張懷強，李鐵成，錢 瑾

(海軍工程大學 管理工程與裝備經(jīng)濟系，湖北 武漢 430033)

0 引 言

2019年3月，美國海軍作戰(zhàn)系統(tǒng)需求部向國會遞交并向公眾發(fā)布了 《2020版海軍戰(zhàn)艦長期建設(shè)計劃》，系統(tǒng)描述未來30年（2020-2049財年）美國海軍艦隊的動態(tài)規(guī)模目標，采購與退役計劃以及對應的預算，新版計劃進一步夯實了2016財年《艦隊兵力結(jié)構(gòu)評估》及美國國會研究服務中心（后簡稱為CRS）評估報告中提出的“355艘軍艦”的艦隊規(guī)模目標，在造艦預算、造艦進程和安排上較舊版計劃更加平穩(wěn)、科學。2019年10月，根據(jù)眾議院武裝力量委員會海上力量和遠征部隊小組委員會的要求，國會預算辦公室（后簡稱為CBO）發(fā)布報告對此海軍最新的造艦計劃進行了深度的獨立評估。CBO的評估報告介紹了美海軍“2020版30年造艦計劃”的基本情況，重點對其中的造艦預算部分綜合考慮各種因素進行了再評估，總體來看再評估的造艦預算在各項指標上均高于美海軍的原預算。至此2020版的“美海軍30年長期造艦計劃”完整體系形成[1]。

“美海軍30年長期造艦計劃”是一個動態(tài)的概念，每年更新一版。因每版涉及的時間跨度不同，新版計劃中相應的內(nèi)容將進行調(diào)整，體現(xiàn)當年美海軍對預算情況以及艦船需求的判斷。本文將從美國海軍30年長期造艦計劃的形成機制，近年各版本計劃的演化動態(tài)出發(fā)，解讀美海軍艦船裝備更新?lián)Q代背后的制度支撐與戰(zhàn)略走向，提出對我軍艦船裝備發(fā)展的啟示與思考。

1 美國海軍30年長期造艦計劃的形成

“美海軍30年長期造艦計劃”主要依托4個核心報告形成，即艦隊《兵力結(jié)構(gòu)評估》報告，CRS發(fā)布的《海軍部隊結(jié)構(gòu)和造艦計劃相關(guān)背景和國會議題》評估報告，《財年版海軍戰(zhàn)艦長期建設(shè)計劃》報告，以及CBO發(fā)布的《財年版30年造艦計劃評估》報告。

本文將“美海軍30年長期造艦計劃”相關(guān)報告及發(fā)布機構(gòu)進行全面梳理，如圖 1所示。

圖1 美海軍長期造艦計劃相關(guān)報告文件及發(fā)布機構(gòu)示意圖Fig. 1 Schematic diagram of relevant report documents and issuing organizations of the long-term ship building plan of the US Navy

“美海軍30年長期造艦計劃”的形成主要涉及兩類部門：隸屬于美國國防部海軍部的2位作戰(zhàn)部副部長機構(gòu)，美國國會中參與預算編制、執(zhí)行管理的3個政府機構(gòu)[2]。由前者根據(jù)艦隊軍力發(fā)展需求編撰計劃上交國會，請求國會下?lián)茉炫灲?jīng)費，國會再將計劃委托下屬的智庫機構(gòu)進行評估，最后國會將結(jié)合兩方的意見最終審批造艦計劃，下?lián)茉炫灲?jīng)費，再由海軍相關(guān)部門執(zhí)行最終計劃[3 - 4]。

1.1 《兵力結(jié)構(gòu)報告》與《海軍部隊結(jié)構(gòu)和造艦計劃相關(guān)背景和國會議題》

艦隊《兵力結(jié)構(gòu)報告》，簡稱FSA，由美海軍作戰(zhàn)部長辦公室下屬的分管能力與資源整合評估的作戰(zhàn)部副部長（DCNO，N-8）負責評估發(fā)布。近期版本中，2014版報告提出了美海軍艦隊未來達到308艘軍艦的規(guī)模目標，2016版報告首次提出美海軍艦隊未來達到355艘軍艦的規(guī)模目標。FSA的評估周期一般通常達1年以上，因此無法每財年均公布一版。FSA可以充分考慮軍事戰(zhàn)略環(huán)境變化去決定艦隊發(fā)展目標，不受美國《預算控制法案》中對于造艦經(jīng)費與預算的限制。而后續(xù)的《財年版海軍戰(zhàn)艦長期建設(shè)計劃》與《財年版30年造艦計劃評估》均會按照其首次提出的艦隊發(fā)展目標規(guī)模去制定美海軍未來30年的詳細造艦計劃，因而《兵力結(jié)構(gòu)報告》的結(jié)果對美海軍后續(xù)兩財年的30年造艦計劃有決定性作用[2 - 4]。

