□龔 峰

人類制度文明演進(jìn)的歷史，證明了“法令行則國(guó)治，法令弛則國(guó)亂”的深刻道理。新中國(guó)成立以來特別是改革開放以來，在推進(jìn)社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)的歷史進(jìn)程中，我們黨越來越深刻地認(rèn)識(shí)到法治在國(guó)家治理中的重要作用，進(jìn)而明確提出依法治國(guó)、建設(shè)社會(huì)主義法治國(guó)家的目標(biāo)。

全面依法治國(guó)是中國(guó)特色社會(huì)主義的本質(zhì)要求和重要保障，貫穿于立法、執(zhí)法、司法、守法的全過程和各方面。在這個(gè)過程中，涵蓋了地方人大對(duì)地方“一府一委兩院”制定規(guī)范性文件的監(jiān)督以及圍繞督促“一府一委兩院”依法行政、公正司法開展監(jiān)督。這既是憲法和法律賦予地方人大的監(jiān)督權(quán)力，也是其義務(wù)和法定職責(zé)。因此，要在全面依法治國(guó)中找準(zhǔn)地方人大定位，以法治思維和法治方式引領(lǐng)地方人大監(jiān)督工作，全面提升新時(shí)代人大工作水平。

一、培樹法治思維提升依法監(jiān)督質(zhì)效

法治思維，簡(jiǎn)言之，就是將法治的諸種要求運(yùn)用于認(rèn)識(shí)、分析、處理問題的思維方式，是一種以法律規(guī)范為基準(zhǔn)的邏輯化的理性思考方式，是將法律作為判斷是非和處理事務(wù)的準(zhǔn)繩。2019年，筆者所在的泰安市岱岳區(qū)人大常委會(huì)，在討論制定關(guān)于規(guī)范對(duì)區(qū)人大代表采取強(qiáng)制措施的文件時(shí)，對(duì)于向區(qū)人大常委會(huì)提請(qǐng)?jiān)S可采取強(qiáng)制措施的機(jī)關(guān)，是“同級(jí)”還是“縣級(jí)以上”有權(quán)機(jī)關(guān)，存在分歧，而且多數(shù)地方人大常委會(huì)采用的是“同級(jí)”有權(quán)機(jī)關(guān)。但岱岳區(qū)人大常委會(huì)的公職律師則提出，用“同級(jí)”有權(quán)機(jī)關(guān)在落實(shí)文件時(shí)，至少存在兩種障礙，一是有的提請(qǐng)機(jī)關(guān)在縣域內(nèi)是不設(shè)立的，比如國(guó)家安全機(jī)關(guān)；二是有的案件需要省級(jí)、市級(jí)司法機(jī)關(guān)直接辦理。最終，采取了“縣級(jí)以上”有權(quán)機(jī)關(guān)一說。這就是法治思維在規(guī)范性文件制定中的具體運(yùn)用。

現(xiàn)實(shí)生活中，不同工作崗位對(duì)法治思維能力的要求也是不同的。對(duì)于普通大眾來說，只要做到根據(jù)法律的規(guī)定，對(duì)社會(huì)中的一些行為或現(xiàn)象得出是否合法的判斷，在法律的框架內(nèi)規(guī)范自己的行為，做到自覺守法就可以了；對(duì)于履行公權(quán)力的普通公職人員來說，就要求做到運(yùn)用法律原則、規(guī)則對(duì)問題進(jìn)行分析判斷、綜合推理，并得出結(jié)論乃至解決辦法；對(duì)于領(lǐng)導(dǎo)干部而言，法治思維除了體現(xiàn)在前述法律性的認(rèn)知判斷、分析推理的基礎(chǔ)上，還需要結(jié)合其他因素進(jìn)行綜合性考量，并作出符合法治要求的決策。因此，在認(rèn)識(shí)問題、分析問題、處理問題的過程中，對(duì)法治思維能力大小的要求是逐步遞增的。分析至此，對(duì)于參與“一府一委兩院”法律監(jiān)督的各級(jí)人大及其常委會(huì)組成人員來說，需要的法治思維能力如何，就不言而喻了。

