章志遠

黨的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央站在全面從嚴治黨、全面依法治國和推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的戰(zhàn)略高度，以前所未有的決心和力度銳意推進黨內(nèi)法規(guī)制度建設，依規(guī)治黨取得舉世矚目的成就。形成完善的黨內(nèi)法規(guī)體系，成為建設中國特色社會主義法治體系的重要組成內(nèi)容，并成為習近平法治思想的核心要義之一。2017年6月，中共中央印發(fā)《關于加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》(以下簡稱《意見》)，首次提出“到建黨100周年時，形成比較完善的黨內(nèi)法規(guī)制度體系、高效的黨內(nèi)法規(guī)制度實施體系、有力的黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障體系，黨依據(jù)黨內(nèi)法規(guī)管黨治黨的能力和水平顯著提高”的戰(zhàn)略目標。黨的十九大之后，黨內(nèi)法規(guī)制度建設步伐進一步加快。近兩年來，隨著《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨重大事項請示報告條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》《中國共產(chǎn)黨中央委員會工作條例》等一批主干性黨內(nèi)法規(guī)的密集出臺，以及《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨問責條例》《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》《中國共產(chǎn)黨黨員權利保障條例》等一批主干性黨內(nèi)法規(guī)的密集修訂，“加快形成覆蓋黨的領導和黨的建設各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”的目標任務在建黨100周年之際基本完成。黨內(nèi)法規(guī)制度體系的形成，標志著黨內(nèi)法規(guī)制度建設進入一個全新的時代。按照中共中央印發(fā)的《法治中國建設規(guī)劃(2020—2025年)》(以下簡稱《規(guī)劃》)的要求，體系形成后時代黨內(nèi)法規(guī)制度發(fā)展面臨著“健全黨內(nèi)法規(guī)體系”“抓好黨內(nèi)法規(guī)實施”“強化黨內(nèi)法規(guī)制度建設保障”三項任務。對這些發(fā)展任務的理論闡釋和制度落實，既是堅定不移推進依規(guī)治黨的內(nèi)在要求，也是貫徹實施習近平法治思想的題中應有之義。

一、健全黨內(nèi)法規(guī)體系的基本策略

黨內(nèi)法規(guī)體系建設從“形成”到“健全”，預示著建黨百年之后的黨內(nèi)法規(guī)將朝著更加穩(wěn)健、更加成熟的方向發(fā)展，“質(zhì)量至上”“統(tǒng)一權威”將成為健全黨內(nèi)法規(guī)體系的基本原則。對標《規(guī)劃》要求，健全黨內(nèi)法規(guī)體系的發(fā)展任務需要從如下四個方面著手。

(一)踐行黨內(nèi)法規(guī)體系成熟的標準

作為中國特色社會主義法治體系的有機組成部分，黨內(nèi)法規(guī)制度建設本身就是一個內(nèi)容豐富、結構嚴謹、邏輯自洽的體系?！兑?guī)劃》提出，要構建“內(nèi)容科學、程序嚴密、配套完備、運行有效”的黨內(nèi)法規(guī)體系，為黨內(nèi)法規(guī)體系的日臻成熟提出了明確標準。所謂內(nèi)容科學，是指黨內(nèi)法規(guī)制度建設要緊密聯(lián)系管黨治黨的實踐，始終以提高黨的執(zhí)政能力和領導水平作為標尺，使黨內(nèi)法規(guī)建設直接服務于新時代黨的建設新的偉大工程的現(xiàn)實需要；所謂程序嚴密，是指黨內(nèi)法規(guī)的制定和實施活動必須始終遵循既定的方式、方法、步驟和時限要求，確保黨內(nèi)法規(guī)制度建設全過程的平穩(wěn)有序；所謂配套完備，是指各位階、各領域、各層面的黨內(nèi)法規(guī)建設能夠上下貫通、左右相稱、一體推進，形成結構完整、和諧一致的內(nèi)在體系；所謂運行有效，是指黨內(nèi)法規(guī)制度體系能夠在管黨治黨的實踐中得到有效運用，促進黨內(nèi)法規(guī)制度建設作為全面從嚴治黨“長遠之策”“根本之策”地位的實現(xiàn)。這四個方面的要求構成了黨內(nèi)法規(guī)體系成熟的根本標準，為新時代黨內(nèi)法規(guī)體系的健全指明了方向。

