祝 捷

一、問題的提出：為何要討論黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性

黨的十八大以來，黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)不僅為全面從嚴治黨以及國家治理提供了有力保障，而且為黨內(nèi)法規(guī)理論研究提供了源頭活水。然而，黨內(nèi)法規(guī)究竟是一個經(jīng)驗性概念，還是一個規(guī)范性概念，在學術(shù)共同體內(nèi)還存在不同的觀點。盡管從事黨內(nèi)法規(guī)理論研究的學者一再提出黨內(nèi)法規(guī)學科化、黨內(nèi)法規(guī)研究的“釋義學轉(zhuǎn)向”等命題，試圖將黨內(nèi)法規(guī)從經(jīng)驗性的政治術(shù)語向具備邏輯自洽性的學理概念牽引。但是，現(xiàn)有論著對于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性還缺乏足夠的認知，大多數(shù)關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的研究成果限于宏大敘事的政治性闡釋或者經(jīng)驗性提煉。黨內(nèi)法規(guī)是否得作為一個規(guī)范性概念，而非基于特定決斷形成的經(jīng)驗性政治術(shù)語，對于證成黨內(nèi)法規(guī)的科學性以及黨內(nèi)法規(guī)理論研究是否足以成為一個獨立的學科體系，都有著重大意義。

有學者曾討論黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性，以黨內(nèi)法規(guī)的條款形式作為切入點，對黨內(nèi)法規(guī)具體條款的規(guī)范語句、規(guī)范格式進行研究。本文將這種討論稱之為“黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范形式”，或黨內(nèi)法規(guī)外在表現(xiàn)形式的規(guī)范樣態(tài)。本文要討論之“黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性”，是對黨內(nèi)法規(guī)自身邏輯的一種探討，不必然涉及具體的黨內(nèi)法規(guī)條款。黨的十八屆四中全會把“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”納入中國特色社會主義法治體系，使黨內(nèi)法規(guī)有了法的意涵。盡管黨內(nèi)法規(guī)所具有的法意涵，與國家法律所具備的法意涵存在差異，但也需遵循作為法的共同的屬性和特點。規(guī)范性無疑是法之所以為法的重要屬性，黨內(nèi)法規(guī)既然作為一種具有法意涵的規(guī)則體系，也需要重視其規(guī)范性。規(guī)范性的概念始終與某種約束力量聯(lián)系在一起，形式上往往體現(xiàn)為具有規(guī)范性內(nèi)容的命題或陳述。學界對于法的規(guī)范性已經(jīng)形成了較為成熟的分析框架，總體上是回答“作為人造物的法，何以具有普遍的約束力和正當性”的問題，其中至少包括三個相聯(lián)系的邏輯層次：(1)法的規(guī)范性是法作為實證科學的一部分而形成的概念，法的規(guī)范性在相當程度上是被“功能性操作”的概念，亦即法的規(guī)范性并不是在描述“法具備規(guī)范性”這一事實，而是用于提供“法具備規(guī)范性”這一命題，因此，法的規(guī)范性是包含著目的和價值的概念；(2)法的規(guī)范性意味著作為規(guī)則的法具備普遍的效力，法規(guī)則所指向的行為人負有守法的義務(wù)，“應(yīng)當”把法作為行為規(guī)范，而此種“應(yīng)當”是以法的強制性作為保證的；(3)法的規(guī)范性還意味著作為規(guī)則的法具備某種支撐其“應(yīng)當”被遵守的價值，即法的規(guī)范性來自于法規(guī)則的價值正當性。

按照上述三個邏輯層次，討論黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性，因而需要解答三個問題：(1)黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的生成問題，即為何需要黨內(nèi)法規(guī)，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的來源是什么？在黨史上如何獲得驗證？(2)黨內(nèi)法規(guī)的強制性問題，即黨內(nèi)法規(guī)何以作為一種有約束力的行為規(guī)范？(3)黨內(nèi)法規(guī)的價值正當性問題，即黨內(nèi)法規(guī)的價值正當性從何而來，又如何保證價值的“應(yīng)然”轉(zhuǎn)化為“實然”？本文將通過對這三個問題的回答，廓清黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性，從而形成更加清晰的、足以作為學科基石的黨內(nèi)法規(guī)概念。

二、“黨內(nèi)法規(guī)”的概念及其規(guī)范性的釋出

法的規(guī)范性為法的必要性和正當性提供了一套理由體系。法“并不是要陳述事實，而是要設(shè)定行為的模式，并不是要探究既定條件下的行動后果”，也“并不是提供一個本屬于現(xiàn)實世界的模式，而是要為現(xiàn)實世界提供一個模式”。比照法的規(guī)范性，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性亦具備上述性質(zhì)，是為黨內(nèi)法規(guī)提供一套“應(yīng)當遵守”的理由。本文對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的討論，是把黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性作為一個“被構(gòu)造”的概念，因而不再討論黨內(nèi)法規(guī)是否具有規(guī)范性的問題，而是把“黨內(nèi)法規(guī)具備規(guī)范性”作為一個命題，討論這個命題是否必要又何以正當?shù)膯栴}。研究“黨內(nèi)法規(guī)具備規(guī)范性”命題，不能脫離命題構(gòu)造的歷史背景和語境，而必須從黨史中“黨內(nèi)法規(guī)”概念的釋出，探究“黨內(nèi)法規(guī)具備規(guī)范性”命題之所以需要且能夠被構(gòu)造的目的和價值。