《海軍部隊結(jié)構(gòu)和造艦計劃相關(guān)背景和國會議題》（簡稱《議題》），由CRS負責發(fā)布，近年有2014版及2016版。CRS是為國會服務的一個智庫機構(gòu)，為眾議院、參議院的各委員會，以及參眾兩院的議員提供獨立、客觀的政策、法律研究報告?！蹲h題》主要針對相應版本的FSA內(nèi)容，評估美國海軍當前和未來計劃的艦艇規(guī)模和組成、海軍艦艇采購速率以及海軍造艦計劃的預期可負擔性，為FSA報告的評估文件。

1.2 《財年版海軍戰(zhàn)艦長期建設(shè)計劃》與《財年版30年造艦計劃評估》

《財年版海軍戰(zhàn)艦長期建設(shè)計劃》由美海軍作戰(zhàn)部長辦公室下屬的分管作戰(zhàn)系統(tǒng)的作戰(zhàn)部副部長（DCNO，N-9）負責評估發(fā)布，每年均更新一版，一般在財年前一年的3月份。例如，2018年初發(fā)布《2019財年版海軍戰(zhàn)艦長期建設(shè)計劃》，描述2019財年至2048財年30年間美海軍的造艦規(guī)劃。計劃主要聚焦在美海軍未來30年的造艦目標，未來30年間每一年各類艦艇的建造數(shù)量，以及未來30年間新艦入役與老艦退役的時間安排。另外，美海軍會在計劃中將實施該計劃的費用予以估算，代表美國海軍的造艦經(jīng)費訴求，但具體經(jīng)費數(shù)據(jù)并不對外公布，只呈報給國會。

同年7個月后，一般在財年前一年的10月份，CBO將針對相應版本的《財年版海軍戰(zhàn)艦長期建設(shè)計劃》發(fā)布《財年版30年造艦計劃評估》報告。CBO全稱為美國國會預算辦公室，為國會提供與聯(lián)邦預算有關(guān)的經(jīng)濟和政治問題客觀分析，對法律及立法活動的成本、效益進行分析，并定期發(fā)布預算建議?！敦斈臧?0年造艦計劃評估》報告將針對美海軍申請呈報的《財年版海軍戰(zhàn)艦長期建設(shè)計劃》重點對其造艦預算進行重新的獨立評估，并向公眾公布評估的全部費用數(shù)據(jù)，對于解讀該財年版30年造艦計劃至關(guān)重要。評估報告不僅彌補了建設(shè)計劃在經(jīng)費預算披露上的不足，還將綜合美海軍、造船廠造艦能力、軍費預算乃至美國整體工業(yè)實力等各方面因素對于該版本《海軍戰(zhàn)艦長期建設(shè)計劃》的科學合理性與實施可行性進行全方位評估，并會披露眾多具體類型艦船的發(fā)展理念、概況、預計性能指標等。綜合來看，CBO發(fā)布的《財年版30年造艦計劃評估》報告是眾多《美海軍30年長期造艦計劃》形成載體資料中最具挖掘潛力及研究價值的核心報告。

1.3 其他相關(guān)資料

除了上述的4個核心報告外，美國國會還將委托政府問責辦公室（簡稱GAO）對整個計劃形成、執(zhí)行過程進行調(diào)查、監(jiān)督與審計。GAO主要負責調(diào)查、監(jiān)督聯(lián)邦政府預算支出，包括對支出進行審計，就不合法或不適當行為進行調(diào)查；評估項目或政策的預期目標完成情況；為國會分析、設(shè)計新的政策選項；簽發(fā)關(guān)于政府機構(gòu)行為及法規(guī)的合法性意見書等。例如，GAO曾針對美海軍造艦“漲、拖、次”問題發(fā)布審計報告，對海軍重大武器項目進行年度審計等。GAO的審計意見往往能反映美海軍在造艦計劃形成、執(zhí)行過程中存在的隱患和問題，其頻繁、且不定期公布審計報告的特點更能協(xié)助研究人員時刻掌握美海軍艦船建造的相關(guān)動態(tài)。另外，美國海軍研究協(xié)會（后將簡稱為USNI）亦頻繁發(fā)布關(guān)于美海軍艦船建造的評論文章，并推送至互聯(lián)網(wǎng)。

綜合上述4份核心報告及GAO、USNI的相關(guān)輔助資料，“美國海軍30年長期造艦計劃”這一體系概念將從計劃區(qū)間內(nèi)的造艦規(guī)模目標、造艦增量及安排、造艦預算及計劃制定合理性與實施可行性等層面全方位形成。

