董明月,李遠(yuǎn)釗,楊雪,張佳兵,王軍*

1(中國農(nóng)業(yè)大學(xué) 食品科學(xué)與營養(yǎng)工程學(xué)院,北京,100083) 2(煙臺(tái)富美特信息科技股份有限公司,山東 煙臺(tái),264000)

近年來,世界各地食品安全事件頻發(fā),其中因故意摻假引發(fā)的事件引起了人們的高度關(guān)注,例如:歐洲的馬肉丑聞和印度的蘇丹紅辣椒事件等。這類以經(jīng)濟(jì)利益為目的的造假行為通常被定義為食品欺詐(food fraud,FF)或經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)摻假(economically motivated adulteration,EMA),其中FF界定范圍比EMA更寬泛,概念上比食品造假(food counterfeiting,FC)更具體[1]。隨著全球食品供應(yīng)鏈的延長和日趨復(fù)雜,再加上新業(yè)態(tài)、新食品、新商業(yè)模式層出不窮,經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)的食品欺詐現(xiàn)象屢見不鮮,正成為一個(gè)全球性話題。該類行為威脅著消費(fèi)者的身體健康,干擾食品行業(yè)的經(jīng)濟(jì)運(yùn)行和貿(mào)易往來,降低消費(fèi)者對(duì)國內(nèi)和出口產(chǎn)品的信心,甚至影響社會(huì)穩(wěn)定[2]。食品欺詐威脅著供應(yīng)鏈安全,影響企業(yè)名譽(yù)。據(jù)美國雜貨制造商協(xié)會(huì)(Grocery Manufacturers Association,GMA)估計(jì),一個(gè)摻假事件給不同規(guī)模的企業(yè)帶來的損失在年收入的2%～15%,食品欺詐事件造成的全球年度損失在100億～150億美元,約占所售商業(yè)食品的10%[3]。

隨著科技進(jìn)步及商業(yè)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈,摻假和欺詐的手段越來越復(fù)雜多樣,且與傳統(tǒng)的食品安全事件不同的是:食品欺詐往往會(huì)發(fā)生在已知和可信的體系之外,是一種以經(jīng)濟(jì)利益為動(dòng)機(jī)的故意行為。食品欺詐者通常是食品生產(chǎn)商或供應(yīng)商、或是供應(yīng)鏈中的參與者,他們常會(huì)采取非常復(fù)雜和智能的行動(dòng),繞過用來評(píng)估食品安全性的系統(tǒng)[4]。這些特點(diǎn)使解決食品欺詐問題變得十分復(fù)雜,給現(xiàn)代食品工業(yè)和監(jiān)管都帶來了很大的挑戰(zhàn)。目前歐美等發(fā)達(dá)國家針對(duì)食品欺詐已開展了一系列研究,并制定了相應(yīng)的防御措施。而我國對(duì)食品欺詐并無明確界定,且未建立專門的監(jiān)管機(jī)制。本文在梳理和借鑒發(fā)達(dá)國家對(duì)食品欺詐治理模式的基礎(chǔ)上,總結(jié)國內(nèi)研究經(jīng)驗(yàn)與進(jìn)展,以期為我國食品欺詐與摻假監(jiān)管研究和相關(guān)政策的制定提供一些參考。

1 食品欺詐和經(jīng)濟(jì)利益驅(qū)動(dòng)型摻假的現(xiàn)有定義

食品摻雜摻假、假冒偽劣等行為都屬于食品欺詐,該行為自古有之、全球廣泛[1]。目前國際上沒有統(tǒng)一的食品欺詐和摻假的定義,在2016年食品欺詐才被概念化為一個(gè)安全問題[5]。食品欺詐最早是美國學(xué)者SPINK定義的一個(gè)通用術(shù)語,用于涵蓋故意摻假、替代、添加、篡改或歪曲食品、食品成分或食品包裝,或出于經(jīng)濟(jì)動(dòng)機(jī)提供關(guān)于產(chǎn)品的虛假或誤導(dǎo)性陳述[3]。EMA是FF的一個(gè)子范疇[6]。2009年美國食品和藥物管理局(Food and Drug Administration,FDA)在2009年4月的一次公開會(huì)議上通過了一個(gè)“工作定義”,FDA定義EMA為:為增加產(chǎn)品的表觀價(jià)值或降低其生產(chǎn)成本,即為了經(jīng)濟(jì)利益,在產(chǎn)品中進(jìn)行欺詐性、有目的地替代或添加物質(zhì)的行為。包括對(duì)已經(jīng)存在的組分?jǐn)?shù)量進(jìn)行稀釋,這種稀釋可能會(huì)造成已知或暫時(shí)不能預(yù)知的健康風(fēng)險(xiǎn),為掩蓋這種稀釋而進(jìn)行的其他物質(zhì)的添加也屬于EMA[7]。美國明尼蘇達(dá)大學(xué)的研究人員提出,EMA是指為了獲取經(jīng)濟(jì)利益而故意銷售不合格的食品或產(chǎn)品[8]。

