歐美涉華協(xié)調(diào)及其限度*
2021-11-11 20:19:56卓華王明進(jìn)
現(xiàn)代國際關(guān)系 2021年10期
卓華 王明進(jìn)
[內(nèi)容提要]美國拜登政府上臺后，歐美就內(nèi)部分歧和國際政策展開全方位協(xié)調(diào)，并以價值觀為牽引形成對華共識和指向性，一定程度上使跨大西洋關(guān)系呈現(xiàn)出冷戰(zhàn)預(yù)備姿態(tài)。雖然歐美共同的戰(zhàn)略需求促成了歐美協(xié)調(diào)，但歐美自身在經(jīng)貿(mào)、安全等領(lǐng)域長期性、結(jié)構(gòu)性的矛盾決定了此輪協(xié)調(diào)的有限性和交易性，同時歐美當(dāng)前的內(nèi)部生態(tài)又造成了此輪協(xié)調(diào)具有窗口期的特點(diǎn)，增加了中短期深化協(xié)調(diào)的不確定性。在中美歐三邊聯(lián)動增強(qiáng)背景下，歐美協(xié)調(diào)沖擊了中歐關(guān)系的政治基礎(chǔ)，推動了中歐關(guān)系競爭面上升，壓縮了歐美關(guān)系的張力空間，并對全球和地區(qū)秩序帶來負(fù)面影響。
歐美之間在對外政策中尤其是在對社會主義國家政策方面進(jìn)行協(xié)調(diào)是二戰(zhàn)結(jié)束之后國際關(guān)系的一大特點(diǎn)。進(jìn)入新世紀(jì)之后，歐美在對華政策上的協(xié)調(diào)行為漸趨加強(qiáng)，并在2005年就涉華問題進(jìn)行官方對話，形成了跨大西洋涉華對話協(xié)調(diào)機(jī)制。在當(dāng)前國際力量格局、國際制度和國際規(guī)范觀念的結(jié)構(gòu)性調(diào)整中，歐盟、美國和中國作為最重要的三支催化力量，任何一組雙邊互動都會產(chǎn)生三邊聯(lián)動效應(yīng)。美國因素為中歐關(guān)系最大的外部變量這一點(diǎn)已成共識，但是，隨著國際格局和歐美各自的戰(zhàn)略發(fā)展，美國因素對中歐關(guān)系的效應(yīng)傳導(dǎo)機(jī)制并非美國施壓、歐洲跟隨的單向模式，而是呈現(xiàn)為歐美總體上的雙向互動。經(jīng)歷了特朗普政府的沖擊之后，具有濃厚親歐色彩的“大西洋主義者”拜登當(dāng)選美國總統(tǒng)，歐美跨大西洋關(guān)系在雙邊意愿和實踐上都表現(xiàn)出強(qiáng)勁的協(xié)調(diào)態(tài)勢；而同時期的中歐關(guān)系則在政治和經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域呈現(xiàn)出惡性互動的急速下行態(tài)勢。有鑒于此，深入觀察歐美此輪協(xié)調(diào)的成果和過程，理解其性質(zhì)和走向，將有助于把握中歐關(guān)系的大勢。
一、歐美協(xié)調(diào)的對華指向
在特朗普政府的單邊利己政策沖擊下，歐美關(guān)系的基礎(chǔ)和結(jié)構(gòu)動搖，跨大西洋關(guān)系的諸多協(xié)調(diào)機(jī)制失靈，歐美關(guān)系降至冷戰(zhàn)結(jié)束以來的最低點(diǎn)，此前形成的涉華對話協(xié)調(diào)機(jī)制完全停擺。2020年底，最具“大西洋主義”色彩的民主黨人拜登當(dāng)選美國總統(tǒng)，這被歐洲和美國一致看作跨大西洋關(guān)系重啟的契機(jī)。雙方利用七國集團(tuán)（G7）峰會、北約峰會、歐盟—美國峰會等平臺和機(jī)制密集展開了1990年代中期、2005年左右之后的新一輪協(xié)調(diào)，確立了“抗疫和經(jīng)濟(jì)復(fù)蘇、綠色增長、貿(mào)易投資和技術(shù)、建設(shè)民主和平安全世界”等四大新議程，建立了“貿(mào)易和技術(shù)理事會”（TTC）等諸多新的協(xié)調(diào)機(jī)制。此輪協(xié)調(diào)具有兩大突出特點(diǎn)：一是以修復(fù)內(nèi)部關(guān)系為首要宣示目標(biāo)，但應(yīng)對“中國挑戰(zhàn)”成為雙方展開協(xié)調(diào)的重要背景和考量；二是有意識地就“中國挑戰(zhàn)”進(jìn)行了協(xié)調(diào)嘗試，而且將意識形態(tài)和共同身份認(rèn)同化虛為實，投射到政治、經(jīng)濟(jì)、安全、社會等全方位領(lǐng)域，使其內(nèi)部關(guān)系協(xié)調(diào)無一不呈現(xiàn)出對華指向性。
