王思丹

摘要：全球生物多樣性治理亟須強(qiáng)化，2020年后全球生物多樣性治理的制度建設(shè)是全球環(huán)境治理進(jìn)程的重要環(huán)節(jié)之一。全球生物多樣性談判進(jìn)展緩慢，治理赤字明顯，政策目標(biāo)落實(shí)情況欠佳。產(chǎn)生治理困境，主要原因是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間、生物多樣性資源大國與談判積極方之間存在立場鴻溝，國際治理行為體的功能分化，各國政策落實(shí)困難，公眾意識(shí)匱乏等。當(dāng)前，生物多樣性治理迎來寶貴的時(shí)代機(jī)遇，例如，生物多樣性治理與氣候治理具有協(xié)同效應(yīng)，達(dá)成可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對(duì)生物多樣性治理提出了落實(shí)需求，新冠肺炎疫情提升生物議題認(rèn)知程度以及中國的積極推動(dòng)等。2020年后全球生物多樣性治理需要設(shè)立清晰的、可測量的、可量化的實(shí)施標(biāo)準(zhǔn)，減少民粹主義的影響，克服經(jīng)濟(jì)衰退、貿(mào)易摩擦加劇、疫情持續(xù)帶來的困難，整合其他全球環(huán)境治理制度框架，提高主要締約方的合作意愿，完善自下而上的國家自主貢獻(xiàn)機(jī)制，發(fā)揮中國的引領(lǐng)作用。

關(guān)鍵詞：生物多樣性;氣候變化;《巴黎協(xié)定》;國家自主貢獻(xiàn);全球治理;愛知目標(biāo);可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)

中圖分類號(hào)：X2;D81? 文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A? 文章分類號(hào)：1674 .7089（2021）05 .0015 .14

自1992年聯(lián)合國《生物多樣性公約》（Convention on Biological Diversity， CBD）簽署以來，全球生物多樣性治理不斷推進(jìn)。2010年，《生物多樣性公約》第10次締約方大會(huì)（COP10）在日本愛知縣召開，設(shè)立了生物多樣性保護(hù)的20個(gè)目標(biāo)，即“聯(lián)合國生物多樣性 2020目標(biāo)”，又稱“愛知目標(biāo)”。聯(lián)合國《生物多樣性公約》秘書處已經(jīng)發(fā)布了多版《全球生物多樣性展望》（Global Biodiversity Outlook，GBO）。然而，全球生物多樣性保護(hù)依然存在治理赤字，主要面臨生態(tài)體系持續(xù)惡化、國際談判動(dòng)力不足、保護(hù)目標(biāo)未能完成、科學(xué)認(rèn)知缺乏等治理困境。受新冠肺炎疫情影響，全球?qū)ι镒h題的關(guān)注度有所提升。為了解決治理赤字和困境，國際社會(huì)需要借鑒2015年達(dá)成的《巴黎協(xié)定》的制度經(jīng)驗(yàn)，整合聯(lián)合國《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》的推動(dòng)力量，加快全球生物多樣性治理進(jìn)程。2020年后，全球生物多樣性治理需要重點(diǎn)協(xié)調(diào)生物多樣性資源擁有大國和使用大國之間的立場鴻溝，制定更加清晰有效的衡量標(biāo)準(zhǔn)，避免照搬《巴黎協(xié)定》的貢獻(xiàn)模式，遵循生物多樣性治理的特點(diǎn)。同時(shí)，中國應(yīng)在全球環(huán)境治理中發(fā)揮引領(lǐng)作用。

中國昆明是2021年聯(lián)合國《生物多樣性公約》第15次締約方大會(huì)（COP15）的舉辦地。本次締約方大會(huì)將決定2020年后全球生物多樣性治理的框架安排，國際社會(huì)也在積極努力，促成類似《巴黎協(xié)定》的成果性文件。這是自2010年第10次締約方大會(huì)以來全球生物多樣性治理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)，也是全球環(huán)境治理的里程碑式大會(huì)。中國是本次《生物多樣性公約》締約方大會(huì)的主辦國，應(yīng)當(dāng)抓住此次重要機(jī)遇，推動(dòng)全球生物多樣性治理升級(jí)。

一、生物多樣性治理的國際制度建設(shè)

全球生物多樣性治理的主要制度基礎(chǔ)是聯(lián)合國《生物多樣性公約》。其他重要制度建設(shè)成果不僅有《生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)全球評(píng)估報(bào)告》（以下簡稱“《全球評(píng)估報(bào)告》”），還包括《全球生物多樣性展望》和愛知目標(biāo)等。其中，全球生物多樣性的科學(xué)研究指標(biāo)不斷豐富，為國際生物多樣性談判提供了重要的科學(xué)依據(jù)。

（一）聯(lián)合國《生物多樣性公約》談判進(jìn)展

1992年，聯(lián)合國環(huán)境與發(fā)展會(huì)議在巴西里約熱內(nèi)盧召開，會(huì)上簽署了聯(lián)合國《生物多樣性公約》《聯(lián)合國氣候變化框架公約》（United National Framework Convention on Climate Change， UNFCCC）和《聯(lián)合國防治荒漠化公約》（United Nations Convention to Combat Desertification， UNCCD），奠定了全球環(huán)境治理的國際制度基礎(chǔ)。21世紀(jì)以來，生物多樣性治理的步伐不斷加快，其他全球環(huán)境治理進(jìn)程也對(duì)生物多樣性治理產(chǎn)生了積極影響，例如2002年的可持續(xù)發(fā)展世界首腦會(huì)議、2009年的哥本哈根世界氣候大會(huì)和2012年的全球可持續(xù)發(fā)展峰會(huì)等。Pattberg P， Widerberg O， “Towards a global biodiversity action agenda”， Global Policy， vol.10， no.3（2019）， p.2.盡管生物多樣性問題與氣候變化等環(huán)境議題具有橫向關(guān)聯(lián)性，但是它具有三大獨(dú)特的保護(hù)目標(biāo)：物種多樣性、遺傳多樣性、生態(tài)系統(tǒng)多樣性。

目前，《生物多樣性公約》有196個(gè)締約方，已經(jīng)取得了一定的制度建設(shè)進(jìn)展。薛達(dá)元：《〈生物多樣性公約〉履約新進(jìn)展》，《生物多樣性》，2017年第11期，第1145-1146頁。2000年，《〈生物多樣性公約〉的卡塔赫納生物安全議定書》獲得通過，側(cè)重于管理和約束通過生物技術(shù)手段改性的活生物體的轉(zhuǎn)移、處理和使用。聯(lián)合國：《〈生物多樣性公約〉的卡塔赫納生物安全議定書》， 2000年1月29日， https：//www.un.org/zh/documents/treaty/files/cartagenaprotocol.shtml，2021年4月1日。2010年，《遺傳資源獲取與惠益分享的名古屋議定書》獲得通過，強(qiáng)調(diào)遺傳資源產(chǎn)生的惠益公平分享和利用，要求保護(hù)發(fā)展中國家及本土社區(qū)的權(quán)益。2010年《生物多樣性公約》第10次締約方會(huì)議確認(rèn)執(zhí)行《2011—2020生物多樣性戰(zhàn)略計(jì)劃》，并且設(shè)立了愛知目標(biāo)。張敏、楊曉華、藍(lán)艷、彭寧：《愛知生物多樣性目標(biāo)實(shí)施進(jìn)展評(píng)估與對(duì)策建議》，《環(huán)境保護(hù)》，2020年第19期，第60-63頁。

