【摘要】自2017年土地儲備專項(xiàng)債券開始發(fā)行以來，各地政府紛紛調(diào)整土地儲備融資方式，土地儲備工作快速展開，地區(qū)經(jīng)濟(jì)在土地政策的帶動(dòng)下快速發(fā)展。但隨著各地房價(jià)的上漲，其他經(jīng)濟(jì)實(shí)體開始受到影響，國家為規(guī)范市場秩序，開始調(diào)整土地的相關(guān)政策，2019年下半年國務(wù)院開始叫停地方土地儲備專項(xiàng)債券的發(fā)行。土地儲備專項(xiàng)債券作為2017年以來地方土地儲備融資的主要方式，暫停發(fā)放勢必會對土地儲備工作產(chǎn)生多方面影響。本文通過對土地儲備、土地儲備專項(xiàng)債券的介紹，分析土地儲備專項(xiàng)債券對地方土地儲備工作的影響，并探索當(dāng)前情況下地方土地儲備工作的方向。

【關(guān)鍵詞】土地儲備專項(xiàng)債券;暫停發(fā)行;土地儲備

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.020

在國家宏觀經(jīng)濟(jì)格局得到調(diào)整、貨幣供應(yīng)政策發(fā)生變化、社會投資結(jié)構(gòu)升級轉(zhuǎn)型的過程中，進(jìn)一步規(guī)范了地方政府債務(wù)管理工作，以銀行等金融機(jī)構(gòu)為代表的土地儲備融資模式已無法適應(yīng)新時(shí)期的發(fā)展。為了更好的規(guī)避地方債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，進(jìn)一步解決土地儲備工作中出現(xiàn)的資金問題，我國于2017年5月在財(cái)政部、原國土資源部的帶領(lǐng)下首次提出并發(fā)行了土地儲備專項(xiàng)債券。

1、土地儲備專項(xiàng)債券概述

1.1土地儲備

“土地儲備”的相關(guān)概念源自國外，主要指政府率先將公共用地初步開發(fā)、儲存，再通過地產(chǎn)企業(yè)出售盈利，補(bǔ)貼政府財(cái)政收入。“土地儲備制度”最早于1896年出現(xiàn)在荷蘭，之后推廣到歐洲等國，在20世紀(jì)90年代輾轉(zhuǎn)傳至我國大陸地區(qū)。在2007年的《土地儲備管理辦法》制定發(fā)布之前，我國對“土地儲備”并沒有一個(gè)相對統(tǒng)一的界定。之后2017年國家發(fā)布并實(shí)施新的《土地儲備管理辦法》，重新對地城市土地儲存管理的內(nèi)容進(jìn)行修訂，并在文件中指出，“土地儲備是指縣級（含）以上國土資源主管部門為調(diào)控土地市場、促進(jìn)土地資源合理利用，依法取得土地，組織前期開發(fā)、儲存以備供應(yīng)的行為?！本C合來講，地方政府進(jìn)行土地儲備的主要目標(biāo)是規(guī)范土地資源的開發(fā)，合理規(guī)劃化城市建設(shè)。

1.2土地儲備專項(xiàng)債券

土地儲備專項(xiàng)債券是指專為土地儲備而發(fā)行債券，是由地方政府為地區(qū)土地儲備而發(fā)行的專項(xiàng)債券的一種。根據(jù)2017年印發(fā)的《土地儲備專項(xiàng)債券試行管理辦法》，土地儲備專項(xiàng)債券本身遵循債券市場的一般規(guī)律，同時(shí)也具有一定的特殊性。土地儲備專項(xiàng)債券作為專為土地儲備而發(fā)行的專項(xiàng)債券品種，既是服從政府基金管理的政府債，同時(shí)也是以國有土地收益或項(xiàng)目對應(yīng)出讓收入作為償還來源的專項(xiàng)債。自2017年試行辦法印發(fā)以來，全國各地開始陸續(xù)開展土地儲備專項(xiàng)債發(fā)行工作，并逐漸成為地方土地儲備進(jìn)行融資的主要方式。土地儲備專項(xiàng)債券與債券市場的一般規(guī)律切實(shí)相符，同時(shí)有一定的特殊性，是一種專門針對土地儲備而發(fā)行的轉(zhuǎn)型債券，也是實(shí)行政府性基金預(yù)算管理的政府債，是以土地儲備工作對應(yīng)，并通過出讓收入和國有土地收益基金收入轉(zhuǎn)型用于償還債務(wù)本息的特殊債。自土地儲備專項(xiàng)債券印發(fā)依賴，其逐漸對我國土地儲備融資模式產(chǎn)生了巨大影響，這就意味著在發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券的背景下，促使我國土地儲備制度發(fā)生了重大變化。