（一）將中國的崛起作為歐美展開內(nèi)部協(xié)調(diào)的外源動力。拜登當(dāng)選后，歐美雙方旋即為展開協(xié)調(diào)營造氛圍，官方密集傳遞“重塑”或“重振”跨大西洋關(guān)系的信息；以泛歐外交關(guān)系委員會（ECFR）、美國大西洋理事會等為代表的一批智庫紛紛為歐美協(xié)調(diào)議程建言獻(xiàn)策。在這一過程中，歐美各界不約而同地顯露出對中國因素的重視。一方面，在進(jìn)行重啟關(guān)系評估時，均以“中國挑戰(zhàn)”所致力量格局和國際制度規(guī)范等的變化作為外部環(huán)境評估的前提，認(rèn)為中國的崛起正在沖擊“基于規(guī)則的國際秩序”的兩大支柱，即“權(quán)力平衡和合法性原則”，這種挑戰(zhàn)被歐美以不同概念、形式羅列在各個領(lǐng)域，如政治中的“威權(quán)主義威脅”，經(jīng)濟(jì)和技術(shù)上的“技術(shù)—國家主義”、中國國有企業(yè)的“不公平競爭優(yōu)勢”，外交上的“經(jīng)濟(jì)脅迫”“戰(zhàn)狼外交”“全球基建為專制主義提供庇護(hù)”，安全上打破印太軍力平衡，“修正現(xiàn)狀”，等等。美國參議院外交關(guān)系委員會針對重啟跨大西洋關(guān)系的評估報告，更是直接以“美國與歐洲：跨大西洋對華合作具體議程”為題，將協(xié)調(diào)對華立場和行動作為歐美協(xié)調(diào)的核心。另一方面，刻意強(qiáng)調(diào)西方共有身份認(rèn)同，將重塑關(guān)系加強(qiáng)內(nèi)部團(tuán)結(jié)作為應(yīng)對“中國挑戰(zhàn)”的出路。拜登就職前，歐盟委員會向歐盟其他機(jī)構(gòu)發(fā)布了題為“歐盟—美國應(yīng)對全球變化新議程”的聯(lián)合公報，歐盟理事會幾乎同時通過了歐盟—美國關(guān)系結(jié)論文件，均強(qiáng)調(diào)歐美關(guān)系“基于共同價值觀、利益、文化、歷史聯(lián)系以及地緣政治現(xiàn)實的戰(zhàn)略重要性”“歐美聯(lián)合的力量和影響力對錨定21世紀(jì)全球合作必不可少”。這種對所謂“西方缺失”的追補(bǔ)和西方自我身份的強(qiáng)化，使其協(xié)調(diào)具有了鮮明的對華指向性。
（二）以自由市場國際規(guī)制為對華經(jīng)貿(mào)和技術(shù)規(guī)制蓄能。歐美面臨一系列棘手難解的經(jīng)貿(mào)摩擦問題。奧巴馬政府開啟的“跨大西洋貿(mào)易與投資伙伴關(guān)系協(xié)議”（TTIP）談判無疾而終，2018年歐美“三零”承諾（零關(guān)稅、零非關(guān)稅壁壘和非汽車工業(yè)品零補(bǔ)貼）毫無進(jìn)展，歐美經(jīng)貿(mào)關(guān)系仍然主要依托WTO等框架，但特朗普政府的激進(jìn)貿(mào)易保護(hù)主義又使WTO框架下的歐美貿(mào)易爭端陷入對賭僵局。其中，以拉鋸17年之久的空客和波音航空補(bǔ)貼爭端、鋼鋁關(guān)稅及數(shù)字稅之爭、數(shù)字轉(zhuǎn)型與治理等較為典型。此輪協(xié)調(diào)中，歐美尋求擱置爭端，期望通過建立系統(tǒng)性、專門化的長期機(jī)制管控這些分歧。這種路徑因歐美對華歧視性認(rèn)知而轉(zhuǎn)向。歐美將雙方的經(jīng)貿(mào)問題置于西方自由市場內(nèi)部矛盾視角下，卻以扭曲“開放市場”的經(jīng)濟(jì)模式、危害國家安全或自由社會價值觀等視角看待和定性中國的工業(yè)補(bǔ)貼、技術(shù)發(fā)展等。在空客和波音補(bǔ)貼爭端中，歐美將各自關(guān)稅暫停期延長五年，進(jìn)入休戰(zhàn)期，雙方就大型民用飛機(jī)的合作框架達(dá)成共識，認(rèn)為中國的“強(qiáng)制技術(shù)轉(zhuǎn)移、高于空客和波音的政府補(bǔ)貼等非市場行為”使中國民航獲得“不公平優(yōu)勢”，中國商飛是歐美大型飛機(jī)的共同市場威脅，歐美由此成立專門工作組協(xié)調(diào)意見，以共同應(yīng)對中國民航的“非市場威脅”。在鋼鋁關(guān)稅問題上，歐美一邊為結(jié)束“人為”貿(mào)易戰(zhàn)建立工作組，一邊卻指稱中國鋼鐵“產(chǎn)能過?！保J(rèn)為中國的鋼鐵等產(chǎn)品也是對環(huán)境的一種“傾銷”，歐美雙方有共同利益施壓中國在聯(lián)合國氣候峰會上承擔(dān)更大責(zé)任。為解決數(shù)字服務(wù)稅、跨國科技巨頭企業(yè)稅收分歧，七國集團(tuán)財長和央行行長會議把全球最低企業(yè)稅率設(shè)為15%，力求在二十國集團(tuán)峰會和OECD峰會上就國際稅制改革達(dá)成共識。而為了系統(tǒng)地解決歐美經(jīng)貿(mào)摩擦、應(yīng)對數(shù)字轉(zhuǎn)型等新興技術(shù)問題，歐美協(xié)調(diào)建立了“貿(mào)易和技術(shù)理事會”（TTC）。9月29日，歐美舉行了TTC首次正式官方會議，成立了10個專門工作組，在投資審查、出口管制、人工智能、半導(dǎo)體供應(yīng)鏈、應(yīng)對全球貿(mào)易挑戰(zhàn)等領(lǐng)域進(jìn)一步展開技術(shù)性協(xié)調(diào)。作為歐美經(jīng)貿(mào)協(xié)調(diào)的重要成果，TTC并沒有點(diǎn)名中國，但以國家安全和公共秩序風(fēng)險為名協(xié)調(diào)投資審查合作，重點(diǎn)關(guān)注軍民兩用技術(shù)的出口管制，強(qiáng)調(diào)對威脅其價值理念和自由的人工智能“技術(shù)濫用”的規(guī)制，在全球貿(mào)易中“對抗來自第三方國家、有負(fù)面結(jié)果的政策和行為”等。這些正是當(dāng)前歐美與中國之間最突出的摩擦點(diǎn)，因此，TTC的對華針對性不言而喻。
