蔣清華

“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”是新時(shí)代黨規(guī)建設(shè)實(shí)踐中的一個(gè)新概念，也是習(xí)近平法治思想中的一個(gè)新概念。黨內(nèi)法規(guī)已成為新時(shí)代中國法學(xué)的一個(gè)新范疇。目前關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)之“政理”研究較多、“法理”研究較少，這在黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)論題上尤為突出。發(fā)展黨內(nèi)法規(guī)學(xué)，有必要以法學(xué)范式分析黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)這個(gè)基本概念。

一、問題的提出

最早提出黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的中央文件是2016年12月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的意見》(以下簡(jiǎn)稱《意見》)。按照《意見》，在黨章之下，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度、組織法規(guī)制度、自身建設(shè)法規(guī)制度、監(jiān)督保障法規(guī)制度四大板塊共同構(gòu)成以“1+4”為基本框架的黨內(nèi)法規(guī)制度體系。黨的十九大之后，黨中央印發(fā)的《中央黨內(nèi)法規(guī)制定工作第二個(gè)五年規(guī)劃(2018—2022年)》(以下簡(jiǎn)稱“二五規(guī)劃”)、《法治中國建設(shè)規(guī)劃(2020—2025年)》等繼續(xù)使用“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”概念。

(一)文件中的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的含義，目前中央文件未作出定義式的解說，《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》也沒有對(duì)四大板塊黨規(guī)作出定義。《意見》列舉的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)制度例如《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》、《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》和涉及外事工作的規(guī)定等，指出它們承擔(dān)著“加強(qiáng)和改進(jìn)黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)，為黨發(fā)揮總攬全局、協(xié)調(diào)各方領(lǐng)導(dǎo)核心作用提供制度保證”之重要功能?！岸逡?guī)劃”指出：“要完善黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。堅(jiān)持黨對(duì)一切工作的領(lǐng)導(dǎo)，完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制，改進(jìn)領(lǐng)導(dǎo)方式，提高執(zhí)政本領(lǐng)，不斷增強(qiáng)黨的政治領(lǐng)導(dǎo)力、思想引領(lǐng)力、群眾組織力、社會(huì)號(hào)召力，把黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方落到實(shí)處?！边@一論述，與《意見》的精神一致，同時(shí)也為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)增加了“完善黨的領(lǐng)導(dǎo)體制機(jī)制”之功能。所以，“二五規(guī)劃”對(duì)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的例舉，除了農(nóng)村工作、宣傳工作、機(jī)構(gòu)編制工作等條例和黨中央領(lǐng)導(dǎo)經(jīng)濟(jì)工作、法治工作等方面的規(guī)定之外，還有《中國共產(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》。

《意見》指出，要堅(jiān)持目標(biāo)導(dǎo)向和問題導(dǎo)向，按照“規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督”相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則，完善“1+4”框架的黨規(guī)體系。一般來說，四大板塊黨規(guī)體系的內(nèi)在邏輯是：“規(guī)范主體”對(duì)應(yīng)組織法規(guī)，“規(guī)范行為”對(duì)應(yīng)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)，“規(guī)范監(jiān)督”對(duì)應(yīng)監(jiān)督保障法規(guī)?？偟膩砜?，《意見》和“二五規(guī)劃”所稱領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，基本上是指關(guān)于黨對(duì)各方面工作的領(lǐng)導(dǎo)的法規(guī)制度，即規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)行為的法規(guī)制度。換言之，“1+4”框架中的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)主要就是單行形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)工作法規(guī)。

(二)學(xué)界理解的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)

不過，學(xué)者們對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的理解有所不同。一方面，被“二五規(guī)劃”列為組織法規(guī)的《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》，一些學(xué)者將之視為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)范疇。另一方面，被“二五規(guī)劃”列為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》，有學(xué)者認(rèn)為也可歸入自身建設(shè)法規(guī)中的思想建設(shè)法規(guī)?！吨袊伯a(chǎn)黨重大事項(xiàng)請(qǐng)示報(bào)告條例》在“二五規(guī)劃”中被列為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，而從“請(qǐng)示報(bào)告制度是我們黨的一項(xiàng)重要政治紀(jì)律、組織紀(jì)律、工作紀(jì)律”這個(gè)方面來看，將該條例歸為自身建設(shè)法規(guī)中的紀(jì)律建設(shè)法規(guī)也是成立的。

產(chǎn)生這些認(rèn)識(shí)的原因在于，在學(xué)界，無論是政治學(xué)學(xué)者，還是法律學(xué)者，往往不只是在“規(guī)范行為”這一意義上來認(rèn)識(shí)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的(當(dāng)然這是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的核心內(nèi)容)。例如，施新州教授認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)理念、領(lǐng)導(dǎo)制度、領(lǐng)導(dǎo)體制、領(lǐng)導(dǎo)干部和領(lǐng)導(dǎo)方法的黨內(nèi)法規(guī)制度的總稱?？氯A慶教授認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是指調(diào)整黨的領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)行使對(duì)外領(lǐng)導(dǎo)權(quán)的規(guī)范。按照這類界定，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的規(guī)范事項(xiàng)都不會(huì)僅限于領(lǐng)導(dǎo)行為。誠然，領(lǐng)導(dǎo)行為是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的規(guī)范對(duì)象，但規(guī)范對(duì)象不等于規(guī)范事項(xiàng)，也不等于調(diào)整對(duì)象?？偟膩砜矗瑢W(xué)界并不是完全按照四大板塊邏輯來理解領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的，學(xué)術(shù)概念和實(shí)務(wù)概念之間存在差異。

對(duì)此，本文認(rèn)為應(yīng)當(dāng)辯證看待。一方面，要深刻認(rèn)識(shí)實(shí)務(wù)概念的合理性和重要作用。實(shí)務(wù)概念必須聚焦推動(dòng)工作的可行性、便利性、針對(duì)性，以發(fā)揮把握大局、提綱挈領(lǐng)、綱舉目張、務(wù)實(shí)管用的功效。須知立規(guī)工作是要實(shí)實(shí)在在地制定修訂出一部部黨規(guī)文本來的。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是首先在實(shí)務(wù)工作中提出概念的，它在“1+4”框架中以領(lǐng)導(dǎo)工作單行法規(guī)為基本定位，具有重大價(jià)值。近幾年來，涉及各方面領(lǐng)導(dǎo)工作的單行法規(guī)制度紛紛出臺(tái)，這離不開“板塊”式領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念的極大引領(lǐng)推動(dòng)作用。至于一些單行黨規(guī)文本究竟屬于四大板塊的哪一種，宋功德教授作了深刻闡釋：“許多單行文本自身也是遵循‘主體、行為、監(jiān)督三位一體’的立規(guī)思路，按照‘規(guī)范主體、規(guī)范行為、規(guī)范監(jiān)督’相統(tǒng)籌相協(xié)調(diào)原則來架構(gòu)的，這就必然導(dǎo)致在一個(gè)單行文本中同時(shí)出現(xiàn)三類規(guī)范。制度板塊的劃分重在反映黨內(nèi)法規(guī)體系的整體框架，而單行文本的制定重在解決規(guī)范化問題，二者具有不同的功能指向，并不具有嚴(yán)格的邏輯對(duì)應(yīng)關(guān)系?！碑?dāng)某些單行文本難以非常確定地歸類時(shí)，“實(shí)事求是的做法是擇其要者而定之，只要將此類單行文本歸入相對(duì)合適些的制度板塊即可。”