2 美國海軍30年長期造艦計劃的演化

近十年來，“美國海軍30年長期造艦計劃”在版本更迭的過程中不斷蛻變，在艦隊規(guī)模目標、預算投入與造艦數(shù)量比例3個方面呈現(xiàn)出符合美國總體國防戰(zhàn)略導向的演化規(guī)律。

2.1 艦隊規(guī)模與造艦目標量的演化

艦隊規(guī)模目標為艦船存量概念，是指美海軍在報告發(fā)布開始30年間使艦隊艦船總數(shù)量達到的最大值，它包含了某一時點未退役艦船以及新造新入役艦船的總量，是某一時點美海軍艦隊軍事綜合實力的最佳衡量指標。

美海軍的艦隊規(guī)模目標由《兵力結(jié)構(gòu)報告》最先決定，其制定不受美國國家財政的約束，是最能反映美國時任政府國防建設(shè)及軍事力量需求的報告。而《財年版海軍戰(zhàn)艦長期建設(shè)計劃》中的艦隊規(guī)模目標是根據(jù)相應的《兵力結(jié)構(gòu)報告》在后續(xù)發(fā)布的，因而往往會存在滯后性。例如，最新版的《兵力結(jié)構(gòu)報告》已對艦隊規(guī)模目標做出大幅調(diào)整，而相近時間發(fā)布的財年版造艦計劃仍會按照舊版的評估值向國會遞交報告。因此《兵力結(jié)構(gòu)報告》對艦隊規(guī)模目標的評估值更具時效性、代表性與國防戰(zhàn)略深度。近版《兵力結(jié)構(gòu)報告》中，美海軍30年造艦計劃下的艦隊規(guī)模目標總量如圖 2所示。

圖2 冷戰(zhàn)以來美海軍艦隊規(guī)模目標演化圖Fig. 2 evolution chart of the size target of US Navy Fleet since the Cold War

總體來看，從冷戰(zhàn)至今美海軍艦隊兵力結(jié)構(gòu)目標演化趨勢大致呈現(xiàn)“U形曲線”的規(guī)律。冷戰(zhàn)結(jié)束后美海軍的艦隊規(guī)模迅速壓縮近半，多年維持在313艘的艦隊規(guī)模計劃目標水平。2009年奧巴馬執(zhí)政以后進行國防內(nèi)部采辦改革，進一步放緩了眾多造艦項目，艦隊規(guī)模的目標量在2012年更是跌至306艘的歷史低點[5 - 11]。

2016年特朗普執(zhí)政后高調(diào)對外宣稱,美國海軍要有355艘軍艦，進而提出了“355艘造艦計劃”，變動幅度之大使其成為自上世紀80年代里根政府以來規(guī)模最大的海軍擴軍計劃。而近年來美海軍擴軍步幅仍未放緩，根據(jù)2018年10月4日美國傳統(tǒng)基金會對于美海軍下一版FSA的預測顯示，美海軍艦隊規(guī)模目標有望增加至400艘，幾近冷戰(zhàn)時期的三分之二[12]。

分解來看，各類艦船的目標值亦呈現(xiàn)出實戰(zhàn)化的演化趨勢，如表1所示。

表1 美海軍各版艦隊兵力結(jié)構(gòu)目標構(gòu)成及總量表Tab. 1 The structure, target composition and total quantity of the US Navy fleet

近版FSA中對于攻擊性潛艇及大型水面戰(zhàn)艦的發(fā)展目標量提升幅度很大，分別提升了38%與18%，對于艦隊中航母的保有量也由最初的11艘提升至約13艘。攻擊性潛艇等戰(zhàn)艦保有量的大幅提升反映了美海軍對于軍隊實戰(zhàn)化的不懈追求，而大型水面戰(zhàn)艦與航母的建造目標或保有量的攀升是支撐美海軍遠洋海外作戰(zhàn)與戰(zhàn)略重心向亞太轉(zhuǎn)移的必然演化趨勢。在此趨勢下調(diào)整和發(fā)展的美海軍艦隊在未來將對我國的海上安全形勢帶來嚴峻的威脅。

2.2 造艦經(jīng)費體量與預算精準度的演化

與艦隊規(guī)模目標的演化趨勢相似，美海軍近9版長期造艦計劃中造艦預算與費用估測值亦發(fā)生了由降轉(zhuǎn)升的變化，轉(zhuǎn)折節(jié)點相較FSA反映的艦隊規(guī)模目標轉(zhuǎn)折節(jié)點稍有滯后。