（三）借“中國挑戰(zhàn)”助力北約的再定位。北約是跨大西洋安全架構(gòu)的主體，冷戰(zhàn)后歐美圍繞北約防務(wù)費(fèi)用分擔(dān)、責(zé)任指向問題的矛盾已經(jīng)白熱化。因缺乏協(xié)調(diào)，主要成員國法國總統(tǒng)馬克龍一度拋出北約“腦死亡”論；美國前總統(tǒng)特朗普更加從交易角度看待歐美安全關(guān)系，作出從德國撤出9500名美軍的決定。北約雖然面臨這種身份困境，但長期以來一直將俄羅斯作為指涉對象，其安全關(guān)切中沒有中國。然而，此輪協(xié)調(diào)中，北約對中國的認(rèn)知和立場出現(xiàn)重大變化。在2021年6月舉行的峰會上，北約繼續(xù)將俄羅斯定位為“威脅”，同時把中國定位為“新的安全挑戰(zhàn)”，人為炒作中國在“穩(wěn)步發(fā)展核武庫、空間和網(wǎng)絡(luò)作戰(zhàn)能力”，指責(zé)中國軍事現(xiàn)代化和軍民融合缺乏透明度，稱中國“對基于規(guī)則的國際秩序和與聯(lián)盟安全相關(guān)領(lǐng)域形成了系統(tǒng)性挑戰(zhàn)”。這是北約首次正式宣稱需應(yīng)對“中國增長的影響力和國際政策”。此次峰會后，北約與美國在對華施壓動作上開始相互策應(yīng)。7月，北約配合歐盟、美國及“五眼聯(lián)盟”成員共同發(fā)表無事生非的聲明，譴責(zé)中國“對微軟郵箱服務(wù)器進(jìn)行國家支持的網(wǎng)絡(luò)攻擊”；美方透露，各方還將在網(wǎng)絡(luò)威脅和防御方面開展情報共享合作。這在客觀上使北約在政治層面出現(xiàn)了明確的對華指向，并在關(guān)鍵的情報共享領(lǐng)域趨向采取對華協(xié)調(diào)的動作。在“中國挑戰(zhàn)”助力下，歐美擱置了北約防務(wù)費(fèi)用分擔(dān)問題上的爭執(zhí)，拜登政府重申對北約第5條款（即集體防御條款）的承諾，雙方共同支持《北約2030》倡議“更加全球化的路徑”目標(biāo)。北約還定于2022年峰會出臺新的“戰(zhàn)略概念”，屆時北約的對外指向、戰(zhàn)略路徑和軍力發(fā)展、對俄對華政策等將有新的界定。
（四）利用意識形態(tài)敘事在對華競爭中進(jìn)行策應(yīng)。在對華認(rèn)知上，美國接受了歐盟2019年對中國“談判伙伴、經(jīng)濟(jì)競爭者和制度性對手”的三重角色定位，將其作為雙方對華政策協(xié)調(diào)的認(rèn)知基礎(chǔ)，而在實際協(xié)調(diào)中，雙方更加強(qiáng)調(diào)中國作為制度性對手的一面，不約而同將“民主”“人權(quán)”等西方政治價值觀作為基點(diǎn)，刻意營造“民主同盟”與“威權(quán)主義”二元對立語境，歐洲還迎合拜登舉行“全球民主峰會”的倡議，人為制造意識形態(tài)對立，或明或暗將中國置于價值觀的對立面。歐美還極力將意識形態(tài)物化，以對華競爭性的國際議程，引導(dǎo)國際多邊合作和具體政策協(xié)調(diào)領(lǐng)域。在歐美協(xié)調(diào)確立的四大議程中，均以西方政治價值觀為牽引。美國以重振所謂“道德領(lǐng)導(dǎo)力”重返巴黎氣候協(xié)定、世界衛(wèi)生組織、聯(lián)合國人權(quán)理事會、“新冠疫苗供應(yīng)計劃”（COVAX）等一系列國際組織、機(jī)構(gòu)、協(xié)定等；在G7峰會上，歐美為平衡中國的“一帶一路”倡議，提出所謂“基于規(guī)則”的“重建更好世界”計劃，宣稱“‘威權(quán)’國家的投資無視人權(quán)、可持續(xù)性、氣候等”，所以要“強(qiáng)化民主國家在發(fā)展中世界的注腳，確保透明、可持續(xù)性、善治等民主價值觀在發(fā)展中國家落地生根”。此外，歐美還在以政治價值觀干涉中國內(nèi)政上形成策應(yīng)。在G7公報中，歐美指責(zé)所謂香港“人權(quán)問題”，并首次提及涉疆、涉臺問題。在歐盟—北約峰會聯(lián)合聲明中，歐美承諾進(jìn)行協(xié)調(diào)和合作，以多維路徑應(yīng)對中國，并且首次提到臺灣問題。
二、歐美關(guān)系窗口期的有限協(xié)調(diào)
在此輪協(xié)調(diào)中，歐美呈現(xiàn)出價值觀同盟輪廓；在政治、經(jīng)貿(mào)、國際規(guī)制、對華認(rèn)知等方面高調(diào)顯示內(nèi)部團(tuán)結(jié)；在安全上匯集彼此的戰(zhàn)略關(guān)切，有望為北約找到新的定位。跨大西洋同盟似乎回到了冷戰(zhàn)結(jié)束之初的制高點(diǎn)，甚至顯露出冷戰(zhàn)預(yù)備姿態(tài)。實際上，歐美當(dāng)前協(xié)調(diào)更多呈現(xiàn)出政治性、外交性和交易性的一面，是以展示合作姿態(tài)為主的有限協(xié)調(diào)，是由當(dāng)前歐美協(xié)調(diào)的背景和邏輯決定的。當(dāng)前歐美內(nèi)部的政治社會生態(tài)和對外戰(zhàn)略走向決定了此輪協(xié)調(diào)處在一個關(guān)鍵的窗口期。
