馬懷德：形成包括總則和分則在內(nèi)的科學(xué)合理的框架體系

教育法典的基本框架，要以教育法的理論邏輯為主線，以現(xiàn)有的教育立法成果為依托，形成包括總則和分則在內(nèi)的科學(xué)合理的框架體系。

總則部分主要包括教育方針、基本原則、受教育權(quán)、教育主體、教育關(guān)系、教育管理體制等內(nèi)容。教育方針和基本原則要凝練出適合所有教育領(lǐng)域的一般性準(zhǔn)則和“最大公約數(shù)”，用以指導(dǎo)各領(lǐng)域各類型的教育活動(dòng)；受教育權(quán)是整個(gè)教育法的權(quán)利基礎(chǔ)，應(yīng)對(duì)其內(nèi)涵和實(shí)現(xiàn)機(jī)制做出明確規(guī)定；教育主體和教育關(guān)系涉及受教育者和教育服務(wù)供給者及其權(quán)利義務(wù)，主要包括學(xué)生、教師、學(xué)校和教育管理部門等；教育管理涉及教育管理機(jī)制及管理措施，要對(duì)教育管理部門的職責(zé)、管理程序、管理措施作出清晰規(guī)定。

分則部分需要對(duì)各階段和各領(lǐng)域的教育活動(dòng)以并列方式作出詳細(xì)規(guī)定，每一部分的內(nèi)在邏輯為“主體—行為—責(zé)任”，內(nèi)容包括學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育、家庭教育、社會(huì)教育等。其中，學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育是常規(guī)和普通教育，特殊教育主要涉及殘障者和特定兒童，家庭教育和社會(huì)教育是學(xué)校教育的補(bǔ)充，涉及兒童的家庭環(huán)境和成年人的終身學(xué)習(xí)。

周洪宇：以“總分結(jié)構(gòu)”作為我國(guó)教育法典編纂的基本結(jié)構(gòu)

編纂教育法典是教育法制度體系建設(shè)的必然發(fā)展方向，是立法者、行政部門、學(xué)者和實(shí)務(wù)工作者不懈努力的目標(biāo)。40多年教育法治的實(shí)踐與發(fā)展為教育法法典化提供了理論基礎(chǔ)、實(shí)踐基礎(chǔ)、體系基礎(chǔ)，也留下了大量值得深入研究的概念、范疇、規(guī)則、原則、規(guī)范、制度等內(nèi)容。我們要保持好歷史耐心和戰(zhàn)略定力，一張藍(lán)圖繪到底，一代接著一代干。

其一，堅(jiān)持以《教育法》為基礎(chǔ)編纂教育法典的總則編，以其他單行法為基礎(chǔ)編纂教育法典的各分編。教育法法典化的工作應(yīng)當(dāng)積極吸取民法典的成功經(jīng)驗(yàn)，以“總分結(jié)構(gòu)”作為我國(guó)教育法典編纂的基本結(jié)構(gòu)。民法典的編纂過程立足實(shí)際，采取“兩步走”的工作思路：第一步，制定民法總則，作為民法典的總則編；第二步，編纂民法典各分編，經(jīng)全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)審議和修改完善后，再與民法總則合并為一部完整的民法典草案。與民法體系類似，我國(guó)現(xiàn)行的教育法律體系中《教育法》具有抽象程度高、普適性強(qiáng)等與民法總則相類似的特征，且其他單行法多以《教育法》作為立法依據(jù)。以《教育法》為基礎(chǔ)，吸收從各單行法中提取的一般性法律規(guī)范作為補(bǔ)充，編纂教育法典的總則編，符合現(xiàn)代化法典的一般規(guī)律和民法典編纂的成熟經(jīng)驗(yàn)。具體來看，總則應(yīng)包含立法依據(jù)、目的與宗旨、調(diào)整對(duì)象與適用范圍、基本原則、基本制度等內(nèi)容，并吸納家庭教育、社會(huì)教育、教育行政權(quán)力、教育機(jī)構(gòu)等法律規(guī)范，建立起一套圍繞受教育者權(quán)利與義務(wù)、國(guó)家權(quán)力與責(zé)任的制度體系。

