胡 成副研究員 李露凝 劉夢航 李 強教授

(1.北京市勞動保護科學(xué)研究所 安全與應(yīng)急管理研究室，北京 100054；2.北京師范大學(xué) 地理科學(xué)學(xué)部，北京 100875)

0 引言

入境旅游是我國發(fā)展旅游事業(yè)的重要組成部分，入境旅游人數(shù)的持續(xù)攀升大大促進了中外文化交流。據(jù)國家旅游局?jǐn)?shù)據(jù)中心通報，2015-2019年，入境旅游人數(shù)分別為1.34、1.38、1.39、1.41和1.45億人次，分別增長3.5%、0.8%、1.2%和2.9%，呈逐年增長態(tài)勢。入境旅游人數(shù)的統(tǒng)計既包括外國人，也包括香港、澳門和臺灣同胞。然而，我國的入境旅游發(fā)展不是一帆風(fēng)順的，自改革開放以來，有3次大的事件導(dǎo)致國內(nèi)入境旅游人數(shù)大幅下降，分別是1989年的政治風(fēng)波、1997年的亞洲金融危機和2003年的非典疫情。2020年初新冠病毒肺炎疫情的發(fā)生導(dǎo)致入境簽證持續(xù)收緊，使得入境旅游人數(shù)呈現(xiàn)斷崖式下跌，可以將其列為第四大影響事件。除全國性的重大事件外，旅游景區(qū)的涉外旅游突發(fā)事件也會對入境旅游者造成很大影響，一旦處理不力甚至使國家旅游形象受損。因此，加強入境旅游突發(fā)事件的應(yīng)急管理尤為必要。

我國旅游突發(fā)事件應(yīng)急管理體系建設(shè)起步較晚。2003年非典疫情加速國家應(yīng)急管理綜合治理模式的轉(zhuǎn)變，2005年出臺《旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，2013年通過我國第一部《旅游法》，2016年通過《旅游安全管理辦法》，“十二五”期間逐步建立健全旅游安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理“一案三制”保障體系。因此，有必要按照從特殊到普遍的基本原則，通過剖析典型案例發(fā)現(xiàn)我國旅游突發(fā)事件應(yīng)急管理中存在的問題，并探討相應(yīng)的解決對策。

本文以1990年以來比較典型的3起入境旅游突發(fā)事件為例，包括1994年“3.31”浙江千島湖特大殺人劫財毀船事件、2008奧運期間“8.9”北京鼓樓殺人事件、2019年“4.29”北京故宮穆斯林跪拜事件，在分析特定事件應(yīng)急管理經(jīng)驗與教訓(xùn)的基礎(chǔ)上，探討入境旅游背景發(fā)生變化下應(yīng)對突發(fā)事件中存在的問題以及解決對策。

1 入境旅游突發(fā)事件的典型案例

參考《旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案》，并考慮財產(chǎn)損失以及國家旅游安全形象和入境者身份因素，可將入境旅游涉外突發(fā)事件定義為：因自然災(zāi)害、事故災(zāi)難、突發(fā)公共衛(wèi)生事件和突發(fā)社會安全事件而發(fā)生的重大入境游客傷亡、財產(chǎn)損失和社會影響事件。

1.1 “3.31”浙江千島湖特大殺人劫財毀船事件

1.1.1 事件經(jīng)過

1994年3月31日，浙江千島湖發(fā)生特大殺人劫財毀船事件，共造成33人死亡，其中臺胞旅客24名(其中女性13名，有5對是夫婦)。經(jīng)查明，吳黎宏等3人為了在湖上搶劫游客錢財，駕駛摩托艇尾隨“海瑞號”游船，跳上游船后先用槍頂住船老大，把駕駛艙控制起來，然后沖入游客集中的中艙，使用獵槍和斧頭恐嚇游客交出錢財，然后驅(qū)使游客進入底艙，并在游船駛?cè)朦S泥嶺水域后撤除底艙唯一鐵梯，先后采取放水、炸藥炸船、槍擊和汽油縱火方式侵害游客安全，最后底艙起火導(dǎo)致游客、導(dǎo)游及船員共33人全部被害。

