【摘要】控規(guī)是城市規(guī)劃管理系統(tǒng)當(dāng)中的重要組成部分，以土地的使用作為重點(diǎn)，詳細(xì)規(guī)定建設(shè)用地的性質(zhì)，為城市的發(fā)展與建設(shè)提供依據(jù)。通過(guò)對(duì)當(dāng)前控規(guī)過(guò)程中存在的控規(guī)編制深度不足、控規(guī)技術(shù)應(yīng)用流程不規(guī)范等困境進(jìn)行探究，從控規(guī)圖集編制、確定控規(guī)控制指標(biāo)、實(shí)行控規(guī)城市用地分類(lèi)等方面提出優(yōu)化路徑，以期為控制性城市規(guī)劃管理中控制性詳細(xì)規(guī)劃的研究工作提供理論依據(jù)。

【關(guān)鍵詞】城市規(guī)劃;困境;優(yōu)化路徑;控規(guī);管理

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021.28.031

現(xiàn)代化城市的發(fā)展與建設(shè)離不開(kāi)城市規(guī)劃管理工作對(duì)其的支撐，因此，可以將控規(guī)作為城市規(guī)劃建設(shè)與管理的核心步驟。但截至目前城市規(guī)劃管理的發(fā)展現(xiàn)狀而言，相關(guān)控規(guī)管理工作的實(shí)施是仍存在問(wèn)題的。這些問(wèn)題具體表現(xiàn)為：城市經(jīng)濟(jì)指標(biāo)風(fēng)險(xiǎn)、市場(chǎng)定量化發(fā)展風(fēng)險(xiǎn)等。這些潛在的風(fēng)險(xiǎn)在不同程度上影響著城市整體規(guī)劃工作的順利實(shí)施，而開(kāi)展本文此次研究的目的便是深度剖析城市規(guī)劃建設(shè)與管理中控規(guī)的不足，并以此為依據(jù)，制定針對(duì)性的解決方案。

1、城市規(guī)劃管理過(guò)程中的控規(guī)困境

在城市的長(zhǎng)期發(fā)展與建設(shè)工作中，相關(guān)規(guī)劃的工作內(nèi)容一直未能得到良好地落實(shí)，產(chǎn)生此種現(xiàn)象不僅是由于領(lǐng)導(dǎo)者干預(yù)能力不足所導(dǎo)致，有很大一部分原因是工作中的控規(guī)行為執(zhí)行力不到位。為了解決與此方面相關(guān)的問(wèn)題，本文將對(duì)城市規(guī)劃管理工作實(shí)施過(guò)程中存在的控規(guī)方面問(wèn)題展開(kāi)研究。整理現(xiàn)有的城市規(guī)劃管理成果，對(duì)控制困境進(jìn)行綜合分析，具體內(nèi)容見(jiàn)下文。

1.1控規(guī)編制深度不足

對(duì)城市規(guī)劃現(xiàn)狀進(jìn)行調(diào)查是執(zhí)行控規(guī)工作的前提條件，與之相關(guān)工作有序執(zhí)行需要大量的城市規(guī)劃現(xiàn)狀數(shù)據(jù)作為支撐，但綜合目前設(shè)計(jì)單位的控規(guī)工作現(xiàn)狀可知，大部分針對(duì)城市規(guī)劃管理工作的實(shí)施仍停留在紙面上，編制單位并沒(méi)有真實(shí)地調(diào)派技術(shù)人員進(jìn)行現(xiàn)場(chǎng)詳細(xì)勘查[1]。此種現(xiàn)象導(dǎo)致相關(guān)單位在進(jìn)行排水渠設(shè)計(jì)時(shí)，沒(méi)有結(jié)合場(chǎng)地平整度預(yù)留對(duì)應(yīng)的排水設(shè)施;商業(yè)用地不規(guī)范，部分土地資源被違規(guī)建筑占用等。提出的問(wèn)題在城市規(guī)劃管理工作中沒(méi)有及時(shí)地落實(shí)，導(dǎo)致有關(guān)管理部門(mén)在執(zhí)行控規(guī)工作時(shí)，無(wú)法對(duì)區(qū)域的經(jīng)濟(jì)性進(jìn)行有效分析，此種現(xiàn)象會(huì)增加城市規(guī)劃管理過(guò)程中的潛在經(jīng)濟(jì)風(fēng)險(xiǎn)，使有關(guān)工作的實(shí)施面臨更多的不確定性因素對(duì)其的影響，最終的管理工作的效率造成負(fù)面干預(yù)與影響。