《生物多樣性公約》談判的主要熱點(diǎn)和難點(diǎn)集中于目標(biāo)設(shè)置與規(guī)劃安排、遺傳資源獲取與惠益分享、資金機(jī)制、資源調(diào)動(dòng)、農(nóng)業(yè)有害補(bǔ)貼以及主流化等問題。2010年設(shè)置的20項(xiàng)愛知目標(biāo)在2020年未能全部實(shí)現(xiàn)，目標(biāo)設(shè)置不夠量化、缺乏具體引導(dǎo)性規(guī)范成為重要原因。因此，在2020年后的全球生物多樣性框架目標(biāo)談判進(jìn)程中，各締約方圍繞量化目標(biāo)的設(shè)置展開博弈。例如，各方針對(duì)“保護(hù)30%的陸地和30%的海洋”目標(biāo)堅(jiān)持不同立場，智利主張“保護(hù)17%的陸地和內(nèi)陸水域以及10%的沿海和海洋區(qū)域”，尼日利亞主張“保護(hù)50%的陸地和淡水區(qū)域和100%的海洋”。CBD Secretary， “Updated synthesis of the proposals of parties and observers on the structure of the post-2020 global biodiversity framework and its targets”， Jan.1， 2020，https：//www.cbd.int/conferences/post2020/submissions/2019-075， May 2， 2021.由此可見，2020年后的生物多樣性治理框架和保護(hù)目標(biāo)對(duì)當(dāng)前的治理路徑和制度建設(shè)的影響依然具有不確定性。遺傳資源獲取與惠益分享問題也是生物多樣性談判中的長期性議題，生物資源擁有者和資源使用受益者之間的資源分配存在矛盾。擁有生物資源利用技術(shù)的發(fā)達(dá)國家與擁有豐富生物資源的發(fā)展中國家在談判中形成對(duì)壘，各自捍衛(wèi)本國的根本權(quán)益。

資金支持機(jī)制是包括生物多樣性保護(hù)在內(nèi)的國際環(huán)境談判熱點(diǎn)問題?，F(xiàn)有生物多樣性資金機(jī)制和資源力量主要有全球環(huán)境基金、日本生物多樣性基金以及生物多樣性集資倡議等。全球環(huán)境基金是為應(yīng)對(duì)氣候變化等多元環(huán)境治理服務(wù)的資金支持架構(gòu)。日本生物多樣性基金始于《生物多樣性公約》第10次締約方大會(huì)，致力于推動(dòng)《2011—2020生物多樣性戰(zhàn)略計(jì)劃》的實(shí)施。生物多樣性集資倡議是由聯(lián)合國開發(fā)計(jì)劃署發(fā)起的資金需求，旨在評(píng)估和衡量生物多樣性保護(hù)。 United Nations Development Programme， “What is biodiversity finance？ ”， Jan.9， 2018，https：//www.biofin.org/about-biofin/what-biodiversity-finance， May 2， 2021.但是，發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家在資金議題中的立場差距依然較大：發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)，資金機(jī)制建設(shè)需要強(qiáng)化綠色金融，取消損害生物多樣性的產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼;發(fā)展中國家則呼吁發(fā)達(dá)國家提供資金支持，并且要求簡化資金申請(qǐng)的煩瑣流程。

主流化議題是生物多樣性談判的重點(diǎn)領(lǐng)域，強(qiáng)調(diào)保護(hù)意識(shí)和措施應(yīng)該融入各產(chǎn)業(yè)部門，但是，各方對(duì)于生物多樣性保護(hù)主流化持多元立場。一方面，生物多樣性在生產(chǎn)部門的主流化可以有效提高生物多樣性的保護(hù)成效，例如，將農(nóng)業(yè)、林業(yè)、漁業(yè)和旅游業(yè)納入生物多樣性保護(hù)范疇。薛達(dá)元：《〈生物多樣性公約〉履約新進(jìn)展》，《生物多樣性》，2017年第11期，第1146頁。另一方面，生物多樣性在生產(chǎn)部門的主流化也會(huì)引發(fā)對(duì)經(jīng)濟(jì)增長的擔(dān)憂，締約方的關(guān)鍵產(chǎn)業(yè)和支柱行業(yè)可能會(huì)拒絕配合實(shí)現(xiàn)生物多樣性保護(hù)主流化。此外，各國主流化的產(chǎn)業(yè)重點(diǎn)不同，除了生產(chǎn)部門，公共衛(wèi)生、教育、社會(huì)以及文化等領(lǐng)域也被要求進(jìn)行主流化。

（二）生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)-政策平臺(tái)（IPBES）的進(jìn)展

2012年，生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)政府間科學(xué)-政策平臺(tái)（Intergovernmental Platform on Biodiversity and Ecosystem Services，IPBES，以下簡稱“政策平臺(tái)”）在聯(lián)合國框架下正式建立，標(biāo)志著生物多樣性保護(hù)的政府間科學(xué)研究平臺(tái)正式創(chuàng)建，該平臺(tái)肩負(fù)著報(bào)告科學(xué)研究結(jié)論的任務(wù)。2019年，政策平臺(tái)發(fā)布了《全球評(píng)估報(bào)告》，首次公布對(duì)全球生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)狀況、前景、影響等的評(píng)估結(jié)果。中華人民共和國生態(tài)環(huán)境部：《生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)全球評(píng)估報(bào)告正式發(fā)布》，2019年5月5日，http：//www.mee.gov.cn/ywgz/zrstbh/swdyxbh/201909/t20190925_735472.shtml，2020年10月12日。報(bào)告指出，全球范圍的生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)正在不斷惡化，全球自然環(huán)境在過去五十年里出現(xiàn)前所未有的變化，包括生物多樣性和可持續(xù)發(fā)展等全球性目標(biāo)難以實(shí)現(xiàn)，必須進(jìn)行全面的轉(zhuǎn)型變革。

建立政策平臺(tái)的目的是提高科學(xué)研究水平和認(rèn)知能力，但是在生物多樣性領(lǐng)域，科學(xué)與政治的交鋒難以避免。盡管美國政府沒有批準(zhǔn)加入《生物多樣性公約》，但是憑借強(qiáng)大的科學(xué)技術(shù)實(shí)力和雄厚的資源，美國仍然是該平臺(tái)的重要成員，通過發(fā)揮科學(xué)知識(shí)的力量影響政治談判進(jìn)程。Hughes H，Vadrot A B M，“Weighting the world： IPBES and the struggle over biocultural diversity”， Global Environmental Politics， vol.19， no.2（2019）， p.29.由此可見，平臺(tái)不僅承擔(dān)了科學(xué)研究的使命，在一定程度上也反映了生物多樣性政治博弈的發(fā)展。

（三）全球生物多樣性治理的科學(xué)報(bào)告和階段性目標(biāo)

1.《全球生物多樣性展望》

根據(jù)《生物多樣性公約》的要求，科學(xué)、技術(shù)和工藝咨詢附屬機(jī)構(gòu)（Subsidiary Body on Scientific， Technical and Technological Advice， SBSTTA，以下簡稱“科咨機(jī)構(gòu)”）是提供與生物多樣性保護(hù)有關(guān)的科學(xué)信息的機(jī)構(gòu)，隸屬于締約方大會(huì)機(jī)制，評(píng)估《生物多樣性公約》框架下相關(guān)目標(biāo)和行動(dòng)的進(jìn)展情況。Convention on Biological Diversity， “Subsidiary Body on Scientific， Technical and Technological Advice （SBSTTA）”， Jun.13， 2021， https：//www.cbd.int/sbstta/， May 2， 2021.在聯(lián)合國框架下，前述政策平臺(tái)是政府間獨(dú)立機(jī)構(gòu)，制度地位高于科咨機(jī)構(gòu)。吳軍、徐海根、丁暉：《IPBES的建立、前景及應(yīng)對(duì)策略》，《生態(tài)學(xué)報(bào)》，2011年第22期，第6973-6977頁。不同于政策平臺(tái)將整體生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)設(shè)為評(píng)估目標(biāo)，科咨機(jī)構(gòu)主要評(píng)估和衡量《生物多樣性公約》框架下的具體目標(biāo)進(jìn)展，例如愛知目標(biāo)的完成情況。