目前,歐盟法律中沒有制定食品欺詐的明確定義,唯一的一般性指導(dǎo)原則是歐盟食品法中對(duì)食品欺詐的相關(guān)規(guī)定,《一般食品法》第8條中特別提到防止:欺詐或欺騙行為、食品摻假以及可能誤導(dǎo)消費(fèi)者的任何其他行為;要求食品標(biāo)簽、廣告、展示,包裝“不得誤導(dǎo)消費(fèi)者”[9]。英國食品標(biāo)準(zhǔn)局(Food Standards Agency,FSA)形容“食品欺詐”是故意投放市場(chǎng),為了經(jīng)濟(jì)利益,意圖欺騙消費(fèi)者,包括出售不適合和有潛在危害風(fēng)險(xiǎn)的食品及故意對(duì)食品的錯(cuò)誤描述2種主要欺詐類型[10]。

2016年全球食品安全倡議(Global Food Safety Initiative,GFSI)將食品欺詐定義為涵蓋范圍廣泛的事件,包括摻假(尤其是替代、稀釋、隱瞞、未經(jīng)許可的人工增強(qiáng))、標(biāo)簽不明、灰色市場(chǎng)(包括轉(zhuǎn)移、平行貿(mào)易等)、走私、盜竊和假冒[11]。目前,不同國家的有關(guān)部門、組織及學(xué)者相繼提出了食品欺詐與摻假的概念。這些概念均認(rèn)為,食品欺詐是一種以獲取經(jīng)濟(jì)利益為目的,通過各種不同手段進(jìn)行蓄意摻假和欺詐隱瞞的行為。

2 歐美應(yīng)對(duì)食品欺詐采取的措施

2.1 食品欺詐數(shù)據(jù)庫及相關(guān)預(yù)警模型的構(gòu)建

從食品安全和保護(hù)消費(fèi)者的角度出發(fā),分析、溝通和管理FF/EMA風(fēng)險(xiǎn)已成為食品監(jiān)管部門和研究人員的重要任務(wù)。為了更好地了解FF/EMA,國外已經(jīng)創(chuàng)建了幾個(gè)數(shù)據(jù)庫,如美國藥典委員會(huì)創(chuàng)辦的Decernis數(shù)據(jù)庫、美國明尼蘇達(dá)大學(xué)創(chuàng)辦的食品摻假事件登記(Food Adulteration Incidents Registry,FAIR)數(shù)據(jù)庫以及歐盟食品和飼料快速預(yù)警系統(tǒng)(Rapid Alert System for Food and Feed,RASFF)等(表1),這些數(shù)據(jù)庫可以記錄全世界范圍內(nèi)的FF事件,針對(duì)這些數(shù)據(jù)庫不同的特點(diǎn),一些學(xué)者利用這些數(shù)據(jù)庫分析FF事件的特點(diǎn)并構(gòu)建模型,更好地評(píng)估、預(yù)警和降低FF/EMA風(fēng)險(xiǎn)。

表1 食品欺詐數(shù)據(jù)庫Table 1 Food fraud database

BOUZEMBRAK等[12]利用2000—2013 年RASFF數(shù)據(jù)庫中涉及食品欺詐的749條通報(bào),創(chuàng)建了一個(gè)貝葉斯網(wǎng)絡(luò)(Bayesian networks,BN)模型來預(yù)測(cè)食品欺詐事件,該模型正確預(yù)測(cè)了80%的食品欺詐類型,并成功分析了一些進(jìn)口到歐盟的食品欺詐事件。MARVIN等[13]收集了2000—2015年RASFF以及EMA數(shù)據(jù)庫中共1 686條與食品欺詐相關(guān)的記錄,并采取整體或系統(tǒng)的方法,考慮15個(gè)不同的數(shù)據(jù)源,創(chuàng)建出一個(gè)考慮了所有食品欺詐驅(qū)動(dòng)因素的時(shí)間變化模型。將此模型應(yīng)用于收集到的食品欺詐案件數(shù)據(jù)中,顯示出欺詐可能性最高的產(chǎn)品類別是“魚和海鮮”(20.6%)、“肉類”(13.4%)和“水果和蔬菜”(10.4%)。該模型對(duì)欺詐類型的預(yù)測(cè)準(zhǔn)確率達(dá)到91.5%,有助于當(dāng)局和工業(yè)界在設(shè)計(jì)監(jiān)控措施時(shí),根據(jù)產(chǎn)品需求的來源、定價(jià)和最近的發(fā)展情況,選擇重點(diǎn)監(jiān)控目標(biāo)。