自2011年奧巴馬政府頒布《2011預算控制法》壓縮國防開支以來，各版《財年版海軍戰(zhàn)艦長期建設(shè)計劃》陸續(xù)下調(diào)了造艦預算投入。如圖 3所示，2011-2016財年間，美海軍各版本30年造艦計劃的年平均造艦預算由261億美元降至219美元，下降了約16%。而隨著特朗普政府“355造艦計劃”的提出及2016版FSA的發(fā)布，2017版30年造艦計劃的年平均造艦預算小幅提升，2018版因不明原因未向國會遞交及向公眾發(fā)布，2019版30年造艦計劃將年平均造艦預算由2016財年的219億美元急劇拉升至294億美元，達到冷戰(zhàn)后前所未有的水平，增幅超過34%，2020版30年造艦計劃優(yōu)化調(diào)整了2019版計劃在部分艦船建造安排上的不足，年平均造艦預算再次攀升至310億美元，對比2016版增加了42%，與突增的艦隊規(guī)模目標量相契合。但造艦計劃的大幅調(diào)整也深藏隱患，揠苗助長的新版長期造艦計劃在自身邏輯性與實施可行性上漏洞百出。例如，近兩年來CBO與美海軍對造艦計劃總預算的估測差額迅速拉大，預算精準度降低，如圖 4所示。

圖3 美海軍近9版長期造艦計劃造艦預算演化圖Fig. 3 Evolution chart of Navy's long-term shipbuilding budget in recent 9 editions

圖4 CBO與美海軍對近8版造艦計劃總預算的估測差額演化圖Fig. 4 Evolution chart of the estimated difference between CBO and the US Navy for the total budget of the latest 8 versions of the ship building plan

在美海軍發(fā)布《財年版海軍戰(zhàn)艦長期建設(shè)計劃》后，CBO將針對其開展論證并發(fā)布《財年版30年造艦計劃評估》，其中最重要的是要基于CBO自己對造艦計劃的獨立判斷對30年計劃期內(nèi)的造艦預算進行重新估算。CBO出于謹慎性考慮，一般會給出高于海軍部門估測的數(shù)值，以顯示實施該版造艦計劃在經(jīng)費占用上的負面影響，為國會壓縮海軍造艦計劃提供實證及理論支撐，并勸阻美海軍過激的造艦擴軍行為。

而圖 4顯示，近兩年來CBO與美海軍對造艦計劃總預算的估測差額急劇上升，此差額的根源在于兩部門對于30年計劃期內(nèi)所造艦船的排水量和性能的判斷存在差異。艦船的設(shè)計方案越清晰，預算的估測差額將越低。而CBO與海軍部門對于SSN（X）未來攻擊潛艇、未來大型水面戰(zhàn)艦及未來小型水面戰(zhàn)艦的未來建造趨向判斷存在巨大差異，近兩版計劃的預算差異分別達到了約62%，66%，71%，這3類艦船的預算差額占總預算差額的比重在2019版和2020版分別達到了71%和77%。由此可見，近年來美海軍的長期造艦計劃在部分艦船的發(fā)展目標設(shè)計上并不清晰明朗。造艦計劃產(chǎn)生的初衷是為引導美海軍形成科學嚴謹?shù)脑炫炈悸放c實施路徑，而當前美海軍激進的擴軍態(tài)勢下造艦計劃的指導性初衷受到了挑戰(zhàn)，儼然成為了美海軍向國會申請更多經(jīng)費的工具。

2.3 艦船性能理念與比例結(jié)構(gòu)的演化

盡管近兩財年以來艦隊規(guī)模目標與造艦預算均發(fā)生了巨幅變化，但美海軍以戰(zhàn)艦為主的計劃期內(nèi)造艦數(shù)量卻保持常態(tài)化穩(wěn)定。

計劃期內(nèi)造艦數(shù)量是一個增量的概念，區(qū)別于艦隊規(guī)模目標數(shù)值，它不包含艦隊已在役的舊艦船，僅衡量計劃期內(nèi)（30年間）美海軍需要新建造和入役的艦船。一般情況下，造艦數(shù)量會隨著艦隊規(guī)模目標的上升而增加。如表2所示，近兩財年以來，考慮計劃期內(nèi)舊艦船的退役與當前美海軍僅保有290艘艦船的艦隊規(guī)模，未來30年內(nèi)，美海軍需要建造301～304艘新艦船，才能在計劃期內(nèi)達到“355艘軍艦”的艦隊規(guī)模目標。

表2 美海軍近9版造艦計劃30年間造艦增量演化表Tab. 2 Evolution of ship building increment of the US Navy in the past 30 years

