雷興鳳 孫安萍 嚴(yán)小云 鄭文婷 胡雨琦

摘要：由于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目本身具備巨大的融資壓力，且融資渠道單一，融資模式已經(jīng)成為其未來(lái)健康快速發(fā)展的基礎(chǔ)。因而，構(gòu)建多元化的投融資方式在當(dāng)前中國(guó)經(jīng)濟(jì)形勢(shì)下就越來(lái)越重要。本文通過(guò)深入地研究了我國(guó)目前現(xiàn)存的海綿城市規(guī)劃建設(shè)投融資模式，分析了PPP、BOT、PFI這三種典型融資模式，根據(jù)文獻(xiàn)資料法，查閱文獻(xiàn)資料、搜集數(shù)據(jù)進(jìn)行研究，總結(jié)了我國(guó)海綿城市建設(shè)投融資模式的現(xiàn)狀和存在的一些突出問(wèn)題，從制度保障、經(jīng)營(yíng)模式、項(xiàng)目收益三個(gè)方面提出了一些改善海綿城市項(xiàng)目融資困境的具體措施和對(duì)策建議，以期為緩解我國(guó)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目融資難的問(wèn)題做出貢獻(xiàn)。

關(guān)鍵詞：海綿城市;投融資模式;文獻(xiàn)資料法;PPP、BOT、PFI模式

一、引言

海綿城市是指像海綿一樣，能夠吸收水分，具有良好的"彈性"的城市。通過(guò)海綿城市建設(shè)工程可以為城市節(jié)約更多的水資源，減輕對(duì)城市的雨洪和土壤危害，改善城市的排水問(wèn)題，提升城市的生態(tài)環(huán)境，促進(jìn)城市適應(yīng)環(huán)境變化。然而，雖然近年來(lái)黨和中央都在大力支持海綿城市的建設(shè)，但是當(dāng)前我國(guó)海綿城市的建設(shè)工程項(xiàng)目依舊存在著巨大的經(jīng)費(fèi)和資金負(fù)擔(dān)壓力，僅靠各級(jí)政府的補(bǔ)助已經(jīng)遠(yuǎn)遠(yuǎn)不足以支付其所有者的建設(shè)經(jīng)費(fèi)。

二、海綿城市建設(shè)項(xiàng)目研究現(xiàn)狀

近幾年，在國(guó)家和政府的大力支持和推動(dòng)下，海綿城市的建設(shè)得到了快速的發(fā)展，但海綿城市的建設(shè)仍存在著以下五個(gè)方面的問(wèn)題：

1.資金投入不足

由于海綿城市自身具有公共物品屬性，其盈利較少，而且目前的資金投入主要形式是政府投入，但從每年國(guó)家財(cái)政支出上看，能投給海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的資金十分有限，而海綿城市建設(shè)投資消耗巨大，僅依靠國(guó)家財(cái)政的支持遠(yuǎn)遠(yuǎn)彌補(bǔ)不了資金的嚴(yán)重缺口。

2.融資渠道單一

傳統(tǒng)的項(xiàng)目融資主要依賴于政府直接撥款和國(guó)內(nèi)銀行貸款，而海綿城市建設(shè)形式性匯報(bào)較多而實(shí)質(zhì)性的盈利收入較小，政府為了追求可見(jiàn)政績(jī)對(duì)其建設(shè)熱情度不高，重視度不夠。而且由政府直接撥款往往是有限的，這使得海綿城市項(xiàng)目的建設(shè)規(guī)模受限，往往達(dá)不到其應(yīng)有的效益。另外，復(fù)雜的審批手續(xù)更容易滋生腐敗，得不償失;其次，國(guó)內(nèi)銀行貸款會(huì)加大政府的債務(wù)，增加其財(cái)政壓力。目前，海綿城市投融資模式亟待解決的問(wèn)題主要在于如何合理協(xié)調(diào)市場(chǎng)資源配置和政府調(diào)控引導(dǎo)的作用，如何發(fā)展PPP模式（政府和社會(huì)資本互相合作）、特許經(jīng)營(yíng)等模式并吸引大量社會(huì)資本參與。

3.市場(chǎng)機(jī)制不完善

海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的公共物品屬性，其盈利較少，難以吸引投資者參與融資。政府在海綿城市建設(shè)方面缺少經(jīng)驗(yàn)，沒(méi)有完善的市場(chǎng)機(jī)制制約，其管理模式不如私營(yíng)企業(yè)，很容易給項(xiàng)目建設(shè)帶來(lái)許多問(wèn)題。

4.融資效率低下

政府部門(mén)的工作效率歷來(lái)比較慢，而海綿城市建設(shè)項(xiàng)目往往依賴于政府的財(cái)政撥款，進(jìn)而導(dǎo)致融資效率的低下。此外，政府制定的--系列的條件和審批手續(xù)，使得許多私人部門(mén)望而卻步。