作為“立規(guī)之規(guī)”，修訂后的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》進一步完善了黨內(nèi)法規(guī)制定的程序要求，為內(nèi)容科學的黨內(nèi)法規(guī)體系提供了基本的程序保障。為了充分調(diào)動廣大黨員的參與積極性，也為了在黨內(nèi)法規(guī)制定過程中更加充分地發(fā)揚黨內(nèi)民主，今后應當立足“全程參與”“有序參與”“有效參與”的理念，積極創(chuàng)造條件使一線普通黨員能夠有機會參與到黨內(nèi)法規(guī)的制定過程之中，在增強黨內(nèi)法規(guī)民主性科學性的同時，保障黨內(nèi)法規(guī)實施后的可接受性。在主干性黨內(nèi)法規(guī)密集出臺、黨內(nèi)法規(guī)體系初步形成之際，今后立規(guī)工作的重點應當轉(zhuǎn)向下位階配套性黨內(nèi)法規(guī)的及時制定，使黨內(nèi)法規(guī)體系的配套完備落到實處?！叭绻麑嫿h內(nèi)法規(guī)制度體系比作蓋房子，修訂完善黨章是夯基壘臺，制定若干部準則條例等基礎主干法規(guī)是立柱架梁，那么出臺一大批規(guī)則、規(guī)定、辦法、細則等配套法規(guī)就是添磚加瓦。”2020年12月28日，中共中央組織部連續(xù)發(fā)布《公務員考核規(guī)定》《公務員獎勵規(guī)定》《公務員轉(zhuǎn)任規(guī)定》《公務員回避規(guī)定》《公務員辭去公職規(guī)定》《公務員辭退規(guī)定》等六部配套性黨內(nèi)法規(guī)，對貫徹落實黨管干部原則、建設信念堅定、為民服務、勤政務實、敢于擔當、清正廉潔的高素質(zhì)專業(yè)化公務員隊伍具有重要的推動作用。這種密集發(fā)布配套性黨規(guī)的做法，有助于黨內(nèi)法規(guī)體系的不斷健全，真正實現(xiàn)“黨的建設推到哪里，黨內(nèi)法規(guī)制度建設就跟進到哪里”。在建黨百年之際，黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重點應實現(xiàn)從“以立規(guī)為中心”向“以執(zhí)規(guī)為中心”的轉(zhuǎn)移，使“文本上的黨規(guī)”轉(zhuǎn)化為“行動中的黨規(guī)”，努力實現(xiàn)黨內(nèi)法規(guī)體系的運行有效。

(二)提升黨內(nèi)法規(guī)全生命周期的質(zhì)量

堅持質(zhì)量優(yōu)先是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的生命線。修訂后的《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第一條將“提高黨內(nèi)法規(guī)質(zhì)量”新增為立規(guī)目的之一，確保每一項黨內(nèi)法規(guī)都能夠立得住、行得通、管得了。站在兩個一百年的歷史交匯點，立足新發(fā)展階段，貫徹新發(fā)展理念，構建新發(fā)展格局，黨內(nèi)法規(guī)制度建設更應堅持走高質(zhì)量發(fā)展道路，為依法治國與制度治黨、依規(guī)治黨統(tǒng)籌推進、一體建設提供全方位的制度支撐?！兑?guī)劃》明確提出了提高黨內(nèi)法規(guī)全生命周期質(zhì)量的要求，將質(zhì)量優(yōu)先理念貫穿于黨內(nèi)法規(guī)制定、修訂、清理和解釋的全過程之中，實現(xiàn)各階段黨內(nèi)法規(guī)制度建設環(huán)環(huán)相扣、同向發(fā)力。

在體系形成后時代，黨內(nèi)法規(guī)制度建設對全生命周期質(zhì)量優(yōu)先理念的貫徹，需要與時俱進地做好黨內(nèi)法規(guī)的解釋、修訂和清理工作。近年來，黨內(nèi)法規(guī)立規(guī)工作取得了長足發(fā)展，為依規(guī)治黨提供了充分的規(guī)范依據(jù)。同時也應當看到，隨著黨的建設實踐發(fā)展和執(zhí)政黨所處世情、社情、民情的變化，一些黨內(nèi)法規(guī)的條款設置方式還有待調(diào)整，一些黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定還要通過及時解釋或修改回應現(xiàn)實發(fā)展的需求。例如，當前的黨內(nèi)法規(guī)體系中仍然存在為數(shù)眾多的以“段落式”作為表達形式的黨內(nèi)法規(guī)，容易與黨的政策主張等規(guī)范性文件相混淆，一定程度上削弱了黨內(nèi)法規(guī)應有的規(guī)范性，應當?shù)玫郊皶r調(diào)整和規(guī)范。現(xiàn)有部分黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范條文在假設和法規(guī)后果兩個部分還存在一些不明確的表述，對貫徹落實黨內(nèi)法規(guī)應有的明確性原則造成了一定的負面影響。以三版《中國共產(chǎn)黨紀律處分條例》為例，中共中央繼2015年10月首次修訂之后，又根據(jù)全面從嚴治黨新的形勢、任務和要求，于2018年8月進行了二度修訂，從指導思想、內(nèi)容、程序和表述等方面進一步予以充實，使全面從嚴治黨的思路舉措更加科學、更加嚴密、更加有效。隨著我們黨對黨的領導和自身建設規(guī)律認識的不斷加深，今后更多黨內(nèi)法規(guī)需要及時進行修訂。

