□陳永貴 張 揚(yáng) 曹勝亮

一、引言

2014 年11 月國(guó)務(wù)院印發(fā)的《關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》，對(duì)我國(guó)原有城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行了調(diào)整，其中城區(qū)常住人口500 萬人以上1000 萬人以下的城市為特大城市，城區(qū)常住人口1000 萬人以上的城市為超大城市。隨著城市化進(jìn)程的加快和各大城市“搶人大戰(zhàn)”的持續(xù)升級(jí)，全國(guó)人口持續(xù)向大型城市流動(dòng)集中。經(jīng)過“新型冠狀病毒肺炎”疫情的突襲大考，我國(guó)包括超大城市、特大城市在內(nèi)的城市治理體系和治理能力水平，經(jīng)受住了全面考驗(yàn)。習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，城市治理是國(guó)家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的重要內(nèi)容，要努力探索超大城市現(xiàn)代化治理的新路子。黨的十九屆五中全會(huì)提出，城市治理是提升城市品質(zhì)的重點(diǎn)環(huán)節(jié)，應(yīng)加大中心城市、都市圈、城市群重大公共服務(wù)設(shè)施與平臺(tái)的布局建設(shè)。根據(jù)住建部2020 年12 月發(fā)布的《2019 年城市建設(shè)統(tǒng)計(jì)年鑒》，我國(guó)超大城市、特大城市已經(jīng)增加至16 座，其中超大城市有上海、北京、重慶、廣州、深圳、天津6 座城市，特大城市有武漢、成都、東莞、南京、杭州、鄭州、西安、沈陽、濟(jì)南、青島10 座城市，特大城市中的東莞、武漢常住人口也即將突破千萬大關(guān)。城市陣容擴(kuò)張、人口快速增長(zhǎng)以及行政區(qū)域邊界持續(xù)外延等現(xiàn)象，催生了以超大城市、特大城市為核心的城市集群，帶來了城市社會(huì)跨界治理的全新挑戰(zhàn)，其城市結(jié)構(gòu)也呈現(xiàn)出復(fù)雜巨系統(tǒng)的鮮明特征。超大城市是國(guó)家治理現(xiàn)代化建設(shè)的前沿陣地，面對(duì)社會(huì)治理領(lǐng)域高度復(fù)雜的跨界發(fā)展態(tài)勢(shì)，亟須建立健全的具有中國(guó)特色的超大城市社會(huì)跨界治理體系和整體機(jī)制，有效協(xié)調(diào)人力、土地、財(cái)稅等資源，合理布局產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，避免跨行政區(qū)域的權(quán)力錯(cuò)配、同質(zhì)化競(jìng)爭(zhēng)、資源浪費(fèi)和重復(fù)建設(shè)等問題，構(gòu)建超大城市社會(huì)治理新格局。

二、現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)

跨界治理是指兩個(gè)或者兩個(gè)以上的治理主體，基于對(duì)公共利益和公共價(jià)值的追求，共同參與和聯(lián)合治理公共事務(wù)的過程?？缃缰卫砼c資源依賴?yán)碚摵托聟^(qū)域主義多有契合，強(qiáng)調(diào)制度基礎(chǔ)上的彈性聯(lián)合和區(qū)域整合。多元主體之間的資源稟賦差異決定了其相互之間的依賴性，由此產(chǎn)生以保障自身利益為前提的資源交換需求。在全球化、工業(yè)化和區(qū)域一體化的時(shí)代背景下，跨政府部門、跨公私領(lǐng)域和跨地域邊界的公共問題層出不窮，這類公共問題的治理已成為檢驗(yàn)超大城市治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的新型命題。余亞梅、唐賢興[1]指出，跨界治理是當(dāng)今公共治理的核心活動(dòng)，作為多元化治理主體的跨界行動(dòng)者，應(yīng)當(dāng)不斷提高自身的邊界跨越能力、提升政策能力，以保證跨界治理的成功。劉祺[2]在其研究中指出，跨界治理是多種治理理論和模式的集合，其生成依賴于信息技術(shù)助推、組織間互相依賴性增強(qiáng)、區(qū)域協(xié)作發(fā)展需要強(qiáng)化和降低交易成本的現(xiàn)實(shí)要求。何煒[3]以跨界理論為基礎(chǔ)，構(gòu)建了城市跨界治理的三種整體治理模式，分析了相應(yīng)的價(jià)值訴求和實(shí)現(xiàn)機(jī)制。翟文康、李芯銳、李文釗[4]針對(duì)超大城市普遍存在的城市病，提出以界面重構(gòu)實(shí)現(xiàn)超大城市有效治理。