另一方面，學(xué)術(shù)概念也有其自身重要價(jià)值。學(xué)術(shù)概念強(qiáng)調(diào)精確性、周延性、本質(zhì)規(guī)定性，力求對(duì)紛繁復(fù)雜的現(xiàn)象具有強(qiáng)大的涵括力、解釋力，相關(guān)概念之間的邏輯關(guān)系更加清晰，對(duì)于理論研究和實(shí)務(wù)工作發(fā)揮積極指導(dǎo)作用。如今，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)一詞已走入理論界，向?qū)W術(shù)概念演化，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的定位從“板塊黨規(guī)”走向“部門黨規(guī)”。本文即試圖以部門黨規(guī)的定位來厘清領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的內(nèi)涵和外延。這有利于全面把握黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范，構(gòu)建體系化的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)教義學(xué)；也有助于深入理解不同部門黨規(guī)之間的關(guān)系，優(yōu)化黨規(guī)體系的內(nèi)部構(gòu)造。

二、作為“部門黨規(guī)”的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)

黨內(nèi)法規(guī)體系是中國特色社會(huì)主義法治體系的重要組成部分。基于黨內(nèi)法規(guī)的法治屬性，可以且有必要采取法律體系中的部門法劃分思維，以此來界定黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的內(nèi)涵，明確領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的主要規(guī)范事項(xiàng)。

(一)部門法的定義方式

法是一種調(diào)整特定的社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)范，特定的調(diào)整對(duì)象(即法規(guī)范所調(diào)整的某一類社會(huì)關(guān)系)是進(jìn)行部門法劃分的首要標(biāo)準(zhǔn)。所以，我國法學(xué)界慣用以揭示調(diào)整對(duì)象的方式來定義法律。例如我們耳熟能詳?shù)拿穹ǘx：調(diào)整平等主體之間的人身關(guān)系和財(cái)產(chǎn)關(guān)系的法律規(guī)范總和。又如，姜明安教授對(duì)行政法的界定：行政法是調(diào)整行政關(guān)系的法。白皮書《中國特色社會(huì)主義法律體系》(2011年10月)對(duì)于憲法相關(guān)法、民法商法、行政法、經(jīng)濟(jì)法、社會(huì)法這五個(gè)法律部門的解說，都指明了它們各自調(diào)整的社會(huì)關(guān)系。

“黨內(nèi)法規(guī)是黨務(wù)關(guān)系的調(diào)節(jié)器?！秉h的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)之解說，亦可采用上述經(jīng)典的法學(xué)定義方式。國內(nèi)最早采用這種定義方式的大概是李忠教授，他認(rèn)為，黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的工作方面的黨內(nèi)法規(guī)是指用以調(diào)整黨總攬全局、協(xié)調(diào)各方的領(lǐng)導(dǎo)核心作用時(shí)，黨與人大、政府等形成的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的法規(guī)。之后，一些學(xué)者都以指明黨與非黨之間的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系這一特定調(diào)整對(duì)象來界定或解說領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。新近出版的權(quán)威釋義作品指出，黨內(nèi)法規(guī)“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)時(shí)，調(diào)整的主要是黨組織與非黨組織的關(guān)系”。國內(nèi)第一部黨內(nèi)法規(guī)學(xué)統(tǒng)編教材(列入“馬工程”項(xiàng)目)寫道：“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，是指規(guī)范中國共產(chǎn)黨對(duì)各方面工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)的活動(dòng)，調(diào)整中國共產(chǎn)黨與人大、政府、政協(xié)、監(jiān)察機(jī)關(guān)、審判機(jī)關(guān)、檢察機(jī)關(guān)、武裝力量、人民團(tuán)體、企事業(yè)單位、基層群眾自治組織、社會(huì)組織等領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的黨內(nèi)法規(guī)?！笨梢?，調(diào)整黨與非黨組織和黨外群眾之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，或者簡(jiǎn)潔一點(diǎn)說，調(diào)整黨(對(duì)非黨組織和黨外群眾)的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的實(shí)質(zhì)內(nèi)涵。

采用部門法定義方式的意義在于揭示某個(gè)部門法、部門黨規(guī)所具有的獨(dú)特調(diào)整對(duì)象。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)之所以在黨規(guī)體系中具有獨(dú)立地位，就是因?yàn)樗鼘ｉT調(diào)整黨與非黨組織和黨外群眾之間的領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系(為簡(jiǎn)潔文字，以下表述為黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這種關(guān)系經(jīng)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)調(diào)整后即為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系)。不過，明確了調(diào)整對(duì)象并不等于自然就明確了規(guī)范事項(xiàng)。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)應(yīng)當(dāng)主要規(guī)定哪些事項(xiàng)，特別是反過來講，實(shí)定黨規(guī)中的哪些規(guī)定屬于領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)范疇，還需要進(jìn)一步分析。

(二)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的主要規(guī)范事項(xiàng)

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)要科學(xué)有效調(diào)整黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，就必須明確誰來領(lǐng)導(dǎo)(領(lǐng)導(dǎo)主體)、領(lǐng)導(dǎo)什么(領(lǐng)導(dǎo)職責(zé))、怎么領(lǐng)導(dǎo)(領(lǐng)導(dǎo)行為)、如何保障(領(lǐng)導(dǎo)保障)等基本問題。關(guān)于這四個(gè)方面的制度規(guī)范，就是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)需要作出規(guī)范的主要事項(xiàng)。

1.領(lǐng)導(dǎo)主體

領(lǐng)導(dǎo)主體是黨組織。在“1+4”框架中，關(guān)于各級(jí)各類黨組織設(shè)置和定位，首先由黨章尤其是黨的組織法規(guī)來作出基本規(guī)定。這些規(guī)定應(yīng)當(dāng)視為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的內(nèi)容之一，否則領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的要素就不完整，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)學(xué)在知識(shí)體系上就不完整。

同時(shí)，關(guān)于“誰來領(lǐng)導(dǎo)”的領(lǐng)導(dǎo)主體規(guī)范僅靠組織法規(guī)來規(guī)定是不夠的，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的一項(xiàng)重點(diǎn)任務(wù)是將領(lǐng)導(dǎo)主體具體化，進(jìn)一步明確“具體由誰來領(lǐng)導(dǎo)”。例如，《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例(試行)》并未規(guī)定黨領(lǐng)導(dǎo)某方面工作時(shí)的具體領(lǐng)導(dǎo)主體，《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》就明確了領(lǐng)導(dǎo)主體除黨委之外，還有黨委政法委、黨委宣傳部、農(nóng)村工作領(lǐng)導(dǎo)小組，這些職能部門、議事協(xié)調(diào)機(jī)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)黨對(duì)某方面工作領(lǐng)導(dǎo)的重要組織形式。又如，《中國共產(chǎn)黨軍隊(duì)黨的建設(shè)條例》除了規(guī)定軍隊(duì)黨組織設(shè)置，軍隊(duì)黨建主要任務(wù)、工作責(zé)任制和監(jiān)督保障機(jī)制之外，還就黨對(duì)軍隊(duì)絕對(duì)領(lǐng)導(dǎo)的一系列根本原則和制度、貫徹軍委主席負(fù)責(zé)制作出集中規(guī)定。概言之，組織法規(guī)關(guān)于基本領(lǐng)導(dǎo)主體的規(guī)定，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)于具體領(lǐng)導(dǎo)主體的規(guī)定，都是關(guān)于“誰來領(lǐng)導(dǎo)”的領(lǐng)導(dǎo)主體規(guī)范，在學(xué)理上都屬于領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)范疇。

