■住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部總經(jīng)濟(jì)師 楊保軍

“十四五”規(guī)劃綱要提出：實(shí)施城市更新行動(dòng)，推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問(wèn)題和短板，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感。現(xiàn)在談城市更新和以往的學(xué)術(shù)概念有所不同，內(nèi)涵更加豐富?！叭f改造”是城市更新的一種，但不能反過(guò)來(lái)說(shuō)城市更新是“三舊改造”。中央文件談的是實(shí)施城市更新行動(dòng)，要上升到戰(zhàn)略的高度來(lái)認(rèn)識(shí)，才能準(zhǔn)確把握它的含義。

實(shí)施城市更新的背景

十九屆五中全會(huì)籌辦期間，住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部部長(zhǎng)王蒙徽寫了一份《關(guān)于“十四五”時(shí)期將“城市提質(zhì)增效”作為國(guó)家重大發(fā)展戰(zhàn)略的建議》的報(bào)告。在新的歷史時(shí)期，國(guó)家對(duì)城市更新有一個(gè)新的戰(zhàn)略，他的建議是要“提質(zhì)增效”。其主要包括以下幾個(gè)方面：

一是我國(guó)的城鎮(zhèn)化水平已經(jīng)突破60%，從以農(nóng)業(yè)人口為主轉(zhuǎn)變?yōu)橐猿鞘腥丝跒橹?，城市發(fā)展進(jìn)入提質(zhì)增效的重要時(shí)期；二是城市變得更加重要，是我國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的主引擎，也是擴(kuò)大內(nèi)需的主戰(zhàn)場(chǎng)；三是提質(zhì)增效是推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問(wèn)題和短板，提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措；四是城市提質(zhì)增效對(duì)推動(dòng)轉(zhuǎn)變經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式具有十分重要的作用；五是城市提質(zhì)增效有效銜接國(guó)家區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展戰(zhàn)略和鄉(xiāng)村振興戰(zhàn)略，形成完整的國(guó)家空間發(fā)展戰(zhàn)略體系。

這個(gè)建議的具體舉措有五個(gè)方面：一是完善城市化戰(zhàn)略；二是推動(dòng)城市更新和城市品質(zhì)提升；三是建設(shè)安全健康、設(shè)施完善、管理有序的完整居住社區(qū)；四是加快建立新時(shí)代中國(guó)特色住房制度；五是加快推進(jìn)“新城建”。

現(xiàn)在，社會(huì)各界都在熱議城市更新，我們要用一個(gè)更高的視角來(lái)看待城市更新。

什么是城市？它是文明的結(jié)晶，是美好的家園，但它不等于樓盤。很多人都去過(guò)佛羅倫薩，文藝復(fù)興時(shí)代追求的是個(gè)性、人性、靈性、詩(shī)性，到今天這座城市還有生命力，這就是經(jīng)典。經(jīng)典的才是永恒的，時(shí)髦的就是“短命”的。我們要不要對(duì)城市有一些基本的底線約束和方向引導(dǎo)呢？這些都是城市更新中需要思考的問(wèn)題。

我們現(xiàn)在探索很多城市更新之路，唯獨(dú)忘卻了中國(guó)幾千年的人居環(huán)境和策略。在城市更新的實(shí)踐中，要確立一種對(duì)城市更加正確、更加全面的認(rèn)知，把城市當(dāng)成一個(gè)有機(jī)生命力來(lái)對(duì)待。中國(guó)古代的建筑為什么這么好，是因?yàn)槟菚r(shí)候的城市營(yíng)建與藝術(shù)、文化是合一的。現(xiàn)在，我們的很多城市沒(méi)有被當(dāng)成一個(gè)有機(jī)體來(lái)對(duì)待，每個(gè)局部也許不錯(cuò)，但是整體來(lái)看卻是“重病纏身”。

十九屆五中全會(huì)強(qiáng)調(diào)“堅(jiān)持系統(tǒng)觀念”。一個(gè)城市如果不堅(jiān)持系統(tǒng)的觀念來(lái)思維和謀劃，就會(huì)被肢解，這是未來(lái)城市營(yíng)建中要關(guān)注的。

要全面認(rèn)知我們的城市，而不能片面地把握城市。要注意“五個(gè)性”：一是城市的重要性；二是城市的復(fù)雜性；三是城市的包容性；四是城市的生長(zhǎng)性；五是城市的多樣性。

