摘要：近年來，我國(guó)將政府購(gòu)買引入到居家養(yǎng)老服務(wù)中來，各地進(jìn)行了政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐。其中，南京市鼓樓區(qū)政府定向委托購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的模式具有代表性。在總結(jié)鼓樓區(qū)模式成效的基礎(chǔ)上，政府定向委托購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)模式可從以下方面進(jìn)行完善：一是增加梯度購(gòu)買的政策；二是培育服務(wù)人員成為專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理員；三是發(fā)揮社區(qū)精英的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)帶動(dòng)志愿服務(wù)。

關(guān)鍵詞：政府定向委托購(gòu)買；梯度購(gòu)買；養(yǎng)老護(hù)理；社區(qū)精英

中圖分類號(hào)：D669.6文獻(xiàn)標(biāo)識(shí)碼：A文章編號(hào)：2095-5103（2021）10-0063-06

基金項(xiàng)目：江蘇省社會(huì)科學(xué)基金課題“江蘇城市社區(qū)精英參與社區(qū)治理的功能與機(jī)制研究”（17SHD001）。

為貫徹黨的十八屆三中全會(huì)關(guān)于推廣政府購(gòu)買服務(wù)的戰(zhàn)略部署，落實(shí)《國(guó)務(wù)院關(guān)于加快發(fā)展養(yǎng)老服務(wù)業(yè)的若干意見》和《國(guó)務(wù)院辦公廳關(guān)于政府向社會(huì)力量購(gòu)買服務(wù)的指導(dǎo)意見》，加快推進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作，2014年8月，財(cái)政部、發(fā)展改革委、民政部、全國(guó)老齡辦聯(lián)合下發(fā)《關(guān)于做好政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作的通知》，加快推進(jìn)政府購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)工作?！锻ㄖ访鞔_要建立健全由購(gòu)買主體、養(yǎng)老服務(wù)對(duì)象以及第三方組成的綜合評(píng)審機(jī)制，加強(qiáng)購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)項(xiàng)目績(jī)效評(píng)價(jià)，績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果要向社會(huì)公布。2021年4月，《中共中央國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)基層治理體系和治理能力現(xiàn)代化建設(shè)的意見》明確提出：完善支持社區(qū)服務(wù)業(yè)發(fā)展政策，采取項(xiàng)目示范等方式，實(shí)施政府購(gòu)買社區(qū)服務(wù)，鼓勵(lì)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體、社會(huì)力量合作。開展“新時(shí)代新社區(qū)新生活”服務(wù)質(zhì)量提升活動(dòng)，推進(jìn)社區(qū)服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)化。隨著我國(guó)將政府購(gòu)買引入居家養(yǎng)老服務(wù)，各地進(jìn)行了政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的實(shí)踐。其中，南京鼓樓區(qū)政府定向委托購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)是一種政府購(gòu)買社區(qū)服務(wù)的實(shí)踐模式，在多年的運(yùn)行中取得了成效。

一、政府定向委托購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行與成效

鼓樓區(qū)位于長(zhǎng)江下游南岸、南京市西北部，是南京市中心城區(qū)之一，也是江蘇省委、省人大常委會(huì)、省政府、省政協(xié)機(jī)關(guān)所在地。鼓樓區(qū)行政區(qū)域面積54.18平方公里，轄13個(gè)街道共120個(gè)社區(qū)，全區(qū)在冊(cè)戶籍（截至2021年2月）326950戶共918962人。鼓樓區(qū)是歷史悠久的老城區(qū)，人口基數(shù)大，老齡人口呈現(xiàn)出基數(shù)大、增速快、壽齡高、空巢多等特點(diǎn)?？焖僭鲩L(zhǎng)的老齡化進(jìn)程催生了大量的養(yǎng)老服務(wù)需求，南京市鼓樓區(qū)政府面對(duì)需求而創(chuàng)新建立的定向委托購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)在運(yùn)行中取得了成效。