SOON[14]運(yùn)用BN模型評(píng)估來2004—2018年與中國有相的食品和飲料產(chǎn)品RASFF欺詐通知,并將食品欺詐的類型分為人工強(qiáng)化、摻假、文件、非法貿(mào)易、其他未經(jīng)授權(quán)的活動(dòng)。BN模型預(yù)測(cè)食品欺詐類型的概率分布為人工增強(qiáng)(43.77%)、其他形式的欺詐(20.20%)、摻假(15.95%)、文件(10.49%)、非法貿(mào)易(6.47%)和未經(jīng)授權(quán)的活動(dòng)(3.18%)。其中谷物和烘焙產(chǎn)品(21.34%)最常見的影響是其他形式的欺詐(例如,在大米產(chǎn)品中使用未經(jīng)授權(quán)的轉(zhuǎn)基因成分Bt63)。該模型正確預(yù)測(cè)了85%的欺詐行為,有利于邊境進(jìn)行控制和選擇目標(biāo)食品進(jìn)行抽樣,并可用于預(yù)測(cè)食品欺詐的類型和變量之間的關(guān)系。

BOUZEMBRAK等[15]使用歐洲媒體監(jiān)視器(Europe Media Monitor,EMM)的門戶網(wǎng)站MedISys,開發(fā)了食品欺詐過濾器(MedISys FF),該工具每10 min以8種不同語言收集一次全球范圍內(nèi)的食品欺詐媒體報(bào)道,該工具以RASFF、EMA(現(xiàn)為FAIR)和HorizonScan為基準(zhǔn),并將收集到的文章與3個(gè)食品欺詐系統(tǒng)中的食品欺詐報(bào)告進(jìn)行比較,結(jié)果顯示,MedISys FF收集的食品欺詐出版物的關(guān)聯(lián)度>75%,并發(fā)現(xiàn)媒體報(bào)道最多的4種欺詐商品分別是肉、海鮮、牛奶和酒。這些發(fā)現(xiàn)與RASFF和EMA中發(fā)現(xiàn)的一致,對(duì)收集到的文章進(jìn)行分析有助于了解原產(chǎn)國的食品欺詐問題,并有助于制定控制措施和發(fā)現(xiàn)食品供應(yīng)鏈中的食品欺詐。另一種由數(shù)據(jù)科學(xué)驅(qū)動(dòng)的預(yù)測(cè)方法是ISAR工具(用于預(yù)測(cè)進(jìn)口食品的風(fēng)險(xiǎn)篩選),它使用從220個(gè)國家進(jìn)口到德國的大約2 400種不同食品的進(jìn)口數(shù)據(jù),并對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行自動(dòng)時(shí)間序列分析,該工具可以系統(tǒng)地檢測(cè)進(jìn)口量和價(jià)格的意外變化,作為欺詐相關(guān)事件的潛在信號(hào)[16]。

2.2 食品欺詐預(yù)防體系的建立

目前,食品安全管理體系被廣泛應(yīng)用于控制食品生產(chǎn)過程,然而,這些體系不一定能有效控制食品欺詐風(fēng)險(xiǎn)[25]。食品欺詐相對(duì)于傳統(tǒng)食品安全事件來說更難以預(yù)測(cè)和檢測(cè),與食品安全風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估不同,食品欺詐風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估系統(tǒng)更側(cè)重于食品沿著供應(yīng)鏈和這種情況的相關(guān)參與者[26],進(jìn)而指導(dǎo)如何通過識(shí)別供應(yīng)鏈的脆弱性來評(píng)估食品欺詐相關(guān)風(fēng)險(xiǎn),以及如何制定預(yù)防計(jì)劃和緩解策略。美國學(xué)者SPINK提出傳統(tǒng)的食品安全或食品防御對(duì)策和評(píng)估方法不適合獨(dú)特的食品欺詐預(yù)防目標(biāo),防止未來的食品欺詐需要從“風(fēng)險(xiǎn)”和“緩解”轉(zhuǎn)變到“脆弱性”和“預(yù)防”[27]。

