高增云 徐加慶

【摘 要】 為促進我國航標事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展、提高我國航標管理水平，梳理相關(guān)法規(guī)，分析航標管理現(xiàn)狀與存在的主要問題，結(jié)合形勢需求研究《航標條例》修訂的必要性是：從法律關(guān)系的客體來看，現(xiàn)行條例中航標的內(nèi)涵和外延已不符合航標的發(fā)展現(xiàn)狀;從法律關(guān)系的主體來看，航標管理機關(guān)需要進一步明確;從法律關(guān)系的內(nèi)容來看，現(xiàn)行部分條款規(guī)定過于原則、滯后，需要總結(jié)航標管理的經(jīng)驗，予以細化完善;《航標條例》的部分內(nèi)容與上位法和相關(guān)國際公約的發(fā)展變化不相適應，需要保持法律間的有效銜接，并切實承擔履約義務。

【關(guān)鍵詞】 《中華人民共和國航標條例》;航標;航標管理;條例修訂

0 引 言

航標是保障水上交通安全、維護水上交通環(huán)境的重要基礎(chǔ)設施，對海洋經(jīng)濟、航運經(jīng)濟發(fā)展和維護國家主權(quán)有著重要意義。1995年12月3日，《中華人民共和國航標條例》（以下簡稱《航標條例》）正式出臺，它是我國頒布的第一部航標管理行政法規(guī)?！逗綐藯l例》的頒布不僅使我國航標的管理和保護步入了法制化軌道，而且還奠定了建立航標法規(guī)體系的基礎(chǔ)。作為航標管理的主要法規(guī)，該條例對航標的適用范圍、管理主體、航標保護、法律責任等作了規(guī)定，對保障我國航標事業(yè)的發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

黨的十九大報告提出了建設海洋強國、交通強國的目標，這些強國目標都與海洋、航運、海事等密切相關(guān)。隨著水上交通安全形勢越來越復雜，新技術(shù)、新材料在航標領(lǐng)域的廣泛應用，我國機構(gòu)體制改革的深入推進等，都賦予了航標新的內(nèi)涵，對航標管理也提出了新的更高的要求。

1 我國航標管理模式及管理現(xiàn)狀

目前，我國沿海航標管理形成了交通運輸部門、海軍和農(nóng)業(yè)部門分類管理的局面。沿海干線、商港、以商用為主的軍商合用港由交通運輸部門下屬的海事機構(gòu)負責管理，實施中央政府垂直管理的管理體制;軍港、以軍用為主的軍商合用港口的航標由海軍負責管理;漁場、漁港范圍內(nèi)的航標則由農(nóng)業(yè)部門負責管理。航標管理是海事管理工作的重要組成部分，為涉海用戶提供高效優(yōu)質(zhì)的航海保障服務是航標部門履職的責任所在。航海安全保障工作是：管理沿海航標、無線電導航和水上安全通信;管理海區(qū)港口航道測繪并組織編印相關(guān)航海圖書資料;歸口管理交通行業(yè)測繪工作。2012年，交通運輸部對北海航海保障中心、東海航海保障中心、南海航海保障中心的機構(gòu)設置和主要職責進行了明確。2018年，交通運輸部海事局對航海保障中心所屬單位機構(gòu)和人員編制進行了優(yōu)化調(diào)整。

長江干線航標由長江航務管理局負責管理。航道航標的設置和維護由長江航道局負責。黑龍江流域的部分河流、界河等水域的安全管理由黑龍江海事局負責，航標的管理和維護由黑龍江省航道局負責。內(nèi)河航標是由縣級以上人民政府交通行政主管部門負責管理的。

