李偉

摘要：在城市發(fā)展過(guò)程中，城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)必不可少。許多配套設(shè)施如變電站、垃圾處理站等建設(shè)，一定程度上對(duì)周邊或多或少會(huì)產(chǎn)生相關(guān)影響因素，項(xiàng)目規(guī)劃選址尤為重要，尤其隨著“5G”時(shí)代的到來(lái)，大量基站要選址布局，部分群眾由于不理解不配合，導(dǎo)致工作難以推進(jìn)。本文以紹興市越城區(qū)部分公共項(xiàng)目建設(shè)為例，試圖探索在項(xiàng)目建設(shè)規(guī)劃選址方面的一些做法，分析目前存在的主要問(wèn)題，并提出相應(yīng)對(duì)策。

關(guān)鍵詞：紹興市越城區(qū);基礎(chǔ)設(shè)施;鄰避;問(wèn)題對(duì)策

近年來(lái)，因高壓變電所（高壓架空電力線）、垃圾中轉(zhuǎn)站、殯儀館（公墓）、傳染病醫(yī)院、5G通信鐵塔等鄰避設(shè)施的規(guī)劃建設(shè)而引發(fā)的群體性事件時(shí)有發(fā)生。國(guó)內(nèi)如遼寧鞍山市騰鰲垃圾焚燒發(fā)電項(xiàng)目群體性事件，省內(nèi)如寧波鎮(zhèn)海的PX事件、杭州余杭中泰垃圾焚燒場(chǎng)事件等，皆因附近居民產(chǎn)生鄰避情節(jié)，采取了強(qiáng)烈、甚至高度情緒化的集體反對(duì)抗?fàn)幮袨?。鄰避設(shè)施因社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展需求而興建，其選址又因毗鄰民眾反對(duì)抗?fàn)幨录陌l(fā)生而受阻.鄰避設(shè)施選址體現(xiàn)了空間規(guī)劃屬性[1]，作為自然資源和規(guī)劃部門，上述鄰避設(shè)施項(xiàng)目類同于水、電、氣等市政基礎(chǔ)設(shè)施，必不可少，不可或缺，故"鄰避"設(shè)施規(guī)劃落地難困境亟待破解。

1、“鄰避”問(wèn)題具體表現(xiàn)——以越城區(qū)5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)運(yùn)用推進(jìn)事項(xiàng)為例

越城區(qū)作為紹興市中心城區(qū)，人口密集，各級(jí)各類項(xiàng)目眾多，以越城區(qū)5G網(wǎng)絡(luò)建設(shè)運(yùn)用推進(jìn)事項(xiàng)為例，在推進(jìn)過(guò)程中遇到了一些阻力，主要表現(xiàn)為以下幾點(diǎn)：

1.1 ?城市新區(qū)5G試點(diǎn)建設(shè)進(jìn)度滯緩。一是由于5G基站頻率特型，其高密度與高度的要求，與新城建設(shè)的景觀融合得不到良好的解決，導(dǎo)致城市市政公用綠地建設(shè)5G基站審批推進(jìn)緩慢;二是城市新區(qū)多數(shù)地塊目前還處于開發(fā)建設(shè)初期，樓宇未結(jié)頂未竣工驗(yàn)收，基站需要依托于樓宇建設(shè)，必須有相應(yīng)的等待周期。

1.2 ?5G基站建設(shè)遭遇鄰避效應(yīng)恐慌?！盎据椛淇只拧笔侵萍s當(dāng)前基站建設(shè)的最主要痛點(diǎn)。以紹興大廈搬遷基站為例，因周邊群眾對(duì)于“基站輻射”的不理解，導(dǎo)致信訪事件的發(fā)生。同時(shí)，新建樓宇的5G基站同步建設(shè)得不到理解，往往以影響銷售、影響身體健康為由拒絕通信基站的進(jìn)場(chǎng)施工。

1.3 ?5G基站保站續(xù)用難。越城區(qū)作為中心城區(qū)，近年來(lái)城市化建設(shè)推進(jìn)力度較大。因城市規(guī)劃拆遷站點(diǎn)近100座，又因樓面基站的租賃數(shù)量巨大，目前因樓宇景觀改造、業(yè)主場(chǎng)租漫天要價(jià)等原因，極大的影響了主城區(qū)5G基站建設(shè)。

2、目前項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中存在的主要問(wèn)題

2.1 ?審批流程有待優(yōu)化。鄰避設(shè)施建設(shè)項(xiàng)目的審批流程沒有特殊的設(shè)置。建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境與社會(huì)風(fēng)險(xiǎn)的了解與掌握的主要環(huán)節(jié)是通過(guò)環(huán)境影響評(píng)價(jià)與社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估，但是，目前在鄰避設(shè)施各專項(xiàng)規(guī)劃編制階段較少同步編制環(huán)評(píng)或流于形式，在建設(shè)項(xiàng)目審批階段，為提高審批效率，環(huán)評(píng)與規(guī)劃并聯(lián)審批，自然資源和規(guī)劃部門只對(duì)建設(shè)工程（建筑工程規(guī)劃）進(jìn)行規(guī)劃許可，而環(huán)評(píng)（環(huán)境影響評(píng)價(jià)）尚在公示階段，環(huán)評(píng)介入較遲，環(huán)評(píng)無(wú)法作為規(guī)劃選址的依據(jù);而穩(wěn)評(píng)（社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估），根據(jù)省、市等社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)規(guī)定，重大工程才需要編制，對(duì)報(bào)省審批、核準(zhǔn)的重大固定資產(chǎn)投資項(xiàng)目明確要求作為項(xiàng)目可行性研究、項(xiàng)目申請(qǐng)報(bào)告的重要內(nèi)容并設(shè)獨(dú)立篇章，但對(duì)其他項(xiàng)目的穩(wěn)評(píng)，什么階段介入沒有明確規(guī)定。環(huán)評(píng)與穩(wěn)評(píng)的滯后，導(dǎo)致對(duì)項(xiàng)目選址的潛在風(fēng)險(xiǎn)無(wú)法及時(shí)了解把握。

