而聯(lián)合形成的互助性經(jīng)濟組織。合作社設有社員大會，由全體社員組成，實行一人一票制。通過社員大會，社員可以通過投票表決修改合作社章程、選舉理事、商議社內重大事務等，體現(xiàn)了社員自治和民主管理的原則。同時，合作社的發(fā)展關乎社員的切身利益，這種利益相關關系也激勵著社員關注合作社的重大事務，增加社員參與和監(jiān)督社內事務的動力。另外，合作社還可以組織社員參與各種講座和課程，對社員開展教育和培訓活動，提升農(nóng)民的綜合素養(yǎng)，幫助農(nóng)民進行自我管理、自我教育、自我發(fā)展、自我服務，有利于增強農(nóng)民的民主意識，推進村民自治的發(fā)展[3]。

3.2 外部優(yōu)越性

3.2.1 與村兩委相比，更能了解與維護農(nóng)民需求

當前我國農(nóng)村公共事務的治理主要依賴于村兩委，即村黨支部和村民委員會。村兩委代表農(nóng)民開展村內公共事務治理、協(xié)調村民糾紛、外部聯(lián)絡等活動，實現(xiàn)村民自治。但隨著國家對農(nóng)村問題的重視，基層事務日益繁多，形成了“上面千條線，下面一根針”的局面，國家權力不斷向基層組織延伸，加大了對基層組織的控制，使得村兩委“漸漸地變成黨和政府的‘腿’”[4]。村兩委的“泛行政化”與其自治理念相悖，也弱化了其服務職能，使其無法有效解決農(nóng)民的需求，維護農(nóng)民利益，逐漸脫離群眾，導致村兩委與農(nóng)民之間產(chǎn)生隔閡。農(nóng)民專業(yè)合作社基于鄉(xiāng)土社會中的熟人關系和互相信賴而形成，是血緣、地緣關系與市場經(jīng)濟相結合的產(chǎn)物，既能幫助農(nóng)民抵御市場風險，也能將分散的、弱小的農(nóng)民組織起來，提升農(nóng)民的影響力[5]。合作社的親民屬性使其相對于泛行政化的村兩委更易獲得農(nóng)民的信任，了解農(nóng)民的訴求，滿足農(nóng)民的部分需求。

3.2.2 與其他社會組織相比，具有經(jīng)濟帶動優(yōu)勢

農(nóng)村公共事務的參與主體主要包括基層政府、宗族、鄉(xiāng)賢、農(nóng)村社會組織、農(nóng)民等[6]。但隨著農(nóng)村社會結構的轉變，業(yè)緣關系逐步取代血緣關系，農(nóng)村的宗族影響力逐漸減弱，村委會的泛行政化、農(nóng)民的原子化、農(nóng)村精英大量外流等因素使農(nóng)村公共事務治理缺乏強大的主體。農(nóng)村社會組織的發(fā)展則為彌補這一缺口提供了可能。農(nóng)村的社會組織主要包括專業(yè)合作社、紅白理事會、文化團體等，其中農(nóng)民專業(yè)合作社相較于其他組織更具備參與鄉(xiāng)村治理的能力。第一、合作社是互助性經(jīng)濟組織，能夠提升農(nóng)民經(jīng)濟收益，吸引農(nóng)民加入，了解農(nóng)民的意愿和需求，其他組織對農(nóng)民的吸引力則偏弱，受眾范圍較??；第二、合作社發(fā)展勢頭良好，截止2019年末，在工商局登在冊記的就有將近220多萬戶，且2007年《農(nóng)民專業(yè)合作社法》的實施也進一步規(guī)范了合作社的管理和發(fā)展，提升了合作社的認可度；第三、合作社擁有穩(wěn)定的經(jīng)濟來源，良好的辦公場所，高素質的人員，豐富的參與經(jīng)驗以及外界的認可，能夠降低參與公共事務治理的成本，擁有成本優(yōu)勢。