各國政府正逐步采取一種基于機(jī)構(gòu)間工作隊(duì)的方法來防止食品欺詐,預(yù)防的第一步是制定一個(gè)共同的起點(diǎn),是分享脆弱性評(píng)估的最佳做法。隨著主動(dòng)預(yù)防食品欺詐概念的確定,業(yè)界正在做出反應(yīng)。其中全球食品安全倡議發(fā)起的行動(dòng)是最全面的事,GFSI發(fā)布的一份食品欺詐立場(chǎng)文件中描述了評(píng)估和預(yù)防食品欺詐是食品管理安全體系的組成部分,并將食品欺詐脆弱性定義為:如果不處理將會(huì)使消費(fèi)者健康處于食品欺詐風(fēng)險(xiǎn)的一個(gè)有易感性或者暴露性的漏洞或缺陷[28]。與HACCP用于減輕食品安全風(fēng)險(xiǎn)的方式相似,減輕食品欺詐的脆弱性也需要評(píng)估工具?；诖?GFSI提出用食品欺詐脆弱性評(píng)估(Food Fraud Vulnerability Assessment,FFVA)來識(shí)別發(fā)生欺詐事件的弱點(diǎn)或缺陷。FFVA的目標(biāo)不是檢測(cè)欺詐行為,而是評(píng)估欺詐行為的脆弱性,并隨后實(shí)施防止欺詐行為發(fā)生的措施。GFSI在關(guān)于降低食品欺詐公共健康風(fēng)險(xiǎn)的立場(chǎng)聲明中將FFVA實(shí)施分為2個(gè)階段:首先,在供應(yīng)鏈的適當(dāng)點(diǎn)收集信息(包括原材料、配料、產(chǎn)品、包裝),并對(duì)其進(jìn)行評(píng)估,確定食品欺詐的重大漏洞及其優(yōu)先次序,然后采取適當(dāng)?shù)目刂拼胧?減少這些漏洞造成的風(fēng)險(xiǎn)。FFVA流程旨在指導(dǎo)行業(yè)和政府當(dāng)局制定欺詐管理戰(zhàn)略,將緩解欺詐的重點(diǎn)放在具有較大脆弱性、最可能造成有害后果的產(chǎn)品上[29]。

目前,全球還沒有公認(rèn)的食品欺詐緩解標(biāo)準(zhǔn)化流程。為幫助從事食品加工、制造、包裝、儲(chǔ)存和運(yùn)輸?shù)却笮褪称愤\(yùn)營商預(yù)防和減輕食品欺詐,各個(gè)國家發(fā)布了一系列的指導(dǎo)文件。如表2所示,食品企業(yè)可以根據(jù)這些指導(dǎo)文件保護(hù)自身緩解食品欺詐風(fēng)險(xiǎn)。

表2 食品欺詐緩解指南Table 2 Food fraud mitigation guides

除指導(dǎo)文件外,食品行業(yè)還有多種FFVA工具可用于幫助減輕食品欺詐,美國藥典委員會(huì)開發(fā)了USP工具[39],可幫助食品行業(yè)和監(jiān)管機(jī)構(gòu)開發(fā)和應(yīng)用預(yù)防性管理系統(tǒng),確定其供應(yīng)鏈中最脆弱的成分,并可提供有效、有針對(duì)的緩解措施。

美國學(xué)者SPINK等[25]運(yùn)用企業(yè)風(fēng)險(xiǎn)管理方法開發(fā)了食品欺詐初步篩選模型(Food Fraud Initial Screening Model,FFISM),用戶可以在該模型中審查以前的事件和可疑活動(dòng),以評(píng)估自身資源的風(fēng)險(xiǎn)。GFSI委托SSAFE研發(fā)了SSAFE FFVA工具[40],這是一個(gè)免費(fèi)的在線工具,可供食品經(jīng)營者在任何規(guī)模、地理位置或任何類型的食品企業(yè)中使用。該工具由50個(gè)問題組成,當(dāng)用戶完成這50個(gè)問題就能夠評(píng)估自身食品欺詐的脆弱程度及控制手段,適用于指導(dǎo)對(duì)食品欺詐和脆弱性評(píng)估缺乏詳細(xì)了解的制造商;美國雜貨制造商協(xié)會(huì)和Battelle合作開發(fā)了EMA-ert[41],該工具包括一個(gè)行為模型,食品制造商能夠利用該工具分析和了解EMA漏洞,與SSAFE相比,它可以在一次分析中評(píng)估更多的商品(50種),并考慮了經(jīng)濟(jì)、便利性和歷史等多種驅(qū)動(dòng)因素。其他的工具還包括脆弱性評(píng)估和關(guān)鍵控制點(diǎn)系統(tǒng)[42](Vulnerability Analysis and Critical Control Point System,VACCP)、NSF欺詐保護(hù)模型[43]以及CARVER+Shock工具[44]。