超大城市社會(huì)跨界治理的現(xiàn)實(shí)基礎(chǔ)主要表現(xiàn)為：（1）以超大城市為中心的城市群存在公共安全跨界特征。以地理位置為邊界的行政區(qū)域劃分是當(dāng)前世界上大多數(shù)國(guó)家普遍采取的分級(jí)管理基礎(chǔ)模式。而目前以超大城市為核心的都市圈、經(jīng)濟(jì)圈及生活圈等新型城市群集合形態(tài)，已經(jīng)突破了傳統(tǒng)行政區(qū)域劃分邊界。例如，在我國(guó)以超大城市北京、天津?yàn)橹行牡木┙蚣匠鞘腥海陨虾橹行牡拈L(zhǎng)三角城市群，以重慶為中心的成渝城市群等，在經(jīng)濟(jì)、社會(huì)生活、基礎(chǔ)設(shè)施等領(lǐng)域相互滲透、相互影響。[5]超大城市的內(nèi)部及其與周邊城市或其他超大城市間的資源交互、人口流動(dòng)等社會(huì)公共安全領(lǐng)域存在高度關(guān)聯(lián)與密切互動(dòng)，城市社會(huì)內(nèi)部的子系統(tǒng)和不同環(huán)節(jié)要素之間具有強(qiáng)烈的依賴性，城市公共安全問題風(fēng)險(xiǎn)源頭擴(kuò)增，自然災(zāi)害、傳染疾病、環(huán)境衛(wèi)生、犯罪活動(dòng)等局部公共安全問題耦合、擴(kuò)散到整體系統(tǒng)的風(fēng)險(xiǎn)系數(shù)較高，城市公共安全呈現(xiàn)系統(tǒng)性、擴(kuò)散性、衍生性和連鎖性等新型跨界特征。[6]這使得以行政區(qū)域?yàn)閱我贿吔绲膫鹘y(tǒng)治理模式已無法滿足超大城市社會(huì)治理體系和治理能力現(xiàn)代化的要求，亟須構(gòu)建新型治理模式以應(yīng)對(duì)城市公共安全問題的跨界挑戰(zhàn)。（2）碎片化、割裂化機(jī)制弱化了超大城市治理成效。錢學(xué)森于1990 年提出了“開放的復(fù)雜巨系統(tǒng)”概念，超大城市同樣符合這一定義的基本特征。超大城市內(nèi)部治理體系是由數(shù)量巨大、復(fù)雜多樣的子系統(tǒng)組成的統(tǒng)一整體，且其中層次結(jié)構(gòu)繁多、交互密切、層級(jí)互擾，社會(huì)治理面臨復(fù)雜多樣的跨界公共事務(wù)。但在實(shí)際運(yùn)行中，治理功能、治理體制和治理空間等領(lǐng)域卻呈現(xiàn)出一定的碎片化和割裂化特征，主要表現(xiàn)為：內(nèi)部職能機(jī)構(gòu)功能單一、溝通協(xié)作不足；多級(jí)治理體制機(jī)制執(zhí)法權(quán)劃分不一、協(xié)調(diào)配合不到位；行政空間模塊劃分固化、協(xié)同整合乏力；治理主體單一、社會(huì)參與低效；信息系統(tǒng)封閉、條塊分割明顯等。這些很容易導(dǎo)致職能部門各自為政，滋生推諉扯皮、不作為、亂作為等不正之風(fēng)。[7]