（一）歐美現(xiàn)階段的協(xié)調(diào)具有交易色彩。此輪協(xié)調(diào)涉及的議題非常廣泛，但結(jié)果并沒有出臺實質(zhì)性的聯(lián)合行動計劃，而是以達(dá)成合作共識或共同關(guān)切為主，以回避分歧和容忍錯位為基礎(chǔ)。一方面，歐美間的分歧并沒有消除，而是策略性的擱置拖延。歐美通過建立工作層面的雙邊協(xié)調(diào)機(jī)制、將經(jīng)貿(mào)爭端與國際機(jī)制改革、多邊規(guī)則合作掛鉤等方法，實現(xiàn)了以時間換空間緩解雙方分歧、展示多邊合作姿態(tài)的雙重效果。另一方面，歐美為形成共識回避了諸多重要分歧，甚至在分歧領(lǐng)域包容認(rèn)知錯位。美國在議程框架上完全順應(yīng)歐洲，但是在具體政策協(xié)調(diào)層面有意回避了歐洲一些關(guān)鍵訴求。這在綠色增長和數(shù)字轉(zhuǎn)型等相關(guān)的議題上非常典型。在歐盟的議程中，碳排放交易、碳定價和碳稅、綠色科技是其綠色經(jīng)濟(jì)議程乃至“經(jīng)濟(jì)主權(quán)”的核心，歐盟將“碳邊界調(diào)整機(jī)制”作為歐美氣候合作協(xié)調(diào)的切入口。但是，歐美協(xié)調(diào)的結(jié)果是，美國雖回到“巴黎氣候協(xié)定”的框架，但對關(guān)鍵的碳交易市場相關(guān)問題只字未提，僅從“贏回國際制度領(lǐng)導(dǎo)權(quán)”角度認(rèn)知這一議題，歐盟的綠色增長議程僅局限在環(huán)保、綠色科技合作等領(lǐng)域，實際上是以技術(shù)創(chuàng)新方案對沖歐洲的經(jīng)濟(jì)規(guī)制路徑。在對華政策協(xié)調(diào)上亦是如此，雙方只形成了最低共識，認(rèn)可了對華的三重角色定位，但缺乏對華政策協(xié)調(diào)框架。即便是最低共識，也具有交易色彩，這在尋求“平等伙伴”身份的歐洲方面非常突出。在協(xié)調(diào)開始前，泛歐外交關(guān)系委員會等智庫甚至將其歐美協(xié)調(diào)建議稱為“討價還價”。事實上，歐盟的確也是如此做的。在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，支持世貿(mào)組織的爭端解決機(jī)制，換取美國對下任世貿(mào)組織總干事人選的支持；以經(jīng)合組織框架內(nèi)的數(shù)字稅妥協(xié)，換取數(shù)據(jù)隱私保護(hù)方面的歐美協(xié)調(diào)。在安全上，以對印太和中國的關(guān)注、PESCO內(nèi)國防工業(yè)合作，換取美國接受新的責(zé)任分擔(dān)概念。在對華協(xié)調(diào)上，以對“臺?，F(xiàn)狀”的支持，換取歐美協(xié)同在技術(shù)和貿(mào)易上發(fā)揮對華規(guī)制作用。
（二）歐美有限協(xié)調(diào)是其戰(zhàn)略需求匯合與內(nèi)部矛盾合力的結(jié)果。當(dāng)前歐美戰(zhàn)略需求的交集為歐美協(xié)調(diào)提供了必要性。拜登上臺及其“自由國際主義”姿態(tài)、歐美共同的價值觀、歷史聯(lián)系和慣性，無疑為歐美進(jìn)行協(xié)調(diào)提供了契機(jī)和條件，但是歐美協(xié)調(diào)的直接原因還是大變局下雙方深層戰(zhàn)略需求的匯合。在歐洲和美國看來，世界秩序依賴于權(quán)力平衡和合法性原則兩個支柱；中國客觀上構(gòu)成了近年來地緣經(jīng)濟(jì)和地緣政治形勢的最大變量，對西方主導(dǎo)的權(quán)力和制度體系構(gòu)成挑戰(zhàn)。在此背景下，作為“自由國際秩序”的領(lǐng)導(dǎo)者，美國對外戰(zhàn)略優(yōu)先議程是轉(zhuǎn)向印太與中國進(jìn)行戰(zhàn)略競爭。拜登上臺后，美國兩黨在這方面的共識沒有改變，但是拜登政府調(diào)整了戰(zhàn)略實施路徑，將盟友體系視為戰(zhàn)略資產(chǎn),可以分擔(dān)責(zé)任共同制定國際規(guī)則來規(guī)制中國。所以，拜登政府對歐協(xié)調(diào)的出發(fā)點(diǎn)是盡快將跨大西洋關(guān)系帶回傳統(tǒng)軌道，使歐洲盟友繼續(xù)充當(dāng)美國對華戰(zhàn)略競爭布局的工具。歐洲的優(yōu)先戰(zhàn)略議程則是，在美國單邊主義、孤立主義和保護(hù)主義傾向、地緣政治回歸、技術(shù)變革、中美競爭的背景下，通過發(fā)展“戰(zhàn)略自主”能力尋求在全球地緣政治變局中占據(jù)一席之地；在實施路徑上，將美國作為安全、全球治理、經(jīng)濟(jì)貿(mào)易合作等多個領(lǐng)域的核心伙伴。其對美協(xié)調(diào)的出發(fā)點(diǎn)是，推動跨大西洋關(guān)系重組，將美國拉回多邊合作，利用自身在國際規(guī)制方面的優(yōu)勢，借助美國的經(jīng)濟(jì)和科技實力，將綠色增長、數(shù)字治理等牢固打造成歐洲規(guī)范主導(dǎo)的全球議程，培植歐洲的競爭力?？梢姡瑲W美雙方都存在協(xié)調(diào)跨大西洋關(guān)系以維護(hù)或改造“自由國際秩序”的戰(zhàn)略需求。