其二，在教育法典的編纂中，要突出家庭教育、學(xué)前教育、特殊教育、終身學(xué)習(xí)、考試制度、職普融通等反映國(guó)家需求、時(shí)代需求、實(shí)踐需求的制度規(guī)范。我國(guó)現(xiàn)行教育法律體系已經(jīng)初步形成了對(duì)學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、職業(yè)教育、終身學(xué)習(xí)等相對(duì)穩(wěn)定的教育法律關(guān)系的劃分，但建設(shè)高質(zhì)量教育體系、實(shí)現(xiàn)人的德智體美勞全面發(fā)展、培養(yǎng)社會(huì)主義建設(shè)者和接班人，需要政府、學(xué)校、家庭、社會(huì)等各方面的協(xié)同推進(jìn)。完整的、系統(tǒng)的、合理的教育法律體系需要調(diào)整社會(huì)合力科學(xué)地規(guī)范地參與教育事業(yè)，以實(shí)現(xiàn)教育事業(yè)共建共治共享。

其三，教育法典分編的設(shè)計(jì)，可以承繼現(xiàn)有教育法律制度體系，將總則、家庭教育、學(xué)前教育、義務(wù)教育、高等教育、職業(yè)教育、特殊教育、終身學(xué)習(xí)、民辦教育、教師隊(duì)伍、學(xué)位等已經(jīng)形成穩(wěn)定教育法律關(guān)系，又具有獨(dú)立性、特殊性的法律規(guī)范等單行法律法規(guī)作為分編。值得注意的是，教育法典應(yīng)當(dāng)保持適度的開放性和兼容性，以便于吸收處理新生教育法律問題的法律規(guī)范。

湛中樂：以教育法規(guī)范群為基礎(chǔ)，編纂總則+分則結(jié)構(gòu)的教育法典

在教育類法律以及部分教育類行政法規(guī)的基礎(chǔ)上編纂教育法典。從法律發(fā)展史的角度來看，編纂法典以當(dāng)前有效或歷史上有效的法律為基礎(chǔ)，并非憑空造出一部全新的法典。由此可見，教育法規(guī)范群乃是編纂教育法典的基礎(chǔ)。我國(guó)的教育法規(guī)范群由教育類法律、行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章構(gòu)成。

首先，教育類法律必定是編纂教育法典的基礎(chǔ)，具體包括教育法、義務(wù)教育法、高等教育法、國(guó)防教育法、民辦教育促進(jìn)法、職業(yè)教育法、教師法、學(xué)位條例。立法機(jī)關(guān)正在推進(jìn)學(xué)前教育法和學(xué)位法的制定工作，學(xué)前教育法草案和學(xué)位法草案已經(jīng)形成。故而，編纂教育法典也要參考這兩個(gè)草案。

其次，教育法典乃是以中央立法的形式出現(xiàn)。因此，在編纂教育法典的過程中，可以將地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、地方政府規(guī)章中的教育法規(guī)范排除出去，無須參照、吸收。

第三，教育類行政法規(guī)和部門規(guī)章也可以被排除出去。根據(jù)立法法第80條第2款的規(guī)定：“部門規(guī)章規(guī)定的事項(xiàng)應(yīng)當(dāng)屬于執(zhí)行法律或者國(guó)務(wù)院的行政法規(guī)、決定、命令的事項(xiàng)?！睋Q言之，部門規(guī)章往往是上位法的細(xì)化。除非教育法典要限縮部門規(guī)章創(chuàng)設(shè)教育法規(guī)范的空間，否則無須將教育類部門規(guī)章納入教育法典。同理，作為細(xì)化上位法有關(guān)規(guī)定的教育類行政法規(guī)也無須納入教育法典的范圍，具體包括教育督導(dǎo)條例、高等教育管理職責(zé)暫行規(guī)定、普通高等學(xué)校設(shè)置暫行條例、殘疾人教育條例、教師資格條例、民辦教育促進(jìn)法實(shí)施條例；為了填補(bǔ)法律空白而制定的學(xué)校衛(wèi)生工作條例、學(xué)校體育工作條例、高等教育自學(xué)考試暫行條例則應(yīng)納入教育法典的范圍。