中國共產(chǎn)黨成立早期對于黨內(nèi)法規(guī)的認識比較粗淺。中共一大甚至沒有制定嚴格意義的黨章，而是代之以包含某些黨章性質(zhì)條款的《中國共產(chǎn)黨第一個綱領(lǐng)》，黨的二大到黨的六大雖然制定了黨章，但早期的中國共產(chǎn)黨人在艱難的革命條件下，并不具備開展黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的主客觀條件，大量黨內(nèi)事務(wù)以決定、決議、宣言的方式予以規(guī)定，對黨員的約束也主要體現(xiàn)為黨的紀律，且所謂“黨的紀律”并沒有明確的范圍，在據(jù)以確認和執(zhí)行的文本依據(jù)方面也嚴重不足。1938年黨的六屆六中全會是黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史上的第一個里程碑。毛澤東同志就是在本次會議上構(gòu)造了“黨規(guī)”一詞。關(guān)于毛澤東同志使用的“黨規(guī)”一詞及其后續(xù)變化，黨內(nèi)法規(guī)發(fā)展史研究已有定論：毛澤東同志在1938年黨的六屆六中全會上所提出的是“黨規(guī)”一詞，也是中國共產(chǎn)黨首次提出“黨規(guī)”的概念；中華人民共和國成立后，毛澤東同志在修訂《毛澤東選集》時，把“黨規(guī)”改為“黨內(nèi)法規(guī)”，從而把“黨內(nèi)法規(guī)”作為一個黨內(nèi)的專有名詞固定下來。

對毛澤東同志在黨的六屆六中全會上構(gòu)造“黨規(guī)”一詞的理解，可以從宏觀、中觀、微觀三個層次展開。在宏觀上，必須認識到黨的六屆六中全會的歷史背景。黨的六屆六中全會是自遵義會議后，中國共產(chǎn)黨召開的第一次中央委員會全體會議，是中國共產(chǎn)黨開始獨立探索中國革命道路的第一次中央全會，同時也是中國共產(chǎn)黨強調(diào)黨的政治建設(shè)極端重要性的一次中央全會。在會議前，發(fā)生了張國燾叛逃事件，而在“正確處理民族斗爭和階級斗爭的關(guān)系，以及統(tǒng)一戰(zhàn)線中統(tǒng)一和獨立、團結(jié)和斗爭的關(guān)系”等問題上，黨內(nèi)的一些人對這些重大問題還缺乏清醒的認識。毛澤東同志在黨的六屆六中全會上關(guān)于黨內(nèi)法規(guī)的論述，必須把上述歷史事實納入考量。在中觀上，毛澤東同志《論新階段》是一個長篇報告。從報告結(jié)構(gòu)上看，“黨規(guī)”出現(xiàn)在第七部分的第九小節(jié)，即“中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位”之中的“黨的紀律”一節(jié)。因此，“黨規(guī)”在被構(gòu)造的時候，是作為“黨的紀律”的一部分。在微觀上，毛澤東同志對“黨規(guī)”的具體論述也是和黨的紀律聯(lián)系在一起的。毛澤東同志指出：“為此原故，從中央以至地方的領(lǐng)導機構(gòu)，應(yīng)制定一種黨規(guī)，把它當作黨的法律之一部分。”從文本分析的角度，毛澤東同志的論述有兩點需要討論：第一，“為此原故”意指為何？第二，為什么要強調(diào)“從中央以至地方”？

對于第一個問題，“為此原故”的“原故”有狹義和廣義兩解。狹義上，是指“為此原故”上的一句話，即“黨的紀律是帶著強制性的；但同時，它又必須是建立在黨員與干部的自覺性上面，決不是片面的命令主義”。按此理解，毛澤東同志構(gòu)造“黨規(guī)”一詞，原因有二：(1)黨規(guī)滿足黨的紀律所需的強制性；(2)黨規(guī)不是“片面的命令主義”，能夠適應(yīng)或推動“黨員與干部的自覺性”。這兩個原因恰與法的規(guī)范性邏輯層次的第二點(“強制性”)和第三點(“價值正當性”)相對應(yīng)。由此可見，黨規(guī)(“黨內(nèi)法規(guī)”)的規(guī)范性，在黨規(guī)(黨內(nèi)法規(guī))概念的構(gòu)造之初就已經(jīng)生成了，而且是黨規(guī)(“黨內(nèi)法規(guī)”)概念之所以被構(gòu)造出來的關(guān)鍵原因。“黨規(guī)(黨內(nèi)法規(guī))具備規(guī)范性”的命題也在黨規(guī)(黨內(nèi)法規(guī))概念的形成中得以確立。廣義上，“為此原故”是指第九小節(jié)在此之前的全部內(nèi)容，而這些內(nèi)容論述了黨的紀律的基本原則(“四個服從”)、黨的紀律與民主集中制的關(guān)系、紀律教育的必要性等內(nèi)容，可以理解為“黨規(guī)”概念提出的宏觀背景。對于第二個問題，對“從中央以至地方的領(lǐng)導機構(gòu)”的理解，需要考慮到黨的六屆六中全會召開的歷史背景。解決黨的團結(jié)和統(tǒng)一問題，是黨的六屆六中全會的重要目的。毛澤東同志在提出“黨規(guī)”概念后，緊接著指出：“一經(jīng)制定之后，就應(yīng)不折不扣地實行起來，以統(tǒng)一各級領(lǐng)導機關(guān)的行動，并使之成為全黨的模范?！睂τ谶@句話，有兩個關(guān)鍵詞需要注意：(1)“不折不扣”，顯然是繼續(xù)強調(diào)黨規(guī)(黨內(nèi)法規(guī))的強制性；(2)“統(tǒng)一”，表明構(gòu)造黨規(guī)(黨內(nèi)法規(guī))的目的，除了作為一般性規(guī)則規(guī)范行為人(即黨員)的行為之外，還包含著統(tǒng)一全黨行為的目的。因此，毛澤東同志在構(gòu)造“黨規(guī)”一詞時，事實上也包含著型塑黨內(nèi)秩序的目的，表明維護黨的團結(jié)統(tǒng)一和黨中央權(quán)威，是黨內(nèi)法規(guī)制度建設(shè)的原初目的和初心所在。

