寧晶

日前，自然資源部辦公廳、國(guó)家林業(yè)和草原局辦公室聯(lián)合印發(fā)《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理導(dǎo)則（試行）》（以下簡(jiǎn)稱《導(dǎo)則》），指導(dǎo)各地各單位有序推進(jìn)調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系建設(shè)，全面加強(qiáng)調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理，確保調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)真實(shí)、準(zhǔn)確、可靠。

《導(dǎo)則》出臺(tái)的背景是什么？有哪些重點(diǎn)內(nèi)容？起到什么作用？自然資源部自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)司相關(guān)負(fù)責(zé)人對(duì)此進(jìn)行了解讀。

質(zhì)量是調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的生命線，要系統(tǒng)謀劃、制度先行

“建設(shè)調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系，既是滿足經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化數(shù)據(jù)支撐需求的必然要求，也是推進(jìn)自然資源統(tǒng)一調(diào)查、建立統(tǒng)一調(diào)查評(píng)價(jià)監(jiān)測(cè)制度的重要內(nèi)容?！痹撠?fù)責(zé)人說道。

“質(zhì)量是調(diào)查監(jiān)測(cè)工作的生命線。”該負(fù)責(zé)人表示，自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)數(shù)據(jù)既是各級(jí)自然資源主管部門編制國(guó)土空間規(guī)劃以及自然資源管理、保護(hù)和利用的重要依據(jù)，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展、政府科學(xué)決策的重要基礎(chǔ)數(shù)據(jù)，若其成果質(zhì)量不高、數(shù)據(jù)不真實(shí)不準(zhǔn)確，勢(shì)必會(huì)影響政府科學(xué)決策甚至導(dǎo)致對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展趨勢(shì)的誤判，影響各級(jí)自然資源主管部門國(guó)土空間規(guī)劃、自然資源管理等職責(zé)履行，影響我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)高質(zhì)量發(fā)展、推進(jìn)國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的大局。與此同時(shí)，測(cè)繪、地質(zhì)勘查等類似工作實(shí)踐表明，只有建立科學(xué)合理的質(zhì)量管理制度，構(gòu)建系統(tǒng)高效的質(zhì)量控制體系，實(shí)行統(tǒng)一的質(zhì)量管理方式、流程和要求，嚴(yán)格全過程質(zhì)量管理，加強(qiáng)事前、事中、事后全方位質(zhì)量監(jiān)管，完善質(zhì)量問題處理機(jī)制，形成完整嚴(yán)密的質(zhì)量管理體系，才能較好地確保成果質(zhì)量。

自然資源部2020 年1 月印發(fā)的《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》將質(zhì)量管理體系作為調(diào)查監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)體系建設(shè)的重要內(nèi)容單獨(dú)提出，與法規(guī)制度體系、標(biāo)準(zhǔn)體系、技術(shù)體系一并推進(jìn)建設(shè)?？梢哉f，《導(dǎo)則》的出臺(tái)，邁出了調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系建設(shè)的第一步，為調(diào)查監(jiān)測(cè)統(tǒng)一質(zhì)量管理奠定了制度基礎(chǔ)。

“自然資源統(tǒng)一調(diào)查監(jiān)測(cè)是新的改革任務(wù)，其質(zhì)量管理沒有廣泛適用的現(xiàn)行做法，調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系建設(shè)任務(wù)紛繁復(fù)雜，需要系統(tǒng)謀劃、穩(wěn)慎試驗(yàn)、統(tǒng)一規(guī)范、整體推進(jìn)?！痹撠?fù)責(zé)人介紹。調(diào)查司緊抓質(zhì)量管理體系總體設(shè)計(jì)，堅(jiān)持按照科學(xué)、簡(jiǎn)明、可操作要求，與《自然資源調(diào)查監(jiān)測(cè)體系構(gòu)建總體方案》同步研究質(zhì)量管理體系建設(shè)方案，明確建設(shè)內(nèi)容、步驟及要求等，同時(shí)組織相關(guān)單位開展質(zhì)量管控措施研究，并分別在多類調(diào)查監(jiān)測(cè)工作中開展技術(shù)試驗(yàn)，驗(yàn)證質(zhì)量管控措施的可行性、有效性和適用性，進(jìn)一步修改完善各項(xiàng)質(zhì)量管控措施。