當(dāng)前階段實(shí)施城市更新行動(dòng)的意義

首先，實(shí)施城市更新行動(dòng)是適應(yīng)城市發(fā)展新形勢(shì)，推動(dòng)城市高質(zhì)量發(fā)展的必然要求。當(dāng)前，我國(guó)的城市建設(shè)已從關(guān)注增量擴(kuò)張向存量?jī)?yōu)化轉(zhuǎn)變，從過(guò)去解決“有沒(méi)有”向現(xiàn)在解決“好不好”轉(zhuǎn)變，評(píng)價(jià)的目標(biāo)、訴求、標(biāo)準(zhǔn)都發(fā)生了變化?，F(xiàn)在關(guān)注的是布局的調(diào)整和品質(zhì)的提升。

其次，實(shí)施城市更新行動(dòng)是堅(jiān)定實(shí)施擴(kuò)大內(nèi)需戰(zhàn)略、構(gòu)建新發(fā)展格局的重要路徑。過(guò)去，某些城市在文化中心建設(shè)中，往往采用單獨(dú)選址、集中建設(shè)大型文化場(chǎng)館的方式進(jìn)行宏大敘事。盲目崇拜外來(lái)文化，缺失文化自信，與當(dāng)?shù)匚幕敛幌喔傻摹案鑴≡骸鄙踔烈欢瘸蔀闃?biāo)配。新時(shí)期下的城市更新行動(dòng)要避免這些誤區(qū)，將文化設(shè)施融入城市生活，告別對(duì)明星地標(biāo)建筑的推崇，實(shí)現(xiàn)公共文化建筑與街區(qū)共生、產(chǎn)業(yè)與街區(qū)共興、多元市場(chǎng)主體共榮、街區(qū)與居民共享。

城市是一個(gè)投資的好戰(zhàn)場(chǎng)，投資不能亂投，要根據(jù)需求來(lái)，要激活這個(gè)城市。這里分享兩個(gè)較為成功的城市更新案例。

第一個(gè)案例是成都猛追灣的更新實(shí)踐。項(xiàng)目借助政府主導(dǎo)、市場(chǎng)主體的模式，通過(guò)環(huán)境改善、產(chǎn)業(yè)植入、業(yè)態(tài)提升、環(huán)境藝術(shù)引入等手段，把成都河邊的一個(gè)老區(qū)變成了一個(gè)網(wǎng)紅打卡地、消費(fèi)新熱點(diǎn)，其他城市的年輕人在節(jié)假日都“打飛的”去體驗(yàn)。萬(wàn)科這個(gè)項(xiàng)目接近城市更新的本質(zhì)，帶動(dòng)了當(dāng)?shù)氐南M(fèi)，為街區(qū)注入了活力。

第二個(gè)案例是成都音樂(lè)坊。過(guò)去都喜歡集中力量打造一個(gè)文化地標(biāo)項(xiàng)目，現(xiàn)在則提倡把文化設(shè)施溶解到社區(qū)中，與社區(qū)的日常生活發(fā)生互動(dòng)。成都就是這樣做的。建音樂(lè)廳并不是要選一個(gè)大地方，把它打造成大標(biāo)志，而是選擇一個(gè)最能發(fā)揮它用處的地方。成都音樂(lè)坊選址在成都音樂(lè)學(xué)院邊上，附近住的都是大學(xué)生，現(xiàn)在這個(gè)音樂(lè)廳的使用頻率很高。六車道道路的中間車道被改成了步行街，以便于營(yíng)造音樂(lè)氛圍。我建議在節(jié)假日把另外兩個(gè)車道也封起來(lái)，直接把這里變成步行區(qū)，讓這里成為音樂(lè)族的追夢(mèng)天堂。這樣活力有了，產(chǎn)業(yè)也有了。

第三，推動(dòng)城市開(kāi)發(fā)建設(shè)方式轉(zhuǎn)型，從而促進(jìn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式轉(zhuǎn)變。過(guò)去的城市開(kāi)發(fā)建設(shè)繞不開(kāi)房地產(chǎn)，房地產(chǎn)以土地增值為核心，以融資開(kāi)發(fā)為手段，以最終的商品房消費(fèi)來(lái)支撐，呈現(xiàn)高投資、高周轉(zhuǎn)、高回閉環(huán)。進(jìn)入到存量更新時(shí)代，不能再沿用原來(lái)的模式，那么怎樣通過(guò)更新，讓既有空間價(jià)值得到提升？怎樣推動(dòng)城市運(yùn)營(yíng)、增值服務(wù)來(lái)支撐？城市更新和過(guò)去的開(kāi)發(fā)方式相比，投入大、周期長(zhǎng)、回報(bào)低，還有很多方面值得我們創(chuàng)新和探索。

上海創(chuàng)智農(nóng)園

第四，實(shí)施城市更新行動(dòng)能推動(dòng)解決城市發(fā)展中的突出問(wèn)題和短板，是提升人民群眾獲得感、幸福感、安全感的重大舉措。通過(guò)更新，能解決老百姓關(guān)注的城市弊病和環(huán)境問(wèn)題，讓大家的生活更加舒適、愉悅。