中華人民共和國成立后，在編輯《毛澤東選集》時，“黨規(guī)”一詞被改為“黨內(nèi)法規(guī)”，相應(yīng)內(nèi)容也做了修改。毛澤東同志在黨的六屆六中全會上的報告《論新階段》并未全文收入《毛澤東選集》，《毛澤東選集》只收錄了原“黨規(guī)”一詞所在的第七節(jié)“中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位”，并以原小節(jié)標題作為收錄部分的標題。在《毛澤東選集》中關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”的表述(以下簡稱“前者”)，相對于《論新階段》中關(guān)于“黨規(guī)”的表述(以下簡稱“后者”)，既有延續(xù)的方面，也增加了新的內(nèi)容：(1)前者延續(xù)后者，把張國燾叛逃事件作為闡述黨的紀律重要性的切入點，保留了“四個服從”、破壞黨的紀律就是破壞黨的統(tǒng)一、紀律教育的重要性等內(nèi)容，亦表明黨內(nèi)法規(guī)具備“統(tǒng)一各級領(lǐng)導機關(guān)的行動”的作用；(2)前者刪去了后者關(guān)于“為此原故”的表述，而是改為“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌，除了上述四種最重要的紀律之外，還須制定一種較詳細的黨內(nèi)法規(guī)，……”這里有兩個值得注意的問題：(1)何為“為使黨內(nèi)關(guān)系走上正軌”？(2)增加的“較詳細”三字定語何解？對于第一個問題，需結(jié)合黨的六屆六中全會召開的宏觀背景。《毛澤東選集》第二卷在收錄“中國共產(chǎn)黨在民族戰(zhàn)爭中的地位”時增寫了一個注釋，其中對于該文的意義使用了“兩個批判”的表述：一是“批判了關(guān)于統(tǒng)一戰(zhàn)線問題上的遷就主義的錯誤”；二是“批判了那種把戰(zhàn)勝日本帝國主義的希望寄托于國民黨軍隊以及把人民的命運寄托于國民黨反動派統(tǒng)治下的合法運動等項錯誤思想”。“兩個批判”的對象是以王明為代表的右傾錯誤。而關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”引文的前一句，毛澤東同志在《論新階段》相應(yīng)地方增加了“避免再發(fā)生張國燾事件”一句，其中維護黨的團結(jié)統(tǒng)一和黨中央權(quán)威的意圖已經(jīng)十分明顯，毛澤東同志構(gòu)造“黨內(nèi)法規(guī)”的目的也已經(jīng)十分清晰：所謂“正軌”，就是維護黨的團結(jié)統(tǒng)一和黨內(nèi)有序、統(tǒng)一的政治秩序，而黨內(nèi)法規(guī)就是以維護這種狀態(tài)為初心和使命的黨內(nèi)重要制度形式。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)是黨的政治建設(shè)的重要載體，加強黨的政治建設(shè)構(gòu)成黨內(nèi)法規(guī)的初心和使命。對于第二個問題，“較詳細”的三字定語顯然厘定了黨的紀律和黨內(nèi)法規(guī)的關(guān)系，即黨的紀律是具有總括性和原則性的范疇，其中以“四個服從”為最重要的部分，而黨內(nèi)法規(guī)是對黨的紀律的具體化，也是使得黨的紀律更具可適用性和更具約束性的途徑。由此可見，《毛澤東選集》(第二卷)對黨內(nèi)法規(guī)相關(guān)內(nèi)容兩處重要的修訂，延續(xù)且增強了《論新階段》中對黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性以及黨內(nèi)法規(guī)所具備的目的和價值的設(shè)定。

毛澤東同志于1955年黨的全國代表會議上，再次提及“黨內(nèi)法規(guī)”一詞。1955年黨的全國代表會議的主要議程是三項：(1)通過《關(guān)于中華人民共和國發(fā)展國民經(jīng)濟的第一個五年計劃草案的決議》；(2)通過關(guān)于“反黨聯(lián)盟”的決議；(3)通過《關(guān)于成立黨的中央和地方監(jiān)察委員會的決議》。“黨內(nèi)法規(guī)”出現(xiàn)在第二項議程中。毛澤東同志指出：“在原則性的問題上，在同志之間，對于違反黨的原則的言論、行動，應(yīng)當經(jīng)常注意保持一個距離?！瓕ζ渌膯栴}，符合黨的原則的，比如……正確的黨內(nèi)法規(guī)，這樣一些言論、行動，當然要積極支持，打成一片。”顯然，毛澤東同志此處使用“黨內(nèi)法規(guī)”一詞，目的和1938年黨的六屆六中全會構(gòu)造“黨規(guī)”一詞的目的是相同的。由此可見，毛澤東同志構(gòu)造“黨內(nèi)法規(guī)”的目的非常明確，就是為了維護黨的團結(jié)統(tǒng)一，構(gòu)建黨內(nèi)有序統(tǒng)一的政治秩序，強化黨的政治建設(shè)。從對毛澤東同志兩次提及“黨內(nèi)法規(guī)”概念的分析可以得出結(jié)論：“黨內(nèi)法規(guī)具備規(guī)范性”的命題在學理和黨史上都有著明顯的被構(gòu)造性，具有鮮明的目的導向和價值導向。毛澤東同志對黨內(nèi)法規(guī)的重要論述，是明確黨內(nèi)法規(guī)目的和價值的直接依據(jù)，也是支撐“黨內(nèi)法規(guī)具備規(guī)范性”命題的重要依據(jù)，決定了黨內(nèi)法規(guī)的初心和使命。黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性來源于以毛澤東同志為代表的中國共產(chǎn)黨人對黨內(nèi)法規(guī)的目的設(shè)定和價值賦予?！包h內(nèi)法規(guī)具備規(guī)范性”的命題是為踐行黨內(nèi)法規(guī)的目的和價值服務(wù)的。對黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的討論，都必須以黨內(nèi)法規(guī)的目的和價值為出發(fā)點和落腳點，以黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性證成和支撐黨內(nèi)法規(guī)的初心和使命，而不能與之相背離。