目前，我國(guó)超大城市社會(huì)跨界治理的現(xiàn)狀主要表現(xiàn)為：多元治理體系中的社會(huì)主體參與程度不高、社會(huì)跨界公共事務(wù)治理工具及方式有待創(chuàng)新。超大城市面臨的跨界公共事務(wù)超過了傳統(tǒng)意義上的政府行政管轄范圍，政府單一治理主體的力量較為單薄。[8]同時(shí)，超大城市的社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展程度處于國(guó)內(nèi)領(lǐng)先水平，社會(huì)組織發(fā)育程度也較為完善，構(gòu)建多元主體共同參與的對(duì)話、競(jìng)爭(zhēng)、合作跨界治理機(jī)制和“強(qiáng)政府、大社會(huì)”聯(lián)合治理模式的時(shí)機(jī)和條件均已趨于成熟。[9]黨的十九大提出的打造共建共治共享的社會(huì)治理格局，為超大城市社會(huì)跨界治理體系指明了建設(shè)目標(biāo)。然而，當(dāng)前在我國(guó)超大城市社會(huì)治理中政府主體占據(jù)絕對(duì)主導(dǎo)地位，社會(huì)及市場(chǎng)主體的參與度明顯不足，且尚未形成社會(huì)力量參與的有效體制機(jī)制；大量社會(huì)組織參與社會(huì)治理的資源和力量缺乏有效調(diào)動(dòng)與整合，參與能力、積極性和主動(dòng)性仍未得到有效釋放，導(dǎo)致超大城市社會(huì)治理方式單一及資源閑置和浪費(fèi)。[10]信息化時(shí)代促進(jìn)了政府治理工具的推陳出新，但大數(shù)據(jù)、人工智能、區(qū)塊鏈等顛覆性技術(shù)在社會(huì)跨界治理領(lǐng)域的應(yīng)用尚顯不足。隨著人類社會(huì)活動(dòng)的智能化水平不斷提升，社會(huì)公共事務(wù)治理亟須通過技術(shù)手段賦能，以提升治理能力，創(chuàng)新技術(shù)應(yīng)用方式，拓展技術(shù)應(yīng)用領(lǐng)域，結(jié)合“放管服”改革要求為市場(chǎng)主體和社會(huì)組織“松綁”，搭建政府治理主體與市場(chǎng)主體、社會(huì)組織的互動(dòng)博弈平臺(tái)，推動(dòng)社會(huì)高效參與，實(shí)現(xiàn)社會(huì)跨界公共事務(wù)的精細(xì)化治理。[11]

三、跨界表現(xiàn)

超大城市是人類有史以來最為巨大和復(fù)雜的建筑集群，也是具有中國(guó)特色的全新共同體形式，是新時(shí)代國(guó)家治理的前沿陣地。在超大城市公共事務(wù)跨區(qū)域化和外部化的發(fā)展趨勢(shì)下，我們需要建立以多元治理主體為引領(lǐng)的資源共享、協(xié)調(diào)配合、聯(lián)合行動(dòng)的跨界治理體系，以適應(yīng)社會(huì)公共事務(wù)跨界治理的需求，實(shí)現(xiàn)超大城市社會(huì)治理的現(xiàn)代化變革。[12]超大城市社會(huì)跨界治理主要涵蓋跨行政區(qū)域、跨行政層級(jí)、跨職能機(jī)構(gòu)、跨公私領(lǐng)域四大維度。

（一）跨行政區(qū)域

行政區(qū)域劃分是以國(guó)家分級(jí)管理為目的，按照政治原則、經(jīng)濟(jì)原則、民族原則、地理?xiàng)l件、人口分布等要素，對(duì)國(guó)土、政治和行政權(quán)力進(jìn)行的劃分管理。在實(shí)踐發(fā)展中，城市群已經(jīng)成為具有中國(guó)特色的主體空間形態(tài)。以超大城市為核心的城市群內(nèi)部聯(lián)系密切、交互頻繁，城市邊際社會(huì)公共事務(wù)具有明顯的跨行政區(qū)域特征，城市之間的利益博弈屢見不鮮。具有流動(dòng)性的公共物品資源、公共安全問題和跨區(qū)域公共事務(wù)，超越了傳統(tǒng)意義上單一地方政府的行政邊界，單一政府主體亦難以針對(duì)跨界公共事務(wù)獨(dú)立施策。[13]傳統(tǒng)地域分割式行政治理模式無法適應(yīng)超大城市社會(huì)跨界治理的需求，這就要求超大城市政府在處理好本行政區(qū)域內(nèi)公共事務(wù)的同時(shí)，與處于同一跨區(qū)域治理體系中的其他城市政府主體協(xié)商合作，針對(duì)跨界公共事務(wù)積極開展集體行動(dòng)，與之一起參與到跨行政區(qū)域的社會(huì)協(xié)同治理中，破解單一行政區(qū)域無法獨(dú)自解決的治理難題，實(shí)現(xiàn)多行政區(qū)域互利互惠、共同受益。

