王倩倩 李金珊

(1.浙江大學(xué)，浙江 杭州 310058；2.南京財(cái)經(jīng)大學(xué)，江蘇 南京 210023)

一、引言及文獻(xiàn)綜述

提高財(cái)政資金配置效率是建立健全現(xiàn)代財(cái)政制度的基本內(nèi)容之一，是國(guó)家治理的本質(zhì)要求。已有研究表明，地方政府債務(wù)規(guī)模擴(kuò)張和隱性債務(wù)是導(dǎo)致財(cái)政資金配置效率降低的重要原因(黃捷 等，2016)，有效的債務(wù)管理則會(huì)對(duì)財(cái)政資金資金配置效率產(chǎn)生積極影響。債務(wù)限額管理是債務(wù)管理的手段之一，廣泛運(yùn)用于世界各地。債務(wù)限額的確定通常與政府債務(wù)特征、經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)率、債務(wù)利率、債務(wù)波動(dòng)率、債務(wù)厭惡度等參數(shù)有關(guān)(Cadenillas et al.，2016)，但也有研究并不認(rèn)同強(qiáng)制實(shí)行債務(wù)約束的做法，認(rèn)為經(jīng)濟(jì)發(fā)展的合力最終可以彌補(bǔ)債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)和不確定性(Grauwe et al.，2016)。因此，地方政府債務(wù)限額管理有效性一直是學(xué)界重要的研究議題。

在眾多討論債務(wù)限額管理有效性的文獻(xiàn)中，通過(guò)數(shù)理模型推導(dǎo)最大債務(wù)容量的研究本質(zhì)上探討的就是債務(wù)限額的設(shè)定問(wèn)題。這些研究啟發(fā)了實(shí)證領(lǐng)域?qū)Φ胤秸畟鶆?wù)限額管理效率的現(xiàn)實(shí)考察，人均經(jīng)濟(jì)規(guī)模、地方財(cái)政收支特征和發(fā)展需求則是實(shí)證測(cè)量中較為常見(jiàn)的因素(曹婧 等，2019)。面對(duì)各國(guó)(地區(qū))可能陷入自我實(shí)現(xiàn)、進(jìn)展緩慢的債務(wù)危機(jī)(Lorenzoni et al.，2019)，也有研究開(kāi)始轉(zhuǎn)向債務(wù)管制與金融市場(chǎng)管制對(duì)經(jīng)濟(jì)刺激的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)，認(rèn)為合理的債務(wù)約束制度能夠降低負(fù)債人對(duì)未來(lái)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的擔(dān)憂(yōu)(Ma et al.，2020；Hall et al.，2020)，甚至在一定程度上可以獲得比市場(chǎng)配置更好的均衡結(jié)果(Muller et al.，2019)。在金融規(guī)制相對(duì)較弱的中國(guó)，政府行為的聯(lián)動(dòng)效應(yīng)是債務(wù)規(guī)模上限研究中的重要變量，如通過(guò)政府融資平臺(tái)(徐家杰，2014；劉紅忠 等，2017)、土地財(cái)政(范劍勇 等，2014；秦鳳鳴 等，2016)、隱性債務(wù)(向輝 等，2020)等。隨著地方政府債務(wù)限額政策的實(shí)施，也有研究開(kāi)始試圖從限額計(jì)算的源頭解決限額分配效率問(wèn)題(刁偉濤，2015；王鋒 等，2017；周金飛 等，2018)。