隨著我國改革開放的不斷深入和綜合國力的持續(xù)增強，我國航標的航海保障能力和水平都取得了長足進步，基本滿足了船舶在我國水域安全航行的需要。

2 我國航標管理法律法規(guī)及技術(shù) 標準情況

交通運輸部海事局早在2003年就提出了對航標法規(guī)標準體系進行研究的要求，要求根據(jù)我國社會主義市場經(jīng)濟條件，海事航標行政、技術(shù)管理的現(xiàn)狀及發(fā)展要求，對現(xiàn)行航標法規(guī)標準進行評估，形成與環(huán)境變化相適應的、規(guī)范的航標測繪法規(guī)標準體系，促進我國沿海航標測量公共服務、行業(yè)管理和技術(shù)應用的規(guī)范化和標準化，提高服務水平、管理水平，促進海上交通安全。目前沿海航標法規(guī)標準體系的編制已完成，并已按此體系進行了具體法規(guī)標準的修訂、編制工作。

2.1 法規(guī)體系

編制《沿海航標法規(guī)體系》，旨在指導航標立法立規(guī)工作，減少法律沖突，提高行政規(guī)范性法律文件的可操作性，建立一套比較完整的、科學的、可持續(xù)發(fā)展的沿海航標行政規(guī)范性法律文件體系，保證沿海航標公共服務、行業(yè)管理和行政執(zhí)法的高效和規(guī)范。

《沿海航標法規(guī)體系》以國家現(xiàn)行的法律、行政法規(guī)、規(guī)章，以及國務院、中央編制委員會辦公室確定的海事管理機構(gòu)的職責為依據(jù)，按照部海事局發(fā)布的《海事法規(guī)體系框架》的基本原則和有關(guān)分類方法，結(jié)合水上安全形勢的變化及發(fā)展、國際公約的要求和趨勢、航標行業(yè)管理和執(zhí)法工作的需要，以及相對的立法前瞻性等因素而形成的沿海航標行政規(guī)范性法律文件體系框架?！逗綐朔ㄒ?guī)體系》共分為法律、行政法規(guī)、部門規(guī)章和規(guī)范性文件等4個部分。

2.2 標準體系

按照航標規(guī)劃、航標建設、航標維護、綜合、設備、質(zhì)量及裝備等航標管理內(nèi)容制定沿海航標標準分類匯總表，考察我國相關(guān)標準的制定情況。對2015年之前的國內(nèi)標準（國內(nèi)文件106個，其中綜合性法規(guī)24、航標法規(guī)16個、航標標準技術(shù)規(guī)定66個;國際航標協(xié)會文件160個，其中指南99個、建議60個、助航指南1個）進行了更新。

1984年中國國家技術(shù)監(jiān)督局頒布了《中國海區(qū)水上助航標志》（GB 4696―1984），后經(jīng)修訂形成《中國海區(qū)水上助航標志》（GB 4696―2016），采納了國際航標協(xié)會（IALA）海上浮標制度A系統(tǒng)。

我國遵循IALA建議和指南，以及其他相關(guān)國際組織的標準，制定一系列航標規(guī)范和標準。

（1）海船助航標志應當符合：《中國海區(qū)水上助航標志》（GB 4696―2016）、《中國海區(qū)水上助航標志形狀顯示規(guī)定》（GB 16161―2019）。

（2）內(nèi)河助航標志應當符合：《內(nèi)河助航標志》（GB 5863―1993）、《內(nèi)河助航標志的主要外形尺寸》（GB 5864―1993）。

3 《航標條例》執(zhí)行過程中存在的問題

我國航標管理工作在《航標條例》執(zhí)行過程中存在以下問題。

（1）存在部分行政行為法規(guī)支撐不足?！逗綐藯l例》對應急設標、航標規(guī)劃等問題沒有作出明確的相關(guān)規(guī)定，在一定程度上導致可執(zhí)行意愿不強、管理效果不佳。

（2）存在部分執(zhí)法行為效率不高的現(xiàn)象。《航標條例》部分條款可操作性不強，相關(guān)實施細則和配套法規(guī)等文件也沒有更詳細具體的解釋和補充，例如管理主體和相關(guān)人員就獎勵和懲罰標準問題出現(xiàn)了對《航標條例》的相關(guān)條款理解不一致，影響了條例的執(zhí)行。

（3）存在部分航標缺乏有效維護的情況?！逗綐藯l例》中缺少航標維護監(jiān)管條款，一些專業(yè)單位設置的專用航標缺乏專業(yè)維護和管理，導致有些專用航標效能較差，給船舶航行帶來安全隱患。