由于教育法典乃是行政法典分則部分的一編，再加上教育法典的內(nèi)容較為龐雜，所以教育法典可模仿民法典的各分則編設(shè)立分編，分編之下再設(shè)章節(jié)。根據(jù)上文的分析可知，編纂教育法典應(yīng)以教育法、教師法、學(xué)前教育法草案、義務(wù)教育法、高等教育法、學(xué)位條例、學(xué)位法草案、民辦教育法促進(jìn)法、職業(yè)教育法、國(guó)防教育法、《高等教育自學(xué)考試暫行條例》、學(xué)校衛(wèi)生工作條例、學(xué)校體育工作條例等法律行政法規(guī)為基礎(chǔ)。甚至可以說，教育法典就是這些法律行政法規(guī)的合成物。在前述法律、行政法規(guī)中，教育法是教育領(lǐng)域的基本法，其他教育類法律、行政法規(guī)都要受該法的拘束。再?gòu)膬?nèi)容的角度看，教育法與其他教育類法律、行政法規(guī)構(gòu)成一般與具體的關(guān)系。教育類法律行政法規(guī)中還存在許多重復(fù)性的條文，能夠提取公因式。以有關(guān)教師的規(guī)定為例，教育法第33條、義務(wù)教育法第28條第1款、高等教育法第45條的內(nèi)容基本一致。因此，教育法典可設(shè)立通則分編，以教育法作為編纂通則分編的基礎(chǔ)。通則分編與其他各分編相當(dāng)于總則與分則的關(guān)系，通則分編能夠統(tǒng)轄其他各分編。無論是將法典化理解成“體系化”，還是理解成“集成化”，只有總則+分則的結(jié)構(gòu)模式才能將繁多蕪雜的條文組合成一個(gè)整體。設(shè)立通則分編還可以避免其他各分編的重復(fù)列舉，從而節(jié)省立法資源。另外，由于教師是各級(jí)各類學(xué)校教育都離不開的一個(gè)群體，所以可以將教師法整體吸收到教育法“第四章 教師和其他教育工作者”之中。學(xué)位和高等教育自學(xué)考試只存在于高等教育領(lǐng)域，因此可以將學(xué)位條例、高等教育自學(xué)考試暫行條例并入高等教育法，學(xué)校衛(wèi)生工作條例和學(xué)校體育工作條例則可以合并為學(xué)校法。

孫霄兵：應(yīng)從體例上體現(xiàn)對(duì)教育法律關(guān)系不同主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，分別制定具體篇章

如何安排體例結(jié)構(gòu)是法典成敗的關(guān)鍵。在體例安排上，《教育法典》的編纂沒有像歐陸經(jīng)典《民法典》那樣現(xiàn)成的體例參考，因?yàn)槊總€(gè)國(guó)家的教育制度和法典化程度不盡相同。盡管法國(guó)、俄羅斯等國(guó)制定了《教育法典》，英國(guó)、日本等國(guó)制定了系統(tǒng)的教育單行法，但是這些國(guó)家的教育和法律制度千差萬別，難以完全照搬某個(gè)國(guó)家的教育法體例。因此，應(yīng)從我國(guó)的國(guó)情和基本教育制度出發(fā)，設(shè)計(jì)符合我國(guó)國(guó)情的《教育法典》體例安排。