另外，從近9版造艦計劃來看，計劃新造艦船中戰(zhàn)艦數(shù)量提升了25%，而后勤與支援艦下降了27%。早在奧巴馬政府執(zhí)政后期，計劃新造艦船中戰(zhàn)艦的比例便由71%逐步提升至81%，以戰(zhàn)艦為主體的美海軍艦隊得到進一步鞏固。由此可見，美海軍對于艦隊結(jié)構(gòu)的優(yōu)化和調(diào)整工作從2013年便開始著手，為6年后造艦數(shù)量的突增預先框定了比例基礎(chǔ)。從這一點來看，“355造艦計劃”雖然在造艦數(shù)量上顯著突進，但在穩(wěn)固艦隊以戰(zhàn)艦為主的結(jié)構(gòu)上，是經(jīng)過了謹慎考慮和精心設(shè)計的。

3 啟示與思考

3.1 應學習美海軍長期造艦計劃的科學路徑

在艦隊建設(shè)發(fā)展的道路上，美海軍走在世界前列。美國海軍歷來重視兵力結(jié)構(gòu)的分析研究工作，通過長期的研究工作及經(jīng)驗積累，逐步形成了“兵力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀分析→兵力結(jié)構(gòu)評估→造艦計劃制定→經(jīng)費預算控制，繼而迭代優(yōu)化”成熟的海軍裝備發(fā)展路徑，一方面為美國海軍打造了強大的艦艇裝備，另一方面掌握了艦艇兵力結(jié)構(gòu)分析、兵力結(jié)構(gòu)評估、造艦計劃制定及經(jīng)費預算控制等方面的分析方法。而造艦計劃是指根據(jù)兵力結(jié)構(gòu)目標，結(jié)合兵力結(jié)構(gòu)現(xiàn)狀及造船工業(yè)基礎(chǔ)，在未來一段時間內(nèi)，按一定的節(jié)奏建造新的艦艇，并退役舊的艦艇，即制定長期造艦計劃（美海軍一般每財年都發(fā)布30年造艦計劃）。制定造艦計劃涉及經(jīng)費和進度的安排、造船工業(yè)基礎(chǔ)能力的維護、采辦策略的制定、船廠勞動力的維持等一系列因素，是一項極其復雜的工作。各版長期造艦計劃是美海軍與國會相關(guān)部門互相牽制、質(zhì)疑與妥協(xié)的產(chǎn)物，但這樣的制度設(shè)計使得造艦經(jīng)費能夠得到有效控制，造艦計劃得以不斷優(yōu)化完善，降低了美海軍未來造艦路徑偏離正軌的概率。

我軍目前在造艦規(guī)劃上遇到的許多問題都可以在美海軍艦隊發(fā)展道路上找到類似的足跡，美海軍當前在長期造艦計劃上面臨的諸多挑戰(zhàn)，我軍在將來也難免面對。因此，有必要對近年來美海軍各版長期造艦計劃的形成過程、制定方法和策略進行研究，取長補短，借鑒其造艦計劃形成及實施的科學路徑。

3.2 從計劃演化趨勢中識別美海軍戰(zhàn)略意圖

一國國防及軍事戰(zhàn)略的轉(zhuǎn)變部分會落實在裝備建設(shè)的調(diào)整上，而軍事裝備建設(shè)計劃的大幅調(diào)整亦能折射出一國國防及軍事戰(zhàn)略的真實指向。通過對各版美海軍長期造艦計劃演化的跟蹤分析，可以推斷出美海軍的軍事戰(zhàn)略趨向。美海軍造艦計劃中艦隊規(guī)模目標與造艦預算呈現(xiàn)的“U形曲線”警示美國海軍正欲開展自冷戰(zhàn)以來規(guī)模最大的新一輪擴軍行動。另外，造艦預算差異的不斷拉大與戰(zhàn)艦比例的提升顯示出美海軍在擴軍的同時更加注重艦隊結(jié)構(gòu)的優(yōu)化升級與綜合戰(zhàn)斗力的提升。從近年的造艦計劃演化中可以解讀到，美海軍“激增艦船數(shù)量、擴大艦隊規(guī)?！迸c“研發(fā)新概念艦船、優(yōu)化艦隊結(jié)構(gòu)”同軌進行，意圖進一步拉開與競爭大國的海上軍事力量差距，鞏固美國全球霸主地位。我軍應積極應對美海軍軍事裝備與戰(zhàn)略的變化，增強憂患意識與危機意識，盡快建成一支能夠支撐海洋強國戰(zhàn)略、具有強大威懾和實戰(zhàn)能力的現(xiàn)代化艦隊。