然而，歐美之間的結(jié)構(gòu)性矛盾限制了其協(xié)調(diào)的深化。在此輪協(xié)調(diào)中，歐美在內(nèi)部關(guān)系管控上無疑取得了進(jìn)展，但是分歧仍在且很具體，折射出雙方在安全和經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域的深層次結(jié)構(gòu)性矛盾。其中，在經(jīng)貿(mào)領(lǐng)域，歐美產(chǎn)業(yè)以技術(shù)密集型和資本密集型為主，存在結(jié)構(gòu)競爭性；而在社會經(jīng)濟(jì)理念上，美國推崇自由市場經(jīng)濟(jì)，而歐洲國家推崇的是有政府干預(yù)的社會市場經(jīng)濟(jì)，兩種趨向在國際貿(mào)易協(xié)調(diào)中分別外化為產(chǎn)業(yè)保護(hù)政策和技術(shù)發(fā)展的國際規(guī)制分歧。所以，航空補(bǔ)貼、數(shù)字稅、北溪2號等歐美分歧一直難以解決。在安全上，歐美的戰(zhàn)略重點(diǎn)和互相需求結(jié)構(gòu)錯位難有變化，拜登政府會持續(xù)推進(jìn)戰(zhàn)略重心向印太地區(qū)的轉(zhuǎn)移，繼續(xù)要求歐洲減少對美依賴；而歐洲戰(zhàn)略的重點(diǎn)關(guān)切仍為在中東歐等周邊地區(qū)應(yīng)對俄羅斯等大國威脅。所以，即便北約2022年實現(xiàn)了重新定義，可能也是象征性大于實質(zhì)意義。
（三）歐美當(dāng)前協(xié)調(diào)面臨關(guān)鍵的窗口期。受內(nèi)部因素的制約，歐美當(dāng)前協(xié)調(diào)成果的實效轉(zhuǎn)化短期內(nèi)難度大，存在中期停滯或者回歸議題式合作的可能性。對于重啟跨大西洋關(guān)系，美國兩黨內(nèi)部、歐洲的“大西洋派”和“自主派”及法、德等國少有不同聲音，但是，未來協(xié)調(diào)的實效與歐美內(nèi)部政治社會和對外戰(zhàn)略之間的聯(lián)動性更強(qiáng)，協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)會更加脆弱還是得以鞏固中短期內(nèi)難以料定。其一，歐美推進(jìn)協(xié)調(diào)由共識和共同關(guān)切層面轉(zhuǎn)入具體政策和行動協(xié)調(diào)面臨時間壓力。作為歐盟內(nèi)兩個主導(dǎo)國家的德國和法國分別在2021年9月、2022年4月舉行選舉，美國也將于2022年11月舉行中期選舉。無論是大選小選都將使其政治精英的關(guān)注點(diǎn)轉(zhuǎn)向國內(nèi)，歐美雙方的對外戰(zhàn)略尤其是美國的外交政策難免不受選舉結(jié)果的掣肘。所以，未來一年半的時間對于歐美加強(qiáng)或深化協(xié)調(diào)是一個窗口期。其二，歐美內(nèi)部政治生態(tài)和對外戰(zhàn)略的動態(tài)性極大增加了協(xié)調(diào)的不確定性。此輪協(xié)調(diào)中，歐美試圖緩解雙方經(jīng)貿(mào)和安全領(lǐng)域的摩擦，本質(zhì)上是要打破歐美深層結(jié)構(gòu)性矛盾，但受到各自內(nèi)部因素的制約。歐洲內(nèi)部已經(jīng)有智庫指出，拜登政府對歐洲盟友實行的是“有限多邊主義”，其限度是由美國選民和國會的容忍度決定的。拜登不會成為處理歐美經(jīng)貿(mào)關(guān)系的轉(zhuǎn)折人物，其外交和貿(mào)易政策強(qiáng)調(diào)“為中產(chǎn)階級服務(wù)”，在國內(nèi)以行政令方式率先開啟“買美國貨”（Buy American）的采購改革議程，并在2021年7月發(fā)布了“美國制造”行政條例草案。他實際上是在溫和地延續(xù)特朗普的“美國優(yōu)先”議程，這與歐美的貿(mào)易共識顯然存在直接沖突。典型的案例就是當(dāng)前協(xié)調(diào)中的鋼鋁關(guān)稅問題，拜登需要同時爭取鋼鐵產(chǎn)業(yè)工會的選票和政策支持。歐洲方面，由于此前的特朗普沖擊，對美國政治體系的不信任前所未有，其對拜登是否能有第二任期持觀望態(tài)度，雖然在此輪協(xié)調(diào)中實現(xiàn)了一定自主性，但并未能改變美國主導(dǎo)雙邊關(guān)系的實質(zhì)，沒有實現(xiàn)其對美國的協(xié)調(diào)期待。所以，歐盟會延續(xù)戰(zhàn)略自主路線，對與美協(xié)調(diào)仍抱著觀望、試探心態(tài)。近期，圍繞北約從阿富汗撤軍、美英澳組建聯(lián)盟（AUKUS）搶奪法國軍貿(mào)訂單等問題，美國與法國等歐洲大國關(guān)系一度出現(xiàn)緊張狀況，就體現(xiàn)了歐美協(xié)調(diào)的脆弱性和不確定性。