（二）跨行政層級(jí)

我國(guó)行政組織架構(gòu)總體呈現(xiàn)出等級(jí)分明的金字塔結(jié)構(gòu)層次，不同層級(jí)的行政組織分別具有不同等級(jí)的行政權(quán)力和公共資源配置權(quán)限。層級(jí)越高的行政組織所能行使的公共權(quán)力越大，基層行政組織就承擔(dān)了更多的執(zhí)行責(zé)任和壓力。單純依靠高層級(jí)行政組織的行政命令或基層行政組織的政策執(zhí)行，難以應(yīng)對(duì)社會(huì)跨界公共事務(wù)治理的復(fù)雜多變性。對(duì)此，應(yīng)打破不同行政層級(jí)之間的界限，搭建跨行政層級(jí)聯(lián)合治理體系，將國(guó)家級(jí)、省部級(jí)、廳局級(jí)、縣處級(jí)、鄉(xiāng)科級(jí)行政組織納入其中，下沉行政層級(jí)管理重心，實(shí)現(xiàn)行政權(quán)力和公共資源的統(tǒng)一高效配置，統(tǒng)籌運(yùn)用行政管理資源，充分實(shí)現(xiàn)上下級(jí)行政層級(jí)信息傳導(dǎo)，提高超大城市社會(huì)跨界治理效率。

（三）跨職能機(jī)構(gòu)

在我國(guó)行政執(zhí)法體制框架下，政府職能機(jī)構(gòu)是社會(huì)事務(wù)治理和執(zhí)法的主體，社會(huì)跨界公共事務(wù)具有復(fù)雜性、多變性等基本特征，而處于行政權(quán)力上位的職能機(jī)構(gòu)難以及時(shí)、準(zhǔn)確地掌握基層社會(huì)治理癥結(jié)，必須將基層職能部門納入跨界治理聯(lián)動(dòng)體系，建立制度化、常態(tài)化的跨界協(xié)調(diào)配合機(jī)制，厘清職能機(jī)構(gòu)職責(zé)關(guān)系，完善社會(huì)跨界治理行政運(yùn)行模式，實(shí)現(xiàn)不同職能機(jī)構(gòu)之間的高度配合與密切合作，通過縱橫交叉、分層運(yùn)行的跨職能機(jī)構(gòu)協(xié)同機(jī)制解決社會(huì)跨界公共事務(wù)的復(fù)雜性問題，破解政府職能機(jī)構(gòu)服務(wù)碎片化的癥結(jié)，實(shí)現(xiàn)超大城市行政決策和公共服務(wù)供應(yīng)的整體性治理。

（四）跨公私領(lǐng)域

在超大城市社會(huì)跨界公共事務(wù)的治理過程中，系統(tǒng)、復(fù)雜、多變的社會(huì)公共問題超越了以政府職能機(jī)構(gòu)為代表的單一社會(huì)治理主體的管轄范圍和治理能力，社會(huì)治理主體所能發(fā)揮的效能亦相對(duì)有限。因此，超大城市社會(huì)跨界治理必須跨越傳統(tǒng)意義上的公私領(lǐng)域限制，將市場(chǎng)主體、社會(huì)組織等多元主體納入跨界治理聯(lián)合體系，擴(kuò)大社會(huì)主體參與領(lǐng)域，疏通參與渠道，在公共服務(wù)和公共產(chǎn)品等領(lǐng)域開展公私合作，增加有效供給，構(gòu)建資源共享、合作共贏的政府與非政府公共組織聯(lián)合的跨界治理體系。[14]