2.領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)

從調(diào)整對(duì)象角度來看，領(lǐng)導(dǎo)主體所擁有的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)(也是職權(quán))屬于領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系的內(nèi)容要素，應(yīng)納入領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)范疇，否則，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系就是空洞的。統(tǒng)編教材在講組織法規(guī)時(shí)，把“明確黨組織的職權(quán)職責(zé)”作為組織法規(guī)的主要內(nèi)容之一；在講領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)時(shí)，把“鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)地位”“強(qiáng)化黨的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)”同“規(guī)范黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)”一道作為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的三大內(nèi)容。

黨的中央組織、地方組織、基層組織、黨組、黨的紀(jì)律檢查機(jī)關(guān)、黨的工作機(jī)關(guān)等的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)權(quán)限需由黨規(guī)加以明確規(guī)定，為此出臺(tái)了《中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》《中國共產(chǎn)黨地方委員會(huì)工作條例》《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《中國共產(chǎn)黨工作機(jī)關(guān)條例》等，以及國有企業(yè)、高等學(xué)校等各類基層黨組織工作條例。例如，《中國共產(chǎn)黨中央委員會(huì)工作條例》第六條規(guī)定黨中央全面領(lǐng)導(dǎo)改革發(fā)展穩(wěn)定、內(nèi)政外交國防、治黨治國治軍等各領(lǐng)域各方面工作；《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》第十七條規(guī)定黨組討論和決定制定擬訂法律法規(guī)規(guī)章中的重大事項(xiàng)等本單位業(yè)務(wù)工作重大問題；《中國共產(chǎn)黨國有企業(yè)基層黨組織工作條例(試行)》第十五條規(guī)定企業(yè)發(fā)展戰(zhàn)略、重要改革方案等重大經(jīng)營管理事項(xiàng)必須經(jīng)國企黨委(黨組)研究討論后再由董事會(huì)或者經(jīng)理層作出決定。這類黨規(guī)在“1+4”框架中被列為黨的組織法規(guī)。組織法規(guī)在規(guī)定黨組織的職責(zé)時(shí)，既要規(guī)定黨的建設(shè)方面職責(zé)，也要規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)方面職責(zé)，其中，除了各類基層黨組織工作條例之外，其他組織法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)屬于一般性領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)規(guī)范。

同時(shí)，關(guān)于“領(lǐng)導(dǎo)什么”的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)規(guī)范僅靠組織法規(guī)來規(guī)定是不夠的，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的一項(xiàng)重要任務(wù)就是要將領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)任務(wù)清單化。這包括兩個(gè)層面：一是基本領(lǐng)導(dǎo)主體對(duì)某方面工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)要清單化，例如，政法工作條例明確了黨中央從四個(gè)方面對(duì)政法工作實(shí)行全面領(lǐng)導(dǎo)，列舉了地方黨委領(lǐng)導(dǎo)政法工作的11項(xiàng)職責(zé)。二是具體領(lǐng)導(dǎo)主體對(duì)某方面工作的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)要清單化，例如，政法工作條例列舉了黨委政法委的10項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，列舉了政法單位黨組(黨委)的6項(xiàng)領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。另外，還有一些專門規(guī)定某方面工作領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)的黨規(guī)，例如《黨政主要負(fù)責(zé)人履行推進(jìn)法治建設(shè)第一責(zé)任人職責(zé)規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》?？梢姡瑔涡行螒B(tài)的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)是在專門工作領(lǐng)域?qū)σ话阈灶I(lǐng)導(dǎo)職責(zé)進(jìn)行細(xì)化、業(yè)務(wù)化的專門性領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。無論是專門性領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)規(guī)定，還是組織法規(guī)中的一般性領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)規(guī)定，都是關(guān)于“領(lǐng)導(dǎo)什么”的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)規(guī)范，在學(xué)理上都屬于領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)范疇。

3.領(lǐng)導(dǎo)行為

領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)所規(guī)范的領(lǐng)導(dǎo)行為是指黨組織為落實(shí)黨的領(lǐng)導(dǎo)體制而采取的機(jī)制、手段和途徑，主要包括政治決策、選送干部、具體管理等執(zhí)政行為，合作協(xié)商、宣傳教育、率先垂范等社會(huì)引領(lǐng)行為。沒有關(guān)于領(lǐng)導(dǎo)行為的制度規(guī)范、使領(lǐng)導(dǎo)主體工作運(yùn)行機(jī)制化，就沒有真正意義上的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，“行為法”意義上的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的核心內(nèi)容。例如，作決策是領(lǐng)導(dǎo)行為的主要類型之一，政法工作條例就規(guī)定了黨委、黨委政法委、政法單位黨組(黨委)在各自職責(zé)權(quán)限范圍內(nèi)的決策行為，強(qiáng)調(diào)了調(diào)查研究、提出方案、聽取意見、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和合法合規(guī)性審查、會(huì)議討論決定等基本程序制度。又如，輸送干部是黨執(zhí)政的關(guān)鍵手段，《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》(“二五規(guī)劃”將其列為自身建設(shè)法規(guī))除了規(guī)定領(lǐng)導(dǎo)干部任職條件、黨內(nèi)選拔程序以外，還從貫徹依法執(zhí)政原則出發(fā)對(duì)黨委向人大推薦領(lǐng)導(dǎo)干部人選作出基本規(guī)定，第五十條還專門規(guī)定：如果人大方面對(duì)黨委推薦的人選提出不同意見，黨委應(yīng)認(rèn)真研究，并作出必要的解釋或說明；如果發(fā)現(xiàn)有事實(shí)依據(jù)、足以影響選舉或者任命的問題，黨委可以建議人大暫緩選舉、任命，也可以重新推薦人選。諸如此類都是關(guān)于“怎么領(lǐng)導(dǎo)”的領(lǐng)導(dǎo)行為規(guī)范。

4.領(lǐng)導(dǎo)保障

為使領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)得以正確履行，一方面需要機(jī)制、經(jīng)費(fèi)等方面的促進(jìn)性保障措施，另一方面需要督促檢查、考核評(píng)價(jià)、責(zé)任追究等方面的監(jiān)督性保障措施。關(guān)于上述保障措施的制度規(guī)范也屬于領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的內(nèi)容，例如，《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第十三章“保障和監(jiān)督”；《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》第十二章“保障和監(jiān)督”；《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第五章“保障措施”、第六章“考核監(jiān)督”；《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第八章“監(jiān)督和責(zé)任”，以上黨規(guī)都是“二五規(guī)劃”所列的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。