(三)維系黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一權威

黨內(nèi)法規(guī)制定主體的多樣性、調(diào)整領域的廣泛性、制定頻率的快速性和存在數(shù)量的龐雜性，都決定了保持黨內(nèi)法規(guī)自身體系權威性和統(tǒng)一性的必要?！兑庖姟分赋?，黨內(nèi)法規(guī)制度體系是以黨章為根本，以民主集中制為核心，以準則、條例等中央黨內(nèi)法規(guī)為主干，由各領域各層級黨內(nèi)法規(guī)制度組成的有機統(tǒng)一整體。黨內(nèi)法規(guī)體系形成本身不易，后續(xù)維系則更為重要。在黨內(nèi)法規(guī)制度建設的全過程中，必須按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第三十一條“效力位階”的要求，始終維系黨章作為黨的總章程和根本法至高無上的地位，確保黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性和權威性。

黨內(nèi)法規(guī)體系的維護任務主要依托黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度實現(xiàn)。修訂后的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案規(guī)定》將“維護黨內(nèi)法規(guī)和黨的政策的統(tǒng)一性、權威性”作為立規(guī)的根本目的，將“有件必備、有備必審、有錯必糾”作為備案審查工作應當堅持的基本原則，將“政治性審查、合法合規(guī)性審查、合理性審查、規(guī)范性審查”確立為備案審查的基本方法，這些新規(guī)定的落實有助于維護黨內(nèi)法規(guī)體系的統(tǒng)一性和權威性。在今后的黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度運行中應當著重把握三點：一是突出“合章性審查”的特殊作用，確保黨章作為“萬規(guī)之本”“萬規(guī)之基”“萬規(guī)之首”“萬規(guī)之王”的神圣地位；二是需要進一步優(yōu)化黨政聯(lián)合發(fā)文的備案審查制度，有效解決目前實踐中黨政聯(lián)合發(fā)文井噴式增長和監(jiān)督缺位和虛置之間的矛盾，避免黨政聯(lián)合發(fā)文的泛化；三是參照近幾年來全國人大常委會法制工作委員會在全國人大常委會會議上公開報告年度備案審查情況的做法，增強黨內(nèi)法規(guī)備案審查制度的剛性約束。

(四)形成黨規(guī)國法相向而行的格局

作為中國特色社會主義法治體系中最具本土生命力的元素，黨內(nèi)法規(guī)制度現(xiàn)象的出現(xiàn)，為人類法治文明進步貢獻了中國智慧和中國方案。黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求，國家法律是對全體公民的要求，妥善處理好黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的關系，就會不斷增強社會主義法治體系的生機與活力。習近平總書記指出：“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局?！边@種相向而行格局的形成，有賴黨內(nèi)法規(guī)同國家法律直接的銜接和協(xié)調(diào)。所謂銜接，是指黨內(nèi)法規(guī)與國家法律這兩套制度系統(tǒng)之間要實現(xiàn)無縫隙對接；所謂協(xié)調(diào)，是指黨內(nèi)法規(guī)與國家法律對同一事項各有側重的規(guī)定之間要避免規(guī)范沖突。唯其如此，黨內(nèi)法規(guī)與國家法律才能實現(xiàn)“各有側重、功能互補”“交替領跑、相互強化”“互為依托、互相借力”的生動和諧發(fā)展局面。