1.2控規(guī)技術(shù)應(yīng)用流程不規(guī)范

除上述提出的內(nèi)容，在對(duì)控規(guī)技術(shù)的應(yīng)用研究中發(fā)現(xiàn)，現(xiàn)如今執(zhí)行的大部分城市規(guī)劃管理工作項(xiàng)目，均屬于微觀層面指導(dǎo)，缺少指向宏觀方向的管理舉措。在市場(chǎng)最新發(fā)布的指導(dǎo)文件《城市規(guī)劃編制標(biāo)準(zhǔn)》文件中，明確地提出了城市規(guī)劃管理工作的實(shí)施應(yīng)當(dāng)根據(jù)市場(chǎng)已批準(zhǔn)的文件，進(jìn)行區(qū)域標(biāo)準(zhǔn)化劃分[2]。但綜合現(xiàn)如今的城市規(guī)劃管理指標(biāo)可知，大部分工作指標(biāo)的覆蓋范圍均較為寬泛，其內(nèi)容中缺少對(duì)人口規(guī)模、建筑占地面積的規(guī)劃。此種現(xiàn)象會(huì)導(dǎo)致控規(guī)工作在實(shí)施過(guò)程中出現(xiàn)城市總量失控、城市管理銜接不到位、道路系統(tǒng)失衡等問(wèn)題。此種問(wèn)題的發(fā)生會(huì)導(dǎo)致控規(guī)工作方案不得不反復(fù)修訂，最終增加城市規(guī)劃管理工作中的附加任務(wù)量。而出現(xiàn)上述問(wèn)題的主要原因是控規(guī)技術(shù)應(yīng)用流程不規(guī)范，因此，要實(shí)現(xiàn)城市規(guī)劃管理工作的有序?qū)嵤?，還需要進(jìn)一步規(guī)范控規(guī)技術(shù)應(yīng)用流程。

2、控規(guī)優(yōu)化路徑

2.1控規(guī)圖集編制

為實(shí)現(xiàn)對(duì)城市規(guī)劃管理過(guò)程中的控規(guī)優(yōu)化，首先需要實(shí)現(xiàn)對(duì)城市整體發(fā)展趨勢(shì)的把握，因此需要完成對(duì)控規(guī)圖集的編制工作。在編制過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)跳出傳統(tǒng)建設(shè)工程設(shè)計(jì)和施工項(xiàng)目指標(biāo)的框架，尋找更加符合控規(guī)編制的形式，并改變其相應(yīng)文件的格式[3]。在進(jìn)行控規(guī)編制時(shí)，可采用圖集的方式對(duì)編制內(nèi)容進(jìn)行展現(xiàn)，圖1為某城市控規(guī)圖集編制示意圖。

圖1中編號(hào)1～11分別表示為各個(gè)不同類(lèi)型的建筑及用地，同時(shí)，在編制的過(guò)程中可以通過(guò)將不同區(qū)域以不同顏色進(jìn)行劃分的方式，實(shí)現(xiàn)對(duì)其進(jìn)一步區(qū)分，并更加直觀地對(duì)每個(gè)區(qū)域的面積大小以及占比進(jìn)行明確。由于在城市規(guī)劃管理當(dāng)中，控規(guī)具有較強(qiáng)的地方性，本地的規(guī)劃設(shè)計(jì)單元對(duì)于其所對(duì)應(yīng)城市區(qū)域具體情況應(yīng)當(dāng)具有更加深入的了解，為后續(xù)中標(biāo)的編制單位提供更加有力的基礎(chǔ)資料。在對(duì)控規(guī)圖集編制時(shí)，從制定環(huán)節(jié)到實(shí)施環(huán)節(jié)，再到完善環(huán)節(jié)是一個(gè)動(dòng)態(tài)的過(guò)程，并且牽動(dòng)著巨大的經(jīng)濟(jì)利益。因此，在進(jìn)行編制的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)以本地規(guī)劃設(shè)計(jì)單位作為合作單位，以此確保在尊重市場(chǎng)原則的前提條件下，加強(qiáng)控規(guī)編制穩(wěn)定性的目標(biāo)。

2.2確定控規(guī)控制指標(biāo)

針對(duì)控規(guī)控制指標(biāo)的確定，應(yīng)當(dāng)在遵循下述原則的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)：首先，必須在上位規(guī)定的指導(dǎo)下嚴(yán)格按照要求完成廣泛調(diào)研任務(wù)，并且將上位規(guī)劃的相關(guān)要求落實(shí)到實(shí)處[4]。其次，采用科學(xué)的論證方法，針對(duì)控制指標(biāo)進(jìn)行全面的分析和論證。再次，強(qiáng)化對(duì)控制指標(biāo)的經(jīng)濟(jì)性分析，明確控規(guī)工作的實(shí)施將直接影響到土地開(kāi)發(fā)權(quán)利的界定，因此必須在編制和確定控制指標(biāo)時(shí)選擇具備更強(qiáng)經(jīng)濟(jì)性的內(nèi)容。最后，將城市內(nèi)劃分的重點(diǎn)區(qū)域作為管理工作的必要條件，并明確相比于修規(guī)，在執(zhí)行控規(guī)工作時(shí)，作業(yè)人員應(yīng)當(dāng)具備更強(qiáng)的靈活性。在遵循上述原則的基礎(chǔ)上，按照如圖2所示的流程實(shí)現(xiàn)對(duì)控規(guī)控制指標(biāo)的確定。