《全球生物多樣性展望》已經(jīng)發(fā)布了五版。第一版關(guān)注生物多樣性保護(hù)、可持續(xù)利用和遺傳資源的惠益分享，第二版關(guān)注生物多樣性喪失的主要原因，第三版提出了關(guān)于公約的戰(zhàn)略安排，第四版揭示了生物多樣性保護(hù)堪憂等問題。中國生物多樣性保護(hù)與綠色發(fā)展基金會(huì)：《第五版〈全球生物多樣性展望〉將于2020年5月發(fā)布》，2020年2月22日，http：//www.cbcgdf.org/NewsShow/4937/11399.html， 2021年3月20日。第五版發(fā)布于2020年9月，針對(duì)愛知目標(biāo)的具體實(shí)施和完成情況進(jìn)行評(píng)估，評(píng)估結(jié)果非常嚴(yán)峻，二十個(gè)總體目標(biāo)無一完成，其中六個(gè)目標(biāo)部分完成。只有不到四分之一的國家設(shè)定的目標(biāo)與愛知目標(biāo)完全一致，僅有十分之一的國家有望在未來完成目標(biāo)?！渡锒鄻有怨s》秘書處：《第五版〈全球生物多樣性展望〉》， 2020年8月18日，https：//www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-zh.pdf，2021年2月2日。

2.愛知目標(biāo)

生物多樣性問題的復(fù)雜性使全球治理面臨困境。精確識(shí)別問題的根源和制定清晰的目標(biāo)是全球生物多樣性治理的重要任務(wù)。2010年第10次締約方會(huì)議設(shè)立的愛知目標(biāo)主要包括五個(gè)方面：生物多樣性的主流化和了解生物多樣性喪失的根本原因，降低對(duì)生物多樣性的直接壓力及促進(jìn)可持續(xù)利用，保護(hù)生態(tài)系統(tǒng)、物種和遺傳多樣性，增強(qiáng)生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)的益處，促進(jìn)與改善參與規(guī)劃、知識(shí)管理和能力建設(shè)。薛達(dá)元：《〈生物多樣性公約〉履約新進(jìn)展》，《生物多樣性》，2017年第11期，第1145-1146頁。

根據(jù)第五版《全球生物多樣性展望》發(fā)布的愛知目標(biāo)進(jìn)展情況，將近100個(gè)締約方將生物多樣性價(jià)值納入國民核算體系，森林保護(hù)、漁業(yè)管理和對(duì)外來物種的入侵防控有所加強(qiáng)，保護(hù)區(qū)的面積不斷擴(kuò)大，措施落實(shí)力度不斷增強(qiáng)，生物多樣性資金支持力度有所提升，相關(guān)國際文件和協(xié)議的批準(zhǔn)和履行情況較好?！渡锒鄻有怨s》秘書處：《第五版〈全球生物多樣性展望〉》， 2020年8月18日，https：//www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-zh.pdf，2021年2月2日。但是，這些進(jìn)展無法掩蓋生物多樣性治理的重大政策鴻溝和愛知目標(biāo)整體未完成的現(xiàn)實(shí)。

3.全球生物多樣性指標(biāo)呈現(xiàn)惡化趨勢

全球生物多樣性保護(hù)的治理效果可以通過《全球評(píng)估報(bào)告》和《全球生物多樣性展望》進(jìn)行觀察?！度蛟u(píng)估報(bào)告》立足全球生態(tài)系統(tǒng)進(jìn)行評(píng)估，顯示生物多樣性和生態(tài)系統(tǒng)的現(xiàn)實(shí)情況、損失程度。《全球生物多樣性展望》主要從愛知目標(biāo)實(shí)施情況評(píng)估生物多樣性保護(hù)的行動(dòng)效果。

《全球評(píng)估報(bào)告》主要分為生態(tài)系統(tǒng)惡化程度、直接和間接驅(qū)動(dòng)因素、轉(zhuǎn)型變革、社會(huì)目標(biāo)等四大方面。生態(tài)系統(tǒng)惡化程度可謂極度堪憂——全球超過85%的濕地喪失，將近100萬種物種瀕臨滅絕，生物多樣性喪失正在危及糧食生產(chǎn)和生物群落，還有其他相似的或者更加嚴(yán)重的問題。導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)惡化的主要因素包括土地和海洋用途改變、氣候變化、污染、外來物種入侵、人口增長以及不利于生態(tài)環(huán)境的經(jīng)濟(jì)激勵(lì)措施。這些因素主要指向人類活動(dòng)的負(fù)面影響，同時(shí)，不同因素之間存在著緊密的關(guān)聯(lián)。例如，人口增長和經(jīng)濟(jì)發(fā)展加快了城市擴(kuò)張的步伐，城鎮(zhèn)建設(shè)占用的土地來自自然生態(tài)系統(tǒng)中的森林和濕地等，經(jīng)濟(jì)發(fā)展和現(xiàn)代生活方式制造了越來越多的污染，快捷便利的全球運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)為外來物種入侵提供了條件，溫室氣體的過量排放導(dǎo)致了氣候變化問題，等等。這一系列人為活動(dòng)和影響具有高度的關(guān)聯(lián)性。根據(jù)全球生態(tài)系統(tǒng)的破壞程度，《全球評(píng)估報(bào)告》提出了轉(zhuǎn)型的路徑和變革的目標(biāo)，指出可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)和應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)是生物多樣性治理的重大轉(zhuǎn)型方向。轉(zhuǎn)型的制度建設(shè)包括激勵(lì)措施、跨部門合作、提前行動(dòng)、政策制定和法律執(zhí)行等。同時(shí)，林業(yè)、農(nóng)業(yè)、漁業(yè)、城市建設(shè)和金融部門的可持續(xù)發(fā)展規(guī)劃有助于提高全球生物多樣性治理的有效性。

《全球生物多樣性展望》評(píng)估了國際社會(huì)應(yīng)對(duì)生物多樣性問題的制度建設(shè)成效和政策推進(jìn)成果。迄今，增強(qiáng)公眾關(guān)于生物多樣性的意識(shí)和將生物多樣性治理納入國家整體發(fā)展戰(zhàn)略的目標(biāo)未能完成。消除危害生物多樣性的經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)補(bǔ)貼政策的目標(biāo)未能完成，特別是在林業(yè)和漁業(yè)等產(chǎn)業(yè)中，情況更為嚴(yán)重。生產(chǎn)和消費(fèi)領(lǐng)域及林業(yè)、漁業(yè)、農(nóng)業(yè)等部門的自然資源和物種多樣性保護(hù)等目標(biāo)未能完成。控制氣候變化、污染和外來物種入侵造成的生物多樣性損失等目標(biāo)未能完成。例如，氣候變化導(dǎo)致珊瑚礁滅絕的風(fēng)險(xiǎn)快速提升;物種多樣性和遺傳多樣性保護(hù)等目標(biāo)未能實(shí)現(xiàn)，而且情況更加嚴(yán)峻;2010年以來，野生動(dòng)物數(shù)量持續(xù)下降;土著及地方社區(qū)的參與和生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)水平等目標(biāo)未能完成?！渡锒鄻有怨s》秘書處：《第五版〈全球生物多樣性展望〉》， 2020年8月18日，https：//www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-zh.pdf，2021年2月2日。由此可見，《全球評(píng)估報(bào)告》展現(xiàn)的嚴(yán)峻形勢并未得到扭轉(zhuǎn)，《全球生物多樣性展望》顯示，愛知目標(biāo)尚未完成。這些情況說明，制度建設(shè)亟須改善和加強(qiáng)。

二、全球生物多樣性治理困境的根源

生物多樣性惡化的加速并未同步激發(fā)全球治理的制度建設(shè)，生物多樣性談判依然進(jìn)程緩慢，治理赤字明顯，政策目標(biāo)落實(shí)情況欠佳。產(chǎn)生治理困境，主要原因是發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間、生物多樣性資源大國與談判積極方之間存在立場鴻溝，國際治理行為體功能分化，各國政策落實(shí)困難，科學(xué)研究不充分制約公眾認(rèn)識(shí)水平提升等。