1.1.2 經(jīng)驗教訓(xùn)

(1)新聞封鎖方式導(dǎo)致宣傳陣地丟失。我國當(dāng)時對突發(fā)事件新聞報道注重集中統(tǒng)一，習(xí)慣于多做少說，甚至只做不說。而臺灣地區(qū)相對強調(diào)新聞自由，重視即時反映，追蹤報導(dǎo)。慘案發(fā)生后，當(dāng)?shù)卣块T采取封鎖新聞方式，海外媒體及港臺媒體先入為主，不顧事實真相，炮制了大量“推測性新聞”，一次偶發(fā)性的突發(fā)事件被描繪成政治事件，海峽兩岸關(guān)系陡然緊張。

(2)旅游安全管理混亂，缺乏預(yù)警措施。據(jù)報道，當(dāng)晚8時游船沒有按時靠岸，管理部門想當(dāng)然認(rèn)為該船可能?？縿e的港口，沒有向上級協(xié)調(diào)確認(rèn)海瑞號異常情況，更沒有報警，貽誤救援時間。

(3)隱瞞刑事案件事實，對外宣稱是游船意外失火事故，造成后期善后被動。現(xiàn)場勘查發(fā)現(xiàn)，底艙鐵梯失蹤、柴油船上出現(xiàn)汽油桶、底艙出現(xiàn)近百個拇指大小孔洞、底艙出現(xiàn)民用炸藥包、死者尸體只有一半炭化、個別尸體手臂斷裂骨折、柴油船體完全燒毀、游客財物全部失蹤、全部人員包括船員都來不及逃生、不跳水反而集中到底艙自尋死路，種種跡象都指向刑事案件。但當(dāng)?shù)卣疄橄⑹聦幦耍瑴?zhǔn)備采取意外事故加賠償?shù)姆绞浇鉀Q善后事宜，反而導(dǎo)致后期被動。

1.2 “8.9”北京鼓樓殺人事件

1.2.1 事件經(jīng)過

奧運會開幕式第二天，2008年8月9日中午12時20分許，浙江男子唐永明在東城區(qū)鼓樓城樓二樓上突然持械襲擊3名游客，致1人死亡2人受傷。行兇男子隨后跳樓，當(dāng)場死亡。警方接報后迅速趕到現(xiàn)場，將傷者送往附近醫(yī)院救治。警方確認(rèn)，死者為美籍男性游客，一名傷者為美籍女性游客，二人均持旅游簽證入境，這2名美國游客是美國男排一位教練的親屬。另一名傷者為中國籍女導(dǎo)游。

經(jīng)查，行兇男子唐永明47歲，浙江省杭州市人，生于1961年3月4日，2003年與妻子離異，原為杭州某廠職工，辭職后于2006年將其在杭州的住房轉(zhuǎn)賣，無固定居所，無固定工作。2008年8月1日，唐永明離開杭州前往北京。浙江省公安機關(guān)經(jīng)過認(rèn)真查證，初步認(rèn)定唐永明在北京東城區(qū)鼓樓持械行兇系對生活失去信心，遷怒于社會而產(chǎn)生的個人極端行為。

1.2.2 經(jīng)驗教訓(xùn)

(1)事件耗費了大量外交資源。遇襲事件發(fā)生后，引起國家領(lǐng)導(dǎo)和有關(guān)部門的高度重視，中國外交部、北京奧組委以及中國衛(wèi)生部多位主要領(lǐng)導(dǎo)參與應(yīng)對。

(2)事件給歡樂祥和的奧運活動蒙上陰影，使得奧運整體環(huán)境的安全形象大大降低。

(3)景區(qū)安全防范措施仍存在很大漏洞。作為人員密集場所，尤其是地標(biāo)性建筑，沒有對刀具等危險性物品進行篩查防范，也沒有配備相應(yīng)的安檢人員和設(shè)備。鼓樓傷人案件提醒有關(guān)部門注意加強旅游組織工作，在景區(qū)入口設(shè)置反恐安檢設(shè)施，進一步加強旅游安全。