（一）鼓樓區(qū)政府定向委托購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)基本情況

1.鼓樓區(qū)政府創(chuàng)建與運(yùn)行“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”

2003年鼓樓區(qū)政府開始探索新的養(yǎng)老服務(wù)模式，即政府購(gòu)買服務(wù)模式，走在了全國(guó)前列。鼓樓區(qū)政府創(chuàng)建實(shí)施“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”社區(qū)服務(wù)站工程，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)站在全區(qū)居民居住區(qū)域的覆蓋。政府完成建網(wǎng)工程后，將之后的具體服務(wù)以項(xiàng)目委托的方式交給“心貼心養(yǎng)老服務(wù)中心”這一社會(huì)組織進(jìn)行。鼓樓區(qū)以政府定向購(gòu)買的方式與社會(huì)組織合作，成為南京市最早探索政府購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的城區(qū)，為轄區(qū)內(nèi)符合條件的獨(dú)居老人提供生活照顧服務(wù)。

2.服務(wù)對(duì)象與服務(wù)內(nèi)容

服務(wù)對(duì)象涵蓋鼓樓區(qū)的有養(yǎng)老服務(wù)需求的老年人，其中獨(dú)居和傷殘失能老人是重點(diǎn)服務(wù)對(duì)象。服務(wù)中心提供的服務(wù)內(nèi)容主要有三大類：基本的生活照顧類、專業(yè)的醫(yī)療服務(wù)以及精神關(guān)愛服務(wù)。在基本的生活照顧類中，主要工作是清潔、維修、跑腿等服務(wù)。在餐食方面有定點(diǎn)用餐和上門用餐兩種選擇，為了照顧不同自理能力老年人的需求，該項(xiàng)目不僅有一般照料，還有特殊陪護(hù)的選擇。在醫(yī)療服務(wù)方面，服務(wù)中心會(huì)為老年人建立健康檔案、提供陪護(hù)、進(jìn)行疾病預(yù)防和健康教育等。在精神關(guān)愛方面，服務(wù)中心為老年人設(shè)立活動(dòng)中心，提供棋牌等娛樂設(shè)施，通過廣場(chǎng)舞蹈、民族演唱等活動(dòng)豐富老年人的生活，并提供書籍、報(bào)紙、知識(shí)講座、學(xué)習(xí)培訓(xùn)等。該中心還提供法律援助，為老年人提供法律咨詢，維護(hù)老年人的合法權(quán)益。志愿服務(wù)的內(nèi)容主要是定期到老年人家里看望、交流談心等。

（二）鼓樓區(qū)政府定向委托購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的運(yùn)行機(jī)制

南京市鼓樓區(qū)政府出資購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)在實(shí)踐中逐漸形成了一個(gè)穩(wěn)定的運(yùn)行機(jī)制，在我國(guó)的定向委托購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)中具有一定的代表性。圖1清晰地描述了鼓樓區(qū)政府定向委托購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的整個(gè)運(yùn)行機(jī)制。有需要的老年人可以向自己所在的社區(qū)提出申請(qǐng)，資格審查合格后便可向政府進(jìn)行申報(bào)。在整個(gè)項(xiàng)目運(yùn)作中，政府是出資的購(gòu)買者，服務(wù)中心是具體服務(wù)的提供者，資格審核通過的老年人是服務(wù)的獲得者。政府雖然沒有直接提供養(yǎng)老服務(wù)，但在資金、政策制定以及篩選服務(wù)中起到了主導(dǎo)作用。