三、黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范階層結(jié)構(gòu)

黨內(nèi)法規(guī)的目的和價值證立了黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性在現(xiàn)實世界的起點，為“黨內(nèi)法規(guī)具備規(guī)范性”的命題提供了外部正當性的支撐。但是，黨內(nèi)法規(guī)目的和價值毋寧是討論黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的一個背景。當一名黨員面對黨內(nèi)法規(guī)的具體規(guī)則時，為何必須服從黨內(nèi)法規(guī)？這個問題即黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范上的效力來源問題：如果把黨內(nèi)法規(guī)理解為一種規(guī)則體系，黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性不僅來自于外部正當性的支撐，而且來自于完整自洽的體系來賦予具體規(guī)則以權(quán)威性和強制力。需要說明的是，本部分對黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和強制力的討論，主要討論黨內(nèi)法規(guī)權(quán)威性和強制力在規(guī)范上的來源，而非討論黨內(nèi)法規(guī)通過組織處理、紀律處分等黨內(nèi)懲戒措施以及黨內(nèi)法規(guī)執(zhí)行責任制保證其獲得執(zhí)行的問題。后者毋寧是以默認黨內(nèi)法規(guī)具有權(quán)威性和強制力為前提的，而本部分恰恰是討論黨內(nèi)法規(guī)的權(quán)威性和強制力在規(guī)范上從何而來的問題。

對于黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范上的效力來源問題，本文采用的理論分析工具是規(guī)范階層理論。規(guī)范階層理論把法的效力訴諸上位法規(guī)范，最終訴諸基礎(chǔ)規(guī)范。在一個給定的規(guī)范階層之中，某一具體規(guī)范的創(chuàng)設(shè)都是由體系中的另一個規(guī)范來確定，并最終導向了被預(yù)設(shè)的基礎(chǔ)規(guī)范。這個理論模型能夠很好地由國家法律體系來佐證：上位法律規(guī)范向下位法律規(guī)范賦權(quán)，下位法律規(guī)范將上位法律規(guī)范具體化，而整個國家法律體系以憲法為根本法和最高法律效力的規(guī)范。當然，下位法律規(guī)范對上位法律規(guī)范不僅是一種單純的適用和具體化，也存在著一定程度上的創(chuàng)設(shè)，但是下位法律規(guī)范的創(chuàng)設(shè)，必須在憲法和上位法律規(guī)范設(shè)定的框架內(nèi)。這一上下有序的規(guī)范階層是由合憲性/合法性審查機制來保證的。那么，黨內(nèi)法規(guī)是否具有類似的規(guī)范階層結(jié)構(gòu)呢？答案是肯定的，黨內(nèi)法規(guī)亦構(gòu)成以黨章為統(tǒng)帥的規(guī)范階層結(jié)構(gòu)，形成了層層賦權(quán)的效力供給機制，同時建立配套立規(guī)機制和備案審查機制保證這一規(guī)范階層的體系性。那么，如果不考慮目的和價值層面的宏大敘事，僅就規(guī)范本身而言，黨內(nèi)法規(guī)和國家法律是否處于同一個規(guī)范階層結(jié)構(gòu)之中？本文認為，黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)構(gòu)成一個相對獨立的規(guī)范階層結(jié)構(gòu)，討論黨內(nèi)法規(guī)的效力來源時，應(yīng)當避免對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律作體系上的混同。