5.缺乏融資模式評(píng)價(jià)體系

目前，海綿城市建設(shè)項(xiàng)目融資模式的相關(guān)研究大部分集中于可行性的融資模式和融資效率互相比較等方面，沒(méi)有科學(xué)的，系統(tǒng)的決策體系，缺乏一套符合海綿城市建設(shè)項(xiàng)目特色的融資模式評(píng)價(jià)體系。大部分海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的模式選擇為定性分析，大多選擇依舊停滯在定性評(píng)價(jià)上，通過(guò)定量化的辦法進(jìn)行選擇，不可避免的會(huì)受到主觀因素的影響，缺乏官方的評(píng)價(jià)指標(biāo)體系指引，所以需要構(gòu)建更加科學(xué)完備的融資模式的評(píng)價(jià)方法。

三、海綿城市建設(shè)三種典型投融資模式的研究

海綿城市建設(shè)融資主體多元化可以有效緩和政府的財(cái)政支出壓力、提高海綿城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)服務(wù)的效率、合理分配海綿城市建設(shè)和運(yùn)營(yíng)風(fēng)險(xiǎn)以及使海綿城市的效益最大化。本文主要對(duì)PPP模式、BOT模式和PFI模式進(jìn)行分析。

（一）PPP融資模式

PPP模式，即通過(guò)政府和社會(huì)各界資本的合作來(lái)提高公共基礎(chǔ)設(shè)施和服務(wù)的一種融資模式，主要強(qiáng)調(diào)風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)和利益共享，由協(xié)議明確雙方的風(fēng)險(xiǎn)、責(zé)任和收益，政府和項(xiàng)目公司全程合作，私營(yíng)企業(yè)提供公共服務(wù)，政府發(fā)揮監(jiān)督職能最后項(xiàng)目將在合同滿期后無(wú)償移交給政府。海綿城市建設(shè)以水資源的利用、水資源的安全性、以及水資源生態(tài)系統(tǒng)的循環(huán)性等維度來(lái)衡量，具有規(guī)模宏大、系統(tǒng)性強(qiáng)、建設(shè)范圍廣等特點(diǎn)。在政府缺乏資金的情況下，引入社會(huì)各界資本，堅(jiān)持制度引導(dǎo)、社會(huì)參與，政府積極與社會(huì)資本合作，推動(dòng)建設(shè)海綿城市發(fā)展。

（二）BOT融資模式

BOT 模式是基礎(chǔ)設(shè)施投資、建設(shè)和經(jīng)營(yíng)的一種方式，屬于特許經(jīng)營(yíng)類中的一般特許，由政府提供特許協(xié)議權(quán)，私營(yíng)部門(mén)在一定時(shí)期內(nèi)擁有所有權(quán)與經(jīng)營(yíng)權(quán)，通過(guò)基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)回收投資和利潤(rùn)，期滿后項(xiàng)目將無(wú)償移交給政府 。在 BOT 模式下，政府將項(xiàng)目外包出去，私營(yíng)企業(yè)并未參與前期工作，投資者有且只有項(xiàng)目的經(jīng)營(yíng)權(quán)而沒(méi)有所有權(quán)，自負(fù)盈虧，所以必須對(duì)其承擔(dān)的項(xiàng)目進(jìn)行詳細(xì)的評(píng)估分析。

BOT模式主要有以下特點(diǎn)：①政府作為項(xiàng)目管理者直接參與項(xiàng)目。②投資者在取得特許權(quán)之后才可在BOT模式建設(shè)項(xiàng)目。③BOT模式在高速公路、鐵路、機(jī)場(chǎng)等項(xiàng)目上運(yùn)用廣泛，而且多數(shù)具有國(guó)家壟斷的特點(diǎn)，究其原因總結(jié)為投資規(guī)模大，高技術(shù)要求，建設(shè)周期長(zhǎng)，以及建設(shè)過(guò)程中及經(jīng)營(yíng)過(guò)程中風(fēng)險(xiǎn)高的特性。④特許期截止后，政府可以無(wú)償享有項(xiàng)目的所有權(quán)，且項(xiàng)目無(wú)需清算。⑤復(fù)雜的法律關(guān)系存在于項(xiàng)目主體方之間，且通過(guò)特許協(xié)議來(lái)共同管理、投資以及承擔(dān)相應(yīng)的風(fēng)險(xiǎn)。⑥在還款期間，項(xiàng)目財(cái)產(chǎn)會(huì)一直受到來(lái)自抵押權(quán)的限制：反之在回報(bào)階段，隨著經(jīng)營(yíng)期的不斷減少，回報(bào)數(shù)額會(huì)隨之逐步增長(zhǎng)，政府的所有權(quán)也將逐步擴(kuò)大，直至政府收回所有權(quán)。