具體而言，(1)促進(jìn)性的保障措施，一般需要領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)作出專門規(guī)定。例如，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第二十四條規(guī)定各級(jí)黨委應(yīng)推動(dòng)建立“三農(nóng)”財(cái)政投入穩(wěn)定增長(zhǎng)機(jī)制；《中國共產(chǎn)黨宣傳工作條例》從機(jī)制、經(jīng)費(fèi)、表彰、信息化、法治等方面規(guī)定了保障措施。《健全落實(shí)社會(huì)治安綜合治理領(lǐng)導(dǎo)責(zé)任制規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部安全生產(chǎn)責(zé)任制規(guī)定》《地方黨政領(lǐng)導(dǎo)干部食品安全責(zé)任制規(guī)定》等規(guī)定了表彰獎(jiǎng)勵(lì)措施。(2)關(guān)于督促檢查，除了“條例”位階的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)作出有關(guān)規(guī)定之外，還見于一些專門規(guī)定某方面工作領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)落實(shí)情況督察的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，例如《中央生態(tài)環(huán)境保護(hù)督察工作規(guī)定》《法治政府建設(shè)與責(zé)任落實(shí)督察工作規(guī)定》。(3)關(guān)于考核評(píng)價(jià)，已出臺(tái)一部基本黨規(guī)《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部考核工作條例》(“二五規(guī)劃”將其列為自身建設(shè)法規(guī))，專門的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)則是將考核內(nèi)容更加具體化，例如，《中國共產(chǎn)黨農(nóng)村工作條例》第三十條規(guī)定將精準(zhǔn)脫貧成效作為市縣黨政領(lǐng)導(dǎo)班子和領(lǐng)導(dǎo)干部政績(jī)考核的重要內(nèi)容。(4)關(guān)于責(zé)任追究，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)中的問責(zé)條款主要是援引性規(guī)定，即按照《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)監(jiān)督條例》《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》《中國共產(chǎn)黨紀(jì)律處分條例》以及《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》等的規(guī)定進(jìn)行處理。監(jiān)督保障法規(guī)中對(duì)履行黨的外部領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)不力的問責(zé)規(guī)定，也應(yīng)視為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的范疇，例如，《中國共產(chǎn)黨問責(zé)條例》第七條、《中國共產(chǎn)黨組織處理規(guī)定(試行)》第七條將職責(zé)范圍內(nèi)發(fā)生重特大生產(chǎn)安全事故、公共安全事件等納入問責(zé)情形。前述幾部《責(zé)任制規(guī)定》則明確了相關(guān)領(lǐng)導(dǎo)工作領(lǐng)域中的具體問責(zé)情形。(5)還有一種特殊的保障措施，即有的黨規(guī)直接對(duì)非黨組織或黨外群眾規(guī)定有關(guān)義務(wù)或權(quán)利，以作為監(jiān)督黨組織和黨員干部遵紀(jì)守法的外部支撐措施。例如，《中國共產(chǎn)黨巡視工作條例》第三十四條規(guī)定，國家審計(jì)、政法、信訪等機(jī)關(guān)以及其他有關(guān)單位應(yīng)當(dāng)支持配合巡視工作，不支持配合造成嚴(yán)重后果的將依規(guī)追責(zé)。又如，中辦印發(fā)的《紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)處理檢舉控告工作規(guī)則》第四條規(guī)定，任何組織和個(gè)人有權(quán)向紀(jì)檢監(jiān)察機(jī)關(guān)檢舉控告黨組織、黨員違反黨紀(jì)的行為。這類規(guī)定超出黨內(nèi)治理關(guān)系范疇，只有歸入領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)范疇才合適。

此外，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的內(nèi)容還包括領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)價(jià)值目標(biāo)(為人民服務(wù))，規(guī)定在黨章之中；還有領(lǐng)導(dǎo)原則(例如總攬全局協(xié)調(diào)各方)、領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象(黨政軍民學(xué)各種組織)，首先由黨章作出基本規(guī)定、有關(guān)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，進(jìn)而作出具體層面的規(guī)定，例如《中國共產(chǎn)黨政法工作條例》第六條規(guī)定了10項(xiàng)政法工作原則、《中國共產(chǎn)黨統(tǒng)一戰(zhàn)線工作條例》第五條規(guī)定了12項(xiàng)統(tǒng)戰(zhàn)工作對(duì)象范圍。

三、在黨規(guī)體系中理解領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象

深入理解黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念，還需要把領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)調(diào)整的特定社會(huì)關(guān)系置于黨規(guī)體系中去把握。黨內(nèi)法規(guī)體系由三大部門構(gòu)成：調(diào)整黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的部門、調(diào)整黨的建設(shè)關(guān)系的建設(shè)法規(guī)部門、調(diào)整黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)部門。需簡(jiǎn)要說明的是，宋功德教授從區(qū)分黨內(nèi)與黨外的視角，將黨務(wù)關(guān)系分為黨內(nèi)治理關(guān)系、黨的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系兩大類。本文把黨內(nèi)治理關(guān)系進(jìn)一步分為黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系和黨的建設(shè)關(guān)系。黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)與黨的建設(shè)之區(qū)別在于，前者旨在維系黨內(nèi)的基本秩序、形成黨的統(tǒng)一意志，后者則是為了保持黨的性質(zhì)和特色、實(shí)現(xiàn)行動(dòng)綱領(lǐng)而開展的一系列自我完善活動(dòng)。黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)存在于任何政黨，但黨的建設(shè)則往往為很多政黨所忽視，沒有形成系統(tǒng)、科學(xué)的專門調(diào)整黨的建設(shè)關(guān)系的法規(guī)制度。黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)、黨的建設(shè)、黨的外部領(lǐng)導(dǎo)這三大黨務(wù)關(guān)系類型對(duì)應(yīng)著黨規(guī)體系的三大部門，作為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)調(diào)整對(duì)象的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，與其他兩類黨務(wù)關(guān)系既有密切聯(lián)系，又具有自己的獨(dú)立性和特殊性。

李曉峰認(rèn)為，小農(nóng)投保不積極，大戶因保障水平低而不愿投保的現(xiàn)象，反映出目前我國農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)的服務(wù)機(jī)構(gòu)少、風(fēng)險(xiǎn)保障水平偏低，以及與市場(chǎng)多元化需求脫節(jié)等問題。除此之外，由于農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的特殊性和地域條件的差異性，農(nóng)業(yè)保險(xiǎn)在承保、定損、賠付各環(huán)節(jié)程序復(fù)雜，流程較長(zhǎng)，農(nóng)民對(duì)由于防災(zāi)防損、精耕細(xì)作、生產(chǎn)自救等措施不同造成的產(chǎn)量差異所導(dǎo)致的理賠差異無法接受，也在一定程度上降低了種植者的投保意愿。

(一)黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系與黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系、黨的建設(shè)關(guān)系

第一，黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系所對(duì)應(yīng)的不是黨的內(nèi)部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是黨的建設(shè)關(guān)系。黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的核心是民主集中制，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系是黨章以及黨章關(guān)聯(lián)法規(guī)(例如黨內(nèi)政治生活若干準(zhǔn)則，與黨章一道構(gòu)成黨規(guī)體系中的“黨章部門”)的直接調(diào)整對(duì)象。在此之外，黨的建設(shè)法規(guī)、領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的調(diào)整對(duì)象不再是黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，而是在業(yè)已確定的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范基礎(chǔ)上，分別調(diào)整黨的建設(shè)關(guān)系、黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系(所以十九大報(bào)告要求“加快形成覆蓋黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)各方面的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”)。在黨規(guī)實(shí)施過中，無論是管理黨組織和黨員的黨建行為，還是黨對(duì)國家和社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)行為，都必須遵循黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)制度。