1.3土地儲備專項(xiàng)債券變革概況

在土地儲備專項(xiàng)債券發(fā)行成為常態(tài)之前，地方土地儲備的融資方式以銀行借貸為主，地方政府通過土地抵押的方式從銀行貸款，然后將獲得的資金用于土地儲備工作。由于貸款有地方財(cái)政擔(dān)保，導(dǎo)致地方財(cái)政債務(wù)規(guī)模迅速增長，引發(fā)一系列債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。到2016年初國家下發(fā)文件，明令禁止銀行等金融機(jī)構(gòu)舉借貸款。

之后經(jīng)過大范圍調(diào)研論證，2017年5月國家出臺了土地儲備專項(xiàng)債券的試行管理辦法，進(jìn)一步規(guī)范土地儲備融資方式。現(xiàn)行的試行管理辦法對土地儲備轉(zhuǎn)型債券的預(yù)算編制與執(zhí)行、額度管理、決算與監(jiān)督等工作都進(jìn)行了明確界定，對發(fā)行流程、還款來源與還本付息規(guī)則和時(shí)效等都進(jìn)行了規(guī)范。

2、發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券的意義及其對土地儲備的影響

2.1發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券的意義

2.1.1規(guī)范地方土地儲備融資行為，促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)平穩(wěn)發(fā)展

土地儲備專項(xiàng)債券自推出以來就迅速成為地方政府進(jìn)行土地儲備融資的主要方式，作為一種政府債券，其與銀行貸款存在明顯差異。土地儲備專項(xiàng)債券是以土地儲備工作的實(shí)際需求為中心，通過“開前門堵后門”的方式為土地儲備機(jī)構(gòu)進(jìn)行的融資，債券的發(fā)行、管理與使用更具針對性，同時(shí)發(fā)行債券的地方政府只需要在規(guī)定期限內(nèi)還本付息即可。作為地方政府進(jìn)行土地儲備融資的一個(gè)重要選項(xiàng)，土地儲備專項(xiàng)債券為地方政府提供了自主性與可控性更強(qiáng)的資金來源，促進(jìn)了地方政府土地儲備工作和融資行為的規(guī)范性，也有助于當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)的健康發(fā)展。

2.1.2實(shí)現(xiàn)地方債務(wù)的科學(xué)管控

提升地方GDP一直是地方政府的工作重點(diǎn)，房地產(chǎn)行業(yè)的發(fā)展將地方政府的目光吸引到土地資源的開發(fā)和利用上來，于是地方政府紛紛通過融資平臺實(shí)施土地開發(fā)整理，通過出讓土地增加地方財(cái)政收入。但同時(shí)各種政府隱性債務(wù)也水漲船高，各地方債務(wù)大量積累，造成巨大的還債壓力和金融風(fēng)險(xiǎn)。土地儲備專項(xiàng)債券作為一項(xiàng)更具可控性和自主性的融資方式，能夠有效降低地方政府因土地儲備而導(dǎo)致的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)，同時(shí)也有助于地方政府轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y理念。

2.1.3推動(dòng)地方土地儲備工作的合理合法開展

土地儲備專項(xiàng)債券出現(xiàn)之前，地方政府為了縮減融資流程，降低融資風(fēng)險(xiǎn)，往往會繞過土地儲備機(jī)構(gòu)向融資平臺進(jìn)行舉債，低價(jià)獲取土地，然后再通過土地開發(fā)擴(kuò)大資金收益。首先這種融資方式屬于違規(guī)舉債，會使地方財(cái)政承擔(dān)更大的債務(wù)風(fēng)險(xiǎn);其次擴(kuò)大收益空間還可能會滋生腐敗問題。土地儲備專項(xiàng)債券以當(dāng)?shù)氐耐恋貎湫枨鬄橹行?，制定融資規(guī)模，其發(fā)行過程、規(guī)則、期限等都受到國家和相關(guān)部門的嚴(yán)格監(jiān)管與限制，能夠有效遏制挪用土地儲備資金的問題，避免地方土地儲備工作中更多違法違規(guī)行為的發(fā)生。

2.2發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券對土地儲備的影響

2.2.1轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y模式，降低債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)

