徐丹

摘 要：本文分析了我國金融新形勢下監(jiān)管中存在的問題，論述了國外現(xiàn)行的金融監(jiān)管體制，并對我國金融監(jiān)管體制改革提出了建議。

關(guān)鍵詞：新形勢;金融監(jiān)管;混業(yè)監(jiān)管

一、我國目前金融分業(yè)監(jiān)管體制中存在的主要問題

（一）管理層的監(jiān)管成本不斷被抬高

一是混業(yè)金融活動(dòng)的增加不斷抬高管理層的監(jiān)管成本。近年來，信用市場中的影子銀行業(yè)務(wù)是混業(yè)金融活動(dòng)的典型代表。國際評級公司惠譽(yù)給出的數(shù)據(jù)顯示，自雷曼倒閉以來，中國的信貸總額從9萬億美元上升至23萬億美元，在短短幾年中復(fù)制了整個(gè)美國商業(yè)銀行系統(tǒng)的規(guī)模，中國的信貸占GDP比率在五年內(nèi)從75%上升至200%，而美國次貸危機(jī)及日本90年代初經(jīng)濟(jì)泡沫破裂前的該比值大約為40%（見表1）。

二是當(dāng)前監(jiān)管格局分裂造成部門之間協(xié)調(diào)成本高。影子銀行業(yè)務(wù)監(jiān)管難度較大的原因之一，在于其本身存在明顯的跨行業(yè)、跨地域特征，并具有涉及多類不同牌照金融機(jī)構(gòu)參與的混業(yè)特質(zhì)。因此，在對我國出現(xiàn)的各類影子銀行系統(tǒng)的監(jiān)管上出現(xiàn)了無限性和多頭性，甚至出現(xiàn)同一類影子銀行系統(tǒng)多家監(jiān)管機(jī)構(gòu)審批管理的情況，造成監(jiān)管機(jī)構(gòu)之間行業(yè)監(jiān)管政策難以統(tǒng)一制定和落實(shí)，從而影響金融市場的發(fā)展和效率。

（二）新興金融業(yè)態(tài)監(jiān)管部門不明確

當(dāng)前農(nóng)民合作社、小貸公司、創(chuàng)投基金、互聯(lián)網(wǎng)金融等新興金融業(yè)態(tài)大量涌現(xiàn)，一定程度上緩解了投資難、融資難，滿足了小微企業(yè)金融服務(wù)需求。但由于監(jiān)管部門不明確，出現(xiàn)了金融詐騙、風(fēng)險(xiǎn)失控、卷款潛逃之類的問題，影響了金融秩序穩(wěn)定，其負(fù)面影響不可小覷。

截至2020年末，我國小貸公司的貸款規(guī)模為6357.27億元，從業(yè)人員11.7萬。2020年全年，全國凈增小貸公司119家，同比增長1.35%;實(shí)收資本小幅凈增176.23億元，同比增長2.13%。不足三年時(shí)間，小貸公司機(jī)構(gòu)數(shù)量增長了3倍，貸款余額增長了6倍。但同時(shí)小貸公司經(jīng)營狀況逐漸出現(xiàn)了分化。小貸公司的貸款利率主要分布在基準(zhǔn)利率的2至4倍之間，“小貸不小”，個(gè)別省份戶均貸款超過50萬元的占比高達(dá)90%，個(gè)別地區(qū)“只批不管”，導(dǎo)致機(jī)構(gòu)無序增長，此外，變相吸收存款、貸款入股、虛假出資、隱匿對外貸款規(guī)模、兩本賬等現(xiàn)象時(shí)有發(fā)生，潛藏一定風(fēng)險(xiǎn)，并有可能進(jìn)一步向股東和正規(guī)金融體系外溢。

（三）跨行業(yè)、跨市場交叉性金融業(yè)務(wù)游離于監(jiān)管體系之外

過去一段時(shí)間，我國金融體系出現(xiàn)了深刻的變化，商業(yè)銀行在向綜合金融邁進(jìn)，銀行、信托、證券、基金等多種業(yè)務(wù)不斷交叉，“混業(yè)”和“跨界”成為了目前金融產(chǎn)品的標(biāo)簽，這對原有的分業(yè)經(jīng)營和分業(yè)監(jiān)管架構(gòu)形成了明顯的沖擊。如我國的銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)，分別對銀行業(yè)、證券業(yè)和保險(xiǎn)業(yè)進(jìn)行監(jiān)管，但缺乏對金融控股公司的宏觀監(jiān)管，對金融控股公司與其子公司及子公司間可能存在的關(guān)聯(lián)交易及金融風(fēng)險(xiǎn)滲透可能存在監(jiān)管真空。