這種機(jī)制的具體運(yùn)行特點(diǎn)有三個(gè)。一是政府扶持。南京市鼓樓區(qū)政府在資金和政策上的支持，是居家服務(wù)網(wǎng)得以成功運(yùn)行的關(guān)鍵因素之一。二是多方合作。獲得定向購(gòu)買的服務(wù)中心積極與社區(qū)內(nèi)企業(yè)、非營(yíng)利組織合作。這樣的多方合作形式有利于社會(huì)組織整合各種有用資源，提升專業(yè)服務(wù)能力。三是準(zhǔn)市場(chǎng)化運(yùn)行。服務(wù)組織雖然是非營(yíng)利組織，但是也可以在不違背公益屬性的同時(shí)設(shè)立一些營(yíng)利性服務(wù)來維持自身的發(fā)展和提供多元化服務(wù)。

（三）鼓樓區(qū)政府定向委托購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)取得的成效

1.有效提供居家養(yǎng)老服務(wù)

在該項(xiàng)目的運(yùn)行下，眾多獨(dú)居、空巢、失能等老年人得到中心提供的基本生活照顧服務(wù)。在做好符合條件的老年人的免費(fèi)服務(wù)的同時(shí)，“居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)”還向其他有需要的老年人提供多樣化有償服務(wù)，滿足了老年人的多元化需求。此外，該中心和它的下屬社區(qū)養(yǎng)老站采用的是優(yōu)先錄用社會(huì)下崗、失業(yè)、就業(yè)困難的人群作為員工，這為社會(huì)無(wú)業(yè)人員提供了就業(yè)機(jī)會(huì)，在進(jìn)行社區(qū)服務(wù)的過程中還承擔(dān)了提供就業(yè)崗位的社會(huì)責(zé)任。

2.提升社會(huì)組織服務(wù)水平

提供專業(yè)社區(qū)服務(wù)的社會(huì)組織需要在實(shí)踐中積累經(jīng)驗(yàn)、不斷成長(zhǎng)。在現(xiàn)階段，通過政府定向購(gòu)買的形式有利于我國(guó)本土社會(huì)組織的發(fā)展壯大。首先，在鼓樓區(qū)政府定向購(gòu)買的形式下，社會(huì)組織獲得了良好的生存與發(fā)展空間，可以專注于完善與提升組織的服務(wù)功能。其次，政府重視培訓(xùn)工作，聘請(qǐng)領(lǐng)域內(nèi)專家對(duì)社會(huì)組織的管理人員進(jìn)行授課與輔導(dǎo)。最后，政府對(duì)服務(wù)進(jìn)行監(jiān)督，出臺(tái)規(guī)范性文件對(duì)提供的養(yǎng)老服務(wù)進(jìn)行標(biāo)準(zhǔn)制定。

鼓樓區(qū)政府定向委托購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的核心思想是政府向?qū)I(yè)的社會(huì)組織購(gòu)買服務(wù)，既有支持又有監(jiān)督，實(shí)現(xiàn)了養(yǎng)老服務(wù)管理的權(quán)責(zé)明晰，培育核心社會(huì)組織提供專業(yè)的養(yǎng)老服務(wù)。政府和社會(huì)組織作為獨(dú)立的兩方，政府充當(dāng)“掌舵人”，劃槳的專業(yè)性工作交由社會(huì)組織，不僅保證了政府的主導(dǎo)地位，也有利于社會(huì)組織的成長(zhǎng)與發(fā)展，提升了社會(huì)組織的專業(yè)服務(wù)能力。

二、政府定向委托購(gòu)買在實(shí)踐發(fā)展中的問題分析

（一）政策規(guī)定需要精準(zhǔn)化

南京市鼓樓區(qū)“居家服務(wù)網(wǎng)”的建立一開始就是以獨(dú)居老人作為政策的考量點(diǎn)和出發(fā)點(diǎn)。但是隨著社會(huì)需求的增加，由于“獨(dú)居老人”定義寬泛，先前的政策沒有細(xì)分，這就直接導(dǎo)致了財(cái)政支出的不精準(zhǔn)?，F(xiàn)在政府購(gòu)買服務(wù)主要有兩種情況：一種是完全符合政府全額購(gòu)買，一種是完全不符合不進(jìn)行購(gòu)買。在研究中發(fā)現(xiàn)，雖然有些獨(dú)居老人不在低保的范圍內(nèi)，有一定收入，但是收入不高，自身的護(hù)理照顧仍然存在一些問題，而按照政策的規(guī)定，其不能納入購(gòu)買范圍，只能使用有償購(gòu)買服務(wù)。針對(duì)有收入而購(gòu)買能力弱的老人，需要有相應(yīng)的購(gòu)買政策支持。