四、機(jī)制構(gòu)建

超大城市社會(huì)跨界治理體系復(fù)雜多元。在跨越傳統(tǒng)邊界的社會(huì)公共事務(wù)實(shí)際治理過程中，必然涉及跨行政區(qū)域、跨行政層級(jí)、跨職能機(jī)構(gòu)、跨公私領(lǐng)域等不同模式的交織運(yùn)行。由于不同治理主體的利益導(dǎo)向和行政資源存在差異，如果缺乏整體性治理機(jī)制的有效引導(dǎo)，放任相關(guān)治理主體各行其是，就容易造成行政權(quán)力錯(cuò)配、行政資源浪費(fèi)、治理效能低下等不良后果。[15]因此，應(yīng)通過構(gòu)建具有中國(guó)特色的超大城市社會(huì)跨界治理整體機(jī)制（見圖1），調(diào)動(dòng)不同治理公共組織參與跨界治理集體行動(dòng)的積極性。

圖1 超大城市社會(huì)跨界治理整體機(jī)制框架

（一）整合跨界資源

根據(jù)資源依賴?yán)碚撚^點(diǎn)，超大城市社會(huì)跨界治理體系自身并不能生產(chǎn)資源，而是必須從其所賴以生存的環(huán)境中獲取資源。[16]由于社會(huì)跨界公共事務(wù)突破了傳統(tǒng)的治理邊界和范圍，不同行政區(qū)域和職能機(jī)構(gòu)之間所擁有的行政資源可能存在顯著差異，任何治理主體都無法完全擁有全部資源，依靠單一主體的力量難以實(shí)現(xiàn)資源的有效配置。因此，必須與所處環(huán)境的組織實(shí)體開展良性互動(dòng)。在超大城市社會(huì)跨界治理體系中，通過核心控制主體將跨界治理所需的不同來源、不同層次、不同內(nèi)容的各方資源進(jìn)行能動(dòng)聯(lián)結(jié)和有效整合，形成涵蓋社會(huì)跨界公共事務(wù)治理的“局域網(wǎng)”，發(fā)揮各自專長(zhǎng)與優(yōu)勢(shì)資源，共同提供公共服務(wù)產(chǎn)品，進(jìn)行網(wǎng)格化管理和資源共享，為協(xié)同合作、有效治理提供最基本的物質(zhì)保障，提升跨界資源的系統(tǒng)性和價(jià)值性，以獲取超大城市社會(huì)跨界整體治理的最優(yōu)解。

大數(shù)據(jù)作為特殊的戰(zhàn)略資源，應(yīng)被納入跨界治理體系的信息資源共享機(jī)制中。在超大城市社會(huì)跨界公共事務(wù)治理的過程中，應(yīng)高度重視數(shù)據(jù)資源全產(chǎn)業(yè)鏈和全生命周期的采集、開發(fā)和應(yīng)用，充分挖掘數(shù)據(jù)紅利，建立涵蓋不同治理主體的信息資源共享機(jī)制，讓數(shù)據(jù)多流通，讓群眾少跑腿，以提升跨界治理的有效性，提升多元主體通過復(fù)雜交互網(wǎng)絡(luò)開展高效協(xié)作的治理能力，構(gòu)建網(wǎng)絡(luò)化、平臺(tái)化、扁平化、去中心化的信息共享協(xié)作機(jī)制，消除數(shù)據(jù)鴻溝和信息孤島，提升大數(shù)據(jù)在政策分析、信息研判、信息捕捉等方面的應(yīng)用，實(shí)現(xiàn)超大城市社會(huì)跨界公共事務(wù)治理的科學(xué)決策。[18]