國家法律和黨內(nèi)法規(guī)相輔相成、相互促進、相互保障格局的形成，是建設中國特色社會主義法治體系一項長期而艱巨的任務，需要在法治實踐中不斷總結經(jīng)驗提煉規(guī)律。例如，為加強黨對某方面工作的領導，執(zhí)政黨先后在扶貧脫貧、生態(tài)文明建設、安全生產(chǎn)、食品安全等領域?qū)嵭小包h政同責”，通過《脫貧攻堅責任制實施辦法》《生態(tài)文明建設目標評價考核辦法》《地方黨政領導干部安全生產(chǎn)責任制規(guī)定》《地方領導干部食品安全責任制規(guī)定》等黨內(nèi)法規(guī)予以明確。2021年2月21日，中共中央、國務院印發(fā)《關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農(nóng)業(yè)農(nóng)村現(xiàn)代化的意見》，明確提出“實行糧食安全黨政同責”，使糧食安全成為第五個實行黨政同責的領域。這些黨內(nèi)法規(guī)和政策性文件的及時發(fā)布，與相關領域原本存在的國家法律一起共同構成了政府治理體系的制度規(guī)范，形成了極具中國本土監(jiān)管特色的“黨政聯(lián)合治理”模式。又如，為了加強黨對政法工作的領導，中共中央在2019年1月印發(fā)《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》，以基本黨內(nèi)法規(guī)形式將“堅持和加強黨對政法工作絕對領導”確立為立規(guī)的根本目的，同時明確“支持政法單位依法履行職責，保證司法機關依法獨立公正行使職權”為政法工作的一項基本原則，實現(xiàn)了黨內(nèi)法規(guī)與國家法律之間的互聯(lián)互通。2015年3月，中辦、國辦聯(lián)合印發(fā)《領導干部干預司法活動、插手具體案件處理的記錄、通報和責任追究規(guī)定》，中央政法委印發(fā)《司法機關內(nèi)部人員過問案件的記錄和責任追究規(guī)定》，筑起了保障司法機關依法獨立公正行使職權的“制度防線”。2018年10月，十三屆全國人大常委會第六次會議修訂通過的《人民法院組織法》第52條對此進一步予以確認。這是國家法律和黨內(nèi)法規(guī)之間相輔相成、相互促進、相互保障局面實現(xiàn)的生動例證，其經(jīng)驗值得在其他領域推廣。

二、激活黨內(nèi)法規(guī)實施的主要機制

黨內(nèi)法規(guī)的生命力在于實施，黨內(nèi)法規(guī)的權威也在于實施。不斷提高黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行力，一直是黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重點，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設中的短板。黨的十八大以來，黨中央以零容忍、全覆蓋的姿態(tài)深入推進反腐敗斗爭，取得了壓倒性勝利。從媒體公開披露的一些腐敗樣本上看，對相關黨內(nèi)法規(guī)不了解或存在僥幸心理是腐敗官員走上違紀違法犯罪道路的原因之一。立規(guī)不易，施規(guī)更難。在黨內(nèi)法規(guī)體系形成后時代，應當及時將黨內(nèi)法規(guī)實施擺在首要位置，真正讓鐵規(guī)生威發(fā)力，讓遵法守規(guī)成為黨員特別是黨員領導干部的自覺行動?！爸挥秀懣淘谌藗冃闹械姆ㄖ危攀钦嬲尾豢善频姆ㄖ??！痹谥袊厣鐣髁x法治體系提出多年的當下，更應理直氣壯地激活黨內(nèi)法規(guī)的有效實施，及時補齊法治建設中的最大短板。對標《規(guī)劃》要求，激活黨內(nèi)法規(guī)實施的主要機制包括如下三個方面。

(一)營造學習黨內(nèi)法規(guī)的濃郁氛圍

我們黨是學習型政黨，在百年奮斗征程中始終學習各種適應時代發(fā)展需要的新知識、新理論、新思維，進而凝聚起領導人民進行社會革命的磅礴偉力。黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設在管黨治黨、全面從嚴治黨方面發(fā)揮了舉足輕重的作用，對推進國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化、維護黨長期執(zhí)政和國家長治久安具有十分特殊的意義。經(jīng)過近九年的不懈努力，“治國必先治黨，治黨務必從嚴，從嚴必依法度”的觀念已經(jīng)深入人心。在這種新的時代背景之下，應當充分發(fā)揮我們黨政治動員的組織優(yōu)勢和宣傳優(yōu)勢，自上而下掀起學習黨內(nèi)法規(guī)、講好中國共產(chǎn)黨新時代堅持統(tǒng)籌推進依法治國和依規(guī)治黨的故事。