“黨內(nèi)法規(guī)”用語的釋出及其概念的法理學化表明，黨內(nèi)法規(guī)在政治決斷的層面已經(jīng)被視為一個和國家法律相對獨立的體系，而非屬于國家法律的一部分。值得注意的是，在中華人民共和國成立之前，毛澤東、劉少奇等中央領(lǐng)導同志都沒有使用“黨內(nèi)法規(guī)”一詞，而是使用“黨規(guī)”、“黨規(guī)黨法”、“黨的法規(guī)”等詞。恰恰是取得全國政權(quán)、建立中華人民共和國之后，上述表述被統(tǒng)一修改為“黨內(nèi)法規(guī)”。但是，毛澤東同志并未對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系作出論述。鄧小平同志在《解放思想，實事求是，團結(jié)一致向前看》一文中對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的關(guān)系作了初步的論述：“國要有國法，黨要有黨規(guī)黨法。黨章是最根本的黨規(guī)黨法。沒有黨規(guī)黨法，國法就很難保障?！秉h的十八大以來，以習近平同志為核心的黨中央對黨內(nèi)法規(guī)和國家法律也采取了分開論述的方法。黨的十八屆四中全會將“完善的黨內(nèi)法規(guī)體系”與完備的法律規(guī)范體系、高效的法治實施體系、嚴密的法治監(jiān)督體系、有力的法治保障體系并列為中國特色社會主義法治體系的五大子體系之一。習近平總書記多次就黨內(nèi)法規(guī)同國家法律銜接協(xié)調(diào)問題作出重要論述，明確提出：“在我們國家，法律是對全體公民的要求，黨內(nèi)法規(guī)制度是對全體黨員的要求”，“全面推進依法治國，必須努力形成國家法律法規(guī)和黨內(nèi)法規(guī)制度相輔相成、相互促進、相互保障的格局”。特別是2019年修訂的《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》(以下簡稱《制定條例》)第三條第一款，改變了1990年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定程序暫行條例》第二條和2012年《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)制定條例》第二條“制定主體+功能屬性”的黨內(nèi)法規(guī)定義方法，而是模仿馬克思主義對法的定義，采取了“制定主體+本質(zhì)”的辦法，從意志屬性、功能屬性、效力屬性三方面對黨內(nèi)法規(guī)作出了法理學化的定義，即“黨內(nèi)法規(guī)是黨的中央組織，中央紀律檢查委員會以及黨中央工作機關(guān)和省、自治區(qū)、直轄市黨委制定的體現(xiàn)黨的統(tǒng)一意志、規(guī)范黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)活動、依靠黨的紀律保證實施的專門規(guī)章制度”。黨內(nèi)法規(guī)定義的法理學化表明：中國共產(chǎn)黨不僅在政治決斷上構(gòu)造了黨內(nèi)法規(guī)和國家法律的二元關(guān)系，而且也在嘗試將這種二元關(guān)系予以學理化。由此可見，黨內(nèi)法規(guī)并不是國家法律的一部分，國家法律規(guī)范體系和黨內(nèi)法規(guī)制度體系是相對獨立的兩個體系，呈現(xiàn)出明顯的相對獨立性。

黨內(nèi)法規(guī)已經(jīng)構(gòu)成了獨立的規(guī)范階層結(jié)構(gòu)，而這個規(guī)范階層結(jié)構(gòu)是“以黨章為根本、若干配套黨內(nèi)法規(guī)為支撐的黨內(nèi)法規(guī)制度體系”?！吨贫l例》以黨章為根本，形成了一整套黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范階層結(jié)構(gòu)。《制定條例》第三條第二款明確規(guī)定，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)，從而在規(guī)范層面確立了黨章在黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范階層結(jié)構(gòu)中的地位以及對其他黨內(nèi)法規(guī)的賦權(quán)功能?！吨贫l例》第五條規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)包括黨章、準則、條例、規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則，其中前三者分別被定性為“根本規(guī)定”、“基本規(guī)定”和“全面規(guī)定”，屬于中央黨內(nèi)法規(guī)的范圍，而后四者被定性為“具體規(guī)定”，屬于中紀委和中央工作機關(guān)、省級地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)。根本規(guī)定、基本規(guī)定、全面規(guī)定和具體規(guī)定構(gòu)建了非常清晰的黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范階層結(jié)構(gòu)，并確定了不同階層黨內(nèi)法規(guī)的名稱和制定主體。

對于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性而言，廓清規(guī)范階層的層次固然重要，但更加重要的是討論各階層規(guī)范之間的賦權(quán)關(guān)系?！吨贫l例》第三條第二款規(guī)定，黨章是最根本的黨內(nèi)法規(guī)，是制定其他黨內(nèi)法規(guī)的基礎(chǔ)和依據(jù)?！吨贫l例》第十條和第十一條分別規(guī)定中紀委以及黨中央工作機關(guān)、省級地方黨委可以制定黨內(nèi)法規(guī)的情形。兩個條文的體例基本相同，第一款都是賦權(quán)相應(yīng)主體為貫徹執(zhí)行中央黨內(nèi)法規(guī)作出配套規(guī)定，第二款都是賦權(quán)相關(guān)主體為履行黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)規(guī)定的職責制定黨內(nèi)法規(guī)?！吨贫l例》第十四條確定配套立規(guī)的規(guī)則：(1)上位黨內(nèi)法規(guī)明確要求配套立規(guī)的，才進行配套立規(guī)；上位黨內(nèi)法規(guī)沒有明確要求配套立規(guī)的，一般不再配套立規(guī)。(2)配套立規(guī)不得超過上位黨內(nèi)法規(guī)的范圍，以實施性立規(guī)為主，一般不得進行重復(fù)立規(guī)。由此可見，黨章是其他黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)和效力來源，其他黨內(nèi)法規(guī)的效力在規(guī)范層面來源于黨章的賦權(quán)；黨章和中央黨內(nèi)法規(guī)是中紀委以及黨中央機關(guān)、省級地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)的制定依據(jù)和效力來源，下位黨內(nèi)法規(guī)的效力在規(guī)范層面來源于上位黨內(nèi)法規(guī)的賦權(quán)。通過黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范階層內(nèi)部的賦權(quán)關(guān)系，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范階層結(jié)構(gòu)不僅是不同效力位階規(guī)范之間的排列組合，而且構(gòu)成了層層賦權(quán)、層層遞進而又層層關(guān)聯(lián)的有機整體。