（四）歐盟在對華協(xié)調(diào)上的自主性算計受到極大抑制。此次協(xié)調(diào)中，歐洲的行為方式和策略有很大的變化，主要體現(xiàn)為歐盟“平等伙伴”身份的認(rèn)知強(qiáng)化和實踐，其對戰(zhàn)略自主性的訴求體現(xiàn)在對華關(guān)系上幾乎就是采取不同于美國對華戰(zhàn)略路徑的同義語。此次協(xié)調(diào)前，歐盟篤定打破美主歐從的傳統(tǒng)跨大西洋關(guān)系結(jié)構(gòu)，前所未有地率先拋出“跨大西洋關(guān)系新議程”，在對華協(xié)調(diào)上認(rèn)可中國帶來“戰(zhàn)略挑戰(zhàn)”，但表示“與美國就應(yīng)對路徑?jīng)]有一致意見”，主張以對華的三重角色定位作為“維護(hù)自身利益和價值觀的路線圖”，將歐美之間自特朗普時期開始的“中國問題對話”作為管控雙方對華分歧的主要機(jī)制。歐盟提議建立的TTC也以管控內(nèi)部分歧、增強(qiáng)自身優(yōu)勢為目標(biāo)；對華合作與對西方價值觀的強(qiáng)調(diào)至少具有同等分量，而且在氣候治理等全球議程上更加強(qiáng)調(diào)對華合作。然而，從雙方達(dá)成的階段性協(xié)調(diào)成果看，歐盟提出的四大議程框架得到了美國的完全確認(rèn)，其對華的三重角色定位也得到認(rèn)可，但是實際內(nèi)容與歐盟方面的設(shè)計相差較大，西方政治經(jīng)濟(jì)價值觀空前拔高，TTC呈現(xiàn)出對華規(guī)制的指向性，對華競爭面壓過合作面，如此等等無不表明歐盟在對華協(xié)調(diào)上的自主性算計有違初衷。
三、歐美涉華有限協(xié)調(diào)的影響
歐美此次協(xié)調(diào)發(fā)生在國際格局深刻變動的背景下，是歐美關(guān)系的一個重大動向。其協(xié)調(diào)議題是全方位的，內(nèi)部協(xié)調(diào)與對華指向、國際議程等雜糅復(fù)合；協(xié)調(diào)路徑具有明顯的意識形態(tài)化和國際規(guī)制取向。其結(jié)果必然具有全局牽動力，對于中美歐聯(lián)動背景下的中歐關(guān)系、歐美關(guān)系乃至地區(qū)和全球秩序等都將產(chǎn)生重要影響，同時該協(xié)調(diào)的有限性和不確定性反過來又加強(qiáng)了其內(nèi)外影響的動態(tài)性。
（一）中歐關(guān)系受到直接沖擊，競爭面明顯上升。其一，歐美協(xié)調(diào)意識形態(tài)泛化沖擊了中歐關(guān)系的政治基礎(chǔ)，而且將經(jīng)貿(mào)等問題政治化。歐美借由歷史共情，將此輪協(xié)調(diào)打上濃重的價值觀烙印，將國際秩序的各個維度無差別納入西方自由國際主義與“威權(quán)主義”的二元對立架構(gòu)中，矛頭直接指向中國。除了決策和行政部門之間，美國與歐洲的立法機(jī)構(gòu)之間，也利用“人權(quán)”“民主”等西方概念，協(xié)同“涉疆”“涉藏”“涉臺”“涉港”共識，侵蝕中歐互動的政治基礎(chǔ)，而且在歐美將價值觀共識作為各領(lǐng)域協(xié)調(diào)粘合劑的背景下，越來越多地將中歐經(jīng)貿(mào)、安全等議題與價值觀掛鉤，使之趨向政治化。2021年3月，歐洲議會通過“企業(yè)盡職調(diào)查法案”將環(huán)保和所謂人權(quán)等賦值到企業(yè)價值鏈，這將使歐盟追隨美國，禁止進(jìn)口中國的某些產(chǎn)品和服務(wù)，如新疆產(chǎn)棉花、太陽能電池板、稀土等。9月，歐洲議會對外交委員會4月份提出的“新歐盟對華戰(zhàn)略”草案照單全收，并通過決議，將“以經(jīng)濟(jì)工具對華開展人權(quán)問題接觸”作為對華戰(zhàn)略六個支柱之一。
其二，歐美協(xié)調(diào)中顯露出雙方互動的策略性、交易性和不確定性，在一定程度上拉升了中歐關(guān)系的競爭性。歐盟在努力爭取“地緣政治行為體”身份，尋求跨大西洋“平等伙伴”關(guān)系，在協(xié)調(diào)中主動迎合策應(yīng)美國的對華戰(zhàn)略競爭議程，對華姿態(tài)更趨強(qiáng)硬。2019年，歐盟委員會在題為《歐盟—中國：戰(zhàn)略展望》的聯(lián)合公報中，將中國定義為“需要平衡利益的、有共同目標(biāo)的談判伙伴，尋求技術(shù)主導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)競爭者和推動不同治理模式的制度性對手”。國內(nèi)學(xué)者普遍認(rèn)為，歐盟與美國不同，其對華的三重角色定位中合作是主導(dǎo)面。然而，在歐美協(xié)調(diào)中，歐盟的對華認(rèn)知正在朝著競爭面加速演進(jìn)，歐洲議會最新的“對華戰(zhàn)略”決議中，已經(jīng)全然不提對華的三重角色定位。2021年7月，歐盟外交與安全事務(wù)高級代表博雷利宣布?xì)W盟進(jìn)行新的對華戰(zhàn)略評估，極有可能以歐洲議會的決議為基底，更新對華認(rèn)知，與當(dāng)前美國對華政策討論中的“合作性競爭（cooperative rivalry）”概念逐漸合流。在實踐中，歐盟在德國、法國之后出臺歐版“印太戰(zhàn)略”，主要大國派遣艦船赴中國南海巡航，迎合美國鼓動WHO針對中國開展第二輪新冠溯源，都是歐美協(xié)調(diào)效應(yīng)的具體體現(xiàn)。另一方面，由于歐美未來在協(xié)調(diào)解決棘手分歧上難度較大，進(jìn)一步對華轉(zhuǎn)嫁分歧的可能性很高。