教育立法的根本出發(fā)點(diǎn)是保障受教育權(quán)利的實(shí)現(xiàn)，因此《教育法典》應(yīng)當(dāng)圍繞受教育權(quán)的保障與實(shí)現(xiàn)，從體例上體現(xiàn)對(duì)教育法律關(guān)系不同主體的權(quán)利義務(wù)規(guī)范，分別制定具體篇章。目前，教育法學(xué)界普遍認(rèn)為，應(yīng)將法律體系框架分別按照教育法淵源和教育法調(diào)整對(duì)象兩個(gè)方面來劃分，但對(duì)縱向的法律淵源層級(jí)和橫向的教育法子部門構(gòu)成，尚未達(dá)成一致意見。值得注意的是，我國(guó)已經(jīng)制定了《義務(wù)教育法》《高等教育法》《職業(yè)教育法》《民辦教育促進(jìn)法》等法律，但在學(xué)前教育、特殊教育、家庭教育等教育領(lǐng)域還存在立法空白。如果要列舉教育活動(dòng)的專門領(lǐng)域，這個(gè)清單會(huì)很長(zhǎng)，這樣需要制定更多教育單行法律，導(dǎo)致立法資源的分散和高昂的立法成本。因此，在“法典化”的導(dǎo)向下，《教育法典》的體例構(gòu)建需要突破那種單純以教育階段或者教育領(lǐng)域?yàn)橹行牡摹邦愋突绷⒎Ｊ剑鴳?yīng)該針對(duì)教育活動(dòng)中的不同法律關(guān)系主體分別規(guī)定相應(yīng)的權(quán)利和義務(wù)。

程雁雷：體例上采用“總則+分則”的結(jié)構(gòu)，內(nèi)容上實(shí)現(xiàn)教育規(guī)律和法律規(guī)律的有機(jī)結(jié)合

就教育法典的總則而言，是按照一定的規(guī)范目的和價(jià)值取向，采用提取公因式的方法，將分則中具有規(guī)范意義的共同要素、共通事項(xiàng)加以抽象、歸納，集中起來作出的一般規(guī)定，具體包括立法目的、基本原則、基本制度、教育主體、教育權(quán)利、教育行為、教育責(zé)任、教育救濟(jì)等內(nèi)容。教育法典分則對(duì)總則的內(nèi)容結(jié)合具體教育類型予以具體展開。

以教育行為為例，教育治理是通過教育領(lǐng)域特有的行為來實(shí)現(xiàn)，教育領(lǐng)域除了典型的教育許可、教育處罰等教育行政行為，還包括諸如示范、評(píng)估、督導(dǎo)、標(biāo)準(zhǔn)、考試、學(xué)區(qū)劃分等非典型性的教育行政行為。通過對(duì)非典型性的教育行政行為的類型化研究，可以厘清教育法典總則所需要規(guī)范的基本內(nèi)容，推動(dòng)教育法典在我國(guó)法律體系中的地位研究的深入，對(duì)統(tǒng)領(lǐng)分則具體教育行政行為的設(shè)計(jì)和體系安排具有重要意義。

以教育法律責(zé)任為例，教育法典中法律責(zé)任的體例如何安排，首先應(yīng)當(dāng)明確教育法律責(zé)任的內(nèi)涵。現(xiàn)行從一般性法律責(zé)任推導(dǎo)教育法律責(zé)任的研究進(jìn)路存在諸多缺陷，有必要從教育責(zé)任出發(fā)厘清教育法律責(zé)任的內(nèi)涵。教育法律責(zé)任是規(guī)定在法律法規(guī)中、由教育責(zé)任主體承擔(dān)的法律責(zé)任。教育法典雖然是綜合性的法典，但無需事無巨細(xì)囊括所有教育法律責(zé)任，從教育法調(diào)整的法律關(guān)系來看，主要是行政法律關(guān)系，因此教育法典只需要規(guī)定教育領(lǐng)域的行政法律責(zé)任，其他民事性質(zhì)的、行政性質(zhì)的法律責(zé)任只需援引其他法律相關(guān)條款即可。