我國在發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券之前，地方政府在籌集土地儲備資金的過程中，主要通過抵押貸款的方式實(shí)現(xiàn)，在這樣的情況下使得我國土地儲備規(guī)模不斷擴(kuò)大，推動(dòng)了城市化進(jìn)程發(fā)展，起到了保障地方經(jīng)濟(jì)的作用。地方GDP增長對土地資源需求存在一定客觀規(guī)律，地方政府利用地方財(cái)政提升GDP的方式，可能導(dǎo)致地方土地儲備超規(guī)模和過度開發(fā)城市等情況出現(xiàn)，甚至可能出現(xiàn)土地出讓收入難、新債償舊賬等問題。土地儲備轉(zhuǎn)型債券充分利用了市場機(jī)制，實(shí)現(xiàn)了儲備土地資產(chǎn)價(jià)值顯化，以項(xiàng)目對應(yīng)資金使用、收入保障債務(wù)還款、各級政府統(tǒng)籌監(jiān)管的方式，讓地方政府在土地融資的過程中變得更加謹(jǐn)慎，融資模式也變得越來越規(guī)范。同時(shí)在市場機(jī)制的監(jiān)督下，土地儲備融資變得更加透明，有效降低了地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)。

2.2.2細(xì)化工作職責(zé)，強(qiáng)化資產(chǎn)管理

土地儲備轉(zhuǎn)型債券的發(fā)行是一項(xiàng)系統(tǒng)性的工程，涉及到政府、儲備、國土、財(cái)政等多個(gè)部門的協(xié)同合作，在部門職權(quán)清晰的情況下，為各部門有效利用土地儲備專項(xiàng)債券夯實(shí)了基礎(chǔ)。在這個(gè)過程中，土地儲備機(jī)構(gòu)需要提前做好發(fā)現(xiàn)土地儲備專項(xiàng)債券的準(zhǔn)備工作，其中包括提供相關(guān)材料、預(yù)算資金需求等，需要保證債券發(fā)行過程中資料齊備、數(shù)據(jù)準(zhǔn)確。同時(shí)還需要強(qiáng)化對土地資產(chǎn)的管理，加強(qiáng)對土地資產(chǎn)價(jià)值的評估，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)土地資產(chǎn)增值保值，促進(jìn)債券資金使用效益提升。在發(fā)現(xiàn)土地儲備專項(xiàng)債券的過程中，各部門還需要加強(qiáng)內(nèi)外部協(xié)調(diào)，土地儲備機(jī)構(gòu)需要積極取得與各部門的聯(lián)系，確保土地儲備工作順利進(jìn)行。

3、停發(fā)土地儲備專項(xiàng)債券的影響

3.1導(dǎo)致地方土地儲備融資模式的轉(zhuǎn)變

在2017年試行管理辦法出臺之前，地方政府通過將土地進(jìn)行抵押從銀行等金融機(jī)構(gòu)處借貸，募集資金，用于土地儲備工作。土地儲備專項(xiàng)債券出現(xiàn)后，迅速成為各級地方政府為土地儲備募集資金的主要融資方式。停發(fā)債券，勢必會導(dǎo)致地方政府重新尋找融資途徑，并根據(jù)融資平臺、融資方式、融資對象等轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y模式。

3.2促進(jìn)土地資源的有序開發(fā)

我國經(jīng)濟(jì)仍處于中高速增長階段，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)逐漸由高速增長向高質(zhì)發(fā)展轉(zhuǎn)變，正值經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時(shí)期，土地儲備工作也面臨諸多不確定性，近年來我國房地產(chǎn)行業(yè)快速發(fā)展，經(jīng)營性用地開發(fā)逐年增多，擠占了基礎(chǔ)設(shè)施、公益性項(xiàng)目的空間。隨著國家各項(xiàng)相關(guān)政策的出臺，這一問題已經(jīng)得到一定遏制，土地儲備專項(xiàng)債券的停發(fā)也是在這一大背景下進(jìn)行的。暫停發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，能夠促進(jìn)地方政府及時(shí)調(diào)整土地儲備收益分配結(jié)構(gòu)，規(guī)范土地市場，促進(jìn)土地資源的有序開發(fā)。