（二）建立制度信任

信任反映了人類社會(huì)交往互動(dòng)的穩(wěn)定性心理預(yù)期。相對(duì)于熟人社會(huì)基于血緣、地緣關(guān)系的直接信任，在現(xiàn)代工業(yè)化、城市化的陌生人社會(huì)中，大量聚集的陌生人因社會(huì)分工和工作生活需要必須開展合作交往，信任機(jī)制則表現(xiàn)為必須通過個(gè)體、組織或契約等媒介參與轉(zhuǎn)換的間接信任，一般稱之為“制度信任”。在具有千萬以上人口規(guī)模的超大城市，多元主體在社會(huì)跨界公共事務(wù)的治理過程中，也要建立一定的相互信任，達(dá)成組織實(shí)體之間對(duì)跨界治理中政策制定和落地實(shí)施、資源配置、公共服務(wù)供給等程序的正當(dāng)性與合法性的一致認(rèn)可，建立制度化信任關(guān)系，強(qiáng)化法律、政策等制度保障，由此才能有效防范、化解風(fēng)險(xiǎn)，推動(dòng)不同利益導(dǎo)向、不同體制模式的治理主體更好地融入跨界體系并順利開展協(xié)作。

（三）構(gòu)建權(quán)力共享

權(quán)力根據(jù)性質(zhì)不同可劃分為政治權(quán)力、經(jīng)濟(jì)權(quán)力、社會(huì)權(quán)力和文化權(quán)利，其鮮明特征是具有一定的強(qiáng)制性、獎(jiǎng)賞性與合法性。對(duì)于超大城市社會(huì)跨界治理主體而言，其必須經(jīng)由組織正式授予一定的職務(wù)和地位進(jìn)而賦予其治理權(quán)力，才能被治理對(duì)象承認(rèn)并接受。在社會(huì)治理體系變革的進(jìn)程中，權(quán)力共享將成為超大城市治理現(xiàn)代化的重要現(xiàn)象和關(guān)鍵議題。多元治理主體權(quán)力共享機(jī)制的構(gòu)建，能夠推動(dòng)不同組織實(shí)體最大限度地挖掘治理所需的各類資源。針對(duì)社會(huì)跨界公共事務(wù)的共同主題，通過共享型權(quán)力結(jié)構(gòu)，依托集體資源和智慧，可以推動(dòng)相關(guān)主體積極貢獻(xiàn)智慧、開展切實(shí)行動(dòng)、構(gòu)建協(xié)作體系，合法行使治理主權(quán)。[19]對(duì)超大城市行政區(qū)域邊界社會(huì)跨界公共事務(wù)的治理，需要相關(guān)行政主體各自分割一部分權(quán)力共同注入跨界協(xié)調(diào)治理體系，以破除跨界治理權(quán)力行使、資源配置所面臨的制度障礙和主體糾紛，實(shí)現(xiàn)不同組織實(shí)體權(quán)力的無縫對(duì)接，避免推諉扯皮，提高治理效率。對(duì)于市場(chǎng)主體和社會(huì)組織，應(yīng)明確其參與跨界治理的權(quán)利、義務(wù)和正當(dāng)程序，尊重公共權(quán)力，保障其行使空間，規(guī)范權(quán)力運(yùn)行，提高其參與協(xié)同治理的能力和效率。

（四）保障利益分享

利益分享是指通過政府、社會(huì)和公民等多元主體發(fā)揮合力，使利益群體能夠共同分享政治、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、文化等物質(zhì)生產(chǎn)資料和精神文化發(fā)展成果，從而實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平公正。經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)、社會(huì)結(jié)構(gòu)的變革帶動(dòng)了利益結(jié)構(gòu)的深刻調(diào)整，利益共享成為了超大城市社會(huì)跨界治理的基礎(chǔ)，是推動(dòng)多元治理主體凝心聚力的重要保障。[20]超大城市社會(huì)跨界公共事務(wù)治理涉及諸多組織實(shí)體，牽扯職能機(jī)構(gòu)和各方利益，模式錯(cuò)綜復(fù)雜，不同治理主體的利益訴求存在客觀差異。因此，社會(huì)跨界治理體系應(yīng)在尊重各方利益的基礎(chǔ)上進(jìn)行拓展，形成共同利益；將相關(guān)主體共同納入治理規(guī)則制定過程，構(gòu)建共商共建共治共享的協(xié)同機(jī)制；明確責(zé)任劃分，共同治理社會(huì)跨界公共事務(wù)；共享治理成效和發(fā)展成果；完善各方利益保護(hù)機(jī)制。對(duì)于利益分歧和利益沖突，應(yīng)通過積極對(duì)話和磋商進(jìn)行平衡和化解，切實(shí)維護(hù)不同主體之間的良好關(guān)系，實(shí)現(xiàn)良性互動(dòng)、互利共贏。