（一）發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家之間的立場鴻溝

發(fā)達(dá)國家在生物多樣性國際援助和融資方面的貢獻(xiàn)值得肯定。美國、法國、德國和日本等國家以及歐盟是國際生物多樣性資金支持的主要供應(yīng)方。中國、巴西和墨西哥等發(fā)展中國家是生物多樣性國際援助的主要受援國。陳曦、王濼：《生物多樣性國際發(fā)展援助作用、現(xiàn)狀與中國行動(dòng)思考： 基于CBD履約視角》，《生物多樣性》，2021年第2期， 第252頁。但是，全球生物多樣性政治具有復(fù)雜性，談判立場分化說明在發(fā)達(dá)國家與廣大發(fā)展中國家之間存在巨大的立場鴻溝。

1.生物多樣性主要締約方立場不同，態(tài)度復(fù)雜

盡管發(fā)達(dá)國家應(yīng)對(duì)氣候變化的政治意愿相對(duì)有限，但是保護(hù)植被、綠地和濕地等環(huán)境保護(hù)行動(dòng)已經(jīng)深入人心，政治意愿和民意支持都較為積極。然而，大多數(shù)生物多樣性的遺傳基因資源屬于發(fā)展中國家，而不是發(fā)達(dá)國家。

2.美國參與全球生物多樣性治理的態(tài)度消極

關(guān)于氣候變化議題，美國雖然是聯(lián)合國氣候變化談判機(jī)制的重要成員，但是并沒有展現(xiàn)與其國力和國際地位相匹配的行動(dòng)力。例如，美國是《聯(lián)合國氣候變化框架公約》的締約方之一，但是沒有批準(zhǔn)《京都議定書》。同樣，關(guān)于生物多樣性議題，美國的態(tài)度更加消極，甚至沒有批準(zhǔn)《生物多樣性公約》。 Pickering J， McGee J S， Stephens T， Karlsson-Vinkhuyzen S I， “The impact of the US retreat from the Paris Agreement： Kyoto revisited？”，Climate Policy，vol.18， no.7（2018）， p.820.美國擔(dān)憂，批準(zhǔn)《生物多樣性公約》將不利于本國的整體經(jīng)濟(jì)利益和企業(yè)層面的商業(yè)利益。但是，缺少美國參與的全球生物多樣性治理并沒有因此受到挫敗。2010年在日本愛知縣舉行的第10次締約方大會(huì)達(dá)成了愛知目標(biāo)，為生物多樣性治理設(shè)定了實(shí)施目標(biāo)。Pattberg P， Widerberg O，“Towards a global biodiversity action agenda”， Global Policy，vol.10， no.3（2019）， pp.1-5.

3.生物多樣性治理“氣候化”引發(fā)擔(dān)憂

發(fā)達(dá)國家與發(fā)展中國家的立場鴻溝也體現(xiàn)在生物多樣性治理中與氣候變化有關(guān)的議題上。減少毀林和森林退化導(dǎo)致的碳排放（Reducing Emissions from Deforestation and Forest Degradation， REDD）既可以提高大氣中二氧化碳的吸收水平，也可以有效地保護(hù)森林等生態(tài)體系，因此具有應(yīng)對(duì)氣候變化和保護(hù)生物多樣性的協(xié)同效應(yīng)。王敏、劉哲、馮相昭、田春秀：《〈聯(lián)合國氣候變化框架公約〉與〈生物多樣性公約〉的關(guān)系》，《生物多樣性》，2014年第4期，第433頁。發(fā)達(dá)國家強(qiáng)調(diào)，碳排放市場和融資可以減少對(duì)森林的破壞，提高應(yīng)對(duì)氣候變化的能力。但是，發(fā)展中國家擔(dān)憂相關(guān)政策和制度安排會(huì)有助于發(fā)達(dá)國家逃避提供資金、技術(shù)等支持的承諾和義務(wù)。同時(shí)，歐盟不斷強(qiáng)化在氣候變化議題中的主導(dǎo)地位，試圖將生物多樣性治理“氣候化”。發(fā)展中國家則持謹(jǐn)慎態(tài)度，擔(dān)心與氣候議題進(jìn)行整合會(huì)令生物多樣性治理更加復(fù)雜。吳軍、張稱意、徐海根：《〈生物多樣性公約〉下的氣候變化問題：談判與焦點(diǎn)》，《生物多樣性》，2011年第4期，第402-403頁。這一擔(dān)憂不無道理，歐盟在全球氣候治理進(jìn)程中已經(jīng)占據(jù)主導(dǎo)地位，正試圖扮演全球環(huán)境治理領(lǐng)袖的角色。生物多樣性談判“氣候化”勢必有利于已經(jīng)擁有制度優(yōu)勢的歐盟，削弱發(fā)展中國家的談判主動(dòng)權(quán)，影響現(xiàn)有生物多樣性談判的格局。

（二）生物多樣性資源大國與談判積極方之間的立場鴻溝

推動(dòng)生物多樣性談判進(jìn)程，不僅需要主要締約方的參與，也需要其他締約方的參與，包括發(fā)展中國家、新興經(jīng)濟(jì)體、非洲國家、小島嶼國家以及生物資源大國等。與氣候變化治理中的大國博弈格局不同，生物多樣性治理需要滿足各締約方特別是積極參與方的具體訴求，以保護(hù)生物多樣性為最大公約數(shù)，務(wù)實(shí)推動(dòng)各方達(dá)成協(xié)議。例如，巴西擁有豐富的生物物種和基因資源，強(qiáng)調(diào)基因資源使用的公平和平等，呼吁發(fā)達(dá)國家提供資金與技術(shù)支持。歐盟同意為全球生物多樣性保護(hù)提供資金支持，但是要求改變現(xiàn)有資金機(jī)制，例如，將森林問題納入防止毀林的氣候議題，合并兩者的資金機(jī)制。發(fā)達(dá)國家這種試圖將生物多樣性與氣候變化等議題進(jìn)行整合的主張?jiān)獾桨l(fā)展中國家的反對(duì)，引發(fā)了生物資源豐富的發(fā)展中國家的擔(dān)憂，這些國家希望維持現(xiàn)有的資金和技術(shù)機(jī)制。

生物多樣性談判積極方并不一定是資源大國，全球生物多樣性治理也不局限于傳統(tǒng)大國的行動(dòng)，許多國家積極參與2020年后生物多樣性框架的制度安排。截至2020年10月，各締約方遞交了60份關(guān)于全球生物多樣性監(jiān)測框架的提案，不僅包括日本、加拿大等發(fā)達(dá)國家，也包括中國和巴西等發(fā)展中大國，其他發(fā)展中國家在一定程度上展現(xiàn)出積極態(tài)度。CBD，“Peer review of draft documents for the twenty-fourth meeting of the Subsidiary Body on Scientific， Technical and Technological Advice （SBSTTA 24）”，Jun.25， 2020，https：//www.cbd.int/conferences/post2020/submissions/2020-045，May 2， 2021.積極參與談判的締約方要求捍衛(wèi)使用和獲取生物資源的基本權(quán)益;積極表態(tài)的發(fā)達(dá)國家關(guān)注資金與技術(shù)機(jī)制的建立和發(fā)展，試圖找到更加符合自身利益的機(jī)制建設(shè)路徑。

雙方的政策鴻溝凸顯了生物多樣性治理主要參與方之間的利益分歧，因發(fā)展階段和觀念不同而形成的巨大差異。生物多樣性談判積極方并不擁有豐富的生物資源，但是享受使用和獲取這些資源的收益。生物資源大國更加關(guān)注本國的經(jīng)濟(jì)利益和發(fā)展空間，強(qiáng)調(diào)資金和技術(shù)支持的機(jī)制建設(shè)。同時(shí)，雙方的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展階段不同。發(fā)達(dá)國家已經(jīng)進(jìn)入后工業(yè)化時(shí)代，發(fā)展中國家仍然堅(jiān)持經(jīng)濟(jì)發(fā)展優(yōu)先，這種差異決定了雙方的生物多樣性治理思路存在根本不同。生態(tài)治理觀念的形成角度、談判積極方的國內(nèi)生態(tài)話語等會(huì)在很大程度上影響國家層面的戰(zhàn)略方向和政策制定。例如，環(huán)境外交就是歐盟全球領(lǐng)導(dǎo)力的重要表現(xiàn)之一，而生物多樣性資源大國的環(huán)境治理主要聚焦于自身的權(quán)益保護(hù)等方面。