2021年2月20日，黨中央舉行黨史學習教育動員大會，部署在全黨開展黨史學習教育活動。這是營造濃郁學習黨內(nèi)法規(guī)社會氛圍的重要時機，應當將我們黨堅持依規(guī)治黨的歷史融入黨史學習教育活動過程之中，使廣大黨員特別是黨員領導干部成為尊規(guī)學規(guī)守規(guī)用規(guī)的模范。在這次集中主題學習教育活動之后，應當及時按照級別、領域、行業(yè)的不同，為各級黨員領導干部制定“量身定制”式的黨內(nèi)法規(guī)制度學習菜單，提高不同崗位、不同層級黨員領導干部的履職能力，切實防范履職風險。《規(guī)劃》提出，要把抓“關鍵少數(shù)”和管“絕大多數(shù)”統(tǒng)一起來?！邦I導干部裝腔作勢、裝模作樣，當面是人、背后是鬼，老百姓就不可能信你那一套，正所謂‘其身正，不令而行；其身不正，雖令不從’?！痹谶@方面，2018年全民學習憲法和2020年全民學習民法典的有益經(jīng)驗值得總結推廣，真正提高黨內(nèi)法規(guī)學習的實際成效，避免在學習活動中搞形式主義、走過場。

(二)持續(xù)加大黨內(nèi)法規(guī)的公開力度

黨內(nèi)法規(guī)體系形成之后，應當踐行“走出去”的發(fā)展戰(zhàn)略，讓黨內(nèi)法規(guī)制度建設的成就為社會公眾廣泛知曉，進一步提高黨內(nèi)法規(guī)的公眾普及度。按照《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第29條第3款的規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)除涉及黨和國家秘密不得公開或者按照有關規(guī)定不宜公開外，應當在黨報黨刊、重點新聞網(wǎng)站、門戶網(wǎng)站等黨的媒體上公開發(fā)布。2017年12月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨務公開條例(試行)》，第7條第1款也確立了“除涉及黨和國家秘密不得公開或者依照有關規(guī)定不宜公開的事項外，一般應當公開”的基本原則?？傮w上看，黨內(nèi)法規(guī)公開的程度還較為有限，存在很多進一步優(yōu)化的空間。特別是隨著我們黨治國理政經(jīng)驗的日臻成熟，應當對“按照有關規(guī)定不宜公開”逐步進行限縮性解釋，確立“應公開盡量公開”的基本原則。持續(xù)加大黨內(nèi)法規(guī)的公開力度，既是彰顯我們黨“四個自信”的體現(xiàn)，也是黨內(nèi)法規(guī)制度建設走向成熟的標志。只有讓更多黨內(nèi)法規(guī)向全黨或全社會公開，才能保障黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)定真正落地生根。

(三)落實黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任

黨內(nèi)法規(guī)實施的激活有賴綜合施策，推行執(zhí)行責任制是其中的關鍵一環(huán)。2019年9月，中共中央印發(fā)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制規(guī)定(試行)》，就執(zhí)規(guī)責任制的組織架構、責任主體、責任內(nèi)容、執(zhí)行措施作出了詳盡規(guī)定。有學者將黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行機制的模式概括為：黨委黨組全面領導，貫徹于黨規(guī)執(zhí)行；紀委保障黨規(guī)執(zhí)行，對違反黨規(guī)行為予以處理；黨的職能部門具體履行黨規(guī)執(zhí)行；黨的基層組織通過黨建方式推動黨規(guī)執(zhí)行。作為常態(tài)化的黨內(nèi)法規(guī)實施機制，黨內(nèi)法規(guī)實施評估和督察追責的激活尤為重要。實施評估制度旨在客觀勾勒黨內(nèi)法規(guī)落實的具體情況，督察追責則是剛性地督促黨內(nèi)法規(guī)實施的制度安排，二者的結合適用能夠織起黨內(nèi)法規(guī)實施的機制之網(wǎng)。黨的十八大以來，中央八項規(guī)定的執(zhí)行就取得了良好的社會效果，對扭轉(zhuǎn)黨風、政風、社風發(fā)揮了重要作用，被譽為改變中國的“鐵八條”，其有益經(jīng)驗就在于“抓住關鍵少數(shù)、堅持以上率下”“注重環(huán)環(huán)緊扣、形成完整實施鏈條”“‘?！プァL’、健全長效機制”。這些來自黨內(nèi)法規(guī)實施局部實踐的成功經(jīng)驗，值得進一步總結推廣，使“有規(guī)必依、執(zhí)規(guī)必嚴”成為黨內(nèi)法規(guī)體系形成后時代的新常態(tài)。