地方政府債務(wù)限額本質(zhì)上屬于廣義的財(cái)政支出管理手段，對(duì)這一政策如何影響財(cái)政資金配置效率，尚未受到足夠重視。雖然有研究指出地方政府性債務(wù)持續(xù)膨脹一定是財(cái)政資金缺乏效率的結(jié)果(劉尚希，2003)，但既有文獻(xiàn)并未構(gòu)建起地方政府債務(wù)管理政策與財(cái)政資金支出間的關(guān)系，大多將研究視角置于債務(wù)規(guī)模及其經(jīng)濟(jì)效應(yīng)的衡量。現(xiàn)實(shí)中，地方政府在進(jìn)行財(cái)政項(xiàng)目支出時(shí)并未嚴(yán)格遵循權(quán)責(zé)發(fā)生制的會(huì)計(jì)理念，很難區(qū)分支出資金的來(lái)源。由于地方政府債務(wù)資金的額度并不明顯小于由預(yù)算收入轉(zhuǎn)化而來(lái)的預(yù)算支出，當(dāng)對(duì)地方政府債務(wù)采取限額管理時(shí)必然會(huì)對(duì)財(cái)政支出的整體效率產(chǎn)生一定的影響。此外，現(xiàn)有研究更多地將重心落在如何控制債務(wù)規(guī)模的風(fēng)險(xiǎn)，忽視了地方政府債務(wù)限額本身的使用限制屬性。事實(shí)上，合理的地方政府債務(wù)限額本身便存在著規(guī)?？刂坪褪褂梅较騼蓚€(gè)方面的限制。一方面，在債務(wù)限額條件下，地方政府通過(guò)債務(wù)舉借實(shí)現(xiàn)政府支出總量的上限控制。另一方面，為實(shí)現(xiàn)地區(qū)發(fā)展，在有限的資金配置額度下，地方政府不得不對(duì)所有支出項(xiàng)目進(jìn)行審慎選擇，根據(jù)一定的評(píng)判標(biāo)準(zhǔn)(如資金回報(bào)率、現(xiàn)實(shí)需求度等)選擇適時(shí)、適當(dāng)?shù)捻?xiàng)目和要素配置方式實(shí)現(xiàn)政策落地。這一做法顯然可以倒逼財(cái)政資金配置效率的提升。

中國(guó)的地方政府債務(wù)管理實(shí)踐始于2015年，限額政策作為最早形成暫行意見(jiàn)的政策之一也已實(shí)行近5年。那么，地方限額政策的執(zhí)行能力差異是否能夠?qū)ω?cái)政資金配置效率產(chǎn)生影響？未來(lái)地方政府債務(wù)限額管理政策如何能夠更好地發(fā)揮政策效應(yīng)，優(yōu)化資源支出績(jī)效？這些無(wú)疑都是值得關(guān)注的重要問(wèn)題。本文主要有兩個(gè)目的：一是從理論上探究地方政府債務(wù)限額管理與財(cái)政資金配置效率的互動(dòng)關(guān)系，并尋求其中的作用機(jī)制；二是通過(guò)面板數(shù)據(jù)方法的分析，基于已有研究度測(cè)度實(shí)際支出績(jī)效，并驗(yàn)證其與地方政府債務(wù)限額管理政策之間的內(nèi)在邏輯。本文可能的創(chuàng)新在于構(gòu)建地方政府債務(wù)限額管理與財(cái)政資金配置效率間的政策聯(lián)系，并探索其作用發(fā)揮的主要機(jī)制，在反思現(xiàn)階段地級(jí)市層面?zhèn)鶆?wù)限額政策執(zhí)行的同時(shí)為未來(lái)實(shí)踐提出差異化對(duì)策。

二、制度背景與研究假設(shè)

(一) 制度背景

2008年國(guó)際金融爆發(fā)后，中國(guó)經(jīng)歷了從“四萬(wàn)億投資”、大力促進(jìn)融資平臺(tái)發(fā)展到嚴(yán)格地方債務(wù)管理的急劇轉(zhuǎn)變。根據(jù)中國(guó)人民銀行數(shù)據(jù)統(tǒng)計(jì)，截至2009年5月，全國(guó)政府融資平臺(tái)負(fù)債規(guī)模5.26萬(wàn)億元，比2008年初(1.7萬(wàn)億元)增長(zhǎng)了209.41%。2010年起，中央政府出臺(tái)一系列政策文件試圖管控地方政府債務(wù)。然而，這一時(shí)期的管控僅針對(duì)地方融資平臺(tái)投融資方式和金融機(jī)構(gòu)放貸管理模式這兩個(gè)方面，并沒(méi)有對(duì)地方政府債務(wù)形成實(shí)質(zhì)性的影響。盡管有針對(duì)融資平臺(tái)的部分制度性限制和六大地方政府債券自發(fā)“試點(diǎn)”實(shí)踐，相關(guān)措施依然沒(méi)有觸及地方政府債務(wù)問(wèn)題的實(shí)質(zhì)。甚至，為穩(wěn)定后金融危機(jī)時(shí)代整體經(jīng)濟(jì)形勢(shì)，中國(guó)政府頻出穩(wěn)增長(zhǎng)政策，要求地方政府配套地區(qū)穩(wěn)定發(fā)展政策，致使地方政府債務(wù)再度出現(xiàn)加速膨脹態(tài)勢(shì)。