（三）國際治理行為體的功能分化

1.多元國際治理行為體分擔(dān)生物多樣性治理責(zé)任

世界自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN）在動(dòng)植物瀕危物種保護(hù)方面扮演重要角色，是全球生物多樣性保護(hù)的核心治理行為體之一。International Union for Conservation of Nature， “IUCN/IPBES strategic partnership： An alliance for nature and people”，Jan. 1， 2020， https：//www.iucn.org/theme/global-policy/our-work/ipbes， May 2， 2021.《瀕危野生動(dòng)植物種國際貿(mào)易公約》（Convention on International Trade in Endangered Species of Wild Fauna and Flora， CITES）是管制全球野生動(dòng)植物貿(mào)易的國際機(jī)制，嚴(yán)格限制瀕危物種交易，禁止野生物種非法貿(mào)易。全球生物多樣性治理的責(zé)任分擔(dān)很大程度上提高了全球行動(dòng)的治理效率，但是全球的統(tǒng)一政策和行動(dòng)協(xié)調(diào)面臨制度建設(shè)主體和行動(dòng)客體的分離。例如，野生動(dòng)植物種保護(hù)是生物多樣性治理的核心任務(wù)之一，而世界自然保護(hù)聯(lián)盟等國際組織在該領(lǐng)域中長期扮演核心角色。當(dāng)前，針對(duì)不同國際制度的責(zé)任分擔(dān)和政策重疊問題，各國應(yīng)進(jìn)一步統(tǒng)一協(xié)調(diào)，實(shí)現(xiàn)綜合治理。

2.多元國際治理行為體降低了生物多樣性保護(hù)的治理效率

生物多樣性與氣候變化等議題緊密相關(guān)，因此，《聯(lián)合國氣候變化框架公約》架構(gòu)下的相關(guān)機(jī)構(gòu)也是生物多樣性政治與治理的重要參與者。應(yīng)對(duì)氣候變化和保護(hù)生物多樣性都強(qiáng)調(diào)森林保護(hù)的重要性，但是這項(xiàng)工作分屬兩個(gè)不同的國際組織架構(gòu)。此外，盡管生物多樣性談判已經(jīng)就遺傳資源的獲取和惠益分享在法律層面進(jìn)行了約定和聲明，但是世界知識(shí)產(chǎn)權(quán)組織關(guān)于專利的條款可能會(huì)阻礙遺傳資源分配的具體實(shí)施?！堵?lián)合國海洋法公約》是規(guī)制國家管轄區(qū)域以外的海洋保護(hù)區(qū)和海洋生物多樣性的國際制度框架協(xié)議，《生物多樣性公約》則要求保護(hù)具有重要生態(tài)和生物意義的海洋區(qū)域，兩者功能重疊，可能導(dǎo)致不同締約方根據(jù)各自利益運(yùn)用相關(guān)國際協(xié)議堅(jiān)持不同立場。鄭苗壯：《國家管轄范圍以外區(qū)域海洋生物多樣性國際協(xié)定談判與中國參與》，《環(huán)境保護(hù)》，2020年增刊第2期，第72頁。由于多元國際行為體的治理目標(biāo)和領(lǐng)域不同，涉及生物多樣性治理的具體政策可能會(huì)出現(xiàn)相互沖突的情況。

3.跨部門多元行為體的參與程度較低環(huán)境治理的復(fù)雜性決定了多元行為體參與的重要性，生物多樣性問題更是如此。盡管生物多樣性談判強(qiáng)調(diào)要努力在各生產(chǎn)部門中推動(dòng)議題的主流化，但是缺乏經(jīng)濟(jì)動(dòng)力、保護(hù)意識(shí)不足、機(jī)制建設(shè)有限，多種因素明顯阻礙了跨部門多元行為體的廣泛參與。例如，在氣候變化治理領(lǐng)域，全球商業(yè)行為體的低碳行動(dòng)力度正在不斷增加，但是，生物多樣性保護(hù)與商業(yè)行動(dòng)之間的緊密關(guān)系尚未形成。世界經(jīng)濟(jì)論壇發(fā)布的《2019年全球風(fēng)險(xiǎn)報(bào)告》分析了經(jīng)濟(jì)發(fā)展與各項(xiàng)風(fēng)險(xiǎn)之間的關(guān)系，在文本中，提及氣候變化風(fēng)險(xiǎn)多達(dá)54次，提及生物多樣性風(fēng)險(xiǎn)僅15次，在各種風(fēng)險(xiǎn)中，后者的受重視程度明顯不足。World Economic Forum，“The global risks report 2019 14th edition”，Oct.6， 2020， https：//www.mmc.com/content/dam/mmc-web/insights/publications/2019/jan/global-risks-report-2019.pdf， May 12， 2021.

（四）愛知目標(biāo)的國內(nèi)落實(shí)乏力

1.目標(biāo)缺乏量化設(shè)計(jì)盡管生物多樣性目標(biāo)的重要性和價(jià)值都毋庸置疑，但是相對(duì)于量化的氣候減排目標(biāo)，生物多樣性目標(biāo)缺乏清晰的衡量標(biāo)準(zhǔn)和具體的量化措施，也未能向各締約方提供具體行動(dòng)目標(biāo)的指引和規(guī)劃。雖然生物多樣性喪失的影響廣泛而又深遠(yuǎn)，但是具體影響不容易直接被民眾觀察到，所以難以激發(fā)民眾的關(guān)注。例如，瀕危物種滅絕的威脅無法被民眾直接感知。由于問題成因和影響具有復(fù)雜性，解決生物多樣性問題缺乏直觀和有效的方案。因此，愛知目標(biāo)被批評(píng)者認(rèn)為缺乏精確的量化標(biāo)準(zhǔn)。例如，提高公眾認(rèn)知程度的相關(guān)目標(biāo)缺乏全球統(tǒng)一的測量標(biāo)準(zhǔn)。

2.國內(nèi)機(jī)制建設(shè)不足各締約方需要制定“國家生物多樣性戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃”，展示履約進(jìn)程和政策行動(dòng)。但是，政策的具體落實(shí)缺乏監(jiān)測體系。次國家層面的計(jì)劃、政策與行動(dòng)是落實(shí)生物多樣性治理的關(guān)鍵，但是并非所有締約方都將國家層面的政策框架落實(shí)到地方層面開展制度建設(shè)。中國、加拿大、墨西哥和韓國等國通報(bào)了在省或者州這一層面的政策實(shí)施情況。例如，中國已經(jīng)有18個(gè)省制定了省級(jí)生物多樣性戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃。《生物多樣性公約》秘書處：《第五版〈全球生物多樣性展望〉》， 2020年8月18日，https：//www.cbd.int/gbo/gbo5/publication/gbo-5-zh.pdf，2021年2月2日。