如前文所述，歐美在鋼鋁關(guān)稅、航空補(bǔ)貼等問題的協(xié)調(diào)中已經(jīng)點(diǎn)名中國的“非市場行為”，尤其在數(shù)字治理領(lǐng)域，由于歐美在數(shù)據(jù)流動、人工智能、科技巨頭企業(yè)反壟斷等方面的分歧過大，如果歐美繼續(xù)深化協(xié)調(diào)，對華政策將更容易成為歐美協(xié)調(diào)的犧牲品，TTC淪為歐美對華規(guī)制工具的可能性很大。因此，未來中歐關(guān)系的競爭面將增大，其三，貿(mào)易與技術(shù)議程日益成為中歐競爭面的主要方向，重點(diǎn)體現(xiàn)在貿(mào)易規(guī)則和技術(shù)規(guī)制、供應(yīng)鏈等相關(guān)具體領(lǐng)域。在歐美數(shù)字治理和規(guī)則分歧難解的情況下，歐盟轉(zhuǎn)而強(qiáng)化數(shù)字技術(shù)供應(yīng)鏈安全，限制5G通信網(wǎng)絡(luò)中的中國設(shè)備，恢復(fù)半導(dǎo)體和芯片生產(chǎn)能力，減少對中國稀土依賴。同時，在貿(mào)易和投資領(lǐng)域，歐盟各機(jī)構(gòu)在加大配合力度，擴(kuò)充對華政策工具箱。當(dāng)前有兩個突出的例子。一是歐盟委員會“投資審查機(jī)制”將進(jìn)一步協(xié)調(diào)成員國設(shè)立投資審查法，形成步調(diào)一致的對華投資壁壘。二是歐盟理事會“國際采購工具”成為進(jìn)攻性的貿(mào)易工具，迫使第三國遵從互利性。可見，針對性的對華競爭已成事實。
（二）歐美關(guān)系的張力由于對華分歧而減小。歐美現(xiàn)階段協(xié)調(diào)形成的對華共識是一種最低共識，是雙方對華認(rèn)知的最大匯集，而不是最小交集，此間雙方之間保留了對華認(rèn)知、定位和利益的差異。美國是從霸權(quán)護(hù)持角度展開對華關(guān)系和對歐協(xié)調(diào)的，所以拜登政府繼承了特朗普政府對中國的競爭者定位，繼續(xù)將中國定位于“唯一能夠運(yùn)用經(jīng)濟(jì)、外交、軍事和科技力量對國際體系構(gòu)成持續(xù)挑戰(zhàn)的競爭者”，視競爭為主導(dǎo)面，其對歐展開協(xié)調(diào)的出發(fā)點(diǎn)是使歐洲服務(wù)于美的戰(zhàn)略重心東移和對華戰(zhàn)略競爭布局。歐洲國家則認(rèn)為，中國崛起不可阻擋，與中國保持廣泛的經(jīng)貿(mào)交往對歐洲至關(guān)重要。因此，歐盟反對與中國“脫鉤”，其對中國的訴求是規(guī)則的“互利性”，所以對美協(xié)調(diào)的首要出發(fā)點(diǎn)并非是與美國共同遏制中國，而是消弭特朗普沖擊，實現(xiàn)跨大西洋關(guān)系內(nèi)部再平衡，其在歐美協(xié)調(diào)中的對華強(qiáng)硬取向由此呈現(xiàn)出一定的被動性、策略性和階段性。
歐美涉華協(xié)調(diào)中的這種差異本質(zhì)上是不可調(diào)和的。這主要是因為美國對華政策調(diào)整與其對歐政策調(diào)整之間存在一種近似零和博弈的關(guān)聯(lián)性。美國要與中國展開戰(zhàn)略競爭，就必然加強(qiáng)在亞太地區(qū)針對中國的軍事資源分配，由歐洲盟國承擔(dān)更多歐洲防務(wù)責(zé)任，配合其對華遏制戰(zhàn)略，而這正是歐洲對美協(xié)調(diào)需要打破的結(jié)構(gòu)。隨著美國繼續(xù)推進(jìn)戰(zhàn)略東移并實施“印太戰(zhàn)略”，美歐之間的威脅認(rèn)知差異與安全利益分離將會凸顯，從而加劇大西洋聯(lián)盟的松散化趨勢。這是歐美協(xié)調(diào)的悖論，也是歐美在對華具體政策和行動協(xié)調(diào)上取得實質(zhì)性進(jìn)展的瓶頸。
歐美對華分歧的這種窘境將會進(jìn)一步弱化歐美關(guān)系的張力。這是因為，當(dāng)前美國在加緊展開對華戰(zhàn)略競爭，其在與歐對華協(xié)調(diào)上的需求具有緊迫性，而歐盟繼續(xù)試圖策略性地將“應(yīng)對中國挑戰(zhàn)”作為對美協(xié)調(diào)的杠桿籌碼，謀求自身利益，采取不選邊的立場。同時，美國在對華競爭上還有“五眼聯(lián)盟”成員的備選項。因此，如果歐美無法推動對華協(xié)調(diào)的深化和行動落實，歐美關(guān)系張力會在雙邊結(jié)構(gòu)性矛盾的作用下進(jìn)一步削弱。
（三）全球和地區(qū)秩序的不穩(wěn)定性增強(qiáng)。歐美對內(nèi)部關(guān)系進(jìn)行管控從理論邏輯上說有利于減少國際體系中的不確定性。然而，由于其中的對華指向、意識形態(tài)對立與歧視性國際規(guī)制復(fù)合，歐美協(xié)調(diào)對于全球及歐洲、亞太秩序都會產(chǎn)生負(fù)面影響。