三、強化黨內(nèi)法規(guī)制度建設的保障

作為中國特色社會主義法治體系中最富有生機活力和原創(chuàng)性的組成部分，黨內(nèi)法規(guī)體系的形成、實施、完善和發(fā)展，都與黨的自身建設和黨的領導、執(zhí)政活動密不可分，黨內(nèi)法規(guī)制度建設終究離不開強大的專業(yè)人才保障。無論是黨內(nèi)法規(guī)的立改廢釋和貫徹執(zhí)行，還是黨內(nèi)法規(guī)的學理闡釋和觀念傳播，都需要打造代代相傳的專業(yè)工作隊伍和后備人才隊伍。在黨內(nèi)法規(guī)體系形成后時代，面對法學領域“冰火兩重天”的局面，中國法學界應當“深刻把握黨內(nèi)法規(guī)作為新時代中國法學新范疇的變革性意義，積極將黨內(nèi)法規(guī)融入中國特色社會主義法學話語體系，積極推動黨內(nèi)法規(guī)學理研究和人才培養(yǎng)事業(yè)大發(fā)展”。對標《規(guī)劃》要求，黨內(nèi)法規(guī)制度建設的人才保障主要體現(xiàn)在如下三個方面。

(一)建設德才兼?zhèn)涞狞h內(nèi)法規(guī)專門工作隊伍

堅持建設德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治工作隊伍是習近平法治思想的核心要義之一。黨的十八屆四中全會通過的《關于全面推進依法治國若干重大問題的決定》指出，全面推進依法治國，必須大力提高法治工作隊伍思想政治素質(zhì)、業(yè)務工作能力、職業(yè)道德水準，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的社會主義法治工作隊伍，為加快建設社會主義法治國家提供強有力的組織和人才保障。如同立法隊伍、行政執(zhí)法隊伍、司法隊伍、監(jiān)察隊伍一樣，高素質(zhì)的黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊伍也是社會主義法治工作隊伍的重要組成部分。黨內(nèi)法規(guī)的制定、解釋、修改、備案審查、清理、評估等具體工作，都是由黨內(nèi)法規(guī)工作機構的人員擔任的。這些人員的政治素質(zhì)、法律素質(zhì)和專業(yè)能力，直接決定著黨內(nèi)法規(guī)制度建設的質(zhì)量。在黨內(nèi)法規(guī)已成為中國特色社會主義法治體系的當下，應將黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊伍建設納入黨和國家法治工作隊伍建設的全局中加以謀劃，使之能夠勝任黨內(nèi)法規(guī)體系形成后時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設的重任。

習近平總書記指出：“要按照政治過硬、業(yè)務過硬、責任過硬、紀律過硬、作風過硬的要求，努力建設一支信念堅定、執(zhí)法為民、敢于擔當、清正廉潔的政法隊伍。”黨內(nèi)法規(guī)工作機構人員肩負著立規(guī)、釋規(guī)、執(zhí)規(guī)、普規(guī)的神圣使命，毫無疑問需要符合“五硬”的基本要求。從加強黨的全面領導和深入推進依規(guī)治黨的要求看，應當系統(tǒng)謀劃好黨內(nèi)法規(guī)專門工作隊伍建設，尤其要把握好“入口關”“培養(yǎng)關”“晉升關”。首先，要明確黨內(nèi)法規(guī)工作機構人員入職的政治標準和法律標準。就政治標準而言，除了中共黨員的黨派要求外，還應當具備至少兩年以上的黨務工作經(jīng)驗；就法律標準而言，入職者應當通過國家法律職業(yè)資格統(tǒng)一考試。其次，要通過組織定期專業(yè)能力培訓和不同崗位掛職鍛煉等方式，全面提升黨內(nèi)法規(guī)工作機構人員的專業(yè)素養(yǎng)。根據(jù)《黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第8條第2款的規(guī)定，中央辦公廳承擔黨內(nèi)法規(guī)制定的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)和督促指導工作。作為黨內(nèi)法規(guī)制度建設的主導機構，中央辦公廳法規(guī)局可將全國黨內(nèi)法規(guī)工作機構人員培訓事務納入統(tǒng)籌協(xié)調(diào)之中，發(fā)揮黨內(nèi)法規(guī)高端培訓橋梁樞紐作用。同時，可以參照最高人民法院、最高人民檢察院從地方法院、檢察院借調(diào)法官、檢察官完成專項任務的有益經(jīng)驗，為地方黨委黨內(nèi)法規(guī)工作機構人員開闊視野、提升能力提供參與鍛煉機會。最后，要為黨內(nèi)法規(guī)工作機構人員晉升提供有效通道。黨內(nèi)法規(guī)工作政治性強、專業(yè)性高，從業(yè)人員成長需要一定周期。如果晉升通道不暢，可能造成專業(yè)人才流失。為此，可以參照《法官法》《檢察官法》有關入額法官、檢察官晉升做法，為黨內(nèi)法規(guī)工作機構專職干部提供穩(wěn)定的職業(yè)保障。