在總結(jié)經(jīng)驗(yàn)基礎(chǔ)上，調(diào)查司制定出臺(tái)《導(dǎo)則》，明確了質(zhì)量管理體制、責(zé)任劃分、管控措施等的原則性、導(dǎo)向性要求，引導(dǎo)各地各單位有序推進(jìn)調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系建設(shè)，全面加強(qiáng)調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理。下一步，待調(diào)查監(jiān)測(cè)體系相對(duì)成熟后，將研究細(xì)化制定質(zhì)量管理制度和標(biāo)準(zhǔn)，制定質(zhì)量管理細(xì)則、質(zhì)量技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)、質(zhì)量評(píng)價(jià)指標(biāo)等，細(xì)化具體要求和操作程序等，整體推進(jìn)質(zhì)量管理體系建設(shè)。

《導(dǎo)則》提出，到2023 年底形成完善的調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體系：一是管用的質(zhì)量管理系列制度和標(biāo)準(zhǔn)，即制定印發(fā)過程質(zhì)量巡查、成果質(zhì)量驗(yàn)收、質(zhì)量監(jiān)督管理等細(xì)則，編制出臺(tái)“調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量要求”及系列細(xì)則、“質(zhì)量控制技術(shù)規(guī)程”等標(biāo)準(zhǔn)，并分類差別化設(shè)計(jì)不同類別調(diào)查監(jiān)測(cè)的質(zhì)量元素、檢查內(nèi)容、控制方法、檢驗(yàn)技術(shù)及評(píng)價(jià)指標(biāo)等，確保不同調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理遵循統(tǒng)一規(guī)范的管理方式、流程和質(zhì)量要求。二是明確的質(zhì)量管理工作機(jī)制，即建立分級(jí)負(fù)責(zé)、共同參與的調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理體制，職責(zé)明確、權(quán)責(zé)對(duì)等的調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量責(zé)任制，有序推進(jìn)調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理。三是完善的調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量控制格局，即全面推行設(shè)計(jì)質(zhì)量審核、作業(yè)質(zhì)量自控、過程質(zhì)量巡查、成果質(zhì)量驗(yàn)收、質(zhì)量監(jiān)督檢查等事前事中事后質(zhì)量控制和監(jiān)督管理措施，加強(qiáng)調(diào)查監(jiān)測(cè)全過程質(zhì)量管理。四是嚴(yán)肅的質(zhì)量問題處理機(jī)制，即嚴(yán)格執(zhí)行質(zhì)量問題防范及調(diào)查、質(zhì)量追溯、責(zé)任追究、失信懲戒等方面的規(guī)定，倒逼全員質(zhì)量管理，提升調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量。

強(qiáng)化質(zhì)量檢查手段，以“死較真”勁頭提高成果質(zhì)量

“質(zhì)量檢查能夠及時(shí)發(fā)現(xiàn)并糾正調(diào)查監(jiān)測(cè)工作存在的問題，是確保調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量的重要手段和保障?！痹撠?fù)責(zé)人介紹，《導(dǎo)則》著眼調(diào)查監(jiān)測(cè)事前事中事后質(zhì)量管理，明確要強(qiáng)化設(shè)計(jì)質(zhì)量審核、作業(yè)單位質(zhì)量自查、過程質(zhì)量巡查、成果質(zhì)量驗(yàn)收、質(zhì)量監(jiān)督檢查5 個(gè)質(zhì)量檢查手段的運(yùn)用。