(4)事件后期處置披露不足，引發(fā)中國女導(dǎo)游不治身亡的謠言。在救助期間，中國女導(dǎo)游先在積水潭醫(yī)院進行包扎處理，后轉(zhuǎn)中日友好醫(yī)院。但因相關(guān)處置的披露不足，沒有及時回應(yīng)社會關(guān)注，造成謠言產(chǎn)生，引發(fā)新的社會輿情事件。

1.3 “4.29”北京故宮穆斯林跪拜事件

1.3.1 事件經(jīng)過

2019年4月29日，外國來京穆斯林游客在故宮游玩時，在廣場上跪拜進行祈禱活動，造成現(xiàn)場群眾圍觀，并引起網(wǎng)絡(luò)關(guān)注，形成網(wǎng)絡(luò)輿情事件。現(xiàn)場群眾和網(wǎng)民對故宮中的跪拜行為表示難以接受，該行為甚至涉及違法，激起眾多網(wǎng)友批判。

1.3.2 經(jīng)驗教訓(xùn)

(1)旅游服務(wù)人員缺乏底線思維，對相應(yīng)的法律不熟悉?！蹲诮淌聞?wù)條例》明確規(guī)定，信教公民的集體宗教活動一般應(yīng)當(dāng)在宗教活動場所內(nèi)舉行，并且非宗教團體、非宗教院校、非宗教活動場所、非指定的臨時活動地點不得組織、舉行宗教活動，不得接受宗教性的捐贈。顯然故宮屬于非宗教場所，因此故宮不得組織、舉行宗教活動。穆斯林的集體宗教活動一般應(yīng)當(dāng)?shù)阶诮袒顒訄鏊鶅?nèi)舉行，例如清真寺。

(2)旅游景區(qū)對導(dǎo)游等第三方疏于監(jiān)管。故宮作為中國最著名的旅游景區(qū)之一，旅游安全形象影響范圍極大。故宮內(nèi)部對于自身人員的服務(wù)培訓(xùn)比較重視，但是對大量外來帶客導(dǎo)游及外賓接待人員則疏于監(jiān)管。導(dǎo)游和外賓接待人員以服務(wù)為主，普遍缺乏風(fēng)險意識，對于此類跪拜事件的敏感性不足。

(3)應(yīng)急管理體系缺乏系統(tǒng)性，應(yīng)急預(yù)案的場景缺乏針對性。大部分應(yīng)急預(yù)案關(guān)注常規(guī)的火災(zāi)、大人流、食品安全、刑事犯罪等事件，這些事件屬于容易形成人員直接傷害和財產(chǎn)損失的應(yīng)急場景，但對涉及民族、宗教、外國人等事件則缺乏專項規(guī)定，相應(yīng)的應(yīng)急演練和培訓(xùn)更是無從談起。

2 入境旅游突發(fā)事件的應(yīng)急管理形勢

國家法律法規(guī)和應(yīng)急預(yù)案對入境旅游群體雖然給予了相當(dāng)?shù)闹匾?，但相關(guān)應(yīng)急管理體系仍不完善，導(dǎo)致在相關(guān)事件的應(yīng)急處置中仍然出現(xiàn)很多問題，甚至產(chǎn)生重大涉外政治影響。

2.1 國家旅游安全環(huán)境仍然嚴(yán)峻

近十幾年，國家安全面臨“疆獨”“藏獨”“臺獨”和“港獨”多種威脅，發(fā)生了多起暴力恐怖事件。此外，國內(nèi)極端上訪事件也常有發(fā)生，極端上訪者為造成影響效果，也可能會選擇外國人作案，這些因素都對入境旅游安全形勢產(chǎn)生了很大影響。

涉外突發(fā)事件信息敏感，社會影響大，容易產(chǎn)生“連鎖效應(yīng)”和“放大效應(yīng)”，給國家安全形象和旅游形象帶來很大損失。從入境旅游突發(fā)事件的直接人員傷害和財產(chǎn)損失看，大部分后果不屬于嚴(yán)重類別，有些甚至沒有直接的人員傷害和財產(chǎn)損失，但仍然造成了很大的社會影響，相關(guān)事件成為社會熱點事件，最終形成重大社會輿情事件。