(二)造就守正創(chuàng)新的黨內(nèi)法規(guī)理論研究隊伍

近年來，國內(nèi)法學、政治學、黨史黨建等學科的一些學者圍繞黨內(nèi)法規(guī)制度建設的理論和實踐展開了初步研究，一些科研院?；蚵?lián)合實務部門或單獨成立了若干黨內(nèi)法規(guī)理論研究機構，推出了一批黨內(nèi)法規(guī)理論研究成果。不過，黨內(nèi)法規(guī)研究繁榮表象的背后還存在諸多“隱憂”：法學界對黨內(nèi)法規(guī)融入中國特色社會主義法治體系的學理闡釋和內(nèi)心接受度還不夠；不同學科研究者時常陷入身份認同的尷尬境地；黨內(nèi)法規(guī)研究者還存在跨學科知識的短板；黨內(nèi)法規(guī)研究方法運用不夠嫻熟；黨內(nèi)法規(guī)理論研究與實踐之間缺乏有效溝通；年輕研究者對黨內(nèi)法規(guī)理論研究的前景不夠自信。這些問題的存在，反映出黨內(nèi)法規(guī)理論研究還跟不上黨內(nèi)法規(guī)制度建設快速發(fā)展的實踐。為此，《規(guī)劃》明確提出，加快補齊黨內(nèi)法規(guī)理論研究方面的短板，重點建設一批黨內(nèi)法規(guī)研究高端智庫和研究教育基地，推動形成一批高質(zhì)量研究成果，引領和聚集一批黨內(nèi)法規(guī)研究人才。

站在中國共產(chǎn)黨堅持依法治國、依法執(zhí)政、依法行政共同推進的治國理政方略新起點上，黨內(nèi)法規(guī)理論研究短板補齊的關鍵在于法學界要解放思想與時俱進，真正將中國特色社會主義法治體系的豐富內(nèi)涵闡釋好、宣傳好、發(fā)展好?！捌鞄悯r明地將黨內(nèi)法規(guī)作為法學的新范疇，理直氣壯地將法學的研究對象明確為依法執(zhí)政之‘法’，既是新時代中國法學的歷史使命，也是中國法學轉(zhuǎn)型升級的新的邏輯起點?！笨梢姡炀褪卣齽?chuàng)新的黨內(nèi)法規(guī)理論研究隊伍已經(jīng)成為黨內(nèi)法規(guī)體系形成后時代的一項緊迫任務。當前，應當充分利用慶祝建黨百年和深入學習貫徹習近平法治思想的大好時機，著力解決好多年來困擾黨內(nèi)法規(guī)理論研究發(fā)展的體制機制“瓶頸”，在黨內(nèi)法規(guī)學科單獨設置、全國性黨內(nèi)法規(guī)研究團體組建、黨內(nèi)法規(guī)研究資源傾斜性配置方面邁開堅實步伐，鍛造政治過硬、學風過硬、業(yè)務過硬的黨內(nèi)法規(guī)理論研究隊伍，在守正創(chuàng)新中講好百年大黨全面從嚴治黨、依規(guī)治黨的千秋故事。

(三)加快黨內(nèi)法規(guī)后備專業(yè)人才的培養(yǎng)步伐

中國共產(chǎn)黨立志于中華民族偉大復興的千秋偉業(yè)，百年恰是風華正茂。作為黨的建設事業(yè)重要組成內(nèi)容的黨內(nèi)法規(guī)制度建設，其興旺發(fā)達同樣需要一代又一代德才兼?zhèn)涞暮髠鋵I(yè)人才的接續(xù)奮斗。習近平總書記指出：“法治人才培養(yǎng)不上去，法治領域不能人才輩出，全面依法治國就不可能做好?！痹谌嫱七M依法治國成為中國共產(chǎn)黨治國理政的基本方略、黨內(nèi)法規(guī)體系成為中國特色社會主義法治體系有機組成部分的當下，應當以黨的“新三大法寶”(依法治國、黨的建設和統(tǒng)一戰(zhàn)線)為指導方針，創(chuàng)新法律治理人才的培養(yǎng)機制。《規(guī)劃》明確提出，要健全后備人才培養(yǎng)機制，加強黨內(nèi)法規(guī)學科建設，為黨內(nèi)法規(guī)事業(yè)持續(xù)發(fā)展提供人才支撐。