在全面依法治國(guó)的新時(shí)代背景下，地方人大如何做到依法監(jiān)督？筆者認(rèn)為，首要任務(wù)就是培樹人大工作者的法治思維，并將其內(nèi)化到日常工作中，依法監(jiān)督“一府一委兩院”。此外，還需對(duì)法律知識(shí)進(jìn)行系統(tǒng)學(xué)習(xí)、對(duì)法治進(jìn)行全面思考，通過系統(tǒng)學(xué)習(xí)法律知識(shí)、掌握法治方法、參與法治實(shí)踐等途徑，形成從法治的角度思考、分析、解決問題的思維習(xí)慣，進(jìn)而對(duì)本行政區(qū)域存在的問題，從法治的角度提出解決方案。

二、善用法治方式提高依法監(jiān)督水平

法治方式與法治思維是外在和內(nèi)里的關(guān)系。法治方式是法治思維實(shí)際作用于人的行為的外在表現(xiàn)，是運(yùn)用法治思維處理和解決問題的行為方式。法治思維影響和決定著法治方式。通常人們所說的“辦事依法、遇事找法、解決問題用法、化解矛盾靠法”，都是屬于法治方式的范疇。凡作決策、處理問題，都要先找法律依據(jù)。有法律依據(jù)的，看看法律是怎么規(guī)定的，所提出的處理措施是否符合法律規(guī)定；沒有法律具體依據(jù)的，看看憲法和法律中有沒有原則性的規(guī)定，有原則性規(guī)定的，要按照法律原則進(jìn)行辦理；即使沒有法律原則規(guī)定，也要按照法律基本原理進(jìn)行比照處理，使之符合法律精神、合乎法理。如果出現(xiàn)法律規(guī)則之間相互沖突的情況，則要按照立法法關(guān)于上位法優(yōu)于下位法、新法優(yōu)于舊法、特別法優(yōu)于普通法的原則，依照法定程序來處理。

地方人大及其常委會(huì)對(duì)“一府一委兩院”的依法監(jiān)督，就是要按照憲法和法律的原則、規(guī)則進(jìn)行，避免出現(xiàn)與法治不符的行為方式。就目前而言，嚴(yán)格按照憲法、監(jiān)督法、監(jiān)察法等法律的規(guī)定以及上級(jí)人大及其常委會(huì)關(guān)于監(jiān)督的決議決定，在規(guī)定的監(jiān)督種類、程序下進(jìn)行，切實(shí)保證人大監(jiān)督符合法律的規(guī)定。當(dāng)然，在目前法律關(guān)于人大監(jiān)督程序不甚完善的情況下，各地可以就監(jiān)督程序問題進(jìn)行探索、創(chuàng)新，以確保監(jiān)督實(shí)效。筆者認(rèn)為，沒有憲法和法律的規(guī)定和授權(quán)，地方人大無(wú)權(quán)創(chuàng)設(shè)監(jiān)督的新種類，這是法的確定性、權(quán)威性的應(yīng)有之義。在此基礎(chǔ)上，依法對(duì)“一府一委兩院”履行職責(zé)進(jìn)行監(jiān)督，看是否存在選擇性執(zhí)法、運(yùn)動(dòng)式執(zhí)法等不符合法治要求的行為，及時(shí)監(jiān)督、糾正這些行為，保障行政權(quán)、監(jiān)察權(quán)、審判權(quán)、檢察權(quán)在法治軌道上運(yùn)行。

今年，泰安市岱岳區(qū)人大常委會(huì)就對(duì)執(zhí)法檢查的程序進(jìn)行了探索創(chuàng)新，從5月中旬開始，對(duì)安全生產(chǎn)及應(yīng)急管理“兩法兩條例”進(jìn)行執(zhí)法檢查。通過外聘專家、抽調(diào)區(qū)安委會(huì)成員單位業(yè)務(wù)骨干與人大代表組成檢查組，在單位公職律師對(duì)法律問題進(jìn)行分析、講解的基礎(chǔ)上，綜合運(yùn)用人大的執(zhí)法檢查、上級(jí)行政機(jī)關(guān)對(duì)下級(jí)行政機(jī)關(guān)的行政執(zhí)法檢查、行政機(jī)關(guān)對(duì)生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位執(zhí)法檢查等措施，補(bǔ)足以往人大執(zhí)法檢查過程中深入生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)單位點(diǎn)少面窄、發(fā)現(xiàn)問題不全面的短板，改變行政機(jī)關(guān)在執(zhí)法檢查中看不到自身存在的不符合法律規(guī)定的問題……而這，只是地方人大常委會(huì)善用法治方式提高依法監(jiān)督水平的一個(gè)縮影。

三、建設(shè)德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)人員隊(duì)伍是依法監(jiān)督的保障