這些工具應(yīng)用已較為成熟。VANRUTH等[45]通過采訪加工商、批發(fā)商和零售商,評(píng)估了魚類、肉類、牛奶、橄欖油、有機(jī)香蕉和香料供應(yīng)鏈的欺詐漏洞。香料的整體欺詐漏洞較高。批發(fā)商/貿(mào)易商是鏈條中最脆弱的部分,其次是零售商和加工商。SILVIS等[46]采用問卷調(diào)查法對(duì)企業(yè)相關(guān)人員進(jìn)行評(píng)價(jià),進(jìn)行雷達(dá)圖分析后顯示香料供應(yīng)鏈處于中等脆弱程度。YAN等[47]使用SSAFE FFVA工具評(píng)估特級(jí)初榨橄欖油供應(yīng)鏈的欺詐脆弱性,采用訪談和問卷調(diào)查法對(duì)28家公司感知欺詐脆弱性的差異進(jìn)行研究,并采用非參數(shù)檢驗(yàn)和多重對(duì)應(yīng)法對(duì)調(diào)查結(jié)果進(jìn)行分析。在各層級(jí)中橄欖油零售商和公司比生產(chǎn)商和加工商更容易察覺到脆弱性。此外,公司的欺詐脆弱性不僅由層級(jí)決定,還受公司規(guī)模和地點(diǎn)的影響。

2.3 反欺詐行動(dòng)與相關(guān)法律文件的頒布

近年來,食品欺詐正越來越多地納入食品法律和行業(yè)監(jiān)管范疇。鑒于當(dāng)下食品欺詐給技術(shù)、貿(mào)易發(fā)展帶來的規(guī)制挑戰(zhàn),各行業(yè)團(tuán)體正在界定并共同解決這個(gè)問題。歐盟、美國都針對(duì)包括食品安全在內(nèi)的食品欺詐進(jìn)行了立法完善和執(zhí)法改進(jìn)以應(yīng)對(duì)隨之而來危機(jī),力求以食品立法為根本,建立完善的監(jiān)管體系為手段,切實(shí)控制食品摻假事件的發(fā)生(表3)。

2009年,美國國家標(biāo)準(zhǔn)協(xié)會(huì)在專注于反欺詐的美國標(biāo)準(zhǔn)的基礎(chǔ)上,提出并領(lǐng)導(dǎo)了ISO技術(shù)委員會(huì)欺詐對(duì)策和控制TC247。這項(xiàng)對(duì)策集中在一系列的造假欺詐,包括貨幣、稅票、身份證明文件以及產(chǎn)品假冒在內(nèi)的欺詐。在2011年1月4日,美國FDA頒布《食品安全現(xiàn)代化法案》(Food Safety Modernization Act,FSMA)中提到了70多項(xiàng)預(yù)防措施,11項(xiàng)提到了“故意摻假”,該法第106節(jié)內(nèi)容是關(guān)于保護(hù)食品供應(yīng)鏈免受故意摻假,要求FDA應(yīng)對(duì)食品系統(tǒng)開展脆弱性評(píng)估,確定防止食品故意摻假的科學(xué)緩解策略,這是FDA第一次提出一種防止食品故意摻假的監(jiān)管方法[26]。2015年,TC247進(jìn)入技術(shù)委員會(huì),最終批準(zhǔn)了包括身份驗(yàn)證功能的互操作性、產(chǎn)品欺詐事件分析和定義等標(biāo)準(zhǔn)。2016年5月27日,FSMA最后一個(gè)配套法規(guī)《保護(hù)食品免受蓄意摻雜的針對(duì)性策略》(21CFR121)正式發(fā)布,121法規(guī)旨在預(yù)防造成大范圍公眾健康不良后果的食品蓄意摻假行為。其中《食品安全現(xiàn)代化法案預(yù)防控制最終條例》(FSMA-PC)通過參考1938年《食品藥品和化妝品法》,特別是關(guān)于“摻假食品”和“食品品牌錯(cuò)誤”的章節(jié),進(jìn)一步明確了EMA的合規(guī)要求。