這個規(guī)范階層結(jié)構(gòu)同時是一個具備嚴格等級差序特征的體系。《制定條例》第三十一條規(guī)定黨章在黨內(nèi)法規(guī)體系中的最高效力，規(guī)定其他任何黨內(nèi)法規(guī)都不得同黨章相抵觸；規(guī)定中央黨內(nèi)法規(guī)的效力高于中紀委以及黨中央工作機關(guān)、省級地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，中紀委以及黨中央工作機關(guān)制定的黨內(nèi)法規(guī)效力高于省級地方黨委制定的黨內(nèi)法規(guī)，從而形成了“黨章——中央黨內(nèi)法規(guī)——中紀委以及黨中央工作機關(guān)黨內(nèi)法規(guī)——地方(省級)黨委黨內(nèi)法規(guī)”的效力位階。黨內(nèi)法規(guī)的效力位階，類似于國家法律之中“憲法——法律——行政法規(guī)——地方性法規(guī)和規(guī)章”的效力位階。同國家法律的效力位階由合憲性審查和合法性審查保證相同，黨內(nèi)法規(guī)的效力位階也是由備案審查機制來保證的?！吨贫l例》第三十二條以及《中國共產(chǎn)黨黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件備案審查規(guī)定》明確了黨內(nèi)法規(guī)和規(guī)范性文件的備案審查制度，黨內(nèi)法規(guī)同黨章以及上位黨內(nèi)法規(guī)相抵觸的，黨中央有權(quán)予以責令改正或者撤銷。

綜上所述，黨內(nèi)法規(guī)在規(guī)范意義上是一個典型的規(guī)范階層結(jié)構(gòu)，這個體系是以黨章為根本遵循，包括根本規(guī)定(黨章)、基本規(guī)定(準則)、全面規(guī)定(條例)和具體規(guī)定(規(guī)定、辦法、規(guī)則、細則)，自上而下賦權(quán)形成并由效力等級和備案審查機制保證的宏大體系。每一個具體的黨內(nèi)法規(guī)的強制力，既來自于黨內(nèi)法規(guī)所包含的目的和價值，也來自于這套規(guī)范階層結(jié)構(gòu)所具備的體系性和權(quán)威性。黨員在面對一個具體的黨內(nèi)法規(guī)時，他并不是受這一個具體條款的約束，而是受到這個具體條款背后的整個黨內(nèi)法規(guī)體系的約束。由此，黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性不僅來自于黨內(nèi)法規(guī)所承擔的初心和使命，即黨內(nèi)法規(guī)的目的正當性，而且來自于黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范階層結(jié)構(gòu)及其向黨員傳遞的體系性和權(quán)威性。

四、黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的價值正當性獲取與實現(xiàn)

無論是由黨內(nèi)法規(guī)所具備之初心和使命所支撐的外部正當性，還是由黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范階層結(jié)構(gòu)的宏大體系支撐的權(quán)威性和強制力，都描述了黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的宏觀圖景。但是，支撐這個宏觀圖景的支點是什么？作為一種非國家法律的規(guī)范體系，去除了國家強制力的后盾，是什么讓黨內(nèi)法規(guī)對特定相對人產(chǎn)生服從和遵循？一個具有真正規(guī)范性的系統(tǒng)必須憑借本身的特色(而不是因為其他因素)來提供行動理由。國家法律和黨內(nèi)法規(guī)由于各自的特性，提供行動理由的方式是不同的。對于國家法律而言，由于有著國家強制力作為保障，且國家強制力并不以相對人的特定資格為前提，因而如果國家法律要求相對人為或者不為某種行為，相對人就必然地需要去做某事而不論相對人的意愿為何。對于黨內(nèi)法規(guī)而言，其效力約束有著較強的屬人性，亦即必須以獲得黨員身份為前提。因此，黨內(nèi)法規(guī)要求黨員為或者不為某種行為時，黨員為或者不為某種行為的理由與黨員的意愿相連接。從規(guī)范階層結(jié)構(gòu)理論出發(fā)，黨員對黨內(nèi)法規(guī)的遵循和服從根本的是源于對黨章這個根本規(guī)定的遵循和服從。對于黨章的遵循和服從經(jīng)由上位黨內(nèi)法規(guī)對下位黨內(nèi)法規(guī)的賦權(quán)功能以及黨內(nèi)法規(guī)的等級差序結(jié)構(gòu)，傳導至黨內(nèi)法規(guī)的每一個具體條款。因此，支撐黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性宏觀圖景的支點，是黨員對于黨章的遵循和服從。對此，黨章對于黨員資格和黨員入黨誓詞的規(guī)定，為此提供了論據(jù)和進一步討論的線索。

黨章第一條把“承認黨的綱領(lǐng)和章程”作為入黨的條件之一，黨章第六條規(guī)定，預(yù)備黨員的入黨誓詞包括“遵守黨的章程”一句，表明黨員對于黨的章程的認同和遵守，是作為黨員的條件和義務(wù)。事實上，自中國共產(chǎn)黨成立之時起，承認黨章或具有黨章性質(zhì)的黨綱就是成為一名黨員的必備條件。黨的一大通過的具有黨章性質(zhì)的黨綱在第四條規(guī)定“凡承認本黨綱領(lǐng)和政策，……，均可接收為黨員，……”；黨的二大通過的第一個黨章在第一條明定：“凡承認本黨宣言及章程并忠實為本黨服務(wù)者，均得為本黨黨員”，并在第二十五條規(guī)定“言論有違背本黨宣言、章程及大會各執(zhí)行委員會之議決案”的黨員，“必須開除之”。黨的三大、四大、五大和六大黨章均沿襲上述規(guī)定。黨的七大通過的黨章是中國共產(chǎn)黨自主探索黨章制定方法的第一部黨章。七大黨章在第一條亦把“凡承認本黨綱領(lǐng)和黨章”作為黨員資格的條件之一，并在第六十四條將違反黨章作為給予處分的事由。劉少奇同志在《關(guān)于修改黨章的報告》中指出：“在發(fā)展黨員之前，必須向群眾中的積極分子宣傳黨的綱領(lǐng)與政策，宣傳黨章?！秉h員對黨章和黨綱的認同，是入黨的先決條件。