圖2中承載力校核的主要內(nèi)容包括公共配套設(shè)施校核、交通影響校核、市政基礎(chǔ)校核等。剛性校核的主要內(nèi)容包括日照分析校核、停車(chē)位占地面積校核、綠地率校核等。結(jié)合城市規(guī)劃的敏感性，在確定控規(guī)控制指標(biāo)時(shí)還應(yīng)當(dāng)保證是在城市設(shè)計(jì)的基礎(chǔ)上完成。對(duì)于一般城市地區(qū)而言，可根據(jù)其整個(gè)區(qū)域內(nèi)的城市設(shè)計(jì)思想，并結(jié)合城市的形態(tài)化布局，針對(duì)規(guī)劃地塊的具體建筑物高度、建筑群密度、容積率等參數(shù)指標(biāo)實(shí)現(xiàn)控制。同時(shí)，在明確了控制指標(biāo)后，還應(yīng)當(dāng)更加科學(xué)地確定開(kāi)發(fā)的具體容量和兼容性等需要，對(duì)未來(lái)城市的建筑形態(tài)布局提供合理的引導(dǎo)。

2.3實(shí)行控規(guī)城市用地分類(lèi)

為進(jìn)一步提高控規(guī)的適應(yīng)性，還應(yīng)當(dāng)從實(shí)施控規(guī)城市用地分類(lèi)的角度出發(fā)，充分考慮到城市未來(lái)發(fā)展的多種可能。在控規(guī)編制的過(guò)程中，城市中部分地區(qū)會(huì)受到大型項(xiàng)目落戶(hù)、交通條件等重大因素的影響，尤其是對(duì)于二線(xiàn)和三線(xiàn)的城市而言，城市的建設(shè)根本是無(wú)法實(shí)現(xiàn)準(zhǔn)確預(yù)期的[5]。因此，針對(duì)這一問(wèn)題，通過(guò)對(duì)近期沒(méi)有明確開(kāi)發(fā)意圖的用地可適當(dāng)暫緩對(duì)其用地類(lèi)別的劃分。針對(duì)其他用地類(lèi)型，可按照地塊的主要用途、建筑密度、建筑高度等指標(biāo)參數(shù)進(jìn)行劃分。圖3為控規(guī)城市用地分類(lèi)改進(jìn)思路。

圖3中在借鑒先進(jìn)地區(qū)用地管理經(jīng)驗(yàn)的過(guò)程中，應(yīng)當(dāng)除了禁止其使用用地性質(zhì)以外，還需要經(jīng)過(guò)相應(yīng)的審批程序，從而實(shí)現(xiàn)對(duì)其更加規(guī)范的用地分類(lèi)。在引入混合功能的分類(lèi)模式時(shí)，應(yīng)當(dāng)適當(dāng)增強(qiáng)規(guī)劃的彈性，以此確保城市的規(guī)劃與建設(shè)能夠符合不斷變化的市場(chǎng)需求。按照?qǐng)D3中的改進(jìn)思路實(shí)現(xiàn)對(duì)控規(guī)城市用地的分類(lèi)，并且在規(guī)劃用地的兼容使用上，應(yīng)當(dāng)注重對(duì)總量的控制，從而避免出現(xiàn)局部用地性質(zhì)變化積累造成城市規(guī)劃管理整體失衡的問(wèn)題產(chǎn)生。

結(jié)語(yǔ)：

在完成本文課題的研究后，應(yīng)當(dāng)明確掌握，在執(zhí)行城市規(guī)劃管理工作時(shí)，控制性詳細(xì)規(guī)劃中的彈性作業(yè)部分與剛性作業(yè)部分屬于一個(gè)矛盾的綜合體，只有在確保兩者處于一種相對(duì)平衡的狀態(tài)時(shí)，才能提升城市規(guī)劃管理工作的科學(xué)性與合理性。為了落實(shí)此項(xiàng)工作，提出完善控規(guī)的幾點(diǎn)指導(dǎo)意見(jiàn)，①應(yīng)在城市規(guī)劃管理時(shí)，重視起對(duì)相關(guān)項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中的監(jiān)控工作，有必要的條件下，可構(gòu)建專(zhuān)人隊(duì)伍，負(fù)責(zé)城市道路交通系統(tǒng)、電力工程、水利工程的規(guī)劃管理，以提高監(jiān)管力度的方式保障項(xiàng)目的收益。②將強(qiáng)化城市內(nèi)的生態(tài)化環(huán)境，關(guān)注對(duì)城市規(guī)劃過(guò)程中的宜居管理，提高城市的可持續(xù)發(fā)展能力，發(fā)揮控規(guī)在此過(guò)程中的時(shí)代價(jià)值與特征。③將營(yíng)造良好的市場(chǎng)氛圍，作為后期優(yōu)化控規(guī)的核心工作。持續(xù)完善市場(chǎng)監(jiān)督管理體系，落實(shí)區(qū)域內(nèi)的控規(guī)延伸項(xiàng)目，確保相關(guān)工作在城市內(nèi)的有序推進(jìn)。

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作者簡(jiǎn)介：

陳偉昌（1984-），男，廣東東莞人，漢族，本科學(xué)歷，工程師，從事城市規(guī)劃管理工作。