一是開展設(shè)計(jì)質(zhì)量審核，明確調(diào)查監(jiān)測(cè)堅(jiān)持先設(shè)計(jì)方案，再組織實(shí)施，并通過適當(dāng)方式驗(yàn)證科學(xué)性、合理性和可操作性，必要時(shí)通過試點(diǎn)進(jìn)行驗(yàn)證；驗(yàn)證后的設(shè)計(jì)方案經(jīng)評(píng)審?fù)ㄟ^，報(bào)調(diào)查監(jiān)測(cè)組織部門審核批準(zhǔn)實(shí)施。實(shí)踐表明，設(shè)計(jì)質(zhì)量直接決定了調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量，只有通過科學(xué)的方案設(shè)計(jì)、嚴(yán)格的設(shè)計(jì)質(zhì)量管理提升設(shè)計(jì)質(zhì)量，才能確保調(diào)查監(jiān)測(cè)過程和成果質(zhì)量，為調(diào)查監(jiān)測(cè)整體質(zhì)量奠定基礎(chǔ)。

二是強(qiáng)化作業(yè)單位質(zhì)量自查，明確調(diào)查監(jiān)測(cè)作業(yè)過程及數(shù)據(jù)應(yīng)真實(shí)記錄，采集樣品應(yīng)按規(guī)范貯存、傳輸和處置，并由作業(yè)人員進(jìn)行質(zhì)量自查或交叉檢查；實(shí)行作業(yè)單位“兩級(jí)檢查”制度，由作業(yè)隊(duì)（組）對(duì)過程成果開展全面質(zhì)量自查，作業(yè)單位質(zhì)量管理部門對(duì)最終成果開展質(zhì)量檢查；必要時(shí)，開展首件成果質(zhì)量檢查。

三是加強(qiáng)過程質(zhì)量巡查，明確調(diào)查監(jiān)測(cè)組織單位在重要環(huán)節(jié)和關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，組織對(duì)調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理工作、過程質(zhì)量控制情況和過程成果質(zhì)量等開展質(zhì)量巡查。實(shí)踐證明，前移關(guān)口對(duì)調(diào)查監(jiān)測(cè)過程開展質(zhì)量巡查，有利于及時(shí)發(fā)現(xiàn)調(diào)查監(jiān)測(cè)中存在的質(zhì)量問題及違法違規(guī)行為，糾正作業(yè)技術(shù)偏差，消除重大的系統(tǒng)性、傾向性質(zhì)量隱患，防止類似問題重復(fù)發(fā)生，避免問題累積影響最終成果質(zhì)量。

四是推行成果質(zhì)量驗(yàn)收，明確在對(duì)調(diào)查監(jiān)測(cè)成果嚴(yán)格質(zhì)量檢查基礎(chǔ)上，按照“誰(shuí)組織、誰(shuí)驗(yàn)收”原則，實(shí)行質(zhì)量驗(yàn)收制度。

五是加大質(zhì)量監(jiān)督檢查力度，明確自然資源主管部門會(huì)同本級(jí)林業(yè)和草原主管部門采用“雙隨機(jī)、一公開”模式，對(duì)本行政區(qū)域內(nèi)調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量開展監(jiān)督檢查，同時(shí)對(duì)通過成果質(zhì)量驗(yàn)收的調(diào)查監(jiān)測(cè)成果，必要時(shí)開展抽檢。今后，國(guó)家層面，自然資源部將會(huì)同國(guó)家林業(yè)和草原局對(duì)部、局組織實(shí)施的調(diào)查監(jiān)測(cè)開展隨機(jī)質(zhì)量抽查，對(duì)省、地市級(jí)調(diào)查監(jiān)測(cè)開展定期質(zhì)量檢查，對(duì)調(diào)查監(jiān)測(cè)作業(yè)單位開展隨機(jī)質(zhì)量抽查。