黨章和黨綱雖然經(jīng)常同時提起，但在黨的活動中承擔著不同的功能：黨綱是刊載和闡述一個政黨意識形態(tài)、政治主張、利益取向、奮斗目標以及實現(xiàn)其綱領(lǐng)的戰(zhàn)略策略的文件；黨章主要規(guī)定黨的組織原則、組織架構(gòu)、紀律倫理以及黨員、黨的干部等。黨章和黨綱作為中國共產(chǎn)黨最重要的制度文件，產(chǎn)生于黨的領(lǐng)導和黨的建設(shè)之中，是中國共產(chǎn)黨與復(fù)雜政治環(huán)境和社會環(huán)境相聯(lián)結(jié)的工具。中國共產(chǎn)黨在黨的一大時，由于各種主客觀條件沒有嚴格區(qū)分黨章和黨綱，而是制定了兼具黨章和黨綱功能的“第一個綱領(lǐng)”。黨的二大通過的黨章沒有包含黨綱的內(nèi)容，另行制定《中國共產(chǎn)黨第二次全國代表大會宣言》、《關(guān)于“世界大勢與中國共產(chǎn)黨”的議決案》等文件作為黨綱。黨的二大所形成的“綱章分立”體例延續(xù)至黨的六大。黨的七大創(chuàng)造性地在黨章的正文之前增加了“總綱”部分，作為黨章的一部分，從而把黨綱納入黨章，形成了“綱章合一”的體例，一直沿用至今?！熬V章合一”體例的出現(xiàn)和采用，表明中國共產(chǎn)黨的黨章不僅是一份關(guān)于組織和制度的根本性規(guī)定，奠定了中國共產(chǎn)黨的基本架構(gòu)、組織體系、領(lǐng)導體制等框架秩序，而且是一份包含了價值導向和意識形態(tài)取向的根本性規(guī)定，是對各級黨組織和黨員形成的最優(yōu)化命令。以黨章作為根本遵循和制定依據(jù)的其他黨內(nèi)法規(guī)，承襲了黨章的價值導向和意識形態(tài)取向，在各自發(fā)揮作用的領(lǐng)域?qū)h組織和黨員形成相應(yīng)的最優(yōu)化命令。

作為包含著中國共產(chǎn)黨價值導向和意識形態(tài)取向的規(guī)范體系，黨內(nèi)法規(guī)的價值正當性歸根到底是由中國共產(chǎn)黨的價值正當性決定的。黨員對于黨章和其他黨內(nèi)法規(guī)價值正當性的認同，歸根到底也是來自于對中國共產(chǎn)黨價值正當性的認同。由于中國共產(chǎn)黨的價值正當性問題是另一個宏大的課題，政策層面和學術(shù)層面對此都已經(jīng)有著廣泛的討論和共識，本文不再贅述。需要討論的問題是，中國共產(chǎn)黨的價值正當性如何傳導至黨內(nèi)法規(guī)，又是如何為黨內(nèi)法規(guī)所貫徹落實的，即黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性的價值正當性獲取與實現(xiàn)問題。

第一，黨內(nèi)法規(guī)的變遷機制，保證了中國共產(chǎn)黨的價值正當性得以對黨內(nèi)法規(guī)的價值正當性產(chǎn)生持續(xù)供給。黨章和《制定條例》明確規(guī)定了黨內(nèi)法規(guī)的變遷機制，包括制定、修改、解釋、廢止等，黨內(nèi)法規(guī)的變遷機制是保證黨內(nèi)法規(guī)與黨的主張和路線方針政策保持相對同步的機制。特別是黨章的修改，與同期舉行的黨的代表大會的報告保持一致，以黨代會的報告作為修改的依據(jù)，是把黨代會報告精神融入黨章這一根本黨內(nèi)法規(guī)的重要途徑。如黨的十九大修改黨章的有關(guān)說明中明確指出，修改黨章“是貫徹落實黨的十九大精神的現(xiàn)實需求”，“把黨的十九大報告確立的重大理論觀點和重大戰(zhàn)略思想寫入黨章”，清晰地說明了貫徹落實黨的十九大精神是修改黨章的出發(fā)點和重要任務(wù)，黨的十九大報告是修改黨章的重要依據(jù)。除黨章外，其他黨內(nèi)法規(guī)的制定和修改有著相同的特點。如黨的十八大以來，中央制定和修改一百四十多部黨內(nèi)法規(guī)，部分黨內(nèi)法規(guī)在黨的十八大之后經(jīng)過了多次修改，及時把黨的十八大以來形成的理論創(chuàng)新、制度創(chuàng)新和實踐創(chuàng)新體現(xiàn)在黨內(nèi)法規(guī)之中。中國共產(chǎn)黨治國理政和管黨治黨的制度性成果，在黨內(nèi)法規(guī)之中獲得了充分的體現(xiàn)，其所具備的價值正當性也隨著黨內(nèi)法規(guī)不斷發(fā)展變遷的過程而進入黨內(nèi)法規(guī)之中，黨內(nèi)法規(guī)因而也承接了中國共產(chǎn)黨的價值正當性，成為這一價值正當性的規(guī)范載體。