在這樣的背景下，中國(guó)政府開(kāi)始著手制定地方政府債務(wù)管理制度。2014年8月全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)通過(guò)的新預(yù)算法和2014年9月印發(fā)的《國(guó)務(wù)院關(guān)于加強(qiáng)地方政府性債務(wù)管理的意見(jiàn)》(國(guó)發(fā)〔2014〕43號(hào))為全面規(guī)范地方政府債務(wù)管理提供了總體制度框架，明確提出“地方政府債務(wù)限額管理”概念，并將其寫(xiě)入新修訂的《中華人民共和國(guó)預(yù)算法》。2015年，根據(jù)《關(guān)于對(duì)地方政府債務(wù)實(shí)行限額管理的實(shí)施意見(jiàn)》(財(cái)預(yù) 〔2015〕225 號(hào))，中央政府開(kāi)始啟動(dòng)對(duì)地方政府債務(wù)的限額管理，并每年在財(cái)政部官網(wǎng)公布各省、市、自治區(qū)的年度債務(wù)限額與余額執(zhí)行情況。之后，積極防控地方政府債務(wù)風(fēng)險(xiǎn)成為每年中央經(jīng)濟(jì)工作會(huì)議提出的主要任務(wù)之一。

在中國(guó)式分權(quán)體制下，地方政府間橫向經(jīng)濟(jì)競(jìng)爭(zhēng)必然導(dǎo)致地方政府以財(cái)政支出規(guī)模替代財(cái)政資金配置效率的財(cái)政行為選擇，因此盲目且無(wú)序的地方政府債務(wù)規(guī)模本質(zhì)上就是預(yù)算內(nèi)的地方財(cái)政支出沒(méi)有合理發(fā)揮對(duì)社會(huì)資本的引導(dǎo)作用，沒(méi)有改變社會(huì)資本、技術(shù)等生產(chǎn)環(huán)境的財(cái)政支出擴(kuò)張(繆小林 等，2016)。從這一意義上講，將地方政府債務(wù)納入常態(tài)化、有序化管理必然會(huì)對(duì)財(cái)政資金配置效率產(chǎn)生積極的影響。作為地方政府債務(wù)管理中最基礎(chǔ)的管理措施之一，地方政府債務(wù)限額管理將會(huì)對(duì)中國(guó)地方經(jīng)濟(jì)發(fā)展，尤其是財(cái)政資金配置效率方面產(chǎn)生重要而深遠(yuǎn)的影響。

(二)地方政府債務(wù)限額與財(cái)政資金配置效率的關(guān)聯(lián)邏輯

政府債務(wù)是財(cái)政支出的重要表現(xiàn)形式，既可能提高非政府部門(mén)的生產(chǎn)積極性，也可能扭曲要素市場(chǎng)。生產(chǎn)積極性提高主要表現(xiàn)為宏觀經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)效應(yīng)和市場(chǎng)活力(尤其是金融要素)激發(fā)效應(yīng)，扭曲要素市場(chǎng)主要表現(xiàn)為過(guò)度政府投資所導(dǎo)致的對(duì)私人投資的擠出效應(yīng)(Argimon et al.，1997)。

U=ln G1+ln G2-U3

(1)

為充分實(shí)現(xiàn)這兩種物品的供給，市場(chǎng)需投入資金I，政府可用于投資的財(cái)政資金可支配總額包括預(yù)算收入B和債務(wù)總額D。那么，社會(huì)總效用的最大化函數(shù)就可表達(dá)為：

max U=ln G1+ln G2-U3

s.t.G1+G2≤I+B+D

(2)