表3 食品欺詐公共政策的制定Table 3 Food fraud public policy-making

自馬肉危機(jī)以來,為加強(qiáng)對(duì)食品欺詐的監(jiān)管,歐盟開啟了新一輪“食品立法改革”,2013年2月頒布了《關(guān)于降低食品欺詐發(fā)生率的協(xié)調(diào)監(jiān)管計(jì)劃》(2013/99/EU),明確指出:為消費(fèi)者供應(yīng)的食品必須在標(biāo)簽中標(biāo)明其所有成分,尤其是包含肉類成分的食品,在包裝或標(biāo)簽中應(yīng)標(biāo)明該肉來自何種動(dòng)物,以避免消費(fèi)者對(duì)食品成分產(chǎn)生錯(cuò)誤認(rèn)識(shí)[48]。同樣在2013年,英國環(huán)境與農(nóng)村事務(wù)部(Department of the Environment and Rural Affairs,DEFRA)和衛(wèi)生部共同資助了關(guān)于食品欺詐的Elliott審查,這項(xiàng)研究涉及食品欺詐問題以及擬議出全國性對(duì)策和方案,并最終創(chuàng)建起一個(gè)食品工業(yè)情報(bào)網(wǎng)(Food Industry Intelligence Network,Fiin),從21個(gè)創(chuàng)始成員國開始,到2019年,已經(jīng)發(fā)展到46個(gè)成員國,這些成員國包括零售商、制造商和食品服務(wù)公司等。其中的Campden BRI負(fù)責(zé)創(chuàng)建一個(gè)數(shù)據(jù)庫,從Fiin成員處收集關(guān)于食品真實(shí)性測(cè)試的匿名行業(yè)數(shù)據(jù),對(duì)這些數(shù)據(jù)進(jìn)行分析,為Fiin成員國編制季度報(bào)告,這是全球唯一存在的此類計(jì)劃。歐盟于2013年7月建立了食品欺詐網(wǎng)(Food Fraud Network,FFN),FFN由28個(gè)成員國食品欺詐聯(lián)絡(luò)點(diǎn)、非歐盟成員國冰島、挪威、瑞士和歐洲刑警組織以及1個(gè)委員會(huì)(健康與消費(fèi)者總司)組成,FFN用于處理跨部門合作的請(qǐng)求,并確保國家當(dāng)局和委員會(huì)在可疑案件中與成員國可以持續(xù)性地交流監(jiān)控信息[9]。并于2013年建立食品欺詐與質(zhì)量知識(shí)中心,它建立的目的是產(chǎn)生、收集和整理信息,并將其轉(zhuǎn)化為有效的知識(shí),為決策提供依據(jù),以確保歐盟供應(yīng)食品的真實(shí)性和質(zhì)量。2014年歐洲議會(huì)優(yōu)先處理食品欺詐并確立其為“全歐洲五大焦點(diǎn)”問題,歐盟的第2017/625號(hào)新法規(guī)在原有安全和質(zhì)量官方控制的基礎(chǔ)上,進(jìn)一步納入了針對(duì)食品欺詐的監(jiān)管。

2016年食品法典委員會(huì)(Codex Alimentarius Draft Discussion Document,CODEX)的一個(gè)小組制定了一項(xiàng)“食品完整性/食品真實(shí)性指南提案”。其中食品進(jìn)出口檢驗(yàn)和認(rèn)證體系委員會(huì)(Food Import and Export Inspection and Certification Systems,CCFICS)在2017年5月的會(huì)議上審查了食品欺詐討論草案。并成立了一個(gè)電子工作組(Electronic Working Group,EWG),以審查食品欺詐、食品完整性和食品摻假的定義以及現(xiàn)行食品法典標(biāo)準(zhǔn)中的差距,重點(diǎn)關(guān)注廣泛的食品欺詐事件及其預(yù)防。雖然沒有最終結(jié)論,但EWG是制定標(biāo)準(zhǔn)的第一個(gè)正式步驟。2018年1月GFSI發(fā)布了一份關(guān)于減輕食品欺詐的公共健康風(fēng)險(xiǎn)基準(zhǔn)要求文件v7.1,并要求GFSI認(rèn)可標(biāo)準(zhǔn)包括適用于所有產(chǎn)品食品欺詐脆弱性評(píng)估和控制計(jì)劃的文件要求。這些要求于2018年1月生效。

即便直接或間接規(guī)制食品欺詐的法律很多,但美國學(xué)者SPINK[27]認(rèn)為每個(gè)機(jī)構(gòu)執(zhí)行和遵守都有一套不同的優(yōu)先事項(xiàng)和期望,但這種法律法規(guī)的拼湊造成政府機(jī)構(gòu)效率低下。有必要制定一套食品欺詐公共政策解決快速發(fā)展的食品欺詐問題。

3 國外食品欺詐進(jìn)展研究對(duì)我國應(yīng)對(duì)食品欺詐事件的啟示

我國擁有超過45萬家食品生產(chǎn)和加工企業(yè),其中75%是員工不足10人的中小型食品企業(yè)[23],加上我國的地理位置以及食品生產(chǎn)商和加工者的數(shù)量和多樣性也使得食品欺詐的監(jiān)管變得困難和復(fù)雜,這些都為我國應(yīng)對(duì)食品欺詐問題帶來了很大的挑戰(zhàn)?；趪鈶?yīng)對(duì)食品欺詐問題的經(jīng)驗(yàn),應(yīng)從以下幾個(gè)方面加強(qiáng)我國食品欺詐事件的管控。