第二，黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為底層機(jī)制。黨的領(lǐng)導(dǎo)完整地講包括黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)和黨對(duì)國家與社會(huì)的領(lǐng)導(dǎo)，但二者并非平行的、互不相干的關(guān)系。黨領(lǐng)導(dǎo)國家政權(quán)，向國家機(jī)關(guān)提出的政策主張要轉(zhuǎn)化為法律、政令，需要國家機(jī)關(guān)黨組發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，這就離不開黨委與黨組之間的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；需要國家機(jī)關(guān)中的黨員領(lǐng)導(dǎo)干部履行領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)，這就離不開黨組與其成員之間的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。黨領(lǐng)導(dǎo)社會(huì)力量，向黨外群眾發(fā)出的提倡號(hào)召要變成群眾的自覺行動(dòng)，需要黨的宣傳等部門向群眾進(jìn)行思想政治工作，這就離不開黨委與黨的工作機(jī)關(guān)之間的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系；需要黨員和黨員干部的率先垂范，并對(duì)身邊群眾開展說服教育，這就離不開黨組織與黨員之間的黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)越是堅(jiān)強(qiáng)有力、越是順暢有效，黨的工作機(jī)關(guān)、黨組以及黨員領(lǐng)導(dǎo)干部就越能發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)職能作用，全體黨員就越能發(fā)揮先鋒模范作用。這是因?yàn)?，黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)為黨的外部領(lǐng)導(dǎo)行為提供基礎(chǔ)性的手段和方法。例如，黃文藝教授將黨領(lǐng)導(dǎo)法治工作的制度機(jī)制(即“怎么領(lǐng)導(dǎo)”)歸納為請(qǐng)示報(bào)告、述職匯報(bào)、決策執(zhí)行、監(jiān)督制約、考核考評(píng)、督察督辦、問責(zé)追責(zé)等，他對(duì)這些機(jī)制的闡述，都是講的上級(jí)黨組織對(duì)下級(jí)黨組織、黨組織對(duì)黨員領(lǐng)導(dǎo)干部的領(lǐng)導(dǎo)和管理。這也是黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)針對(duì)黨外采用弱強(qiáng)制或者非強(qiáng)制性的調(diào)整方式，對(duì)黨外不是發(fā)生直接的約束力而是產(chǎn)生影響力的政理之一。從這個(gè)角度講，作為一個(gè)獨(dú)立的部門黨規(guī)，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)既具有特定的調(diào)整對(duì)象，又具有獨(dú)特的調(diào)整方法，符合法理學(xué)關(guān)于部門法劃分標(biāo)準(zhǔn)的原理。

第三，黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系具有獨(dú)立性。雖然黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系要依靠黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，但它決非黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的附屬。黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系當(dāng)中只有一部分是以產(chǎn)生、變更或消除外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系為直接目的。例如，下級(jí)黨組織向上級(jí)黨組織提出請(qǐng)示，其直接目的可能是開展一項(xiàng)經(jīng)濟(jì)工作，也可能是開展一項(xiàng)黨建工作。又如，黨委領(lǐng)導(dǎo)其批準(zhǔn)設(shè)立的黨組，其中一個(gè)非常重要，也是直接的目的是對(duì)黨組所在單位的業(yè)務(wù)工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。所以，如前所述，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》被“二五規(guī)劃”列為組織法規(guī)，但一些著述也將它視為重要的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。類似例子還如《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》，其直接目的之一是對(duì)國家機(jī)關(guān)、政協(xié)等非黨組織的領(lǐng)導(dǎo)成員(包括非中共黨員)選任工作進(jìn)行領(lǐng)導(dǎo)。所以，該條例被“二五規(guī)劃”列為自身建設(shè)法規(guī)，但它也包含領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的內(nèi)容。黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系的獨(dú)立性就在于它一定是直接為了與非黨組織或黨外群眾發(fā)生領(lǐng)導(dǎo)與被領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系。這個(gè)主觀要件的存在，決定了黨規(guī)在調(diào)整外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系時(shí)，必然要把作為外部領(lǐng)導(dǎo)之對(duì)象的非黨組織和黨外群眾納入領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的影響力范圍，體現(xiàn)在文本上就是國家機(jī)關(guān)、政協(xié)、民主黨派、人民團(tuán)體、國有企業(yè)、高等學(xué)校、黨外群眾等非黨主體進(jìn)入到黨內(nèi)法規(guī)條款之中，從而在領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)關(guān)系中形成了“被領(lǐng)導(dǎo)主體的復(fù)合結(jié)構(gòu)”(黨內(nèi)的被領(lǐng)導(dǎo)主體——黨外的領(lǐng)導(dǎo)對(duì)象)。

第四，黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系以黨的建設(shè)關(guān)系為基礎(chǔ)設(shè)施。黨的領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)不可分割。1939年毛澤東在《〈共產(chǎn)黨人〉發(fā)刊詞》中把黨的建設(shè)列為能夠正確領(lǐng)導(dǎo)中國革命的三大法寶之一。黨章總綱規(guī)定，黨要領(lǐng)導(dǎo)人民實(shí)現(xiàn)中國夢(mèng)，必須全面推進(jìn)黨的建設(shè)新的偉大工程。2014年10月習(xí)近平總書記在黨的群眾路線教育實(shí)踐活動(dòng)總結(jié)大會(huì)上講話時(shí)強(qiáng)調(diào)“把抓好黨建作為最大的政績(jī)”。全部的黨建工作，根本目的都是為了實(shí)現(xiàn)更加有效的外部領(lǐng)導(dǎo)，使黨始終成為全國各族人民的主心骨、成為現(xiàn)代化建設(shè)事業(yè)的堅(jiān)強(qiáng)領(lǐng)導(dǎo)核心。黨的建設(shè)法規(guī)要為堅(jiān)持黨的全面領(lǐng)導(dǎo)提供思想上、政治上、組織上、作風(fēng)上、紀(jì)律上的支撐和保障；黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)在建設(shè)法規(guī)基礎(chǔ)上將黨的活動(dòng)更加規(guī)范性地引向國家和社會(huì)生活領(lǐng)域，因而可以把黨的建設(shè)制度轉(zhuǎn)化為黨的領(lǐng)導(dǎo)勢(shì)能，以提升黨的領(lǐng)導(dǎo)力(用法學(xué)話語講就是提升領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的實(shí)效性)。所以在一定意義上可以說，黨的建設(shè)法規(guī)是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的一種“制度工具”。同時(shí)要注意，黨的建設(shè)法規(guī)具有獨(dú)立地位和意義，那種認(rèn)為既然黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的，那么黨的組織法規(guī)、自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)都屬于領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)范疇的觀點(diǎn)，是不妥當(dāng)?shù)摹?/p>

(二)“黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)”不同于“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”

2019年10月31日十九屆四中全會(huì)第二次全體會(huì)議上，習(xí)近平指出：“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度是我國的根本領(lǐng)導(dǎo)制度”，并強(qiáng)調(diào)黨的領(lǐng)導(dǎo)制度在中國特色社會(huì)主義制度中“具有統(tǒng)領(lǐng)地位”。十九屆四中全會(huì)通過的《中共中央關(guān)于堅(jiān)持和完善中國特色社會(huì)主義制度 推進(jìn)國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化若干重大問題的決定》首次提出“堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系”的重大任務(wù)。根據(jù)《決定》，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系由六大方面的領(lǐng)導(dǎo)制度構(gòu)成——“不忘初心、牢記使命的制度”；“堅(jiān)定維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度”；“黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度”；“為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度”；“提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度”；“全面從嚴(yán)治黨制度”。“這六個(gè)方面的制度以堅(jiān)持和完善黨的領(lǐng)導(dǎo)為主軸，從前提條件、核心要求、領(lǐng)導(dǎo)范圍、領(lǐng)導(dǎo)基礎(chǔ)、領(lǐng)導(dǎo)本領(lǐng)、自身形象等方面抓住了構(gòu)成黨的領(lǐng)導(dǎo)制度體系的基本要素，形成了嚴(yán)密的邏輯體系?！笨梢哉f，盡管“黨的領(lǐng)導(dǎo)制度”并非新名詞，鄧小平同志就幾次使用過，十七屆四中全會(huì)也提出過，但十九屆四中全會(huì)《決定》首次對(duì)這一概念的基本內(nèi)涵作出科學(xué)、系統(tǒng)的界定。