3.2.3 與農(nóng)民個體相比，更具組織性和話語權

農(nóng)民是鄉(xiāng)村治理的主體，農(nóng)村公共事務的有效治理離不開農(nóng)民的參與。但我國農(nóng)民受教育程度低，參與能力不足，合作意識淡薄，缺乏組織性。曹錦清曾表示：中國農(nóng)民“善分不善合”[7]，市場經(jīng)濟的發(fā)展對農(nóng)村原有社會結構造成了巨大沖擊，宗族力量式微、鄉(xiāng)規(guī)民約形同虛設、輿論約束力的下降等原因使“不善合”的農(nóng)民逐漸呈現(xiàn)原子化狀態(tài)。原子化的農(nóng)民缺少一致性認識，難以達成合作，無法進行集體行動，處于弱勢地位。農(nóng)民專業(yè)合作社憑借經(jīng)濟優(yōu)勢將分散的農(nóng)民整合起來，使居于弱勢地位的原子化農(nóng)民達成合作，提升農(nóng)民的組織化程度，能夠在與其他治理主體的博弈中獲取平等的話語權，增強農(nóng)民的影響力。

4 合作社參與公共事務治理路徑

鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出為廣大農(nóng)村的發(fā)展提供了政策支持，但農(nóng)村的發(fā)展不僅需要外部援助更需要激活農(nóng)村內部資源，引導和規(guī)范農(nóng)村社會組織，調動農(nóng)民積極性。農(nóng)民專業(yè)合作社作為最廣泛的農(nóng)村組織，在發(fā)展農(nóng)業(yè)、增加收入、調解糾紛、應對風險等方面能夠彌補基層政府和自治組織的缺陷，降低治理成本，提升治理效率。

4.1 參與農(nóng)村經(jīng)濟事務治理路徑

農(nóng)民專業(yè)合作社的本質是農(nóng)民的互助性經(jīng)濟組織，經(jīng)濟參與是其參與鄉(xiāng)村治理最基本、最常見的方式，是合作社全面參與鄉(xiāng)村公共事務治理的基礎和實踐起點。合作社之間存在著個體差異性，發(fā)展水平參差不齊，參與公共事務的程度深淺不一，其經(jīng)濟參與路徑雖有不同但大體包括以下4種方式（圖1）。

圖1 農(nóng)民專業(yè)合作社參與農(nóng)村經(jīng)濟事務治理路徑

4.1.1 有效增加農(nóng)民收入

農(nóng)民專業(yè)合作社參與農(nóng)村經(jīng)濟事務主要路徑之一就是通過合作社的運營增加農(nóng)民的經(jīng)濟收入。合作社引導農(nóng)民加入合作社，以增加經(jīng)濟利益為目標，生產(chǎn)項目為紐帶，農(nóng)業(yè)服務為內容，解決農(nóng)戶與市場直接對接的問題，克服單個農(nóng)民在市場、人力、資本、技術等方面的障礙，保障農(nóng)民利益，增加農(nóng)民收入，以此來樹立自己的經(jīng)濟權威，發(fā)揮自己的經(jīng)濟作用。另外，合作社還具有益貧性，在幫助農(nóng)民脫貧致富方面能夠發(fā)揮積極作用[8]。

4.1.2 助推實現(xiàn)規(guī)模生產(chǎn)與產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營

合作社將分散的農(nóng)民聯(lián)合起來，進行生產(chǎn)資料的統(tǒng)一購買以及農(nóng)產(chǎn)品的收購，利用現(xiàn)代化農(nóng)業(yè)技術進行耕作，提升農(nóng)業(yè)生產(chǎn)效率和農(nóng)產(chǎn)品質量，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)生產(chǎn)產(chǎn)前、產(chǎn)中、產(chǎn)后的融合，獲取規(guī)模效益。合作社能依據(jù)當?shù)剞r(nóng)業(yè)發(fā)展狀況因地制宜，引進先進技術對農(nóng)產(chǎn)品進行深加工，提高產(chǎn)品附加值，推動當?shù)靥厣r(nóng)產(chǎn)品發(fā)展之路，帶動加工、儲存、銷售等相關產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，實現(xiàn)農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)化經(jīng)營，為鄉(xiāng)村振興打下良好的經(jīng)濟基礎。

4.1.3 提供捐助贊助等資金支持

經(jīng)濟基礎決定上層建筑，鄉(xiāng)村治理不僅需要優(yōu)秀的人才，更需要資金的支持。農(nóng)業(yè)稅取消后，農(nóng)村集體收入減少，村委會又難以獲取外部的經(jīng)濟資源和政治資源，只能依賴于政府的撥款勉強維持日常運轉，為農(nóng)村公共事務的有效治理帶來了難度。農(nóng)民專業(yè)合作社擁有自己的收入來源，可以將部分盈余收入捐助給村委會或者拉取外部企業(yè)的投資贊助，用于農(nóng)村公共事務治理和農(nóng)村建設，助力農(nóng)村發(fā)展。