3.1 盡快明確食品欺詐的定義及在我國的法律地位

食品欺詐研究的重點(diǎn)在于食品欺詐的定義。在2017年原食品藥品監(jiān)管總局完成的《征求意見稿》中使用了“食品安全欺詐”這一相近的概念。該征求意見稿提出:本辦法所稱食品安全欺詐是指行為人在食品生產(chǎn)、貯存、運(yùn)輸、銷售、餐飲服務(wù)等活動(dòng)中故意提供虛假情況,或者故意隱瞞真實(shí)情況的行為。概念中只強(qiáng)調(diào)了食品欺詐行為的蓄意性,未體現(xiàn)食品欺詐的目的性。且意見稿中使用的“食品安全欺詐”與國際上通用的食品欺詐并不完全相同,需要進(jìn)一步論證完善。

食品欺詐事件與傳統(tǒng)的食品安全事件不同,傳統(tǒng)的食品安全事件發(fā)生后往往對(duì)消費(fèi)者身體造成危害。但食品摻假并不以造成消費(fèi)者身體傷害為目的,其意圖在于謀求經(jīng)濟(jì)利益。但由于使用摻假物的不確定性,食品欺詐可能引起不同程度的食品安全問題。如果摻假物是有毒有害的非食用物質(zhì),可能會(huì)對(duì)人體健康造成潛在影響,甚至急性損害。如果摻假物屬于正常食品原料,或通過稀釋、替代等手段降低食品成本時(shí),可能造成食物營養(yǎng)價(jià)值降低等。例如,當(dāng)使用不同品種或產(chǎn)地的同類食品原料進(jìn)行有意摻假時(shí),可能不會(huì)引起食品安全問題[49]。所以食品安全與食品欺詐事件理論上并不存在邏輯上的必然聯(lián)系。國外許多國家法典非常重視治理食品欺詐,早已將食品欺詐與食品安全分為兩類不同性質(zhì)的問題,并針對(duì)不同的食品欺詐事件設(shè)定法律監(jiān)管與治理措施,使得食品欺詐問題得到很大程度的改善。然而,目前我國現(xiàn)行的《食品安全法》以及配套的法律法規(guī)、消費(fèi)者法體系下的其他法律中均未提及“食品欺詐”。

3.2 建立官方食品欺詐數(shù)據(jù)庫與信息化數(shù)據(jù)平臺(tái)

因食品摻假具有多樣化、復(fù)雜化和規(guī)避性等特點(diǎn),針對(duì)于食品欺詐的預(yù)防需要全面地收集食品摻假行為事件的背景信息,并對(duì)信息資料進(jìn)行科學(xué)的梳理、歸類和分析研究,做到有據(jù)可依。而且在信息化的時(shí)代,建立一個(gè)食品欺詐官方數(shù)據(jù)至關(guān)重要。國外建立的幾個(gè)數(shù)據(jù)庫,主要收集英文為主的文獻(xiàn)和媒體報(bào)道,數(shù)據(jù)庫中列舉的關(guān)于我國的食品欺詐事件只是一些嚴(yán)重的“案例”,涉及我國的欺詐事件較少,而且對(duì)于事件發(fā)生的具體省份等信息沒有準(zhǔn)確記錄,不能全面地反映出我國地欺詐類型和情況。目前我國還未建立起官方的食品欺詐數(shù)據(jù)庫,現(xiàn)有的數(shù)據(jù)庫是由ZHANG建立的大中華食品安全數(shù)據(jù)庫,該數(shù)據(jù)庫是從中國政府發(fā)布的文獻(xiàn)報(bào)告和公告中收集的,并未包括從媒體報(bào)道和食品安全輿情中識(shí)別食品摻假的案件,然而國內(nèi)的許多食品安全問題最初是通過媒體報(bào)道而非官方監(jiān)控發(fā)現(xiàn)的,需要建立更完善的相關(guān)數(shù)據(jù)庫。

3.3 開展食品欺詐脆弱性評(píng)估研究

由于食品欺詐行為受多種因素影響,傳統(tǒng)食品安全控制方法難以適用,而脆弱性評(píng)估可操作性強(qiáng)、靈活度高且成本低,是一種控制食品欺詐行為的新方法。目前國內(nèi)脆弱性評(píng)估處于起步階段,食品欺詐方面的脆弱性研究較少,現(xiàn)有研究多是套用國外研究經(jīng)驗(yàn),少有系統(tǒng)的總結(jié)分析,存在指標(biāo)篩選原則不明確、評(píng)價(jià)結(jié)果主觀性過強(qiáng)等問題[50]。而且與歐美國家相比,食品欺詐脆弱性評(píng)估工具并未在我國企業(yè)中普遍推廣使用,這些工具在我國應(yīng)用尚不成熟。很多食品企業(yè)不知道如何利用此工具保護(hù)自身原材料及產(chǎn)品在整個(gè)供應(yīng)鏈中免受食品欺詐的傷害,更無法有針對(duì)性的評(píng)估自身產(chǎn)品中容易發(fā)生欺詐摻假的脆弱環(huán)節(jié),這也是我國容易發(fā)生欺詐事件的一個(gè)重要原因。