2.2 入境游客的旅游形式已發(fā)生重大變化

(1)自由行漸成主流，出現(xiàn)監(jiān)管空白。在國內(nèi)開放入境游初始階段，旅游形式以旅行社組團為主。在近10年，自駕游、自助游等旅游形式日益廣泛，傳統(tǒng)跟團游的比例逐年下降。

(2)探險極限等危險性旅游活動興起，風(fēng)險控制狀態(tài)難以把控。外國人來華從事無人區(qū)徒步、潛水、登山、探洞、漂流、蹦極、熱氣球、滑翔機駕駛等探險極限類旅游活動較多，有些活動本身的風(fēng)險性較高，景區(qū)在實際運行中出于節(jié)約成本或者疏于維護導(dǎo)致旅游活動安全條件不足，發(fā)生事故的可能性較大。

3 入境旅游突發(fā)事件的應(yīng)急管理問題

3.1 旅游部門牽總協(xié)調(diào)缺位，旅游監(jiān)管信息不暢通

(1)旅游監(jiān)管主體多，協(xié)調(diào)難度大。發(fā)生突發(fā)事件后，旅游經(jīng)營者要承擔(dān)旅游安全主體責(zé)任進行及時救助。相關(guān)的處置、指導(dǎo)、協(xié)調(diào)、監(jiān)管工作還涉及大量機構(gòu)，包括公安、旅游行政主管部門、景區(qū)主管部門、旅游活動主辦部門及外事部門等機構(gòu)，此外還需要通知涉事國家駐華使館或領(lǐng)事機構(gòu)。

突發(fā)事件應(yīng)急處置時，現(xiàn)場人員需要面臨多種主體，很難厘清眾多機構(gòu)之間的管理職責(zé)，甚至可能出現(xiàn)多人負(fù)責(zé)反而無人負(fù)責(zé)的情況。

(2)對旅游經(jīng)營者安全管理主體責(zé)任的監(jiān)察不到位。旅游經(jīng)營者承擔(dān)突發(fā)事件處置主體責(zé)任，但實際監(jiān)察情況并不樂觀。以旅游景區(qū)為例，景區(qū)一般委托給企業(yè)經(jīng)營，或者由政府成立景區(qū)管委會經(jīng)營。景區(qū)的上級主管部門常出現(xiàn)委托管理的情況，很難掌握景區(qū)經(jīng)營者的主體責(zé)任落實情況，更無從對導(dǎo)游等第三方進行延伸監(jiān)管。

(3)旅游部門牽總協(xié)調(diào)缺位，旅游信息碎片化。旅游行業(yè)涉及吃、住、行、游、購、娛等多個環(huán)節(jié)，旅游信息很難整合，信息孤島多，基本處于各自為戰(zhàn)的狀態(tài)。作為旅游市場的行業(yè)監(jiān)管部門，文旅部門在旅游安全上的指導(dǎo)作用不明顯，尤其是在旅游景區(qū)多主體安全監(jiān)管現(xiàn)狀中處于邊緣位置，無法發(fā)揮旅游突發(fā)事件應(yīng)急預(yù)案中賦予的牽總協(xié)調(diào)作用。

此外，在自由行散客化背景下，旅游行業(yè)行政主管部門的監(jiān)管領(lǐng)域仍然以旅行社覆蓋的團體為主，對非團體游的游客安全缺乏監(jiān)管，相關(guān)的游客信息無法及時準(zhǔn)確收集，旅游安全和應(yīng)急救助服務(wù)也無法有效提供。

3.2 旅游經(jīng)營者應(yīng)急準(zhǔn)備不足

(1)危機意識普遍不強。相對國內(nèi)游和出境游，入境游游客總數(shù)相對較低，發(fā)生傷亡事故的頻數(shù)也較低，這導(dǎo)致旅游經(jīng)營者的經(jīng)驗不足，危機意識也較低。