第二，黨內(nèi)法規(guī)的義務(wù)權(quán)利機制，保證了黨的價值導向和意識形態(tài)取向必然以黨員接受為思想觀念和行為準則。黨章為中國共產(chǎn)黨黨員設(shè)置了“義務(wù)權(quán)利機制”，在體例安排上把黨員義務(wù)放置于黨員權(quán)利之前，把義務(wù)本位作為黨內(nèi)法規(guī)在權(quán)利義務(wù)關(guān)系上的價值取向。黨內(nèi)法規(guī)論域內(nèi)的義務(wù)，是黨員基于內(nèi)心的認同和服從為或者不為某種行為，以及信仰或者不信仰某類意識形態(tài)、思想意識的必要性。黨內(nèi)法規(guī)論域內(nèi)的義務(wù)概念，不僅具有行為意涵，而且具有思想意涵?！吨袊伯a(chǎn)黨黨員權(quán)利保障條例》第四條第二款明確規(guī)定“黨員應(yīng)當增強黨的觀念和主體意識，將行使黨章規(guī)定的權(quán)利作為對黨應(yīng)盡的責任”。黨內(nèi)法規(guī)論域內(nèi)的義務(wù)，不僅不是如同國家法律論域內(nèi)的義務(wù)，需要通過權(quán)利予以界定，相反權(quán)利被蘊含于義務(wù)之內(nèi)，行使權(quán)利被作為黨員應(yīng)當履行的義務(wù)和應(yīng)盡的責任。黨內(nèi)法規(guī)的義務(wù)本位屬性，一方面把學習、接受、執(zhí)行黨的創(chuàng)新理論，黨的主張和路線方針政策作為黨員的義務(wù)，另一方面又將權(quán)利蘊含于義務(wù)之中，運用權(quán)利義務(wù)化的方法對權(quán)利進行“去個體化”的改造，從而避免了黨員因行使權(quán)利而發(fā)生自我中心傾向，保證了黨的價值導向和意識形態(tài)取向獲得黨員的貫徹落實和執(zhí)行。

第三，黨內(nèi)法規(guī)的條款形式，保證了中國共產(chǎn)黨的價值導向和意識形態(tài)取向可以轉(zhuǎn)化為具有可執(zhí)行性的規(guī)范命令?！吨贫l例》第六條規(guī)定，黨內(nèi)法規(guī)一般使用條款形式表述。條款形式是黨內(nèi)法規(guī)有別于其他黨內(nèi)規(guī)范性文件在外觀上的標志。條款形式不僅僅是一種形式上的外觀呈現(xiàn)形式，而且在語義維度上支撐了黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性。不同于以自然段等非條款形式表述的決議、決定、意見等黨內(nèi)規(guī)范性文件，黨內(nèi)法規(guī)更加偏重于設(shè)置義務(wù)權(quán)利機制、規(guī)范體制機制以及設(shè)定程序等，較少有關(guān)于說理性、經(jīng)驗總結(jié)、預(yù)期展望等方面的內(nèi)容。在語言形式上，黨內(nèi)法規(guī)的條款以規(guī)范性表達式表現(xiàn)于外，這些規(guī)范性表達式源于中國共產(chǎn)黨為領(lǐng)導和自身建設(shè)所形成的特定價值導向和意識形態(tài)取向，是黨的主張和路線方針政策對黨組織、黨員行為的約束及其規(guī)范表達。在黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性表達式中，“應(yīng)當”、“禁止”、“不得”等模態(tài)副詞被大量使用，表象上看似是規(guī)定了黨組織、黨員應(yīng)當履行的義務(wù)和必須遵循的準則；但在更深層次的意義上，黨內(nèi)法規(guī)在使用規(guī)范性表達式的過程中，對作為受規(guī)范的黨員和黨組織形成了內(nèi)化性和潛在性的心理引導和價值引導，從而把黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性通過規(guī)范性表達式在語義和語用兩個層次進行了統(tǒng)一和融合。黨內(nèi)法規(guī)的條款形式以具體的規(guī)范性表達式，使得中國共產(chǎn)黨的價值導向和意識形態(tài)取向從抽象的政治理論和意識形態(tài)宣教，轉(zhuǎn)變?yōu)榫哂锌蓤?zhí)行性的規(guī)范命令，從而使得黨員內(nèi)心的價值信念在現(xiàn)實中有了對應(yīng)的行為模式。

五、結(jié)語：黨內(nèi)法規(guī)規(guī)范性問題的學科意義

黨的十八大以來，黨的建設(shè)制度改革和全面從嚴治黨制度建設(shè)不斷深化，黨內(nèi)法規(guī)亦隨之成為馬克思主義、法學、政治學、黨史黨建領(lǐng)域的一門“顯學”，關(guān)于“黨內(nèi)法規(guī)”學科化的聲音也不絕于耳。當前對黨內(nèi)法規(guī)學科化的論證，大多以黨內(nèi)法規(guī)在政策層面的重要性作為理由，而較少思考黨內(nèi)法規(guī)本身的科學性以及在學理上的可證立性。黨內(nèi)法規(guī)從一個現(xiàn)實問題向著學科轉(zhuǎn)變，不僅要明晰其在政策層次的原意，而且要廓清并論證其所具備的科學內(nèi)涵，從而由基于特定決斷的政策術(shù)語向有著確定內(nèi)涵的學術(shù)話語轉(zhuǎn)變。黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性問題一面包含著對黨內(nèi)法規(guī)價值正當性和“本源正義”的考量，另一方面論述了黨內(nèi)法規(guī)所具備的強制性和“規(guī)范表達”的問題。本文在黨史和學理的雙重視角下，對黨內(nèi)法規(guī)的規(guī)范性問題進行了初步探討，既是結(jié)合黨內(nèi)法規(guī)自身演變發(fā)展歷史和規(guī)范表達形式的一種理論嘗試，也是基于規(guī)范性理論論證黨內(nèi)法規(guī)學自身學術(shù)獨立性的一種嘗試，以期助益于作為學科基石的黨內(nèi)法規(guī)概念的自洽與完備。