4 結(jié)語

我國近些年發(fā)生過“三聚氰胺”、“地溝油”、“假酒”等食品欺詐事件,造成食品欺詐問題關(guān)注度不斷上升,解決我國食品欺詐問題迫在眉睫。鑒于以上對(duì)歐美應(yīng)對(duì)食品欺詐措施的總結(jié)與分析,考慮到我國食品欺詐、食品欺詐脆弱性評(píng)估等研究剛剛起步,應(yīng)借鑒其他國家的一些研究與監(jiān)管經(jīng)驗(yàn)。首先,我國應(yīng)在相關(guān)法律的修訂中,明確界定食品欺詐和摻假的概念和范疇,為便于研究,應(yīng)與國際通用的術(shù)語保持一致。進(jìn)一步明確其概念及其與食品安全的聯(lián)系和區(qū)別,盡快出臺(tái)針對(duì)經(jīng)濟(jì)驅(qū)動(dòng)型食品欺詐事件的法律及具體的懲治措施,對(duì)欺詐和摻假行為加大懲處力度,提高摻假企業(yè)及個(gè)人的違法成本,源頭上減少相關(guān)事件的發(fā)生概率。第二、我國可借鑒歐美等發(fā)達(dá)國家的經(jīng)驗(yàn),在我國食品官方數(shù)據(jù)庫中專設(shè)欺詐/摻假模塊,并根據(jù)欺詐事件來源、事件產(chǎn)品分類、食品名稱、地域、摻假物種類、欺詐類型、發(fā)生時(shí)間以及可能或已經(jīng)造成的經(jīng)濟(jì)損失等進(jìn)行分類;充實(shí)完善數(shù)據(jù)庫信息,對(duì)食品相關(guān)新聞報(bào)道的事件是否屬于食品欺詐事件以及事件欺詐分類等方面設(shè)立統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn),根據(jù)具體摻假物質(zhì)的危害程度對(duì)欺詐事件設(shè)置不同權(quán)重,并由專業(yè)的團(tuán)隊(duì)進(jìn)行后期數(shù)據(jù)的更新和維護(hù)。建立的數(shù)據(jù)庫應(yīng)提供給監(jiān)管部門、食品生產(chǎn)企業(yè)、消費(fèi)者使用,便于他們核查并溯源潛在食品風(fēng)險(xiǎn)信息、獲知風(fēng)險(xiǎn)較大的食品類別、評(píng)估相關(guān)食品欺詐事件風(fēng)險(xiǎn)。第三、建議充分利用風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)、多元回歸、貝葉斯網(wǎng)絡(luò)、BP神經(jīng)網(wǎng)絡(luò)等方法,建立起適用我國食品供應(yīng)鏈問題的定量脆弱性函數(shù)模型,構(gòu)建出符合我國國情的食品欺詐脆弱性評(píng)估體系。鑒于國外食品欺詐脆弱性體系及工具是針對(duì)不同食品類別建立的,我國也應(yīng)根據(jù)不同產(chǎn)品特點(diǎn)建立起供應(yīng)鏈適用的脆弱性評(píng)估體系,可從機(jī)會(huì)、驅(qū)動(dòng)力及控制措施3個(gè)方面構(gòu)建脆弱性體系。通過食品供應(yīng)鏈的不同環(huán)節(jié)進(jìn)行脆弱性表征分析,明確可能出現(xiàn)摻假行為的脆弱點(diǎn),并確定脆弱程度,進(jìn)而采取有針對(duì)性、動(dòng)態(tài)的風(fēng)險(xiǎn)管理措施。并對(duì)食品企業(yè)進(jìn)行脆弱性評(píng)估的培訓(xùn),幫助企業(yè)內(nèi)部針對(duì)自身情況找出容易發(fā)生食品摻假的關(guān)鍵環(huán)節(jié),提供系統(tǒng)化的方法確定食品的欺詐風(fēng)險(xiǎn),以幫助相關(guān)機(jī)構(gòu)和行業(yè)進(jìn)行及時(shí)、有效地治理。最后,鑒于目前國內(nèi)學(xué)者對(duì)食品欺詐的研究仍然相對(duì)較少,建議我國還應(yīng)支持相關(guān)組織機(jī)構(gòu)及學(xué)者共同深入研究食品欺詐,為我國應(yīng)對(duì)這一亟待解決的食品安全問題提供實(shí)際有效的解決方案。