4.1.4 合理優(yōu)化配置農(nóng)村公共資源

農(nóng)村公共資源的分配與使用是農(nóng)村經(jīng)濟事務的重中之重。村委會自身經(jīng)濟功能較弱，無法有效整合和利用公共資源。農(nóng)民專業(yè)合作社的崛起則彌補了村委會及其他治理主體在經(jīng)濟功能上的缺陷。合作社擁有豐富的經(jīng)營經(jīng)驗，能夠整合農(nóng)村的人力、土地、資金等資源，通過優(yōu)化配置實現(xiàn)資源的合理利用[9]。在參與配置資源的過程中，合作社還能監(jiān)督村干部的行為，防止貪污腐敗的發(fā)生，維護農(nóng)民的利益。

4.2 參與農(nóng)村政治事務治理路徑

農(nóng)民專業(yè)合作社參與政治事務主要是指對“村民自治”的參與，即以經(jīng)濟利益為紐帶，將分散的農(nóng)民聯(lián)合起來，有組織地帶領社員參與農(nóng)村的民主政治活動，爭取和維護自身利益，推動基層民主自治的有序進行（圖2）。

圖2 農(nóng)民專業(yè)合作社參與農(nóng)村政治事務治理路徑

4.2.1 推動參與農(nóng)村民主選舉

民主選舉是我國基層民主自治的重要內容，在培養(yǎng)農(nóng)民民主意識和提高政治參與能力方面具有重要作用。農(nóng)民專業(yè)合作社為了維護組織及社員的利益，會鼓勵社員直接參與選舉或者支持其他參選人，通過組織的力量和集體行動來培育、尋求自己的利益代表者和發(fā)聲人，反映群眾的心聲，維護農(nóng)民的利益，影響公共事務的治理，推動基層民主自治的發(fā)展[10]。

4.2.2 有力影響村內公共事務決策

村莊公共事務的決策是鄉(xiāng)村政治的主要內容和表現(xiàn)形式。村內公共事務一般由村兩委進行決策，而作為鄉(xiāng)村治理主體的農(nóng)民由于信息不對稱、個體分散等原因處于弱勢地位，無法參與相關事務的決策，缺乏表達意見的渠道。合作社將零散的農(nóng)民集合起來形成一個組織，引導農(nóng)民借助組織的力量向村委會和地方政府表達自己的意愿，為公共事務的決策提供依據(jù)，增強決策的民主性和科學性。

4.2.3 有效監(jiān)督村內公共事務

基層民主選舉賦予村干部相應的權力，但權力的良好運用則需要民主監(jiān)督進行制約。個體農(nóng)民與村組織、村干部之間存在信息不對稱，很難對村中事務和村干部進行有效監(jiān)督。而農(nóng)民專業(yè)合作社的出現(xiàn)則緩解了這一困擾。合作社可以借助其組織影響力和號召力獲取信息，代表農(nóng)民對村內重大事務向村干部提出質詢或者對村內財政收支、集體資源處置、救護扶持等情況要求公示，代表廣大村民對村干部進行監(jiān)督，防止權力濫用和權力腐敗的發(fā)生。

4.2.4 增強培養(yǎng)社員民主意識

農(nóng)村民主政治的發(fā)展離不開農(nóng)民的參與，但農(nóng)民存在參與意愿較低、民主意識不強等問題，無法發(fā)揮治理主體的作用。農(nóng)民專業(yè)合作社是“民辦、民管、民受益”的組織，合作社的成立、選舉、制定規(guī)章制度等內部事務都需要社員的參與[11]。合作社與社員的利益聯(lián)系激勵著社員參與合作社的管理，通過彼此之間長期的交流、合作甚至沖突來提升社員的參與意識和能力，增強社員的民主和主體意識，為農(nóng)民參與農(nóng)村政治活動打下良好的思想基礎。

4.3 參與農(nóng)村社會事務治理路徑

農(nóng)村社會事務就是指為了促進農(nóng)村地區(qū)穩(wěn)定、提高農(nóng)民生活水平而進行的活動，涉及范圍廣，包括基礎設施建設、文化建設、公共服務、教育醫(yī)療等多方面內容。農(nóng)民專業(yè)合作社憑借自身的組織優(yōu)勢，借助經(jīng)濟手段，能夠協(xié)助政府和村兩委承擔部分農(nóng)村社會建設事務，維護農(nóng)村的和諧穩(wěn)定、繁榮發(fā)展（圖3）。