根據(jù)黨的外部領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系這一特定調(diào)整對(duì)象來辨析，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度包括但不限于黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。具體來講，(1)不忘初心、牢記使命的制度，規(guī)范的是全體黨員，回答的是“憑什么領(lǐng)導(dǎo)”這一前提條件問題，屬于黨的建設(shè)法規(guī)范疇。(2)維護(hù)黨中央權(quán)威和集中統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)的各項(xiàng)制度，回答“最高領(lǐng)導(dǎo)權(quán)何在”問題，其中，“維護(hù)黨的集中統(tǒng)一的組織制度”屬于建設(shè)法規(guī)范疇；“黨中央對(duì)重大工作的領(lǐng)導(dǎo)體制”，由于重大工作包括黨內(nèi)外兩方面，所以它具有建設(shè)法規(guī)和領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)雙重屬性。(3)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)制度，包括黨領(lǐng)導(dǎo)各種非黨組織的制度、黨領(lǐng)導(dǎo)各項(xiàng)事業(yè)的具體制度等，解決的是“領(lǐng)導(dǎo)什么”問題，是典型的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。(4)為人民執(zhí)政、靠人民執(zhí)政各項(xiàng)制度，包括保證人民在國家治理中的主體地位的制度、黨員和干部聯(lián)系群眾制度、群團(tuán)工作制度，解決的是領(lǐng)導(dǎo)的價(jià)值目標(biāo)和力量依靠問題，主要屬于領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)范疇。(5)提高黨的執(zhí)政能力和領(lǐng)導(dǎo)水平制度，其中，“發(fā)展黨內(nèi)民主和實(shí)行正確集中的相關(guān)制度”、“擔(dān)當(dāng)作為的激勵(lì)機(jī)制”主要屬于建設(shè)法規(guī)范疇；“健全決策機(jī)制”、“改進(jìn)黨的領(lǐng)導(dǎo)方式和執(zhí)政方式”主要屬于領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)范疇。(6)全面從嚴(yán)治黨制度，總體上屬于自身建設(shè)法規(guī)、監(jiān)督保障法規(guī)范疇，其中，“黨管干部、選賢任能制度”也具有領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的屬性。

質(zhì)言之，十九屆四中全會(huì)所稱黨的領(lǐng)導(dǎo)制度涉及黨內(nèi)領(lǐng)導(dǎo)、黨外領(lǐng)導(dǎo)和黨的建設(shè)多個(gè)領(lǐng)域，實(shí)際上覆蓋了黨內(nèi)法規(guī)制度體系的絕大部分內(nèi)容。當(dāng)我們講黨的領(lǐng)導(dǎo)制度(體系)，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)它是在國家治理體系中居于統(tǒng)領(lǐng)地位的根本領(lǐng)導(dǎo)制度；講黨內(nèi)法規(guī)(體系)，側(cè)重于強(qiáng)調(diào)依規(guī)治黨、全面從嚴(yán)治黨以及全面依法治國。

四、從領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)到領(lǐng)導(dǎo)法

(一)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的表現(xiàn)形式

從法源的角度講，領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的淵源有：制定法形態(tài)的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)解釋以及黨內(nèi)規(guī)范性文件，非制定法形態(tài)的黨的領(lǐng)導(dǎo)慣例和領(lǐng)導(dǎo)理論。

黨內(nèi)法規(guī)嚴(yán)格來講是指《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》所規(guī)定的那種由特定機(jī)關(guān)(黨中央、中央紀(jì)委以及黨中央工作機(jī)關(guān)和省級(jí)黨委)制定的、采用特定名稱(黨章、準(zhǔn)則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細(xì)則)的專門規(guī)章制度。此謂狹義的黨內(nèi)法規(guī)。中辦法規(guī)局編輯、法律出版社公開出版的《黨內(nèi)法規(guī)選編》(迄今出版了1978年至2017年共5冊(cè))中沒有“規(guī)則”“細(xì)則”層次的單行形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)。

狹義的黨內(nèi)法規(guī)和黨內(nèi)規(guī)范性文件構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)制度的主體。黨內(nèi)規(guī)范性文件的制定主體不受上述限制，其名稱一般為決議、決定、意見、通知等。單行的規(guī)范性文件形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)例如2016年《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨領(lǐng)導(dǎo)立法工作的意見》、2014年中辦印發(fā)的《關(guān)于堅(jiān)持和完善普通高等學(xué)校黨委領(lǐng)導(dǎo)下的校長(zhǎng)負(fù)責(zé)制的實(shí)施意見》等。這類文件被收入上述《黨內(nèi)法規(guī)選編》。

在目前的立規(guī)實(shí)踐中，作為單行的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)和規(guī)范性文件往往需在“1+4”框架中進(jìn)行定位，但這顯然無法反映部門黨規(guī)意義上的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的全貌。為此，可借助“黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范”概念來囊括分散在組織法規(guī)等其他單行的黨規(guī)制度文本中的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)內(nèi)容。由于目前官方的黨內(nèi)法規(guī)匯編是按“1+4”框架來編排黨規(guī)文件的，所以指出這一點(diǎn)具有重要意義。前已述及，《中國共產(chǎn)黨黨組工作條例》《黨政領(lǐng)導(dǎo)干部選拔任用工作條例》等中就包含領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范。黨的根本大法即黨章必有領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范。例如，黨章開篇第一段中就明確中國共產(chǎn)黨是中國特色社會(huì)主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心。還如規(guī)定“黨政軍民學(xué)，東西南北中，黨是領(lǐng)導(dǎo)一切的?！薄包h必須按照總攬全局、協(xié)調(diào)各方的原則，在同級(jí)各種組織中發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)核心作用?！秉h章中的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范具有根本性、長(zhǎng)遠(yuǎn)性、原則性。非專門規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)行為的規(guī)范性文件中也存在領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范，例如，黨的十九大報(bào)告中“黨是最高政治領(lǐng)導(dǎo)力量”、“堅(jiān)持依法治國和依規(guī)治黨有機(jī)統(tǒng)一”；十九屆四中全會(huì)《決定》中“黨委領(lǐng)導(dǎo)、人大主導(dǎo)、政府依托、各方參與的立法工作格局”、“堅(jiān)持外交大權(quán)在黨中央”；中辦印發(fā)《關(guān)于鞏固深化“不忘初心、牢記使命”主題教育成果的意見》規(guī)定縣處級(jí)以上黨政領(lǐng)導(dǎo)班子成員要建立基層聯(lián)系點(diǎn)，聯(lián)系時(shí)間一般不少于1年，每年深入聯(lián)系點(diǎn)至少1次，等等。