同時(shí)，以私募基金、場外配資等為代表的跨行業(yè)、跨市場交叉性金融業(yè)務(wù)監(jiān)管也存在缺失。

（四）受各自利益影響，由央行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制難以實(shí)現(xiàn)預(yù)期效果

金融監(jiān)管部門最早的分工合作機(jī)制始于2000年，央行、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)確定三方監(jiān)管聯(lián)席會(huì)議方式。在銀監(jiān)會(huì)成立時(shí)，銀監(jiān)會(huì)、保監(jiān)會(huì)與證監(jiān)會(huì)又就金融監(jiān)管方面確立了分工合作框架與協(xié)調(diào)機(jī)制。但后就再?zèng)]召開過聯(lián)席會(huì)議。金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制再度重啟是在5年后。 根據(jù)方案，央行同銀監(jiān)會(huì)、證監(jiān)會(huì)和保監(jiān)會(huì)共同建立金融監(jiān)管協(xié)調(diào)機(jī)制。但并沒有明確寫明是央行牽頭，也沒有開幾次會(huì)。

當(dāng)國務(wù)院第一次以文件形式確定建立由央行牽頭的金融監(jiān)管協(xié)調(diào)部際聯(lián)席會(huì)議制度，同時(shí)確定聯(lián)席會(huì)議重點(diǎn)圍繞金融監(jiān)管開展工作。該制度雖然在一定程度上彌補(bǔ)了分業(yè)監(jiān)管的不足，但受各個(gè)監(jiān)管機(jī)構(gòu)自身利益的影響，行業(yè)協(xié)調(diào)機(jī)制的作用尚未充分發(fā)揮出來。從股市震蕩及政府救市的情況可以看到，“救市”監(jiān)管分了五家機(jī)構(gòu)：第一，市場流動(dòng)性是由央行監(jiān)管;第二，“兩融（融資、融券）”資金以及證券交易市場是由證監(jiān)會(huì)監(jiān)管;第三，場外配資是銀監(jiān)會(huì)監(jiān)管;第四，險(xiǎn)資入市是保監(jiān)會(huì)負(fù)責(zé);第五，“救市”資金是財(cái)政部負(fù)責(zé)。實(shí)際上這五個(gè)機(jī)構(gòu)之間，監(jiān)管協(xié)調(diào)的機(jī)制是較差的。比如央行提供無限流動(dòng)性的公告最早由證監(jiān)會(huì)發(fā)布而非央行發(fā)布。特別是幾個(gè)監(jiān)管部門，在關(guān)鍵時(shí)候失去統(tǒng)一性的協(xié)調(diào)，失去統(tǒng)一聲音;在政府準(zhǔn)備干預(yù)時(shí)，又各自為政，這對金融穩(wěn)定帶來了極大的風(fēng)險(xiǎn)。

二、美國金融監(jiān)管體系

（一）美國金融體系的監(jiān)管架構(gòu)

從美國頒布《多德-弗蘭克華爾街改革和消費(fèi)者保護(hù)法案》，以加強(qiáng)系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范、維護(hù)金融穩(wěn)定為主線，對金融監(jiān)管體系進(jìn)行全面改革。此次改革強(qiáng)化了“無盲區(qū)、無縫隙”的全面監(jiān)管理念，建立了以中央銀行（美聯(lián)儲）為核心、與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司及行業(yè)金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)等相協(xié)調(diào)的宏觀審慎政策框架（見圖1）。強(qiáng)有力的金融監(jiān)管既保證了金融統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)信息的真實(shí)準(zhǔn)確，也保證了金融機(jī)構(gòu)、體系的穩(wěn)定運(yùn)行和國際交流合作的有效性。 （二）美國金融監(jiān)管體系框架

設(shè)立金融穩(wěn)定監(jiān)管委員會(huì)（FSOC），由財(cái)政部長擔(dān)任主席，10家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)組成。負(fù)責(zé)統(tǒng)一監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)、協(xié)調(diào)監(jiān)管沖突、處理監(jiān)管爭端、防范識別處置系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)，并向其他監(jiān)管機(jī)構(gòu)進(jìn)行風(fēng)險(xiǎn)提示，以提高金融市場的透明度和穩(wěn)定性。