以教育法律救濟(jì)為例，教育立法是教育和法律的有機(jī)結(jié)合，教育法律救濟(jì)制度的建構(gòu)既要遵循法治理念，又要尊重教育的特殊規(guī)律。教育法律救濟(jì)規(guī)則的設(shè)計(jì)應(yīng)當(dāng)綜合考量教育法律關(guān)系的綜合性、教育事項(xiàng)的專業(yè)性、學(xué)校的自治性和教育的倫理性，在總則中規(guī)定教育法律救濟(jì)的一般條款，涵括各種教育法律救濟(jì)類型的共同內(nèi)容，分則中結(jié)合不同教育階段的特點(diǎn)具體規(guī)定適用的條件和范圍，例如高等教育編，對(duì)教育糾紛按照學(xué)術(shù)性和非學(xué)術(shù)性進(jìn)行分類，學(xué)術(shù)性糾紛可以通過校內(nèi)申訴和學(xué)術(shù)仲裁救濟(jì)；非學(xué)術(shù)性糾紛則通過民事訴訟、申訴、復(fù)議、行政訴訟等救濟(jì)途徑予以解決。

馬雷軍：總分結(jié)構(gòu)是我國(guó)教育法法典化的基本框架

從我國(guó)其他法律部門的法典來看，總分結(jié)構(gòu)是普遍采用的框架結(jié)構(gòu)。例如，我國(guó)的民法典，除總則編外，還包括物權(quán)編、合同編、人格權(quán)編、婚姻家庭編、繼承編、侵權(quán)責(zé)任編六個(gè)分則部分?？偡纸Y(jié)構(gòu)將共同的、一般的、普遍性的內(nèi)容納入總則部分，這樣既有效避免法規(guī)重合，也便于使用者的理解和查找。這種立法技術(shù)被稱為“提取公因式”，目前被廣泛應(yīng)用在法典的立法之中。按照“提取公因式”的方法將具有一般性、普遍性的法律規(guī)范提取出來，作為法典的總則。而無法“提取公因式”的法律規(guī)范，則按照一定的邏輯結(jié)構(gòu)排列組合，作為法典的分則。

我國(guó)教育法典也宜采用總分結(jié)構(gòu)。其中，教育法典總則以受教育權(quán)為核心，并圍繞教育行政權(quán)、學(xué)校教育權(quán)、家庭教育權(quán)和社會(huì)教育權(quán)等權(quán)利（權(quán)力）結(jié)構(gòu)分層展開，規(guī)定教育領(lǐng)域一般性法律規(guī)范。這需要在現(xiàn)有《教育法》的基礎(chǔ)之上大幅增加法規(guī)的容量，將家庭教育、社會(huì)教育、教育行政等原本需要單獨(dú)立法的內(nèi)容納入總則。教育法典分則的規(guī)定具有一定特殊性，主要包括不便于在總則中統(tǒng)一納入的法律規(guī)范，涉及學(xué)前教育、義務(wù)教育、高中教育、高等教育、終身教育、特殊教育、民族教育、民辦教育等內(nèi)容。

同時(shí)，對(duì)于一些在教育法典頒布后有可能出現(xiàn)的新生教育法律問題，既可以考慮在教育法典的修訂中納入，也可以考慮暫時(shí)以教育特別法的形式加以規(guī)定。這就類似于在民法典制定過程中，將知識(shí)產(chǎn)權(quán)部分單獨(dú)立法的做法。

【文獻(xiàn)來源】

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湛中樂：《論教育法典的地位與形態(tài)》，載《東方法學(xué)》2021年第6期。

孫霄兵、劉蘭蘭：《〈民法典〉背景下我國(guó)教育法的法典化》，載《復(fù)旦教育論壇》2021第1期。

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程雁雷：《受教育權(quán)救濟(jì)規(guī)則的法典化表達(dá)》，東南大學(xué)“教育法法典化與受教育權(quán)保障研討會(huì)”專題報(bào)告。

程雁雷、蔣艷：《教育法典背景下教育法律救濟(jì)制度的規(guī)則探析》，載《青少年犯罪問題》2021年第6期。

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