五、動(dòng)力支持

超大城市社會(huì)跨界治理體系涉及多元主體，不同組織實(shí)體的利益驅(qū)動(dòng)、參與機(jī)制和程序規(guī)范存在較大差異，應(yīng)進(jìn)一步完善體制機(jī)制建設(shè)、提升保障力度，為實(shí)現(xiàn)高效的具有中國(guó)特色的社會(huì)跨界治理提供制度根基和動(dòng)力支持（見圖2）。

圖2 超大城市社會(huì)跨界治理動(dòng)力支持

（一）完善法制保障

通過立法調(diào)研和前期論證盡快填補(bǔ)跨界治理法律空白，制定具有中國(guó)特色的超大城市社會(huì)跨界治理專項(xiàng)法律法規(guī)，形成完善、系統(tǒng)的法律制度體系，用法律文本規(guī)定對(duì)相關(guān)治理主體的財(cái)政投入機(jī)制、行政權(quán)力范圍、規(guī)范執(zhí)法流程等權(quán)責(zé)進(jìn)行劃分，制定政府、市場(chǎng)主體、社會(huì)組織、個(gè)人等各主體共同遵守的行為規(guī)則，保障多元主體集體行動(dòng)的一致性。對(duì)于跨界治理過程中法律依據(jù)缺失、責(zé)任主體模糊、職能部門交叉、執(zhí)法程序混亂等問題予以整治，明確權(quán)力尋租、濫用職權(quán)、貪污腐敗等違法違規(guī)問題的懲治辦法。培養(yǎng)相關(guān)治理主體運(yùn)用法治思維和法治理念開展工作的能力，提升基層組織依法治理、化解社會(huì)矛盾的規(guī)范程度，培養(yǎng)其查找苗頭、提前化解矛盾糾紛的能力。加強(qiáng)跨界治理法律法規(guī)、政策文本的宣傳和解讀，在社會(huì)日常公共事務(wù)的治理過程中強(qiáng)化滲透教育，提高全民遵紀(jì)守法的規(guī)則意識(shí)。

（二）加強(qiáng)體制建設(shè)

實(shí)現(xiàn)構(gòu)建具有中國(guó)特色的超大城市社會(huì)跨界公共事務(wù)的有效治理，要以跨區(qū)域的整體性治理機(jī)制為基礎(chǔ)，匯聚跨界治理所需的公共權(quán)力、公共資源和公共服務(wù)等，降低跨區(qū)域、跨主體資源配置的協(xié)調(diào)成本，保持政策制定和執(zhí)行環(huán)節(jié)的連貫一致，優(yōu)化超大城市應(yīng)對(duì)社會(huì)跨界公共事務(wù)復(fù)雜問題的治理模式。建立適用于社會(huì)跨界治理的整體約束機(jī)制，確保相關(guān)治理主體的集體行動(dòng)在制度框架內(nèi)開展，制定完善的監(jiān)督辦法，對(duì)治理主體的違規(guī)行為進(jìn)行懲處。[21]建立高效溝通機(jī)制，加強(qiáng)日常工作環(huán)節(jié)和治理內(nèi)容的交互，加快建設(shè)數(shù)字型治理體系和信息化運(yùn)行機(jī)制，加強(qiáng)大數(shù)據(jù)、人工智能等新型信息技術(shù)手段的運(yùn)用，保障多元治理主體之間的溝通順暢、便捷。完善利益統(tǒng)籌、平衡、共享、補(bǔ)償機(jī)制，確保不同組織實(shí)體在平等、協(xié)作、共贏的基本原則下開展跨界治理。完善基層民主政治建設(shè)，疏通公民參與渠道，加大跨界治理宣傳力度，提升公民參與政治生活和社會(huì)治理的積極性，以有效的公民參與來保障超大城市社會(huì)跨界治理的民主性。