3.政策驅(qū)動(dòng)力較弱發(fā)展經(jīng)濟(jì)和消除貧困依然是廣大發(fā)展中國家制定政策的首要目標(biāo)。盡管主流化的設(shè)計(jì)初衷是鼓勵(lì)生物多樣性保護(hù)行動(dòng)融入各生產(chǎn)部門，提升全產(chǎn)業(yè)鏈的保護(hù)水平，但是，在推動(dòng)主流化的過程中未能充分考慮生產(chǎn)部門的經(jīng)濟(jì)發(fā)展考量。因此，已經(jīng)制定的各生產(chǎn)部門的行動(dòng)規(guī)劃無法直接轉(zhuǎn)化為實(shí)施動(dòng)力。同時(shí)，生物多樣性治理的政治優(yōu)先度較低，往往要讓位于經(jīng)濟(jì)和其他社會(huì)政策。特別是全球民粹主義興起之后，生物多樣性政策常常遭到邊緣化。第一，經(jīng)濟(jì)優(yōu)先主義試圖否認(rèn)環(huán)境和生態(tài)危機(jī)的嚴(yán)峻性。2019年的澳大利亞山火和巴西亞馬孫雨林大火不僅沒能促使執(zhí)政者反思生態(tài)保護(hù)政策，反而在引發(fā)激烈的政治辯論之后淪為背景陪襯。第二，氣候變化議題的主導(dǎo)地位令生物多樣性議題難以在環(huán)境治理層面獲得優(yōu)先關(guān)注。第三，政策認(rèn)知程度較低。根據(jù)《全球生物多樣性展望》報(bào)告，盡管公眾特別是年輕群體關(guān)于生物多樣性的意識(shí)有所提升，但是僅有三分之一的民眾對(duì)保護(hù)生物多樣性的價(jià)值和措施有所了解。由此可見，公眾認(rèn)識(shí)和支持的不足削弱了政策制定者的動(dòng)力。

（五）科學(xué)研究不充分制約公眾認(rèn)識(shí)水平提升

1.相較于其他環(huán)境治理議題，對(duì)生物多樣性的科學(xué)研究還需進(jìn)一步加強(qiáng)

《全球生物多樣性展望》指出，導(dǎo)致生態(tài)系統(tǒng)惡化的驅(qū)動(dòng)因素仍然需要進(jìn)一步研究，國際社會(huì)應(yīng)設(shè)計(jì)出更有效的管理模式。同時(shí)，應(yīng)針對(duì)現(xiàn)有政策和措施的不足之處進(jìn)行研究，彌合政策制定、執(zhí)行和生物多樣性具體問題之間的鴻溝。

2.政府間科學(xué)政策平臺(tái)起步較晚，全球科學(xué)研究網(wǎng)絡(luò)建設(shè)有待加強(qiáng)

政府間氣候變化專門委員會(huì)（IPCC）成立于1988年，為國際氣候變化談判奠定了重要的科學(xué)研究基礎(chǔ)。全球生物多樣性治理則是在政治制度建設(shè)基礎(chǔ)上構(gòu)筑了政策平臺(tái)。2019年，在氣候變化研究領(lǐng)域，IPCC已經(jīng)在準(zhǔn)備第六次評(píng)估報(bào)告，然而生物多樣性領(lǐng)域才發(fā)布了首次《全球評(píng)估報(bào)告》。由此可見，在生物多樣性領(lǐng)域，科學(xué)研究空間還比較大，需要探索的地方很多，特別是具體問題的界限和量化標(biāo)準(zhǔn)的設(shè)定等。

3.科學(xué)研究的不充分在很大程度上制約了公眾認(rèn)知水平科學(xué)信息的復(fù)雜性會(huì)降低知識(shí)傳播的有效性，同時(shí)會(huì)使受眾產(chǎn)生困惑。Hoban S M， Vernesi C， “Challenges in global biodiversity conservation and solutions that cross sociology，politics，economics and ecology”，Biology Letters， vol.6（2012）， p.898.相較于其他全球環(huán)境議題，公眾對(duì)生物多樣性的認(rèn)知程度依舊較低。生物多樣性的政策優(yōu)先度不僅落后于氣候變化等議題，而且遠(yuǎn)遠(yuǎn)不及經(jīng)濟(jì)和能源領(lǐng)域的議題。

三、全球生物多樣性治理的動(dòng)能

盡管生物多樣性治理面臨諸多困境，如國際行為體的責(zé)任分化、國家之間的立場鴻溝和國內(nèi)政策的動(dòng)力不足等，但是仍然迎來了寶貴的時(shí)代機(jī)遇，例如，生物多樣性治理與氣候治理具有協(xié)同效應(yīng)，達(dá)成聯(lián)合國2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)對(duì)生物多樣性治理提出了落實(shí)需求，生物安全受到廣泛關(guān)注以及中國的積極推動(dòng)等。

（一）全球氣候治理的經(jīng)驗(yàn)和積極影響

2020年以后，生物多樣性治理框架的制度安排需要重視具體目標(biāo)的制定。2015年《巴黎協(xié)定》提出自下而上的國家自主減排貢獻(xiàn)機(jī)制正是基于《京都議定書》實(shí)施受挫的歷史經(jīng)驗(yàn)。2010年設(shè)置的生物多樣性愛知目標(biāo)同樣要求各國根據(jù)總體框架設(shè)置本國的目標(biāo)，遞交《國家報(bào)告》和《國家生物多樣性戰(zhàn)略和行動(dòng)計(jì)劃》，匯報(bào)本國目標(biāo)的落實(shí)情況。戴蓉、吳翼：《“愛知生物多樣性目標(biāo)”國家評(píng)估指標(biāo)的對(duì)比研究及對(duì)策建議》，《生物多樣性》，2017年第11期，第1162頁。然而，愛知目標(biāo)缺乏清晰的行動(dòng)指引和衡量基準(zhǔn)。例如，愛知目標(biāo)的第一項(xiàng)是提高有關(guān)生物多樣性價(jià)值的公眾認(rèn)知水平。盡管在各締約方遞交的報(bào)告中體現(xiàn)了該目標(biāo)的實(shí)施進(jìn)展，根據(jù)本國的情況得出準(zhǔn)確的量化結(jié)果，例如認(rèn)知程度提高的公眾所占比例等，但是，這類結(jié)果明顯缺乏統(tǒng)一的標(biāo)準(zhǔn)，不具備可衡量性，無法判斷締約方實(shí)際的目標(biāo)完成情況，也難以體現(xiàn)生物多樣性行動(dòng)的過程。

基于生物多樣性議題與氣候變化議題的差異性，2020年以后，生物多樣性框架的制度安排應(yīng)該取長補(bǔ)短，設(shè)置合適的目標(biāo)，建立合理的制度，不應(yīng)盲目照搬《巴黎協(xié)定》的減排模式。一方面，生物多樣性治理缺乏清晰的量化措施和統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)，因此可以借鑒《京都議定書》的模式，設(shè)立總體性量化目標(biāo)。目前的困難是如何統(tǒng)計(jì)全球生物多樣性喪失的量化數(shù)據(jù)，在此基礎(chǔ)上分配責(zé)任?？傮w性量化目標(biāo)可以為未來的生物多樣性建設(shè)劃定明確目標(biāo)。另一方面，各國可以根據(jù)本國國情自主決定目標(biāo)的形式，這些目標(biāo)需要反映總體性量化目標(biāo)，并且按照統(tǒng)一的衡量標(biāo)準(zhǔn)開展行動(dòng)。

（二）2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)的落實(shí)需求

聯(lián)合國在2015年通過了《2030年可持續(xù)發(fā)展議程》，并且提出了17項(xiàng)目標(biāo)，涵蓋社會(huì)發(fā)展、生態(tài)環(huán)境、經(jīng)濟(jì)民生等治理領(lǐng)域和生產(chǎn)部門。這是一項(xiàng)全球性議程，旨在推動(dòng)國際合作，統(tǒng)一全球治理進(jìn)程的方向。生物多樣性愛知目標(biāo)與2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行對(duì)接，可以使兩項(xiàng)全球治理相互補(bǔ)充、相互配合，產(chǎn)生協(xié)同效應(yīng)。在可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)中，第14項(xiàng)和第15項(xiàng)與愛知目標(biāo)的關(guān)聯(lián)度最高，分別是海洋和水生資源的可持續(xù)使用，陸地生態(tài)系統(tǒng)（包括森林管理、防治沙漠化以及遏制土地退化等）的可持續(xù)使用。