在全球?qū)用妫忻罋W是塑造國際秩序的三支最重要力量，其動向?qū)θ虻慕?jīng)濟(jì)、政治和安全局勢具有自然的牽動作用，而歐美協(xié)調(diào)將加劇中美歐競爭與合作的動態(tài)性和交替性，本身并不利于國際秩序的穩(wěn)定。同時，歐美協(xié)調(diào)將抗擊全球新冠疫情、氣候治理、促進(jìn)發(fā)展中國家增長等全球議程納入對華競爭軌道，以制度競爭為出發(fā)點(diǎn)發(fā)起全球互聯(lián)互通基建計劃；以西方政治和經(jīng)濟(jì)價值觀的單一視角定義“國際規(guī)則”，推進(jìn)WTO等國際機(jī)制改革議程；在技術(shù)方面，大搞排他性的、對抗性的聯(lián)盟，追求技術(shù)規(guī)范和標(biāo)準(zhǔn)的主導(dǎo)權(quán)，維護(hù)西方技術(shù)優(yōu)勢，與全球治理合作背道而馳；試圖構(gòu)建反全球化的供應(yīng)鏈，等等，進(jìn)而帶來全球產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)動蕩、貿(mào)易規(guī)則失靈、政治和安全上的對立、全球治理政治化等負(fù)面效應(yīng)。
在歐洲地區(qū)，歐美協(xié)調(diào)的對華指向會進(jìn)一步刺激歐洲內(nèi)部的分歧，不利于歐洲一體化進(jìn)程。近年來，歐洲在多重危機(jī)沖擊下，內(nèi)部圍繞經(jīng)濟(jì)平衡、安全和防務(wù)方向等的南北、東西矛盾凸顯。在此輪協(xié)調(diào)中，美國對歐洲安全承諾的再確認(rèn)是歐洲對美國安全依賴的復(fù)萌，加之北約增加對華指向，既在歐盟共同安全與防務(wù)政策領(lǐng)域引發(fā)更大的內(nèi)部爭論，也不利于歐盟在防務(wù)領(lǐng)域謀求戰(zhàn)略自主的努力。同時，歐盟成員國間本就存在對華認(rèn)知和對華政策的分歧，歐盟在與美國協(xié)調(diào)對華步調(diào)中，擴(kuò)充對華競爭工具箱，如推動投資審查合作，力圖推動協(xié)調(diào)一致的對華投資壁壘，會使歐盟內(nèi)部對華分歧更顯突出。
在亞太地區(qū)，歐洲主要國家響應(yīng)美國的對華競爭要求，配合美國推動北約對華指向，加強(qiáng)與東盟、日本、印度等的安全合作，策應(yīng)美國敦促中國“遵守海洋法規(guī)則”，維護(hù)“南?，F(xiàn)狀”“臺?，F(xiàn)狀”，英國、法國等主要大國派艦船到中國周邊海域，摻和美國在印太地區(qū)軍事存在的政治宣示。這一切明顯損害了中國周邊和平、穩(wěn)定的安全環(huán)境，更使亞太地區(qū)安全的環(huán)境和結(jié)構(gòu)復(fù)雜化。
結(jié)語
競爭與合作是中歐、歐美、中美這三組關(guān)系的共同特征，未來中美歐三方聯(lián)動的動態(tài)性、復(fù)雜性還會增強(qiáng)。歐美關(guān)系基于共同的價值觀和歷史聯(lián)系，較于中歐或者中美關(guān)系，具有協(xié)調(diào)慣性，正如歐盟共同安全與外交政策高級代表博雷利所言，歐盟與華盛頓的關(guān)系永遠(yuǎn)比與北京更近。但中歐關(guān)系具有自身的互動邏輯，幾乎不存在歐美協(xié)調(diào)面臨的結(jié)構(gòu)性瓶頸，雙方存在很大的合作存量空間。中歐對國際秩序的認(rèn)知和重構(gòu)訴求存在差異，但雙方均不是以爭霸為導(dǎo)向，反而具有共同的反霸訴求；在傳統(tǒng)安全上，雙方不存在地緣利益沖突，缺乏形成對抗性安全結(jié)構(gòu)的條件；技術(shù)發(fā)展雖然在改變地緣結(jié)構(gòu)面貌，但全球化進(jìn)程同時也對國家主權(quán)、國家利益、國家戰(zhàn)略等概念體系進(jìn)行著重塑；在應(yīng)對技術(shù)變革的潛在影響中，中歐并非互為對手，而是互為伙伴；在經(jīng)貿(mào)關(guān)系上，中歐遠(yuǎn)遠(yuǎn)未達(dá)到歐美經(jīng)貿(mào)體量，在貨物、服務(wù)貿(mào)易與投資，尤其是數(shù)字經(jīng)濟(jì)等方面具有巨大的存量空間，且雙方經(jīng)濟(jì)稟賦互補(bǔ)性長期持續(xù)，中歐經(jīng)貿(mào)這一動力源不會減弱，反而會在時間和空間兩個象限維度伸展。
同時，歐美協(xié)調(diào)受限于美國的有限多邊主義，在綠色經(jīng)濟(jì)、經(jīng)貿(mào)多邊規(guī)制的現(xiàn)代化改革、全球治理等諸多問題上，中歐較于歐美不僅具有更可信的合作基礎(chǔ)，而且更容易形成共同路徑，如在WTO爭端解決機(jī)制、大法官任命機(jī)制、發(fā)達(dá)國家和發(fā)展中國家間利益協(xié)調(diào)、納入數(shù)字經(jīng)濟(jì)、信息化等新興議題等諸多問題點(diǎn)上，中國既是不可或缺的參與方，又是歐盟重要的談判伙伴。歐美通過協(xié)調(diào)來管控內(nèi)部分歧，促進(jìn)歐美依附關(guān)系的正?；欣谑澜缇謩莸姆€(wěn)定，但是，歐盟“地緣政治行為體”身份的構(gòu)建和歐美協(xié)調(diào)的成本都不應(yīng)該由中歐關(guān)系買單，中歐關(guān)系和歐美關(guān)系的聯(lián)動更不應(yīng)該被人為制造成零和對賭格局。而中國在對歐交往中，要準(zhǔn)確區(qū)分歐洲的內(nèi)生性訴求和外源性、策略性行為，把握其根源和性質(zhì)，共同防止短期謀利行為引發(fā)整體關(guān)系的螺旋式惡化，通過互聯(lián)互通等成熟的中歐機(jī)制管控雙方的分歧點(diǎn)，為歐盟的價值觀沖動劃定政治底線，在全球治理等領(lǐng)域?qū)⒅袣W合作融入中美歐三方和多邊合作框架中?！?/p>