高校是法治人才培養(yǎng)的第一陣地。高校能否建成種類齊全、內(nèi)涵豐富的黨內(nèi)法規(guī)學科體系，關系到黨內(nèi)法規(guī)后備人才的培養(yǎng)質(zhì)量。作為特殊類型的法治專門人才，黨內(nèi)法規(guī)后備人才培養(yǎng)更要著重解決好“為誰教”“教什么”“教給誰”“怎樣教”的問題。黨內(nèi)法規(guī)后備專業(yè)人才培養(yǎng)可以分為三個層次：第一層次是黨內(nèi)法規(guī)博士研究生培養(yǎng)。其職業(yè)定位主要是黨內(nèi)法規(guī)師資隊伍、理論研究隊伍和高層次實務工作隊伍，其培養(yǎng)方案應遵循復合型、寬口徑思路，倡導推行法學專業(yè)和非法學專業(yè)雙導師制，努力培養(yǎng)出能夠與百年大黨輝煌成就相匹配的黨內(nèi)法規(guī)高端人才。第二層次是黨內(nèi)法規(guī)碩士研究生培養(yǎng)。其中，學術型碩士研究生的職業(yè)定位是繼續(xù)攻讀黨內(nèi)法規(guī)博士研究生，實務型碩士研究生的職業(yè)定位是各級黨委黨內(nèi)法規(guī)工作機構專門人員。倡導推行理論與實務雙導師制，讓黨內(nèi)法規(guī)工作機構的專門人員參與到在校碩士研究生的培養(yǎng)過程之中，強化黨內(nèi)法規(guī)實踐教學，縮短黨內(nèi)法規(guī)理論與實踐之間的距離。第三層次是大學生黨內(nèi)法規(guī)普及教育。應將黨內(nèi)法規(guī)基本知識引入到本科生教學過程之中，樹立新時代大學生的黨規(guī)意識，吸引更多年輕大學生關注黨內(nèi)法規(guī)制度建設，積極報考黨內(nèi)法規(guī)碩士研究生。只有通過分類施策和精準培養(yǎng)，黨內(nèi)法規(guī)后備人才梯隊才能漸次形成。2021年2月4日，教育部學位管理與研究生教育司、司法部律師工作局聯(lián)合下發(fā)《關于實施法律碩士專業(yè)學位(涉外律師)研究生培養(yǎng)項目的通知》，此舉對推動涉外法治專業(yè)人才培養(yǎng)具有重要意義。對黨內(nèi)法規(guī)人才培養(yǎng)中間層的實務型碩士研究生而言，完全可以參照涉外法治人才培養(yǎng)模式，通過特事特辦、急事快辦滿足黨內(nèi)法規(guī)制度建設實踐的特殊需求。

結 語

在建黨百年之際，黨內(nèi)法規(guī)制度建設已經(jīng)進入體系形成后時代。面向2035年基本實現(xiàn)社會主義現(xiàn)代化遠景目標，黨內(nèi)法規(guī)制度建設任重道遠?！兑?guī)劃》是新中國成立以來第一個關于法治中國建設的專門規(guī)劃，是新時代推進全面依法治國的綱領性文件，也是“十四五”時期統(tǒng)籌推進法治中國建設的路線圖和施工圖。本文對《規(guī)劃》第七部分“建設完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”的初步學理闡釋和機制設計，旨在回應體系形成后時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設的三重歷史任務。鑒于黨內(nèi)法規(guī)體系在中國特色社會主義法治體系“五大體系”中的特殊地位，黨中央可以適時發(fā)布《關于進一步加強黨內(nèi)法規(guī)制度建設的意見》，系統(tǒng)總結黨的十八大特別是十九大以來黨內(nèi)法規(guī)制度建設的新經(jīng)驗、新成果，為體系形成后時代黨內(nèi)法規(guī)制度建設的持續(xù)快速發(fā)展提供強有力的政策依據(jù)支撐。