《導(dǎo)則》還細(xì)化了調(diào)查監(jiān)測(cè)參與各方的質(zhì)量責(zé)任?！巴ǔ?lái)看，自然資源變化比較頻繁，其調(diào)查監(jiān)測(cè)成果缺少真值可供檢測(cè)。只有通過對(duì)調(diào)查監(jiān)測(cè)過程的規(guī)范化控制才能保障成果的真實(shí)準(zhǔn)確可靠?！痹撠?fù)責(zé)人介紹，這就要求必須將調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理的關(guān)口前移，建立實(shí)施涵蓋調(diào)查監(jiān)測(cè)設(shè)計(jì)、作業(yè)、成果質(zhì)量驗(yàn)收、質(zhì)量監(jiān)督檢查等各個(gè)環(huán)節(jié)的全過程質(zhì)量管控機(jī)制。也就是說，調(diào)查監(jiān)測(cè)組織部門或牽頭實(shí)施單位、設(shè)計(jì)單位、作業(yè)單位（具體承擔(dān)調(diào)查監(jiān)測(cè)遙感影像底圖制作、信息提取、外業(yè)調(diào)查、內(nèi)業(yè)數(shù)據(jù)處理、數(shù)據(jù)庫(kù)建庫(kù)、數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)和分析等工作的單位）、檢查驗(yàn)收單位等所有承擔(dān)單位，應(yīng)當(dāng)共同負(fù)有與所承擔(dān)工作相應(yīng)的責(zé)任，對(duì)調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量負(fù)責(zé)。

嚴(yán)肅質(zhì)量問題處理，倒逼全員質(zhì)量管理和責(zé)任落實(shí)

“要切實(shí)落實(shí)各項(xiàng)管控措施、標(biāo)準(zhǔn)，就得靠嚴(yán)格監(jiān)管，但如何保證監(jiān)管到位，就需要對(duì)重大質(zhì)量問題進(jìn)行嚴(yán)厲懲處。只有進(jìn)行最嚴(yán)肅的處理，才能讓調(diào)查監(jiān)測(cè)參與各方主動(dòng)擔(dān)負(fù)起應(yīng)承擔(dān)的質(zhì)量責(zé)任，才能讓弄虛作假者收斂、不敢為之?！痹撠?fù)責(zé)人強(qiáng)調(diào)。

《導(dǎo)則》就此明確了四條質(zhì)量問題處理措施。

建立健全質(zhì)量問題防范機(jī)制，明確通過3 種方式發(fā)現(xiàn)質(zhì)量問題并調(diào)查處理：主動(dòng)向社會(huì)公開調(diào)查監(jiān)測(cè)任務(wù)承擔(dān)單位、任務(wù)范圍等信息，接受社會(huì)監(jiān)督；接收關(guān)于弄虛作假行為或質(zhì)量問題的舉報(bào)；自然資源管理工作中發(fā)現(xiàn)并移交的弄虛作假行為或質(zhì)量問題線索。

建立健全質(zhì)量追溯機(jī)制，明確對(duì)質(zhì)量問題予以倒查追究，將質(zhì)量責(zé)任終身落實(shí)到承擔(dān)單位和調(diào)查人員。同時(shí)，為保證可追溯性，《導(dǎo)則》明確對(duì)相關(guān)參與行為、不當(dāng)干預(yù)行為等全面真實(shí)記錄留痕、建檔留存，確保質(zhì)量追溯有據(jù)可查。

建立健全質(zhì)量責(zé)任追究機(jī)制，明確對(duì)在調(diào)查監(jiān)測(cè)中篡改數(shù)據(jù)、主觀故意弄虛作假，或在質(zhì)量檢查中違規(guī)操作、玩忽職守、徇私舞弊的，依法依規(guī)追究責(zé)任。

建立健全質(zhì)量公開披露機(jī)制，明確要采取適當(dāng)方式及時(shí)公開過程質(zhì)量巡查、成果質(zhì)量驗(yàn)收、質(zhì)量監(jiān)督檢查等的信息和結(jié)果，曝光弄虛作假等違法違規(guī)行為，接受社會(huì)監(jiān)督。同時(shí)，將調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量納入自然資源領(lǐng)域信用體系建設(shè)范圍，支持相關(guān)行業(yè)協(xié)會(huì)開展誠(chéng)信建設(shè)和資信評(píng)價(jià)，引導(dǎo)調(diào)查隊(duì)伍和人員誠(chéng)信調(diào)查、誠(chéng)信監(jiān)測(cè)；依法依規(guī)向有關(guān)信用信息平臺(tái)推送質(zhì)量失信行為，推動(dòng)失信聯(lián)合懲戒。

加強(qiáng)支撐隊(duì)伍建設(shè)，筑牢質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)和人員基礎(chǔ)