圖3 農(nóng)民專業(yè)合作社參與農(nóng)村社會事務治理路徑

4.3.1 承擔基礎設施建設和維護

隨著鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的提出，在政府的政策優(yōu)惠和財政支持下，農(nóng)村地區(qū)基礎設施的建設任務逐漸增多，這些具體工作的執(zhí)行僅靠村委會的力量是難以承擔的。農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)村頗具影響力的組織，能夠憑借經(jīng)濟優(yōu)勢和群眾號召力組織人員承擔設施建設和后續(xù)維護的工作，還能提供資金上的支持，既緩解村兩委的工作壓力又改善村容村貌，使合作社、農(nóng)民、村兩委之間的關系更加緊密，形成互惠互利的局面。

4.3.2 豐富農(nóng)村文化教育活動

農(nóng)村文化建設是鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略的重要內容。長期以來，農(nóng)民由于知識匱乏和精神空虛，在農(nóng)閑時節(jié)找不到精神依托，容易受到“黃賭毒”的不良影響，不利于農(nóng)村的穩(wěn)定發(fā)展。農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)村地區(qū)的重要組織，可以通過組織文化娛樂活動、進行技術培訓宣揚科學知識、投資捐助文化體育設施等方式豐富社員及當?shù)剞r(nóng)民的文化生活，遏制賭博、粗俗文化和封建迷信的傳播，在農(nóng)村樹立起良好的風氣，促進鄉(xiāng)風文明的建設。

4.3.3 有效提供社會保障服務

隨著工業(yè)化和城市化的推進，農(nóng)村青壯年勞動力大量外流，加劇農(nóng)村地區(qū)的空心化和老齡化問題，同時也弱化農(nóng)村家庭教育、養(yǎng)老的功能，很多留守兒童無法得到父母的關愛，留守老人生活無人照料、孤苦無依。政府能為他們提供一定的資金幫助，但對日常生活照料、精神面貌關懷等方面卻無能為力。而農(nóng)民專業(yè)合作社作為農(nóng)村土生土長的組織，擁有一定的經(jīng)濟來源，了解農(nóng)民的需求，能夠承接政府的相關項目，組織農(nóng)村剩余勞動力為留守兒童、老人、殘疾人等提供生活照料服務，不僅能增加新的就業(yè)崗位還能為弱勢群體提供生活照料和人文關懷，維護農(nóng)村的穩(wěn)定和諧[12]。

4.3.4 協(xié)助調解農(nóng)村矛盾糾紛

在農(nóng)村發(fā)展的過程中會出現(xiàn)各種各樣的矛盾，這些矛盾如果不能及時化解會影響農(nóng)村的安定和諧。農(nóng)村矛盾糾紛成因復雜，繁瑣多變，很多糾紛無法通過法律途徑進行解決，主要依賴村干部及鄉(xiāng)賢進行調解。合作社在運行過程中向社員傳遞合作、誠信的價值觀，在潛移默化中影響社員，減少矛盾的發(fā)生。同時，合作社是農(nóng)村血緣、業(yè)緣、地緣關系的集合體，能利用其影響力和聲望協(xié)助村委會化解鄰里矛盾糾紛，規(guī)范鄉(xiāng)村秩序，促進鄉(xiāng)村穩(wěn)定，實現(xiàn)鄉(xiāng)村善治。

5 結語

鄉(xiāng)村治理主要是實現(xiàn)農(nóng)村公共事務的有效治理，發(fā)揮農(nóng)民的主體作用，促進農(nóng)村的良好發(fā)展，其關鍵是解決農(nóng)民的合作問題[13]。農(nóng)民專業(yè)合作社堅持服務農(nóng)民的原則，培養(yǎng)農(nóng)民的合作意識，能夠從參與農(nóng)村經(jīng)濟事務、政治事務和經(jīng)濟事務三個方面協(xié)助村兩委治理農(nóng)村公共事務，逐漸改變農(nóng)村的政治、經(jīng)濟、社會形態(tài)，共建多元主體協(xié)同參與農(nóng)村治理的格局，為鄉(xiāng)村善治的實現(xiàn)提供了可能性與可為路徑。