習(xí)近平總書記強(qiáng)調(diào)，“全面推進(jìn)依法治國(guó)，建設(shè)一支德才兼?zhèn)涞母咚刭|(zhì)法治隊(duì)伍至關(guān)重要?！彼?，在實(shí)施人大依法監(jiān)督的過程中，無(wú)論是法治思維的提升，還是法治方式的實(shí)施，最終都要落實(shí)到人員的法律素養(yǎng)上來。將符合“德才兼?zhèn)洹边@一標(biāo)準(zhǔn)的高素質(zhì)人才聚集起來以實(shí)現(xiàn)依法監(jiān)督的目標(biāo)，需要做好以下工作：

優(yōu)化常委會(huì)組成人員結(jié)構(gòu)。地方人大常委會(huì)作為地方國(guó)家權(quán)力機(jī)關(guān)的常設(shè)機(jī)關(guān)，要行使好重大事項(xiàng)決定權(quán)、監(jiān)督權(quán)、人事任免權(quán)等，必然要求全體組成人員具備較高的政治素質(zhì)、淵博的知識(shí)、強(qiáng)烈的民主法治意識(shí)和較強(qiáng)的知政議政能力。這是因?yàn)榈胤饺舜蟪Ｎ瘯?huì)的工作方式與其他國(guó)家機(jī)關(guān)不盡相同。行政機(jī)關(guān)實(shí)行的是“首長(zhǎng)負(fù)責(zé)制”，重大的問題由政府常務(wù)會(huì)議或者全體會(huì)議討論決定，但不票決，行政首長(zhǎng)有最終決定權(quán)。地方人大常委會(huì)實(shí)行合議制，集體討論決定問題、少數(shù)服從多數(shù)，“集體有權(quán)、個(gè)人無(wú)權(quán)”。在決定重大事項(xiàng)、人事任免表決和提出重要審議意見時(shí)，都嚴(yán)格執(zhí)行“一人一票制”，過半數(shù)才能有效。因此，常委會(huì)的每一位組成人員都必須具備較高的個(gè)人素質(zhì)。只有這樣，才能確保地方人大常委會(huì)履行好憲法和法律賦予的職責(zé)。

提高代表履職實(shí)效。人民代表大會(huì)的一切工作和活動(dòng)，都必須堅(jiān)持依照憲法和法律規(guī)定的程序進(jìn)行。人大代表無(wú)論在人民代表大會(huì)會(huì)議期間行使代表權(quán)利，還是在人民代表大會(huì)閉會(huì)期間履行代表職責(zé)，都是依法執(zhí)行代表職務(wù)的具體實(shí)踐。人大代表的人大意識(shí)、法治觀念如何，也能反映人民代表大會(huì)制度建設(shè)和社會(huì)主義民主法治建設(shè)的發(fā)展程度。因此，提高代表自身的法律素質(zhì)就成為人大代表能否依法履職的關(guān)鍵。這就要求人大代表必須認(rèn)真學(xué)習(xí)憲法和各項(xiàng)法律、法規(guī)以及人大工作的基本知識(shí)。通過學(xué)習(xí)，充分認(rèn)識(shí)憲法和法律、法規(guī)在人民代表大會(huì)制度和人大代表活動(dòng)中的重要地位，充分認(rèn)識(shí)我國(guó)社會(huì)主義民主法治建設(shè)的重要意義，進(jìn)一步提高法治觀念，增強(qiáng)依法參加管理國(guó)家和社會(huì)事務(wù)的能力，在社會(huì)主義民主與法治建設(shè)中起表率作用。

健全凝聚法治人才的制度機(jī)制。一方面，建立常委會(huì)法律專家智庫(kù)（或稱法律顧問團(tuán)），通過購(gòu)買服務(wù)的方式，聘請(qǐng)法學(xué)教師、律師、公證員、仲裁員等專業(yè)人才，組建法律專家智庫(kù)，為本級(jí)人大常委會(huì)法律咨詢、培訓(xùn)提供智力支撐。另一方面，建立公職律師制度，實(shí)踐證明，公職律師和社會(huì)律師（法律顧問）的法治思維側(cè)重點(diǎn)是不同的，前者更能結(jié)合本單位的職責(zé)來處理法律問題，后者則側(cè)重于訴訟，法律實(shí)踐能力強(qiáng)。因此，公職律師與法律顧問相結(jié)合也是建設(shè)地方人大及常委會(huì)高素質(zhì)人員隊(duì)伍的有益探索。■