與2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)進(jìn)行對(duì)接，不僅有助于生物多樣性治理的推進(jìn)，也可以強(qiáng)化生物多樣性治理與其他環(huán)境治理議題的協(xié)同效應(yīng)。氣候變化、防治沙漠化、物種保護(hù)、公共衛(wèi)生等議題分列在不同的國際制度框架下，但是都與生物多樣性治理密切相關(guān)。這種協(xié)同治理可以有效化解生物多樣性治理進(jìn)程中責(zé)任與執(zhí)行分化的矛盾。例如，瀕危動(dòng)植物保護(hù)和全球貿(mào)易管理等涉及生物多樣性治理的行動(dòng)可以在可持續(xù)發(fā)展框架下得到協(xié)調(diào)管理。

（三）中國積極推動(dòng)全球生物多樣性治理

2021年的《生物多樣性公約》締約方大會(huì)將在中國云南省省會(huì)昆明舉行。從會(huì)議地點(diǎn)的選擇可以看出東道主中國對(duì)此次締約方大會(huì)的重視程度。云南具有區(qū)域代表性，生物資源豐富，自然景觀怡人。會(huì)上，各締約方討論的“2020年后全球生物多樣性框架”，對(duì)全球生物多樣性治理具有指導(dǎo)性意義。劉文靜、徐靖、耿宜佳、田瑜、銀森錄：《“2020年后全球生物多樣性框架”的談判進(jìn)展以及對(duì)我國的建議》，《生物多樣性》，2018年第12期，第1359頁。

首先，生物多樣性治理和保護(hù)符合中國的國家利益，是推動(dòng)生態(tài)文明建設(shè)的重要體現(xiàn)。黨的十九大報(bào)告明確提出要大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)。生物多樣性保護(hù)與氣候變化、節(jié)能減排、控制污染、環(huán)境保護(hù)等議題息息相關(guān)?？梢姡锒鄻有灾卫硎巧鷳B(tài)文明建設(shè)的重要領(lǐng)域之一。

其次，中國具有促成締約方大會(huì)成功舉辦的國家意愿。2019年2月13日，中共中央政治局常委、國務(wù)院副總理韓正安排部署生物多樣性保護(hù)工作，要求增強(qiáng)責(zé)任感、使命感和緊迫感，舉辦一屆具有里程碑意義的《生物多樣性公約》締約方大會(huì)。韓正：《切實(shí)增強(qiáng)責(zé)任感使命感緊迫感 進(jìn)一步做好生物多樣性保護(hù)工作》，2019年2月13日，http：//www.xinhuanet.com/2019-02/13/c_1124111108.htm，2021年4月5日。2020年9月，中國國家主席習(xí)近平在線參加聯(lián)合國生物多樣性峰會(huì)并發(fā)表重要講話，支持推進(jìn)全球生物多樣性治理進(jìn)程。習(xí)近平：《習(xí)近平在聯(lián)合國生物多樣性峰會(huì)上的講話（全文）》，2020年9月30日，http：//www.xinhuanet.com/politics/leaders/2020-09/30/c_1126565287.htm，2020年10月13日。

最后，中國的雙邊外交體現(xiàn)了生物多樣性保護(hù)的重要性。2019年3月，中法兩國在聯(lián)合聲明中表達(dá)了推動(dòng)締約方大會(huì)成功舉辦的努力意愿，強(qiáng)調(diào)了《巴黎協(xié)定》與《生物多樣性公約》的目標(biāo)應(yīng)該協(xié)調(diào)一致，就兩大議題開展協(xié)同治理。外交部：《中華人民共和國和法蘭西共和國關(guān)于共同維護(hù)多邊主義、完善全球治理的聯(lián)合聲明》，2019年3月27日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1648697.shtml，2021年5月7日。2019年4月，中國和歐盟在聯(lián)合聲明中共同表達(dá)了對(duì)締約方會(huì)議成功舉辦的期待，雙方將努力達(dá)成富有雄心的全球生物多樣性治理框架。外交部：《第二十一次中國-歐盟領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤聯(lián)合聲明（全文）》，2019年4月9日，https：//www.fmprc.gov.cn/web/ziliao_674904/1179_674909/t1652696.shtml，2021年5月7日。

（四）新冠肺炎疫情提高生物議題認(rèn)知程度

2020年以來，新冠肺炎疫情嚴(yán)重沖擊全球政治與經(jīng)濟(jì)格局，對(duì)全球環(huán)境治理的制度建設(shè)和推進(jìn)造成重大阻礙。2020年原本被稱為“環(huán)境超級(jí)年”，將開啟2030年可持續(xù)發(fā)展目標(biāo)、2020年后氣候變化治理進(jìn)程并形成2020年后生物多樣性治理框架。但是，新冠肺炎疫情的沖擊令全球環(huán)境談判難以正常開展。原定于2020年在中國昆明召開的聯(lián)合國生物多樣性大會(huì)和在英國格拉斯哥召開的聯(lián)合國氣候變化大會(huì)都順延至2021年舉行。

但是，新冠肺炎疫情也將公共衛(wèi)生等非傳統(tǒng)安全議題帶入公眾視野。人類健康、環(huán)境保護(hù)、生物多樣性喪失、氣候變化等議題快速進(jìn)入全球政策討論范疇。由于生物安全的重要性和緊迫性迅速提升，外來物種入侵和基因遺傳資源等生物多樣性議題從科學(xué)研究層面上升到國家政治、經(jīng)濟(jì)和安全層面。例如，中國在2020年10月通過了《中華人民共和國生物安全法》，將“防范外來物種入侵與保護(hù)生物多樣性”設(shè)定為重要的生物安全領(lǐng)域。由此可見，生物多樣性問題已經(jīng)進(jìn)入國家最高政治決策層面。

后疫情時(shí)代，盡管全球依然面臨經(jīng)濟(jì)艱難復(fù)蘇的困境，但是以嚴(yán)重犧牲人類健康和生態(tài)環(huán)境為代價(jià)的經(jīng)濟(jì)活動(dòng)將會(huì)被摒棄。野生動(dòng)物交易等涉及生物多樣性問題的行為將受到更加嚴(yán)格的管制。新冠肺炎疫情發(fā)生后，中國許多地區(qū)出臺(tái)政策措施，禁止并嚴(yán)厲打擊一切非法捕殺、交易、食用野生動(dòng)物的行為。鑒于公共衛(wèi)生和生態(tài)危機(jī)的全球性特征，各國需要遏制破壞生物多樣性的產(chǎn)業(yè)和經(jīng)濟(jì)活動(dòng)。

四、2020年后全球生物多樣性治理的前景

（一）民粹主義抑制全球環(huán)境治理效率的提高

民粹主義對(duì)于全球生物多樣性治理的挑戰(zhàn)主要體現(xiàn)在國際制度建設(shè)、國內(nèi)政策制定和民間社會(huì)力量三個(gè)方面。美國退出《巴黎協(xié)定》，拒絕承擔(dān)全球減排責(zé)任，是民粹主義影響全球環(huán)境治理的重要體現(xiàn)。迄今美國尚未加入《生物多樣性公約》，更遑論領(lǐng)導(dǎo)地位。在國內(nèi)政策制定層面，民粹主義令環(huán)境治理議題高度政治化。在生態(tài)危機(jī)面前，緊迫的環(huán)境政策在冗長的政治辯論中不斷被拖延。2019年巴西亞馬孫雨林大火引發(fā)全球廣泛關(guān)注，更加令人擔(dān)憂的是，巴西各方不僅對(duì)大火手足無措，而且彼此推諉。民間社會(huì)力量受到民粹主義的催化而呈現(xiàn)分裂和對(duì)立的態(tài)勢。提高燃油稅本是法國政府為推進(jìn)低碳經(jīng)濟(jì)、應(yīng)對(duì)氣候變化而采取的較為溫和的措施之一，但是，引發(fā)了規(guī)模浩大的“黃背心”運(yùn)動(dòng)。盡管該運(yùn)動(dòng)源于法國國內(nèi)深層次的政治和經(jīng)濟(jì)問題，但是，反對(duì)政府的“激進(jìn)”環(huán)保政策是抗議活動(dòng)的政治話語之一。受到“黃背心”運(yùn)動(dòng)的影響，“綠背心”抗議活動(dòng)接踵而來，強(qiáng)調(diào)應(yīng)對(duì)氣候變化行動(dòng)的緊迫性。民間社會(huì)力量分化甚至陷入對(duì)立的局面，不利于形成協(xié)同一致的環(huán)境治理目標(biāo)。由此可見，民粹主義對(duì)全球生物多樣性治理前景形成嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，環(huán)境政策制定者需要考慮民粹主義的長期影響。