（4）沿海與內(nèi)河航道交接區(qū)域的航標管理轄區(qū)、權(quán)限存在爭議。

以上情況反映了在《航標條例》規(guī)定的條款中沒有明確的執(zhí)法依據(jù)，導致爭議處理不及時，影響水上交通安全形勢的穩(wěn)定。為了保障水上交通安全形勢的穩(wěn)定，《航標條例》的修訂已迫在眉睫。

4 《航標條例》修訂的必要性

4.1 從法律關(guān)系的客體來看，現(xiàn)行條例中航標的內(nèi)涵和外延已不符合航標的發(fā)展現(xiàn)狀

現(xiàn)行條例中對航標的定義是“航標，是指供船舶定位、導航或者用于其他專用目的的助航設施，包括視覺航標、無線電導航設施和音響航標?！彪S著科技的發(fā)展，新技術(shù)、新材料廣泛應用于航標領(lǐng)域，如船舶自動識別系統(tǒng)（AIS）等新興的與航標相關(guān)的系統(tǒng)和服務應運而生。應對新的變化，IALA助航指南在多年前就將航標的定義調(diào)整為“航標是一種在船舶外，為增強船舶或交通流安全、高效航行的裝置、系統(tǒng)或服務?！睂τ诤綐?，IALA的定義與我國現(xiàn)行條例的主要區(qū)別在于，IALA認為與船舶助航相關(guān)的系統(tǒng)和服務也應當納入航標管理。從我國實際情況來看，隨著我國水上經(jīng)濟的發(fā)展，航標的服務范圍也在擴大，比如近年來廣泛應用的AIS，除了政府部門外，一些非政府組織也通過各種方式建設了相當規(guī)模的AIS基站。這些基站關(guān)系到船舶安全、數(shù)據(jù)安全甚至是國家安全，但對這些基站的監(jiān)管并沒有納入到相關(guān)法律文件中，這就導致航標管理部門難以進行有效監(jiān)管。航標內(nèi)涵的變化和外延的擴大，以及由此帶來的相關(guān)利益關(guān)系的調(diào)整和規(guī)范管理，需要從法律層面予以明確。

4.2 從法律關(guān)系的主體來看，航標管理機關(guān)需要進一步明確

現(xiàn)行條例將交通行政主管部門和國務院交通行政主管部門設立的流域航道管理機構(gòu)、海區(qū)港務監(jiān)督機構(gòu)統(tǒng)稱為航標管理機關(guān)。隨著國家機構(gòu)改革的調(diào)整，海區(qū)港務監(jiān)督機構(gòu)現(xiàn)已調(diào)整為海事管理機構(gòu)，《航標條例》也亟需作出調(diào)整。另外在現(xiàn)實操作層面，航標管理不同機關(guān)之間對轄區(qū)的界定理解不一致，在個別地方甚至出現(xiàn)了流域航道管理機構(gòu)和海區(qū)港務監(jiān)督機構(gòu)管理邊界不清晰，造成了明顯沖突。

4.3 從法律關(guān)系的內(nèi)容來看，現(xiàn)行部分條款規(guī)定過于原則、滯后，需要總結(jié)航標管理的經(jīng)驗，予以細化完善

當前《航標條例》涉及的法律關(guān)系內(nèi)容發(fā)生了許多深刻變化，導致部分條款出現(xiàn)了概念不明確、邊界不清晰、可操作性不強等問題。

（1）關(guān)于專用航標的界定問題?！逗綐藯l例》中規(guī)定“專業(yè)單位可以設置自用的專用航標”“專業(yè)單位設置專用航標應當符合國家有關(guān)規(guī)定和技術(shù)標準”“航標管理機關(guān)和專業(yè)管理單位分別負責各自設置的航標，保證航標處于良好的使用狀態(tài)”。但是，《航標條例》并沒有對專用航標作出明確的解釋。各相關(guān)方對公用航標和專用航標還沒有形成共識，導致專用航標在管理和維護責任方面存在分歧;現(xiàn)實情況是很多專業(yè)單位設置專用航標，但多數(shù)缺乏維護能力，甚至有的專用航標出現(xiàn)維護主體缺失，對水上交通安全造成較大影響，航標管理部門對這些專業(yè)單位無法實現(xiàn)有效監(jiān)管。另外，一些專用航標因為各種因素需要轉(zhuǎn)為公用航標，須由航標管理部門接收并負責管理維護，但缺乏法定程序和經(jīng)費保障。