3.3規(guī)范地方土地儲備管理工作

土地儲備專項(xiàng)債券的發(fā)行需要在前一年9月向省級財(cái)政部門申報(bào)，從申報(bào)到審批、發(fā)行，要經(jīng)過半年以上的時(shí)間。往往是土地儲備工作已經(jīng)啟動(dòng)，資金尚未到位，造成地方財(cái)政資金缺口，或者在債券下達(dá)之前土地出讓已經(jīng)完成，形成資金沉淀。同時(shí)土地儲備專項(xiàng)債券是經(jīng)由各級政府、土地儲備機(jī)構(gòu)間不同部門的協(xié)調(diào)合作完成的系統(tǒng)性工程，各部門間溝通不暢經(jīng)常導(dǎo)致相關(guān)工作進(jìn)展緩慢，土地儲備工作效率低下。暫停發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券能夠使地方政府重新審視土地儲備工作，對先前出現(xiàn)的各類問題及時(shí)進(jìn)行整改，同時(shí)明確各單位工作職責(zé)，規(guī)范土地儲備管理的各項(xiàng)工作。

4、土地儲備專項(xiàng)債券暫停發(fā)行后的土地儲備工作建議

4.1科學(xué)規(guī)劃，實(shí)現(xiàn)資金渠道與收儲資金需求的匹配

暫停發(fā)行土地儲備專項(xiàng)債券，土地儲備工作依舊要嚴(yán)格落實(shí)，地方政府應(yīng)科學(xué)規(guī)劃財(cái)政資金，同時(shí)拓展新的融資渠道，以縮減地方財(cái)政資金缺口，確保收儲資金的供需平衡。根據(jù)城市用地性質(zhì)，創(chuàng)新融資方式與融資渠道：通過城市更新配套政策，拓展融資模式;探索引導(dǎo)社會資本參與土地儲備工作，通過與土地儲備機(jī)構(gòu)聯(lián)合開發(fā)，取得合理回報(bào)。

4.2科學(xué)推動(dòng)土地儲備管理工作

加強(qiáng)土地儲備管理，主要包括強(qiáng)化計(jì)劃管理、協(xié)調(diào)管理、資產(chǎn)管理三個(gè)方面。計(jì)劃管理指通過科學(xué)編制土地儲備計(jì)劃，綜合考量土地市場與地方城市建設(shè)等情況，對土地儲備規(guī)模進(jìn)行預(yù)估;協(xié)調(diào)管理主要指加強(qiáng)地方政府與土地儲備機(jī)構(gòu)，及其下設(shè)單位間的協(xié)調(diào)合作;資產(chǎn)管理是指通過科學(xué)規(guī)劃地方財(cái)政、創(chuàng)新融資方式，保障土地儲備工作的資金供應(yīng)。地方政府通過研究當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)形勢與自身財(cái)政狀況，合理規(guī)劃土地儲備各項(xiàng)工作。

4.3完善修訂配套管理制度

土地儲備專項(xiàng)債券暫停發(fā)行，地方政府不僅應(yīng)積極探索更多融資途徑，轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y模式，為在建的工程項(xiàng)目提供資金保障，而且要協(xié)調(diào)各部門工作，以保障當(dāng)下階段土地儲備各項(xiàng)工作的順利執(zhí)行。而新融資方式、工作流程和部門協(xié)同條件的形成，必然需要相應(yīng)的管理制度和工作規(guī)范，地方政府需要根據(jù)當(dāng)前工作環(huán)境，加快制定相應(yīng)的配套制度，并根據(jù)具體的實(shí)施情況及時(shí)調(diào)整。

結(jié)語：

土地儲備專項(xiàng)債券在地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展過程中發(fā)揮了巨大的作用，但在實(shí)際實(shí)施過程中這種融資模式也暴露出諸多問題。近年來國家為規(guī)范各地房地產(chǎn)市場，規(guī)范地方土地儲備工作，逐步調(diào)整土地政策，國務(wù)院叫停專項(xiàng)債券發(fā)行，其目的依舊是推進(jìn)土地儲備工作穩(wěn)定進(jìn)行。在土地儲備專項(xiàng)債券暫停發(fā)放的當(dāng)下，如何穩(wěn)步開展土地儲備工作，轉(zhuǎn)變?nèi)谫Y途徑與財(cái)務(wù)管理工作，是當(dāng)前地方政府與相關(guān)部門應(yīng)積極探索的內(nèi)容。本文主要從融資途徑、管理制度和具體工作等方面進(jìn)行簡單分析，希望能為之后的研究者提供一些思考。

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作者簡介：

韓冰（1984.8—），男，漢，山東省青島市，本科，研究方向：土地儲備及房地產(chǎn)融資。