城市更新的目標(biāo)和任務(wù)

城市更新是黨和國(guó)家作出的重要戰(zhàn)略決策和部署，總體目標(biāo)是建設(shè)宜居城市、綠色城市、韌性城市、智慧城市和人文城市。具體分為以下八個(gè)部分：

完善城市空間結(jié)構(gòu)

過(guò)去“攤大餅”式的擴(kuò)展，造成了城市的先天缺陷，需要通過(guò)城市更新來(lái)糾正和完善，具體涉及到國(guó)家尺度、城市群尺度和都市圈尺度，當(dāng)前我們需要更加關(guān)注都市圈這個(gè)尺度。

和西方國(guó)家相比，我國(guó)的都市圈發(fā)育得不好，人口全部集中在主城區(qū)。主城區(qū)又高又密，但10公里外密度立刻就降下去了。國(guó)外是中心區(qū)的密度沒(méi)有這么高，10公里外的密度沒(méi)這么低。

我們要有序集聚、有機(jī)疏散，將高密度的人口疏散到外圍城市，讓核心和邊緣的公共服務(wù)設(shè)施逐漸一體化來(lái)推動(dòng)都市圈的發(fā)展。這里面有很多制度性的障礙需要突破。

另外，城市自身也要借助更新讓布局更加優(yōu)化。換句話說(shuō)，“攤大餅”式的發(fā)展不安全，我們應(yīng)該在人口密集區(qū)之間保留一些綠色廊道。推動(dòng)城市組團(tuán)式發(fā)展，是更加安全和有利的辦法。當(dāng)城市主城區(qū)太大時(shí)，中間要有生態(tài)屏障，保證綠道連續(xù)貫通，具有生態(tài)、休閑、旅游等多重功能。

修復(fù)生態(tài)和完善功能

城市生態(tài)修復(fù)和城市功能修補(bǔ)是推動(dòng)綠色發(fā)展的萬(wàn)世之基，各城市都在進(jìn)行積極探索。徐州通過(guò)生態(tài)修復(fù)對(duì)人居城市環(huán)境的提升和新興產(chǎn)業(yè)的激活發(fā)揮了很好的作用。今年第11屆江蘇省園博會(huì)開(kāi)幕式，選擇在一個(gè)100多年的采石礦宕口和水泥廠舊址舉行，通過(guò)舉辦園博會(huì)的形式進(jìn)行修復(fù)，但不止步于生態(tài)修復(fù)，修復(fù)之后還要把它作為旅游休閑度假目的地來(lái)謀劃，讓它同時(shí)成為家園、花園、樂(lè)園和公園?！八膱@融合”，發(fā)展會(huì)更加可持續(xù)。

加強(qiáng)歷史文化保護(hù)，塑造城市風(fēng)貌

城市由歷史累積而成，風(fēng)貌由文化滋養(yǎng)而生。加強(qiáng)歷史文化保護(hù)、塑造城市風(fēng)貌，需要建立城市歷史文化保護(hù)與傳承體系，加大歷史文化名勝的保護(hù)力度，修復(fù)山水城傳統(tǒng)格局，保護(hù)具有歷史文化價(jià)值的街區(qū)、建筑及其影響地段的傳統(tǒng)格局和風(fēng)貌，推進(jìn)遺產(chǎn)活化利用，不拆除歷史建筑。

成都寬窄巷子的建筑格局在北方很難看到，具有重要的歷史價(jià)值。寬窄巷子街區(qū)的更新策略把握了歷史風(fēng)貌保護(hù)的關(guān)鍵，保持了空間肌理不變、尺度不變、質(zhì)感不變，使得一脈相承的建筑樣本留存下來(lái)，保留了原有豐富、生動(dòng)的市井生活氣息，延續(xù)了原來(lái)的傳統(tǒng)。更重要的是在三維一體的運(yùn)營(yíng)方面，只租不賣，保證業(yè)態(tài)的不斷升級(jí)，始終充滿了活力。

更新時(shí)代離開(kāi)了運(yùn)營(yíng)策略就不容易長(zhǎng)期、持續(xù)，所以它的一些運(yùn)營(yíng)經(jīng)驗(yàn)更加值得我們關(guān)注。業(yè)態(tài)的復(fù)合是關(guān)鍵，要不斷地引入新的生活形態(tài)和要素。

南京的小西湖歷史風(fēng)貌區(qū)真正觸摸到了更新的實(shí)質(zhì)。這個(gè)項(xiàng)目的難點(diǎn)是選擇了一個(gè)以居住為主的社區(qū)，和居民打交道是很困難的，但是經(jīng)過(guò)艱苦努力，項(xiàng)目最終取得了成功。