（三）PFI融資模式

PFI模式是民間主動(dòng)融資的一種融資模式，又譯為“私人融資活動(dòng)”或“私人主動(dòng)融資”。在 PFI模式下，政府部門(mén)負(fù)責(zé)進(jìn)行招投標(biāo)，私人部門(mén)負(fù)責(zé)項(xiàng)目的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)，在特許期結(jié)束時(shí)政府部門(mén)再收回項(xiàng)目，而私營(yíng)部門(mén)也會(huì)相應(yīng)獲得支付回收成本。相對(duì)來(lái)說(shuō)，PFI 模式的后期運(yùn)營(yíng)權(quán)處理更靈活，其自身不具有開(kāi)發(fā)能力，強(qiáng)調(diào)私人資本的主動(dòng)融資，政府的主要目標(biāo)是有效的服務(wù)，而不是設(shè)施所有權(quán)。

PFI模式具體包括如下特點(diǎn)：①施行全方位代理制。②開(kāi)放式管理。③主體較單一，通常為本國(guó)民營(yíng)企業(yè)的組合。④合同到期后，在正常經(jīng)營(yíng)期間，私人企業(yè)未達(dá)到預(yù)期收益，即可通過(guò)繼續(xù)擁有、或續(xù)租方式，取得項(xiàng)目的運(yùn)營(yíng)權(quán)。

四、海綿城市建設(shè)試點(diǎn)城市投融資模改善的對(duì)策建議

（一）制度保障

1.完善相關(guān)政策吸引社會(huì)資本加入

社會(huì)企業(yè)的投資目標(biāo)是尋求既能夠還貸又有投資回報(bào)的項(xiàng)目，無(wú)利可圖的基礎(chǔ)設(shè)施工程項(xiàng)目就吸引得不了社會(huì)和資本投入。政府部門(mén)應(yīng)當(dāng)制定與其他相關(guān)的政策，給予對(duì)外投資者一個(gè)相應(yīng)的政策扶持做出補(bǔ)償，例如稅收優(yōu)惠、借貸和擔(dān)保、給予對(duì)外投資企業(yè)沿線的土地優(yōu)先使用和開(kāi)發(fā)權(quán)。通過(guò)制定這些政策能夠增強(qiáng)社會(huì)資本對(duì)于海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的投融資積極度。

2.健全法律制度

海綿城市涉及水資源、水生態(tài)、污水處理、環(huán)境保護(hù)和市政建設(shè)等各個(gè)方面政府可以結(jié)合各個(gè)行業(yè)或部門(mén)分別制定相適應(yīng)的法律法規(guī)政策，真正做到依法治水。具體說(shuō)來(lái)，可以強(qiáng)制規(guī)定城市綠地花園建設(shè)率、城市開(kāi)發(fā)面積、城市污水排放量等指標(biāo)，從法律法規(guī)的層面增強(qiáng)公眾對(duì)于海綿城市建設(shè)趨勢(shì)的必要性的了解。對(duì)于后期的運(yùn)營(yíng)維護(hù)，地方政府應(yīng)該出臺(tái)具體的強(qiáng)制性的法律規(guī)范和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施，促進(jìn)海綿城市建設(shè)項(xiàng)目能夠科學(xué)有序、可持續(xù)地進(jìn)行。

政府運(yùn)用法律工具和相應(yīng)的獎(jiǎng)懲措施強(qiáng)制監(jiān)管海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的各項(xiàng)考評(píng)和實(shí)施，能夠有效避免地方政府的面子工程和績(jī)效唯一的意識(shí)：另一方面也能夠提升了海綿城市建設(shè)項(xiàng)目的科學(xué)性、合法性和正規(guī)性。

（二）經(jīng)營(yíng)模式

海綿城市建設(shè)的試點(diǎn)項(xiàng)目，可以根據(jù)實(shí)際情況，合理選用PPP、BOT，PFI等融資模式。采用“技術(shù)+資本”、總承包的方式按照“DBFO”（設(shè)計(jì)-建設(shè)-融資-運(yùn)營(yíng)）統(tǒng)籌組織實(shí)施海綿城市的建設(shè)，建立有效的政府績(jī)效考核機(jī)制，按照績(jī)效考核的標(biāo)準(zhǔn)按效付費(fèi)，對(duì)社會(huì)資本進(jìn)行監(jiān)督。

（1）政府授權(quán)城市管理局作為實(shí)施單位，按照法定程序選擇社會(huì)投資人，與政府制定機(jī)構(gòu)組建項(xiàng)目公司，雙方按照各自比例注冊(cè)項(xiàng)目公司，社會(huì)資本方控股。