(2)預(yù)測預(yù)防漏洞較多。旅游經(jīng)營者尤其是旅游景區(qū)企業(yè)，在安全投入上還存在不足，應(yīng)急隊伍不健全，監(jiān)測預(yù)警設(shè)施不完備，安檢能力有缺陷，應(yīng)急引導(dǎo)系統(tǒng)不完善，容易留下風(fēng)險隱患。

(3)應(yīng)急預(yù)案缺少場景和具體規(guī)程。許多應(yīng)急預(yù)案中只規(guī)定了總體流程，相關(guān)分類應(yīng)急場景不清晰，缺少進一步的操作規(guī)程、應(yīng)急指南編制，無法具體指導(dǎo)應(yīng)急崗位進行實際操作。

(4)應(yīng)急演練培訓(xùn)不足。涉外旅游突發(fā)事件處置部門和人員缺少針對性的應(yīng)急管理培訓(xùn)，不熟悉相應(yīng)的應(yīng)急處置、外語交流、信息報告和新聞發(fā)布等環(huán)節(jié)，無法形成必要的涉外事件應(yīng)急準(zhǔn)備能力。

3.3 涉外突發(fā)事件信息公開尺度難以把握

突發(fā)事件的宣傳在輿情事件中的作用極大，封閉消息、夸大宣傳甚至正常的報道都有可能造成社會輿情事件。

涉外事件處置一般秉持多做少說或者做了不說原則，常導(dǎo)致信息不能及時如實披露。突發(fā)事件信息流動呈現(xiàn)單向流動模式，進入公安或者外事部門后就很難向其他涉及單位和部門傳遞。信息披露不及時不全面可能引發(fā)謠言，采取“捂、蓋”等方式甚至?xí)斐纱紊脱苌浨槭录?，形成國際輿論的被動局面。在北京市一項調(diào)查中，中外籍人士普遍認(rèn)為政府在處置突發(fā)事件中最大的問題就是“信息不透明”。

宣傳中還存在不連貫問題，在事發(fā)初期發(fā)了通稿，而后的應(yīng)急處置及善后情況都沒有進行跟蹤報道和主動宣傳，也為謠言提供了孳生環(huán)境。

3.4 語言不通仍是突發(fā)事件處置中的最大困難

外國人除卻國籍和社會風(fēng)俗差異，最大的差異就是語言，導(dǎo)致其可能忽略安全風(fēng)險提示，從而進入高風(fēng)險區(qū)域或從事高風(fēng)險活動，增加了傷害事故的可能性。語言不通使得突發(fā)事件現(xiàn)場處置中出現(xiàn)很大的溝通問題，對外聯(lián)絡(luò)困難，救助處置人員也可能無法及時有效了解游客信息，不容易達成處置意見共識，影響處置效果，可能造成傷亡后果加大。

4 應(yīng)對入境旅游突發(fā)事件的對策

進一步適應(yīng)國家安全形勢和入境游客旅游行為特點，不斷加強旅游行業(yè)安全，構(gòu)建旅游行政部門牽頭的入境旅游全環(huán)節(jié)應(yīng)急管理體系，提升入境旅游突發(fā)事件應(yīng)急處置能力。

(1)加強旅游行政部門的牽總協(xié)調(diào)作用。“管行業(yè)必須管安全”，這是新時代應(yīng)急管理的基本要求。要完善應(yīng)急管理機制，在旅游行業(yè)建立“旅游牽總、企業(yè)主體，專業(yè)處置、行業(yè)主管”的應(yīng)急管理體系。

旅游行業(yè)監(jiān)管部門除了“指導(dǎo)”安全外，要逐漸擔(dān)負(fù)起旅游全行業(yè)鏈條的安全生產(chǎn)和應(yīng)急管理“牽總”角色，為旅游景區(qū)等旅游經(jīng)營者提供安全和應(yīng)急管理規(guī)劃、統(tǒng)計、監(jiān)管、應(yīng)急處置等服務(wù)，承擔(dān)起“旅游行業(yè)應(yīng)急辦”的角色。