該函數(shù)的最優(yōu)解為：

(3)

由式(3)可知，為實(shí)現(xiàn)社會(huì)效用最大化，不管是政府還是市場(chǎng)，都會(huì)將資金轉(zhuǎn)移到G2產(chǎn)品的供給，而且市場(chǎng)扭曲系數(shù)越大，這樣的資金配置調(diào)整就會(huì)越明顯。設(shè)定有效供給標(biāo)準(zhǔn)為滿(mǎn)足居民偏好，極端情況下G1和G2為完全互補(bǔ)品，那么居民對(duì)公共物品供給的滿(mǎn)意程度就取決于對(duì)這兩種公共物品供給的最小值。并且，只有在居民效用遞增階段才被視為有效供給，一旦出現(xiàn)效用遞減，多余的供給就屬于資源浪費(fèi)。此時(shí)，財(cái)政資金配置效率可表示為能夠使居民滿(mǎn)意的公共物品供給量與總財(cái)政支出B+D的比值，即

(4)

將G2的最優(yōu)解代入財(cái)政資金配置效率，可得：

(5)

由式(5)可知，財(cái)政資金配置效率與市場(chǎng)投資I呈正相關(guān)關(guān)系，與財(cái)政支出資金B(yǎng)和D的總額呈負(fù)相關(guān)關(guān)系，與市場(chǎng)扭曲系數(shù)呈負(fù)相關(guān)關(guān)系。在地方政府債務(wù)限額管理下，地方政府可支配資金B(yǎng)+D受到限額D*控制，新的財(cái)政資金配置效率為：

(6)

顯然，在限額控制下，若B+D*出現(xiàn)下降趨勢(shì)，可使得財(cái)政資金配置效率π*提到提升。據(jù)此，提出：

預(yù)備假設(shè)：地方政府債務(wù)限額管理可以同時(shí)作用于地方政府債務(wù)的規(guī)模和使用方向，提高財(cái)政資金配置效率。

(7)

(8)

假設(shè)1：地方政府債務(wù)限額管理以規(guī)范使用為著眼點(diǎn)，通過(guò)宏觀經(jīng)濟(jì)引導(dǎo)優(yōu)化生產(chǎn)要素分配，提高財(cái)政資金配置效率。

假設(shè)2：地方政府債務(wù)限額管理通過(guò)政府投資限制效應(yīng)減少對(duì)私人投資的擠出，提高財(cái)政資金配置效率。

(9)

假設(shè)3：地方政府債務(wù)限額管理間接促進(jìn)政府職能轉(zhuǎn)型，通過(guò)市場(chǎng)活力激發(fā)效應(yīng)鼓勵(lì)非政府主體承擔(dān)部分公共產(chǎn)品供給，提高財(cái)政資金配置效率。