“有沒有高素質(zhì)的人才隊(duì)伍提供組織人員保障和專業(yè)技術(shù)支撐，是決定調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)量管理工作成效優(yōu)劣的主要因素?！痹撠?fù)責(zé)人表示，對(duì)此，要加強(qiáng)調(diào)查監(jiān)測(cè)作業(yè)隊(duì)伍與專業(yè)質(zhì)檢隊(duì)伍建設(shè)。

加強(qiáng)調(diào)查監(jiān)測(cè)作業(yè)隊(duì)伍建設(shè)?！秾?dǎo)則》明確從四個(gè)方面推進(jìn)作業(yè)隊(duì)伍建設(shè)。抓作業(yè)單位質(zhì)量管理體系建設(shè)，要求作業(yè)單位建立并運(yùn)行覆蓋本單位調(diào)查監(jiān)測(cè)業(yè)務(wù)的質(zhì)量管理體系，明確質(zhì)量控制關(guān)鍵環(huán)節(jié)和具體措施。抓作業(yè)單位質(zhì)量管理機(jī)構(gòu)和人員隊(duì)伍建設(shè)，要求作業(yè)單位設(shè)立專門的質(zhì)量管理部門或配備專職人員。抓作業(yè)單位內(nèi)部質(zhì)量崗位責(zé)任制落實(shí)，要求明確項(xiàng)目、技術(shù)、質(zhì)量負(fù)責(zé)人及作業(yè)人員、質(zhì)量檢查人員的質(zhì)量責(zé)任，考核責(zé)任落實(shí)情況。抓作業(yè)單位人員技術(shù)培訓(xùn)，要求作業(yè)單位在調(diào)查監(jiān)測(cè)實(shí)施前組織開展技術(shù)和質(zhì)量培訓(xùn)；全國(guó)性或重大調(diào)查監(jiān)測(cè)實(shí)施前，作業(yè)單位還應(yīng)組織人員參加組織單位開展的技術(shù)培訓(xùn)，經(jīng)考核合格后上崗。

加強(qiáng)專業(yè)質(zhì)檢隊(duì)伍建設(shè)?！秾?dǎo)則》明確，可委托具備調(diào)查監(jiān)測(cè)專業(yè)能力的第三方單位開展上述質(zhì)量檢查驗(yàn)收工作。從實(shí)踐工作情況看，受質(zhì)檢機(jī)構(gòu)不健全因素的制約，當(dāng)前主要是委托此前從事過相關(guān)調(diào)查監(jiān)測(cè)工作但未承擔(dān)此次調(diào)查監(jiān)測(cè)作業(yè)的單位開展有關(guān)質(zhì)量檢查工作，質(zhì)檢專業(yè)性、權(quán)威性不夠。而據(jù)不完全統(tǒng)計(jì)，自然資源系統(tǒng)內(nèi)中央一級(jí)從事礦產(chǎn)、地質(zhì)、林業(yè)、海洋、測(cè)繪的質(zhì)量檢驗(yàn)監(jiān)測(cè)機(jī)構(gòu)約140 家，此外還有大量省級(jí)質(zhì)檢機(jī)構(gòu)已通過國(guó)家或省級(jí)質(zhì)檢部門資質(zhì)認(rèn)定，具備基本質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)能力，但實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)還比較欠缺，調(diào)查監(jiān)測(cè)專業(yè)能力有待進(jìn)一步提升。下一步，自然資源部將結(jié)合自然資源系統(tǒng)質(zhì)量檢驗(yàn)檢測(cè)機(jī)構(gòu)建設(shè)，多方式提升部分質(zhì)檢機(jī)構(gòu)從事調(diào)查監(jiān)測(cè)的專業(yè)能力，逐步探索建成專業(yè)化調(diào)查監(jiān)測(cè)質(zhì)檢格局。同時(shí)，切實(shí)做好專業(yè)質(zhì)檢人才儲(chǔ)備，重視質(zhì)檢從業(yè)人員業(yè)務(wù)能力建設(shè)，結(jié)合重大調(diào)查監(jiān)測(cè)項(xiàng)目，有計(jì)劃有針對(duì)性地開展教育培訓(xùn)。