黨的領(lǐng)導(dǎo)慣例和黨的領(lǐng)導(dǎo)理論是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的補(bǔ)充形態(tài)。在國法體系中，慣例在特殊情況下具有法源地位，例如《民法典》第十條就確認(rèn)了民事習(xí)慣是民法的法源。在黨規(guī)體系中，慣例也是非常重要的。習(xí)近平就強(qiáng)調(diào)“黨在長(zhǎng)期實(shí)踐中形成的優(yōu)良傳統(tǒng)和工作慣例”也屬于黨的紀(jì)律和規(guī)矩。黨的領(lǐng)導(dǎo)方面的慣例比如，為了加強(qiáng)黨對(duì)經(jīng)濟(jì)工作的領(lǐng)導(dǎo)，黨中央于每年年中召開中央政治局會(huì)議，分析研究當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，部署下半年經(jīng)濟(jì)工作；(會(huì)同國務(wù)院)于每年年末召開中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議，總結(jié)全年經(jīng)濟(jì)工作，分析判斷當(dāng)前經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，定調(diào)下一年宏觀經(jīng)濟(jì)政策并部署下一年經(jīng)濟(jì)工作；黨的十八大以來，黨中央每季度分析研究經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，同時(shí)定期研究部署經(jīng)濟(jì)工作中的重大戰(zhàn)略問題。

以一定意識(shí)形態(tài)為基礎(chǔ)的法學(xué)理論一般是法律的補(bǔ)充淵源或者是最后適用的兜底性法源。就黨內(nèi)法規(guī)而言，立規(guī)執(zhí)規(guī)守規(guī)護(hù)規(guī)都必須自始至終堅(jiān)持以黨的基本理論為指導(dǎo)。根據(jù)《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第七條，貫徹黨的基本理論是黨內(nèi)法規(guī)制定工作應(yīng)當(dāng)遵循的原則之一。黨的十八大以來，習(xí)近平總書記就堅(jiān)持和加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)作出一系列新的、深刻的論述，是領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的重要理論基礎(chǔ)。慣例、理論形態(tài)的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范在條件成熟時(shí)將會(huì)成文化。

需說明的是，一般法理論認(rèn)為規(guī)范包括規(guī)則、原則和政策，其中，規(guī)則通常具有嚴(yán)密的邏輯結(jié)構(gòu)(或曰假定、處理、制裁的“三要素說”，或曰行為模式、法律后果的“兩要素說”)，這些要素可能規(guī)定于同一部法律文件里，也可能規(guī)定于不同的法律文件里。領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范亦同此理。在黨章、全國黨代會(huì)報(bào)告、中央全會(huì)文件中，一些領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范屬于原則，一些領(lǐng)導(dǎo)規(guī)則只寫出行為模式要素。

(二)黨規(guī)之外的黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范

《憲法》確定了中國共產(chǎn)黨在國家和社會(huì)中的領(lǐng)導(dǎo)地位，黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范會(huì)向黨內(nèi)法規(guī)制度之外擴(kuò)展。也即，在中國特色社會(huì)主義法治體系之中，黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范還包括國家法律法規(guī)以及政協(xié)、人民團(tuán)體、企業(yè)事業(yè)單位、社會(huì)組織等規(guī)章制度中有關(guān)黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)、領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)行為等的規(guī)定。2019年1月《中共中央關(guān)于加強(qiáng)黨的政治建設(shè)的意見》第五條從“貫徹落實(shí)憲法規(guī)定”的高度，對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)入法、入章程作出要求，目的在于健全黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度規(guī)定。

1.國法中黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范

截至2021年8月20日，共有38部現(xiàn)行有效法律(由全國人大及其常委會(huì)制定的，不含“決定”“決議”)明確規(guī)定了黨的領(lǐng)導(dǎo)，其中2019年以來新制定或修改時(shí)作出規(guī)定的就有20部。除了法律之外，還有一些行政法規(guī)、地方性法規(guī)、自治條例和單行條例、規(guī)章中有黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范。

國法中黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范可以分為原則規(guī)定與具體規(guī)定兩大類。原則規(guī)定是指國法抽象確定有關(guān)工作、人員堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)地位。這是最常見的，立法例數(shù)量最多。例如，《檔案法》2020年修改時(shí)新增規(guī)定堅(jiān)持黨對(duì)檔案工作的領(lǐng)導(dǎo)；《法官法》《檢察官法》2019年修改時(shí)將擁護(hù)黨的領(lǐng)導(dǎo)列為任職的一項(xiàng)必備條件。國法對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體規(guī)定在內(nèi)容上有如下幾種情形。

其一，國法規(guī)定黨組織的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)。不同法律規(guī)定的詳略程度不一，目前最詳細(xì)的是《高等教育法》第三十九條對(duì)公立高校黨委的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)作出具體列舉，《村民委員會(huì)組織法》第四條則只是對(duì)農(nóng)村基層黨組織的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)作出概括規(guī)定。

其二，國法規(guī)定黨的領(lǐng)導(dǎo)是重大決策的一道程序。例如，2019年出臺(tái)的行政法規(guī)《重大行政決策程序暫行條例》第三十一條規(guī)定：“重大行政決策出臺(tái)前應(yīng)當(dāng)按照規(guī)定向同級(jí)黨委請(qǐng)示報(bào)告?！?/p>

其三，國法確認(rèn)黨的工作機(jī)關(guān)是某項(xiàng)政務(wù)的領(lǐng)導(dǎo)、管理機(jī)構(gòu)。這又分兩種情況：一是顯性確認(rèn)，例如，2019年制定的《密碼法》規(guī)定“中央密碼工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)對(duì)全國密碼工作實(shí)行統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)”。中央密碼工作領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)即中央密碼工作領(lǐng)導(dǎo)小組，其辦公室屬于黨中央直屬機(jī)構(gòu)，與國家密碼管理局是一個(gè)機(jī)構(gòu)兩塊牌子。這類情況還有2015年《國家安全法》、2017年《國家情報(bào)法》和2020年《生物安全法》規(guī)定的中央國家安全領(lǐng)導(dǎo)機(jī)構(gòu)。該機(jī)構(gòu)即中央國家安全委員會(huì)。二是隱性確認(rèn)(此類法律未計(jì)入前述38部之?dāng)?shù)據(jù))，例如，根據(jù)2018年十九屆三中全會(huì)將原國家新聞出版廣電總局的新聞出版管理職責(zé)劃入黨的宣傳部門，由宣傳部統(tǒng)一管理新聞出版工作的決定，《公共圖書館法》中的“出版行政主管部門”、《義務(wù)教育法》中的“出版行政部門”均修改為“出版主管部門”，廣告法中的“新聞出版廣電部門”修改為“新聞出版、廣播電視主管部門”。修法后的出版主管部門、新聞出版主管部門即指黨委宣傳部。