（二）經(jīng)濟(jì)衰退與貿(mào)易摩擦加劇全球環(huán)境治理困境

即便在新冠肺炎疫情出現(xiàn)之前，全球經(jīng)濟(jì)發(fā)展動(dòng)力不足的問題也已經(jīng)凸顯。根據(jù)世界貿(mào)易組織的數(shù)據(jù)，受貿(mào)易摩擦的影響，2018年世界貿(mào)易展望指數(shù)為100.3，經(jīng)濟(jì)貿(mào)易增長動(dòng)力的慣性呈現(xiàn)減弱態(tài)勢。World Trade Organization，“World trade report 2018”，Oct.3， 2018， https：//www.wto.org/english/res_e/publications_e/world_trade_report18_e_under_embargo.pdf， Oct.10， 2020.2019年，該指數(shù)降至96.8。這個(gè)數(shù)據(jù)本身就反映了全球貿(mào)易增長的悲觀態(tài)勢，新冠肺炎疫情對(duì)全球經(jīng)濟(jì)形勢形成重大沖擊。2020年4月，全球貨物貿(mào)易指數(shù)跌至87.6，仍然處于下行態(tài)勢。貿(mào)易關(guān)系高度依賴全球化，后疫情時(shí)代，全球經(jīng)貿(mào)衰退將會(huì)嚴(yán)重影響經(jīng)濟(jì)活動(dòng)規(guī)模。在生物多樣性保護(hù)尚未得到足夠重視和全球民粹主義抬頭的情況下，經(jīng)濟(jì)優(yōu)先思想恐令全球環(huán)境治理面臨雪上加霜的困境。

（三）生物多樣性治理與其他全球環(huán)境治理制度框架有所重疊

生物多樣性的問題具有復(fù)雜性，涉及部門廣泛，生物多樣性全球治理勢必與現(xiàn)有的其他國際環(huán)境制度框架發(fā)生重疊。例如，在生物多樣性治理領(lǐng)域，森林保護(hù)是很重要的部分，在很大程度上，這也是氣候變化治理的重要方面，目前，防止毀林行動(dòng)和增加森林碳匯已經(jīng)由應(yīng)對(duì)氣候變化政策所主導(dǎo)。另外，各締約方對(duì)于應(yīng)對(duì)氣候變化和生物多樣性治理的制度整合存在不同意見，生物多樣性保護(hù)如何與氣候治理相向而行尚未確定。

（四）新冠肺炎疫情持續(xù)影響生物多樣性治理進(jìn)程

首先，新冠肺炎疫情導(dǎo)致生物多樣性國際談判受阻，締約方大會(huì)已經(jīng)推遲到2021年。各締約方需要遞交各國關(guān)于2020年后生物多樣性治理框架的立場文件等，但是疫情改變了各國應(yīng)對(duì)政策的優(yōu)先性。其次，突如其來的疫情使各締約方高度重視公共衛(wèi)生、生物資源、基因資源以及野生動(dòng)物保護(hù)等議題，但是具體的措施、規(guī)劃和管理模式難以在短時(shí)間內(nèi)產(chǎn)生系統(tǒng)性的制度成果。例如，2020年的聯(lián)合國生物多樣性峰會(huì)上，公共衛(wèi)生的重要性和新冠肺炎疫情被頻繁提及。International Institute for Sustainable Development （IISD）， “Summary of the UN summit on biodiversity”， Sep.30， 2020，https：//enb.iisd.org/un/ga75/biodiversity-summit/， Dec.10， 2020.因此，各締約方對(duì)生物多樣性的重視如何轉(zhuǎn)化為具體的行動(dòng)措施依然需要探討。最后，各國政府的承諾需要得到制度化引導(dǎo)，治理措施應(yīng)當(dāng)規(guī)范化。鑒于愛知目標(biāo)尚未達(dá)成的現(xiàn)實(shí)情況，2020年后的框架需要考慮目標(biāo)量化和規(guī)范制度化等措施。特別是在后疫情時(shí)代，生物多樣性治理需要與經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇措施、公共衛(wèi)生建設(shè)等順向而行，在制度上不能呈現(xiàn)彼此分割和對(duì)立的狀態(tài)。

（五）主要締約方的合作意愿、國家自主貢獻(xiàn)機(jī)制、中國的參與將決定全球生物多樣性治理的效果

2020年后全球生物多樣性治理的制度化建設(shè)成果取決于主要締約方的合作意愿、自下而上的國家自主貢獻(xiàn)機(jī)制、中國的積極參與和引領(lǐng)。

第一，盡管生物多樣性治理缺乏傳統(tǒng)大國的全面參與，但是這并不意味著2020年后生物多樣性治理框架必然會(huì)陷入困境。生物多樣性保護(hù)的關(guān)鍵是協(xié)調(diào)積極參與的締約方，整合彼此立場。因此，聯(lián)合國《生物多樣性公約》締約方大會(huì)應(yīng)積極聽取相關(guān)利益方的意見和聲音，關(guān)注各方如何落實(shí)保護(hù)措施。

第二，自下而上的國家自主貢獻(xiàn)機(jī)制是重要的制度創(chuàng)新，應(yīng)鼓勵(lì)《生物多樣性公約》締約方或者尚未簽署公約的國家積極參與，但是不能完全照搬《巴黎協(xié)定》的模式。《巴黎協(xié)定》的背景是原有的自上而下的國際氣候治理機(jī)制無法有效實(shí)施，部分發(fā)達(dá)國家拒絕開展新一階段的履約行動(dòng)。但是，生物多樣性治理需要制定清晰且可量化的總體目標(biāo)，幫助各締約方在國內(nèi)制定和實(shí)施相關(guān)政策措施?？傊?qū)用娴纳锒鄻有灾卫響?yīng)當(dāng)借鑒全球氣候治理的經(jīng)驗(yàn)，制定類似于將全球氣溫升高幅度控制在1.5℃以內(nèi)的總體性目標(biāo)。同時(shí)，對(duì)于各締約方而言，采用有彈性的、符合本國國情的、自下而上的國家自主貢獻(xiàn)機(jī)制，可以提高積極性。

第三，中國昆明是第15次生物多樣性締約方大會(huì)的舉辦城市，中國的大力支持有助于擴(kuò)大2020年后生物多樣性治理的制度化成果。中國政府大力支持本次締約方大會(huì)，與此同時(shí)，其他國家通過雙邊領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)晤、雙邊文件等形式表明對(duì)本次締約方大會(huì)的大力支持。中國已經(jīng)成功舉辦過奧運(yùn)會(huì)、亞太經(jīng)合組織領(lǐng)導(dǎo)人會(huì)議、二十國集團(tuán)峰會(huì)等重要國際活動(dòng)，具備豐富的辦會(huì)經(jīng)驗(yàn)。

綜上所述，聯(lián)合國生物多樣性談判的重點(diǎn)應(yīng)放在整合各締約方的立場，不應(yīng)過度關(guān)注傳統(tǒng)大國的參與程度。同時(shí)，全球生物多樣性治理可以借鑒《巴黎協(xié)定》的自下而上的機(jī)制，但是要設(shè)立清晰的、可測量的、可量化的目標(biāo)。中國的大力支持必將為全球生物多樣性治理奠定穩(wěn)健的基礎(chǔ)。〔責(zé)任編輯：沈 丹〕