美聯(lián)儲是系統(tǒng)重要性金融機(jī)構(gòu)的監(jiān)管主體。為有效履行審慎監(jiān)管職責(zé)，針對系統(tǒng)重要性機(jī)構(gòu)，美聯(lián)儲從資本、杠桿率、流動(dòng)性、風(fēng)險(xiǎn)管理等方面牽頭，制定了嚴(yán)格的監(jiān)管標(biāo)準(zhǔn)。同時(shí)，與聯(lián)邦存款保險(xiǎn)公司共同負(fù)責(zé)美國系統(tǒng)性風(fēng)險(xiǎn)處置，包括大型金融機(jī)構(gòu)的破產(chǎn)清算，以解決“大而不能倒”問題。在財(cái)政部下設(shè)聯(lián)邦保險(xiǎn)辦公室，履行向金融穩(wěn)定監(jiān)督委員會(huì)提交系統(tǒng)重要性保險(xiǎn)公司名單等職責(zé)。在美聯(lián)儲內(nèi)部成立相對獨(dú)立的消費(fèi)者金融保護(hù)局（CFPB），統(tǒng)一行使原分散在7家金融監(jiān)管機(jī)構(gòu)的消費(fèi)者權(quán)益保護(hù)職責(zé)。

（三）美聯(lián)儲（美國中央銀行）在美國金融體系中的地位。

美聯(lián)儲是美國金融監(jiān)管體系中的系統(tǒng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管者和“全能型超級監(jiān)管人”，在對金融機(jī)構(gòu)實(shí)施穩(wěn)健監(jiān)管和對金融市場實(shí)施全面監(jiān)管兩個(gè)方面發(fā)揮更重要的作用。作為唯一一家同時(shí)監(jiān)管銀行、證券和保險(xiǎn)行業(yè)的聯(lián)邦機(jī)構(gòu)，其監(jiān)管范圍不僅覆蓋整個(gè)銀行業(yè)，還直接監(jiān)管包括金融控股公司、投資銀行、保險(xiǎn)公司及對沖基金等所有具有系統(tǒng)重要性的證券、保險(xiǎn)等非銀行金融機(jī)構(gòu);不僅有權(quán)對大型金融機(jī)構(gòu)設(shè)定資本及流動(dòng)性要求，同時(shí)還與商品期貨交易委員會(huì)（CFTC）、證券交易委員會(huì)（SEC）共同實(shí)施對支付、清算等金融市場基礎(chǔ)設(shè)施的監(jiān)管。

三、做好我國金融監(jiān)管體制改革的相關(guān)建議

形式服務(wù)內(nèi)容，權(quán)責(zé)利統(tǒng)一是關(guān)鍵。新的分工并不是越統(tǒng)一越好，也不是越分散越好，關(guān)鍵是要看監(jiān)管的理念、功能是否能與監(jiān)管的權(quán)責(zé)利對應(yīng)，是否確定好了金融監(jiān)管改革的方向。只有方向準(zhǔn)了，金融監(jiān)管改革才不會(huì)走彎路，并減少監(jiān)管改革成本，最終提高監(jiān)管效率，發(fā)揮好維護(hù)金融秩序和確保金融安全的作用。

有效利用中央銀行最后貸款人角色，確保金融監(jiān)管的一致性。反思我國股市風(fēng)波，債券市場的潛在風(fēng)險(xiǎn)，銀行業(yè)的壞賬壓力，以及一系列跑路事件，都源于缺乏跨市場綜合監(jiān)管工具所導(dǎo)致的事中監(jiān)管“管不住”、發(fā)生系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)苗頭后缺乏監(jiān)管資源整合導(dǎo)致的事后監(jiān)管“救不活”。借鑒國際經(jīng)驗(yàn)，各國在改革路徑選擇上紛紛擴(kuò)大中央銀行監(jiān)管范圍，或?qū)⑷勘O(jiān)管權(quán)力并入中央銀行。因此，我國應(yīng)加快推進(jìn)金融監(jiān)管統(tǒng)一于中央銀行，這是確保系統(tǒng)性金融風(fēng)險(xiǎn)防范，高效率服務(wù)實(shí)體經(jīng)濟(jì)的唯一選擇。

有效對接全球金融監(jiān)管主流規(guī)則。在人民幣國際化和金融市場開放程度不斷提高的背景下，金融監(jiān)管協(xié)調(diào)應(yīng)充分考慮國際因素的沖擊，加強(qiáng)與各國監(jiān)管部門的協(xié)調(diào)。同時(shí)積極探索適合國情的發(fā)展道路。

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