處置涉外突發(fā)事件時，在堅持“誰主管誰負(fù)責(zé)”的基本原則下，文旅部門牽頭組織應(yīng)急協(xié)調(diào)工作，并在發(fā)生重大事件或需駐外使領(lǐng)館支持時向外事辦公室報告。

(2)補足旅游景區(qū)涉外事件先期處置能力。旅游景區(qū)是處置涉外突發(fā)事件的責(zé)任主體，處在先期處置第一線。要建立健全涉外突發(fā)事件專項預(yù)案，將涉外突發(fā)事件應(yīng)急處置納入定期培訓(xùn)演練，搭建完整的涉外事件應(yīng)急處置流程，提升涉外溝通、應(yīng)急、救助等應(yīng)急能力。

(3)綜合研判次生衍生風(fēng)險，加強網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)。研究涉外事件可能造成的次生和衍生風(fēng)險，分析其可能對其他行業(yè)其他部門造成的影響，為跨領(lǐng)域跨行業(yè)風(fēng)險防控提供依據(jù)。

宣傳媒介方面，需要考慮宣傳主體和宣傳面。“政府公告”要及時發(fā)布，及時平息社會謠傳。社會主流新聞媒體要發(fā)揮其宣傳面大的優(yōu)勢，對大眾進行廣而告之。除常規(guī)新聞媒體外，還需要考慮微信、抖音、快手等自媒體工具，將這些網(wǎng)民獲取信息的主流媒體形式基本覆蓋到，盡量降低社會輿情事件發(fā)酵的可能性。

(4)利用大數(shù)據(jù)技術(shù)，填補散客管理信息空白。除常規(guī)的住宿實名登記措施外，采取實名預(yù)約、WiFi探針覆蓋、手機定位、人臉識別、社交位置打卡等綜合措施來解決散客的監(jiān)管信息缺失問題，可有效支撐入境旅游突發(fā)事件處置工作。

5 結(jié)論

中國入境旅游發(fā)展容易受到國家安全環(huán)境以及重大安全事件的影響，涉外突發(fā)事件處置始終受到旅游景區(qū)和旅游安全監(jiān)管部門的重視。目前，國內(nèi)旅游安全環(huán)境仍然嚴(yán)峻，入境旅游者的旅游形式也發(fā)生了很大改變，相關(guān)事件的旅游安全與應(yīng)急管理體系還不健全，需要加以改進。

(1)國內(nèi)典型案例表明，涉外旅游突發(fā)事件應(yīng)急處置存在多種問題，不僅造成直接的人員傷亡和財產(chǎn)損失，還常引發(fā)社會輿情事件，造成國家旅游安全形象的損失，進而導(dǎo)致入境游客人數(shù)下降。

(2)目前入境旅游突發(fā)事件的應(yīng)急管理體系還不健全，主要問題包括：監(jiān)管主體多，協(xié)調(diào)難度大，旅游部門沒有發(fā)揮牽總協(xié)調(diào)作用，監(jiān)管信息不暢通；旅游經(jīng)營者主體責(zé)任實施不到位、危機意識不強，應(yīng)急準(zhǔn)備不足；涉外突發(fā)事件的信息公開尺度難以把握，容易丟失宣傳陣地引發(fā)輿情事件，此外，語言不通頑疾仍然存在。

(3)加強入境旅游突發(fā)事件應(yīng)急管理，需要適應(yīng)國家應(yīng)急管理體系調(diào)整，進一步加強旅游行政部門的牽總協(xié)調(diào)作用，實現(xiàn)全環(huán)節(jié)應(yīng)急管理；補足旅游景區(qū)涉外事件先期處置的能力建設(shè)；綜合研判次生衍生風(fēng)險，加強網(wǎng)絡(luò)輿情引導(dǎo)；充分利用大數(shù)據(jù)技術(shù)實現(xiàn)散客管理。

考慮到入境旅游受害主體的特殊性和后果影響的敏感性，需要進一步加強入境旅游突發(fā)事件應(yīng)急管理研究，深入探討這種復(fù)合型突發(fā)事件的多主體、多專項和綜合協(xié)調(diào)機制。