永新古城

由政府牽頭運(yùn)作、居民參與、專業(yè)團(tuán)隊(duì)做工作，挨家挨戶去談，把當(dāng)?shù)仫L(fēng)貌延續(xù)下來(lái)，把歷史記憶在墻體、房子、結(jié)構(gòu)中留存下來(lái)。到了這個(gè)地方大家會(huì)感覺(jué)所謂的“鄉(xiāng)愁”留下來(lái)了。

永新有一個(gè)案例，一個(gè)老縣城面臨環(huán)境衰敗、人口流失。我們把這個(gè)縣城的歷史文化歸納出來(lái)，運(yùn)用到空間修補(bǔ)、活力提升和山水重塑上。去年開(kāi)始按照這個(gè)方式修繕、更新，小處入手進(jìn)行“針灸式”改造。更新有一條就是要從過(guò)去的“拆、改、留”倒過(guò)來(lái)變成“留、改、拆”，能留盡量留?，F(xiàn)在這里發(fā)生了變化，原來(lái)沒(méi)有人，現(xiàn)在已經(jīng)有人了。人們開(kāi)始自發(fā)舉行活動(dòng)了，街頭演出、花藝、生活美學(xué)流行起來(lái)了。

加強(qiáng)居住社區(qū)建設(shè)，建設(shè)完整居住社區(qū)

疫情過(guò)后，世界各國(guó)都把國(guó)家治理的重心開(kāi)始下移到社區(qū)。社區(qū)才是應(yīng)對(duì)各種變化的避風(fēng)港，社區(qū)的環(huán)境、設(shè)施、服務(wù)、治理機(jī)制都變得比過(guò)去更加重要。社區(qū)可以通過(guò)創(chuàng)建活動(dòng)讓大家增強(qiáng)認(rèn)同感、歸屬感和自豪感。例如，上海的“創(chuàng)智農(nóng)園”活動(dòng)就搞得很成功，整個(gè)社區(qū)成了一個(gè)大家庭。

推進(jìn)新型城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)

加快推進(jìn)城市基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)信息化、數(shù)字化、智能化，包括政務(wù)平臺(tái)、互聯(lián)網(wǎng)和智慧物業(yè)，各房地產(chǎn)企業(yè)逐漸轉(zhuǎn)型成為更好的運(yùn)營(yíng)商和服務(wù)商。從智慧社區(qū)走向未來(lái)的數(shù)字家庭，房地產(chǎn)企業(yè)利用資源優(yōu)勢(shì)整合上下游的力量，為社區(qū)居民提供更好的服務(wù)。

加強(qiáng)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造

城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造是城市更新中一項(xiàng)內(nèi)容，但不是全部。各地應(yīng)因地制宜全面推進(jìn)城鎮(zhèn)老舊小區(qū)改造，提升水電氣信等基礎(chǔ)設(shè)施，有條件的加裝電梯，配建停車庫(kù)，完善菜市場(chǎng)、便利店等各類設(shè)施。要加強(qiáng)小區(qū)及周邊地區(qū)的聯(lián)動(dòng)改造，利用閑置土地、房屋配建社區(qū)養(yǎng)老、托幼、醫(yī)療、助餐、保潔等服務(wù)設(shè)施。

增強(qiáng)城市防洪排澇能力

解決水資源安全問(wèn)題，要根據(jù)水需求增加水空間，提升調(diào)蓄能力，建立水資源保護(hù)和利用的區(qū)域、流域政策體系，建設(shè)海綿城市。關(guān)注城市的韌性與生物多樣性，重視水生態(tài)、水環(huán)境、水安全、水生活、水文化。

根據(jù)中央領(lǐng)導(dǎo)的指示，“十四五”期間，要讓城市的防洪排澇取得階段性成就。這需要考慮兩個(gè)基礎(chǔ)的方向：一是生態(tài)化、自然化，讓生態(tài)多做功；二是向智能化轉(zhuǎn)變。這方面福州做得不錯(cuò)，聯(lián)排聯(lián)調(diào)，水資源相關(guān)的5個(gè)部門整合起來(lái)，把防洪排澇的問(wèn)題解決了。通過(guò)開(kāi)挖和擴(kuò)建琴亭湖、井店湖、旗山湖等七個(gè)湖體，福州的調(diào)蓄面積達(dá)到246萬(wàn)平方米。

推進(jìn)以縣城為重要載體的城鎮(zhèn)化

目前，根據(jù)中國(guó)國(guó)情，70%外出務(wù)工人員返鄉(xiāng)后選擇在縣城安家。為了適應(yīng)農(nóng)民工到縣城就業(yè)安家的需求，要提升縣城公共設(shè)施，提高支撐力，提高公共服務(wù)的能力和水平，讓廣大的鄉(xiāng)村在縣城的帶領(lǐng)下走向現(xiàn)代化。