其四，國法規(guī)定有關(guān)組織有保障黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)的義務(wù)。例如，《公司法》1993年制定時(shí)規(guī)定公司中黨的基層組織活動(dòng)按黨章辦理；2005年修改時(shí)進(jìn)一步規(guī)定在公司中根據(jù)黨章設(shè)立黨的組織，公司應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件。根據(jù)當(dāng)時(shí)的黨章，公司中黨的基層組織發(fā)揮政治核心作用，參與決策公司重大問題。十九大黨章新增規(guī)定，國企黨委(黨組)發(fā)揮領(lǐng)導(dǎo)作用，依規(guī)討論和決定企業(yè)重大事項(xiàng)。《公司法》的上述規(guī)定，在新時(shí)代加強(qiáng)黨的全面領(lǐng)導(dǎo)的背景下，應(yīng)理解為公司有義務(wù)保障黨的領(lǐng)導(dǎo)活動(dòng)而不僅僅是黨建活動(dòng)。特別是對(duì)于國企而言，公司為黨組織的活動(dòng)提供必要條件的內(nèi)涵，就包括《國有企業(yè)基層黨組織工作條例(試行)》關(guān)于應(yīng)將“黨組織研究討論”是董事會(huì)、經(jīng)理層決策重大問題的前置程序?qū)懭牍菊鲁痰纫?。這可謂國法在解釋適用時(shí)對(duì)黨規(guī)的銜接。民辦教育促進(jìn)法對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的規(guī)定類似于公司法最初的規(guī)定，建議新增規(guī)定“民辦學(xué)校應(yīng)當(dāng)為黨組織的活動(dòng)提供必要條件”。

其五，國法規(guī)定有關(guān)人員堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的具體義務(wù)以及法律后果。例如，公務(wù)員法2018年修改時(shí)增加規(guī)定公務(wù)員不得散布有損黨的聲譽(yù)的言論，不得組織或參加旨在反對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)的集會(huì)游行示威等活動(dòng)；2020年制定的《政務(wù)處分法》銜接《公務(wù)員法》的上述要求，規(guī)定對(duì)有這些言行的公職人員給予記過直至開除處分。又如，2019年出臺(tái)的地方性法規(guī)《北京市街道辦事處條例》規(guī)定，街道辦事處應(yīng)當(dāng)落實(shí)街道黨建工作協(xié)調(diào)委員會(huì)議事協(xié)商議定的事項(xiàng)；對(duì)于拒不履行黨建引領(lǐng)工作機(jī)制職責(zé)的政府工作部門，街道辦事處報(bào)請(qǐng)區(qū)政府調(diào)查、督辦，并納入年度績(jī)效考評(píng)體系。

可見，在內(nèi)容上，國法中黨的領(lǐng)導(dǎo)原則規(guī)范與作為黨規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)之間并無直接關(guān)系；國法中黨的領(lǐng)導(dǎo)具體規(guī)范則比較多樣，其中第一、二種情形主要是銜接黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、領(lǐng)導(dǎo)機(jī)制，第三種情形主要是銜接規(guī)范性文件確定的黨的機(jī)構(gòu)設(shè)置，第四、五種情形主要是強(qiáng)化有關(guān)主體堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)的法律義務(wù)。此外，國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作規(guī)則也有黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范，例如，《吉林省人民政府工作規(guī)則》第十三條中規(guī)定：“省政府工作中的重大事項(xiàng)，應(yīng)當(dāng)按程序經(jīng)省政府全體會(huì)議、省政府黨組會(huì)議或省政府常務(wù)會(huì)議討論決定。”

2.社會(huì)規(guī)范中黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范

在社會(huì)規(guī)范中，人民團(tuán)體、國有企業(yè)、事業(yè)單位、有關(guān)社會(huì)組織等的章程、規(guī)章制度不僅宣示堅(jiān)持黨的領(lǐng)導(dǎo)(這亦可理解為貫徹憲法之黨的領(lǐng)導(dǎo)原則)，而且根據(jù)相關(guān)黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件對(duì)本單位黨組織的領(lǐng)導(dǎo)職責(zé)、行為等作出具體規(guī)定。例如，《中南大學(xué)章程》(2018年修正)第二十四、第二十五條規(guī)定，學(xué)院黨委“把握好教學(xué)科研管理等重大事項(xiàng)中的政治原則、政治立場(chǎng)、政治方向，在干部隊(duì)伍、教師隊(duì)伍建設(shè)中發(fā)揮主導(dǎo)作用，支持院長(zhǎng)行使職權(quán)”，“通過黨政聯(lián)席會(huì)議討論和決定本單位重要事項(xiàng)”。該校制定的《校務(wù)會(huì)議議事規(guī)則》《貫徹落實(shí)“三重一大”決策制度實(shí)施辦法》《關(guān)于進(jìn)一步完善二級(jí)學(xué)院和附屬醫(yī)院議事決策制度的意見》等規(guī)章制度中還有更具體的黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范。簡(jiǎn)言之，社會(huì)規(guī)范中黨的領(lǐng)導(dǎo)具體規(guī)范是對(duì)作為黨規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的具體化，將黨的領(lǐng)導(dǎo)融入本單位內(nèi)部治理結(jié)構(gòu)之中。

按照中央要求，今后將有更多的國家法律、社會(huì)規(guī)范對(duì)黨的領(lǐng)導(dǎo)作出規(guī)定?；邳h務(wù)自理、“下不定上”、憲法授權(quán)等理由，國法中黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范主要是宣示性、原則性或者基礎(chǔ)性規(guī)定，一般不作具體、詳細(xì)的規(guī)定，黨的領(lǐng)導(dǎo)制度化、法治化的具體任務(wù)首先由黨規(guī)來承擔(dān)。國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作規(guī)則、社會(huì)規(guī)范中黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范是對(duì)領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的實(shí)施性、細(xì)化性規(guī)定。黨內(nèi)法規(guī)制度之中和之外的黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范共同構(gòu)成最廣義的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范體系，可稱為“領(lǐng)導(dǎo)法”。作為黨規(guī)的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)，是領(lǐng)導(dǎo)法的基礎(chǔ)性、骨干性、主體性內(nèi)容。

五、結(jié) 語

黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)是產(chǎn)生于新時(shí)代，突顯理論和實(shí)踐自主性的一個(gè)標(biāo)識(shí)性法學(xué)學(xué)術(shù)概念。作為黨內(nèi)法規(guī)體系中的一個(gè)獨(dú)立部門，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)專門調(diào)整黨組織對(duì)非黨組織和黨外群眾的領(lǐng)導(dǎo)關(guān)系，因而在內(nèi)容構(gòu)成上不僅是“1+4”框架中規(guī)范領(lǐng)導(dǎo)行為的單行法規(guī)，還包括其他板塊黨規(guī)中關(guān)于黨的領(lǐng)導(dǎo)地位、原則、主體、職責(zé)、行為、對(duì)象、保障等事項(xiàng)的規(guī)范。領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)的形式淵源除了狹義的黨內(nèi)法規(guī)、黨內(nèi)法規(guī)解釋，還有規(guī)范性文件、黨的領(lǐng)導(dǎo)慣例和領(lǐng)導(dǎo)理論。此外，國家法律、國家機(jī)關(guān)內(nèi)部工作規(guī)則、社會(huì)規(guī)范中黨的領(lǐng)導(dǎo)規(guī)范，對(duì)于鞏固黨的領(lǐng)導(dǎo)和執(zhí)政地位、健全黨對(duì)非黨組織實(shí)施領(lǐng)導(dǎo)的制度機(jī)制具有重要作用，也應(yīng)成為領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)理論研究的對(duì)象。黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)須在與黨的建設(shè)法規(guī)的關(guān)系中去理解，在黨內(nèi)法規(guī)體系中去理解，在整個(gè)法治體系中去理解。發(fā)展黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)學(xué)，回答依規(guī)領(lǐng)導(dǎo)、依法執(zhí)政的中國問題，是黨內(nèi)法規(guī)學(xué)和憲法學(xué)的共同理論任務(wù)。綜上，黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念總結(jié)如表1所示。

表1 黨的領(lǐng)導(dǎo)法規(guī)概念理解