（三）強(qiáng)化財(cái)稅支持

財(cái)稅體制在國(guó)家治理中發(fā)揮著基礎(chǔ)性、制度性和保障性作用，是構(gòu)建具有中國(guó)特色的超大城市社會(huì)跨界治理體系的物質(zhì)基礎(chǔ)，在優(yōu)化跨界資源配置的有效性、維護(hù)市場(chǎng)主體參與的積極性等方面具有重要意義。建立適用于超大城市社會(huì)跨界治理整體機(jī)制的新型財(cái)稅制度，正確處理不同治理主體之間的分配關(guān)系，進(jìn)一步加大統(tǒng)籌力度，實(shí)現(xiàn)跨界治理體系財(cái)稅機(jī)制和超大城市相關(guān)職能部門的財(cái)稅制度銜接。實(shí)施全面規(guī)范的預(yù)算公開制度，建立健全運(yùn)行機(jī)制和監(jiān)管制度，完善跨行政部門的財(cái)稅公共預(yù)算和資金統(tǒng)籌安排辦法。通過財(cái)稅體制調(diào)節(jié)政府與市場(chǎng)、政府與公民之間的關(guān)系，以更好地調(diào)動(dòng)多元主體參與治理的積極性，激發(fā)市場(chǎng)和社會(huì)活力，確保各方參與跨界治理的主動(dòng)性和創(chuàng)造性。將財(cái)稅體制改革作為超大城市社會(huì)跨界治理體系制度建設(shè)的重點(diǎn)突破口，推動(dòng)財(cái)稅制度與人事制度、管理制度、運(yùn)行制度等方面的協(xié)調(diào)與銜接。對(duì)于社會(huì)跨界公共事務(wù)的重點(diǎn)領(lǐng)域給予優(yōu)先安排、重點(diǎn)保障等傾斜政策，以確保社會(huì)跨界治理的效率性和公平性。規(guī)范稅收優(yōu)惠政策，在國(guó)家規(guī)定的稅收優(yōu)惠政策框架內(nèi)，給予市場(chǎng)主體和社會(huì)組織一定的激勵(lì)。

（四）強(qiáng)化人才支撐

人才是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的重要資源，也是構(gòu)建具有中國(guó)特色的超大城市社會(huì)跨界治理體系需要重點(diǎn)關(guān)注的領(lǐng)域，應(yīng)將人才隊(duì)伍建設(shè)和人才培養(yǎng)機(jī)制上升至關(guān)乎國(guó)家治理現(xiàn)代化目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的戰(zhàn)略高度，構(gòu)建公平公正、寬松有序、開放包容的人才制度環(huán)境，以激發(fā)人才活力，將各類優(yōu)秀人才集中到超大城市社會(huì)跨界治理的復(fù)雜機(jī)制中，實(shí)現(xiàn)人才工作體制機(jī)制建設(shè)和跨界治理體系建設(shè)的同頻共振。[23]構(gòu)建跨界治理人才培養(yǎng)和發(fā)展的長(zhǎng)效機(jī)制，精準(zhǔn)引進(jìn)緊缺型人才，按需培養(yǎng)創(chuàng)新型人才。通過積極的人才政策調(diào)整，結(jié)合跨界治理需要，對(duì)人才實(shí)施動(dòng)態(tài)管理。將黨管人才的政治優(yōu)勢(shì)轉(zhuǎn)化為以人才引領(lǐng)超大城市社會(huì)跨界治理的體制機(jī)制優(yōu)勢(shì)，將人才制度優(yōu)勢(shì)內(nèi)化為實(shí)現(xiàn)超大城市社會(huì)治理現(xiàn)代化目標(biāo)的動(dòng)力源泉，實(shí)現(xiàn)黨管人才與市場(chǎng)規(guī)律的有機(jī)結(jié)合。善于運(yùn)用和分配人才的評(píng)價(jià)權(quán)、使用權(quán)和成果轉(zhuǎn)化權(quán)，同步推動(dòng)人才公共服務(wù)機(jī)構(gòu)改革，強(qiáng)化市場(chǎng)主體和社會(huì)組織的人才意識(shí)，實(shí)現(xiàn)超大城市社會(huì)跨界治理人才結(jié)構(gòu)的多元化、高端化發(fā)展。