（二）服務(wù)人員專業(yè)性尚需提升

服務(wù)中心優(yōu)先雇傭無(wú)業(yè)人員解決了一部分就業(yè)問題，然而這些人員沒有經(jīng)過專業(yè)的系統(tǒng)性培訓(xùn)，缺乏看護(hù)老年人的相關(guān)知識(shí)，部分人員甚至缺乏職業(yè)倫理與職業(yè)道德。目前的培訓(xùn)不足，也和服務(wù)人員的供給不足有關(guān)，員工在簡(jiǎn)單培訓(xùn)后立即上崗，主要依靠在工作實(shí)踐中邊做邊學(xué)。

（三）未充分發(fā)揮社區(qū)的志愿服務(wù)力量

在社區(qū)養(yǎng)老中，志愿服務(wù)更重要的意義在于發(fā)揮志愿者自身心智與能力等為老年人們提供情感支持與文化支持，彌補(bǔ)服務(wù)機(jī)構(gòu)主要承擔(dān)老年人生活照顧的空缺。對(duì)志愿者力量的組織與運(yùn)用是挖掘社會(huì)力量，實(shí)現(xiàn)社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)與市場(chǎng)主體、社會(huì)力量合作，是開展新時(shí)代新社區(qū)新生活的一種體現(xiàn)。

在研究中發(fā)現(xiàn)，在政府購(gòu)買的社區(qū)服務(wù)中，雖然有為老年人提供定期看望、交流談心等志愿服務(wù)內(nèi)容，但社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)未充分發(fā)揮社區(qū)的志愿服務(wù)力量，這和我國(guó)的志愿服務(wù)文化有關(guān)。我國(guó)的志愿服務(wù)文化還需有一個(gè)培育與形成的實(shí)踐積累過程。社區(qū)中有一部分熱心居民雖然愿意參與社區(qū)服務(wù)，但他們沒有形成一個(gè)參與社區(qū)服務(wù)的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)，主要表現(xiàn)為有個(gè)體性、臨時(shí)性等特點(diǎn)，未形成長(zhǎng)效機(jī)制，未能實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)嵌入社區(qū)。

鼓樓區(qū)政府在定向委托購(gòu)買實(shí)踐中雖然出現(xiàn)了上述的一些問題，但這些問題是在社會(huì)發(fā)展中出現(xiàn)的新現(xiàn)象與新問題。在與時(shí)俱進(jìn)中完善是制定與使用政策工具的規(guī)律。

三、完善政府定向委托購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的建議

（一）增加梯度購(gòu)買的政策

鼓樓區(qū)政府定向購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)在早期發(fā)揮了巨大作用。隨著人民需求的提高，購(gòu)買政策顯得相對(duì)籠統(tǒng)，需要精準(zhǔn)化。在社會(huì)與經(jīng)濟(jì)的發(fā)展中，可以根據(jù)老年人身體情況和服務(wù)需求對(duì)政策進(jìn)行詳細(xì)的分類。