2.2 ?公眾參與程度不足。主要表現(xiàn)在公眾了解項(xiàng)目情況不到位，規(guī)劃公告公示只局限于網(wǎng)站和項(xiàng)目現(xiàn)場(chǎng)，沒有深入到項(xiàng)目周邊社區(qū);環(huán)評(píng)穩(wěn)評(píng)對(duì)風(fēng)險(xiǎn)敏感點(diǎn)的把握不到位，現(xiàn)場(chǎng)問(wèn)卷調(diào)查不夠深入，論證會(huì)聽證會(huì)公眾參與度低;屬地政府及建設(shè)業(yè)主項(xiàng)目宣傳不到位，導(dǎo)致附近居民更多關(guān)注的是項(xiàng)目建設(shè)可能產(chǎn)生的對(duì)身體健康、環(huán)境質(zhì)量和資產(chǎn)價(jià)值等帶來(lái)的潛在負(fù)外部性，缺少對(duì)項(xiàng)目建設(shè)可行性、必要性的正面認(rèn)識(shí)。

2.3 ?法律法規(guī)規(guī)范不全?！班彵堋痹O(shè)施落地難的問(wèn)題除了公眾“不要建在我家后院”的嫌棄恐慌心理，法律法規(guī)規(guī)范不全也是重要的原因。目前沒有一部專門針對(duì)鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理的法律法規(guī)，鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)主要依據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)法、環(huán)境影響評(píng)價(jià)公眾參與辦法、建設(shè)項(xiàng)目環(huán)境影響評(píng)價(jià)分類管理名錄和國(guó)家、省、市社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估的有關(guān)規(guī)定等法律法規(guī)和規(guī)范性文件，但是規(guī)劃選址主要考慮的是滿足鄰避設(shè)施建設(shè)的技術(shù)要求，而公眾的訴求往往是環(huán)境污染帶來(lái)的影響如何消除、利益如何補(bǔ)償，兩者的分歧十分明顯。

3、規(guī)避“鄰避”效應(yīng)一些有益探索

3.1 ?推行鄰避設(shè)施審批重點(diǎn)關(guān)注。進(jìn)入規(guī)劃審批程序前，對(duì)可能存在鄰避效應(yīng)的項(xiàng)目重點(diǎn)關(guān)注。鄰避設(shè)施各專項(xiàng)規(guī)劃階段提前評(píng)估項(xiàng)目的環(huán)境影響、風(fēng)險(xiǎn)因子，環(huán)評(píng)和穩(wěn)評(píng)作為規(guī)劃選址的前置，從源頭上消除社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)隱患。同時(shí)，在全社會(huì)范圍各個(gè)層級(jí)層面做好科普宣傳工作是關(guān)鍵，消除民眾對(duì)于類似5G通信“基站輻射”的誤解。

3.2 ?建立公共透明公眾參與機(jī)制。分門別類，對(duì)鄰避設(shè)施建設(shè)的必要性及可能存在的影響性作常規(guī)性的宣傳，提高公眾對(duì)鄰避設(shè)施的正面認(rèn)知和對(duì)政府、專家的信任度。在鄰避設(shè)施項(xiàng)目的規(guī)劃建設(shè)中引入公眾參與機(jī)制，不僅可以維護(hù)項(xiàng)目附近居民的自身利益，而且還可以提高項(xiàng)目規(guī)劃的科學(xué)性及其決策的合理性[2]，做到選址過(guò)程、程序、原則公開透明。

3.3 ?完善鄰避設(shè)施相關(guān)政策法規(guī)。研究制定鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)監(jiān)督管理?xiàng)l例，讓鄰避設(shè)施規(guī)劃建設(shè)有法可依;完善社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估相關(guān)規(guī)定，形成一整套行之有效的社會(huì)穩(wěn)定風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估體系，根據(jù)城鄉(xiāng)規(guī)劃法和環(huán)境保護(hù)法建立利益補(bǔ)償機(jī)制，確保受影響區(qū)域的利益不受到損失，提高公眾對(duì)鄰避設(shè)施的接納程度。

總之，“鄰避”運(yùn)動(dòng)和信訪事件的爆發(fā)，給作為利益整合者的政府的決策行為出了難題，對(duì)政府的治理能力提出了新的課題，也給政府管理帶來(lái)了深遠(yuǎn)的影響[3]。在具體項(xiàng)目規(guī)劃選址和決策過(guò)程中，務(wù)必轉(zhuǎn)變決策價(jià)值取向、提高決策科學(xué)化程度、促進(jìn)決策民主化進(jìn)程，實(shí)現(xiàn)政府決策模式封閉性精英決策模式向開放型民主模式轉(zhuǎn)型的路徑，才能科學(xué)合理的推進(jìn)項(xiàng)目落地建設(shè)。

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