（2）項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)海綿城市建設(shè)的設(shè)計(jì)、投融資、建設(shè)及運(yùn)營(yíng)管理。項(xiàng)目公司同金融機(jī)構(gòu)、設(shè)計(jì)單位、建設(shè)施工單位、材料供應(yīng)商、保險(xiǎn)機(jī)構(gòu)等簽訂相關(guān)合同，保障建設(shè)施工的順利推進(jìn)。與此同時(shí)，政府可以按照績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行考核，按照績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行付費(fèi)。

（3）在運(yùn)營(yíng)期間項(xiàng)目公司負(fù)責(zé)保障海綿城市設(shè)備設(shè)施的正常運(yùn)轉(zhuǎn)，依照項(xiàng)目協(xié)議取得合理收入。同時(shí)政府按照績(jī)效標(biāo)準(zhǔn)對(duì)項(xiàng)目公司進(jìn)行考核，按照績(jī)效考核標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行付費(fèi)。

（4）項(xiàng)目公司在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)期滿后將所有資產(chǎn)進(jìn)行移交，由政府方指定機(jī)構(gòu)進(jìn)行接收，按照移交標(biāo)準(zhǔn)進(jìn)行性能測(cè)試并移交。

（三）項(xiàng)目效益

1.社會(huì)效益

在社會(huì)效益上，實(shí)行海綿城市有助于降低內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)。首先，建設(shè)海綿城市，有利于提高居民居住地的生活狀況，提升土地和房屋等不動(dòng)資產(chǎn)的價(jià)值。其次，海綿城市基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)推動(dòng)著經(jīng)濟(jì)的發(fā)展，并提供了更多的就業(yè)崗位，使民眾的生活得到了一定的改善。另外，海綿城市的建設(shè)有利于改善城市的生態(tài)系統(tǒng)、城市景觀以及空氣質(zhì)量等。最后，營(yíng)造良好生態(tài)，有利于提升城市整體生態(tài)環(huán)境面貌。

2.環(huán)境效益

提高雨水控制和資源利用水平，增加地下水補(bǔ)給實(shí)施海綿城市建設(shè)項(xiàng)目，可以通過(guò)“滲滯為主、蓄排結(jié)合、凈用相輔”的雨水綜合利用技術(shù)，削減雨水徑流峰值、增加地下水補(bǔ)給，同時(shí)降低城市的內(nèi)澇風(fēng)險(xiǎn)，有利于增強(qiáng)人們對(duì)雨水的控制能力。

3.經(jīng)濟(jì)效益

（1）減緩城市洪澇損失

建設(shè)海綿城市可以降低將因城市水澇造成的經(jīng)濟(jì)損失。轉(zhuǎn)被動(dòng)的預(yù)防雨水為主動(dòng)的控制和利用雨水。在安全的前提下，盡可能多的保留雨水，實(shí)現(xiàn)延遲洪澇發(fā)生、緩解城市的雨水危機(jī)，減少因城市洪水而造成的損失。

（2）提高土地價(jià)值

海綿城市工程項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施，將生物滯留等技術(shù)融入景觀設(shè)計(jì)，實(shí)現(xiàn)建筑主體與附屬設(shè)施的綜合設(shè)計(jì)。實(shí)施后，明顯降低城市內(nèi)澇發(fā)生頻率及可能性，改善了該城區(qū)的整體環(huán)境和居民的生活環(huán)境，還會(huì)給周邊居民的身心健康帶來(lái)好處。良好的生活環(huán)境會(huì)帶動(dòng)海綿城市試點(diǎn)區(qū)域內(nèi)土地價(jià)值，同時(shí)在其周邊的土地價(jià)值也會(huì)受其影響而節(jié)節(jié)攀升。

五、結(jié)論

海綿城市建設(shè)工程是我國(guó)城市生態(tài)與文明建設(shè)工程在推進(jìn)城市管理過(guò)程中的一個(gè)具體表現(xiàn)，也是有效解決當(dāng)前我國(guó)城市降雨問(wèn)題以及實(shí)現(xiàn)城市水資源生態(tài)健康可持續(xù)發(fā)展的需要。但是，我國(guó)目前的海綿城市在建設(shè)與發(fā)展中仍然存在融資途徑單一，項(xiàng)目風(fēng)險(xiǎn)較低，收益率不高等問(wèn)題。各級(jí)政府的有關(guān)主管部門(mén)應(yīng)當(dāng)通過(guò)研究制定相應(yīng)的制度，鼓勵(lì)社會(huì)各界對(duì)于資本的積極投入，積極向廣大群眾宣傳推進(jìn)海綿城市項(xiàng)目建設(shè)的優(yōu)勢(shì)與益處，推行各種投資優(yōu)惠、稅收等優(yōu)惠政策，來(lái)有效地保證和促進(jìn)推動(dòng)海綿城市項(xiàng)目的大力建設(shè)和穩(wěn)定且健康可持續(xù)地發(fā)展。

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