按照需求導(dǎo)向原則，政府根據(jù)老年人的實(shí)際需要來提供養(yǎng)老的服務(wù)和產(chǎn)品。一些較早進(jìn)入工業(yè)化、經(jīng)濟(jì)資本基礎(chǔ)較好的工業(yè)化國(guó)家，將本國(guó)老年人按照健康情況和自理能力進(jìn)行詳細(xì)分類。每位老年人都有參照自身身體和精神狀況制定的養(yǎng)老計(jì)劃。我國(guó)的基層政府可以根據(jù)所在地的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平，以老年人生活方式、自理能力、經(jīng)濟(jì)狀況及年齡特點(diǎn)進(jìn)行分類，提供對(duì)應(yīng)的梯度養(yǎng)老服務(wù)和分類型購(gòu)買，對(duì)老年人實(shí)施完全免費(fèi)、多數(shù)補(bǔ)貼、少量補(bǔ)貼等形式，長(zhǎng)期照顧和短期護(hù)理結(jié)合。這樣既可以減少資源的浪費(fèi)，也能為老年人提供最需要的服務(wù)，發(fā)揮好政策工具的功能。

2020年9月，國(guó)家醫(yī)保局、財(cái)政部發(fā)布了《關(guān)于擴(kuò)大長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)制度試點(diǎn)的指導(dǎo)意見》。目前，江蘇省已有蘇州市、南通市、徐州市、揚(yáng)州市等7個(gè)城市率先試點(diǎn)，南京亦在2021年7月加入了試行之列。在這樣的政策背景下，基層政府可以將長(zhǎng)期護(hù)理保險(xiǎn)與政府定向購(gòu)買養(yǎng)老服務(wù)政策相結(jié)合，形成相互補(bǔ)充的養(yǎng)老服務(wù)政策體系，滿足老年人們的多元養(yǎng)老需求。

（二）培育服務(wù)人員成為專業(yè)的養(yǎng)老護(hù)理員

2019年10月，人力資源社會(huì)保障部、民政部聯(lián)合頒布《養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)（2019年版）》，規(guī)定養(yǎng)老護(hù)理員國(guó)家職業(yè)技能標(biāo)準(zhǔn)是指導(dǎo)養(yǎng)老護(hù)理員培養(yǎng)培訓(xùn)、開展職業(yè)技能等級(jí)認(rèn)定和規(guī)范養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)行為的基本依據(jù)。養(yǎng)老護(hù)理員是從事老年人生活照料、護(hù)理服務(wù)的人員，是養(yǎng)老服務(wù)的主要提供者，是養(yǎng)老服務(wù)體系的重要支撐保障，是解決家庭難題、緩解社會(huì)問題、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要力量。

江蘇省民政廳已在進(jìn)行全省范圍的養(yǎng)老服務(wù)從業(yè)者的醫(yī)護(hù)知識(shí)與技能培訓(xùn)的項(xiàng)目規(guī)劃?；鶎诱Y(jié)合省級(jí)政府的統(tǒng)一規(guī)劃與部署，可將定向購(gòu)買護(hù)理專業(yè)化培訓(xùn)融入其中，充分利用好政策資源?；鶎诱梢苑e極參與上級(jí)政府的養(yǎng)老護(hù)理項(xiàng)目規(guī)劃，建立養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍建設(shè)長(zhǎng)效機(jī)制，開展養(yǎng)老服務(wù)人才培訓(xùn)提升行動(dòng)，建設(shè)養(yǎng)老護(hù)理員培養(yǎng)培訓(xùn)示范點(diǎn)。

（三）發(fā)揮社區(qū)精英的社會(huì)網(wǎng)絡(luò)帶動(dòng)志愿服務(wù)