（2）關(guān)于行政執(zhí)法問題。現(xiàn)行條例對于航標違法行為的處置規(guī)定過于原則，在現(xiàn)實執(zhí)法中難以操作。同時，對于航標違法行為的處罰額度，相對于《治安管理處罰法》等法律法規(guī)額度偏低，導致違法成本低，不利于航標的維護管理。隨著近些年水上活動增多，碰損航標的違法行為也日益增多，這就需要通過法律加大處罰力度，保持法律的嚴肅性。

（3）關(guān)于航標規(guī)劃問題?，F(xiàn)行條例中缺少航標規(guī)劃條款，不利于與我國《航道法》等法律法規(guī)相銜接，保障重要航標的有序建設。

4.4 《航標條例》的部分內(nèi)容與上位法和相關(guān) 國際公約的發(fā)展變化不相適應，需要保持 法律間的有效銜接，并切實承擔履約義務

隨著《行政許可法》《行政強制法》等一系列法律的公布施行，特別是《中華人民共和國海上交通安全法》（2016）《中華人民共和國航道法》（2015）和《中華人民共和國港口法》（2018）等主要相關(guān)上位法的修訂，《航標條例》的相關(guān)內(nèi)容應與之相適應。比如《中華人民共和國港口法》（2018）規(guī)定：“航標設施以及其他輔助性設施，應當與港口同步建設，并保證按期投入使用?！薄吨腥A人民共和國海上交通安全法》修訂草案增加了“國家鼓勵和支持先進科學技術(shù)在航標領(lǐng)域中的應用”和航標違法行為處罰等相關(guān)條款。

《國際海上人命安全公約》（2017年修訂）、IMO通函、1992年《國際油污損害民事責任公約》（2000年對我國生效）、2007年內(nèi)羅畢《國際船舶殘骸清除公約》（2017年對我國生效）等相關(guān)國際公約關(guān)于航標管理也作出了新的調(diào)整。關(guān)于應急設標問題，《國際船舶殘骸公約》第8條規(guī)定：“殘骸的標記。如果受影響國家確定殘骸構(gòu)成危害，則該國須確保采取所有合理的措施對殘骸進行標記。在標記殘骸時，須采取所有切實可行的措施以確保標記符合殘骸所在區(qū)域所使用的國際接受的浮標系統(tǒng)”?！逗綐藯l例》沒有關(guān)于這方面的條款，主要通過內(nèi)部規(guī)范性文件的形式作了相關(guān)規(guī)定，缺少上位法支撐?，F(xiàn)實中確實存在由于航標應急設置不及時產(chǎn)生二次事故的情況，嚴重影響水上人身和財產(chǎn)安全。

5 結(jié) 語

《航標條例》修訂是貫徹落實海洋強國、交通強國等一系列國家戰(zhàn)略的重要舉措，是推進海事治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的必然要求?！督煌◤妵ㄔO綱要》也提出了“堅持法治引領(lǐng)，完善綜合交通法規(guī)體系，推動重點領(lǐng)域法律法規(guī)制定修訂”的要求。航標管理是海事管理的重要組成部分，《航標條例》是海事領(lǐng)域重要的行政法規(guī)，是制定航標相關(guān)部門規(guī)章和規(guī)范性文件的依據(jù)，條例修訂本身就是海事治理體系和治理能力現(xiàn)代化水平的重要體現(xiàn)。建立和實施完善的航標法規(guī)體系，有助于提高我國航標管理水平，促進航標事業(yè)高質(zhì)量發(fā)展。