在實(shí)踐中發(fā)現(xiàn)，有一部分熱心公共事務(wù)、個(gè)人權(quán)利意識(shí)突出的人可以被引導(dǎo)成社區(qū)精英。社區(qū)精英熱心公共事務(wù)，為社區(qū)居民利益發(fā)聲，受到居民的尊敬與信任。社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)立足于社區(qū)，可以使用的資源不僅是政府購(gòu)買服務(wù)的資金，還需擴(kuò)展思維，充分運(yùn)用社區(qū)的社會(huì)資本。社區(qū)服務(wù)機(jī)構(gòu)聯(lián)合居家養(yǎng)老服務(wù)網(wǎng)中的各站點(diǎn)所在街道與社區(qū)，建立和社區(qū)精英的穩(wěn)定聯(lián)系渠道，引導(dǎo)社區(qū)精英為社區(qū)居家養(yǎng)老提供服務(wù)。由于社區(qū)精英在社區(qū)社交網(wǎng)絡(luò)中處于核心位置，對(duì)其合理引導(dǎo)，可以發(fā)揮社區(qū)精英用其社會(huì)網(wǎng)絡(luò)帶動(dòng)志愿服務(wù)的功能。通過社區(qū)精英的領(lǐng)導(dǎo)與團(tuán)結(jié)功能，帶動(dòng)一批社區(qū)居民參與到社區(qū)養(yǎng)老的志愿服務(wù)中來。為了鼓勵(lì)社區(qū)精英發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)與團(tuán)結(jié)志愿服務(wù)的功能，支持社區(qū)居民志愿服務(wù)的常態(tài)化，還需有激勵(lì)政策，這需要市域?qū)用娴恼咧С?。比如：?duì)于本市積極進(jìn)行社區(qū)志愿服務(wù)的居民給予其“社區(qū)精英”的榮譽(yù)稱號(hào)，頒發(fā)證書，在其就醫(yī)、養(yǎng)老等方面給予一定資源照顧等。

我國(guó)傳統(tǒng)的單位制是以單位為中介的社會(huì)團(tuán)結(jié)方式，現(xiàn)在需要社區(qū)取代傳統(tǒng)的單位成為新的社會(huì)中介[2]。實(shí)現(xiàn)志愿服務(wù)扎根于社區(qū)，是為了建立社區(qū)志愿服務(wù)的長(zhǎng)效機(jī)制。居家養(yǎng)老志愿服務(wù)的對(duì)象是社區(qū)中的老年人，同一社區(qū)的居民對(duì)這些老年人提供志愿服務(wù)、固定志愿服務(wù)對(duì)象具有可行性。長(zhǎng)期化與穩(wěn)定化的志愿服務(wù)方式不僅能解決老年人的生活問題，還能提供情感支持。

四、結(jié)語(yǔ)

基層政府通過定向委托購(gòu)買居家養(yǎng)老服務(wù)的方式，建立養(yǎng)老服務(wù)中的政府、社會(huì)組織、市場(chǎng)、社區(qū)、家庭、居民等多元主體合作模式，形成經(jīng)濟(jì)資本、社會(huì)資本、專業(yè)服務(wù)的供給合力。提供社區(qū)服務(wù)的過程，亦是建設(shè)基層社會(huì)共同體的過程。

隨著國(guó)家在居家養(yǎng)老服務(wù)中頂層設(shè)計(jì)的發(fā)展，基層政府在實(shí)踐積累的基礎(chǔ)上，將自己原有的政策工具融入國(guó)家政策、省級(jí)規(guī)劃、市域治理中，充分利用政策資源，形成多層次的梯度政策體系。在政府定向購(gòu)買服務(wù)中，培育養(yǎng)老護(hù)理員、建設(shè)穩(wěn)定的養(yǎng)老護(hù)理職業(yè)隊(duì)伍與引導(dǎo)社區(qū)精英發(fā)揮社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)的力量是兩個(gè)重要抓手?；鶎诱鲗?dǎo)，社會(huì)組織專業(yè)管理與供給服務(wù)，建設(shè)長(zhǎng)效的養(yǎng)老護(hù)理員隊(duì)伍，充分發(fā)揮社區(qū)社會(huì)網(wǎng)絡(luò)與社會(huì)資本的功能，將居家養(yǎng)老服務(wù)嵌入在社區(qū)中，在實(shí)踐中不斷完善相關(guān)政策與運(yùn)行過程，能保持定向委托購(gòu)買機(jī)制的生命力，具有向全國(guó)推廣的意義。

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責(zé)任編輯：羅鈺涵