三、模型設(shè)定與數(shù)據(jù)說(shuō)明

(一)模型設(shè)定

1.地方財(cái)政資金配置效率的測(cè)度

數(shù)據(jù)包絡(luò)分析(DEA)是國(guó)內(nèi)外研究在測(cè)度財(cái)政資金配置效率時(shí)最為常見(jiàn)的方法。為適應(yīng)DEA方法，國(guó)內(nèi)相關(guān)研究主要通過(guò)財(cái)政資金的支出領(lǐng)域構(gòu)建相關(guān)指標(biāo)(陳詩(shī)一 等，2008；唐齊鳴 等，2012)，然而這些指標(biāo)直接源于《中國(guó)統(tǒng)計(jì)年鑒》，統(tǒng)計(jì)口徑只適用于省一級(jí)政府。毛軍(2019)的指標(biāo)體系對(duì)此有了一定的改進(jìn)，將人均財(cái)政總支出作為投入指標(biāo)，選取教育、醫(yī)療、基礎(chǔ)設(shè)施、社會(huì)保障、農(nóng)林水利五大方面12個(gè)產(chǎn)出指標(biāo)，更加適用于地級(jí)市層面。因此，本文選用這一指標(biāo)體系(如表1所示)，并在此基礎(chǔ)之上作了三點(diǎn)改進(jìn)。第一，根據(jù)指標(biāo)涉及的內(nèi)容，將財(cái)政支出的考慮范圍擴(kuò)展至財(cái)政總支出，將投入指標(biāo)改為地方財(cái)政總支出的人均值。理由在于：(1)指標(biāo)選擇已經(jīng)涉及耕地、住房、環(huán)保等方面的內(nèi)容，不能準(zhǔn)確判斷支出來(lái)源為一般公共預(yù)算還是政府性基金預(yù)算，政府性基金支出總量較大且用途特定，無(wú)法剝離其對(duì)這些事業(yè)發(fā)展所產(chǎn)生的作用；(2)本文測(cè)度的地方財(cái)政資金配置效率考慮的是全市概念，轉(zhuǎn)移支付資金需要被同時(shí)納入考量的范圍之內(nèi)。第二，由于財(cái)政資金配置效率通常具有時(shí)滯性，單獨(dú)考慮當(dāng)年的財(cái)政資金投入很難準(zhǔn)確測(cè)量。借鑒繆小林等(2016)采取滯后期的投入指標(biāo)方式，本文將投入指標(biāo)擴(kuò)展至三階滯后項(xiàng)。這樣的處理方式一則符合了時(shí)滯性要求，二則契合了財(cái)政中期規(guī)劃的基本理念，能夠更好地體現(xiàn)各地級(jí)市財(cái)政資金配置效率的實(shí)際情況。第三，由于地級(jí)市統(tǒng)計(jì)口徑中缺少“正常灌溉的耕地面積”相關(guān)數(shù)據(jù)，本文使用《中國(guó)農(nóng)業(yè)機(jī)械工業(yè)年鑒》中的“農(nóng)業(yè)機(jī)械化綜合水平”替代原有指標(biāo)體系中的農(nóng)林水利指標(biāo)，以保障指標(biāo)體系的完整性。

表1 地方財(cái)政資金配置效率DEA模型中的投入與產(chǎn)出指標(biāo)匯總

非參數(shù)DEA方法是國(guó)內(nèi)財(cái)政資金配置效率研究中最常使用的方法，但會(huì)出現(xiàn)多個(gè)決策單元同時(shí)有效的狀況(Anderson et al.，1993)，使得測(cè)量結(jié)果難以進(jìn)一步深入。因此,借鑒吳永求等(2016)，選取超效率DEA模型進(jìn)行相關(guān)效率指數(shù)的測(cè)算。依據(jù)財(cái)政資金績(jī)效需“統(tǒng)籌兼顧、突出重點(diǎn)、量力而行”以及“更加注重結(jié)果導(dǎo)向、強(qiáng)調(diào)成本效益、硬化責(zé)任約束”(1)詳見(jiàn)：《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于全面實(shí)施預(yù)算績(jī)效管理的意見(jiàn)》，http://www.gov.cn/zhengce/2018-09/25/content_5325315.htm。的要求，削減不必要乃至無(wú)效率的財(cái)政支出項(xiàng)目，將DEA模型導(dǎo)向設(shè)定為投入導(dǎo)向。

2.變量選擇

(1)被解釋變量。本文的被解釋變量為地方財(cái)政資金配置效率，按照DEA方法可被分解為地方總技術(shù)效率TE、純技術(shù)效率PTE和規(guī)模報(bào)酬效率SE。

(2)解釋變量。本文的核心解釋變量為地方政府債務(wù)限額政策執(zhí)行狀況Implement。作為地方政策的一種表現(xiàn)形式，地方政府債務(wù)限額政策的執(zhí)行同樣屬于一種需要考慮“政策明晰性和政策沖突性的政策特性函數(shù)”(殷華方 等，2007)，其本質(zhì)是一種動(dòng)態(tài)博弈。其中，政策明晰性是指在政策目標(biāo)或政策執(zhí)行方式上存在模糊性的程度，政策沖突性是指中央和地方政府在政策目標(biāo)或政策執(zhí)行方式上存在不一致的程度。不同方式的組合最終會(huì)出現(xiàn)行政性服從、政治性服從、強(qiáng)制性服從和象征性服從四種形式(Matland，1995)，導(dǎo)致政策執(zhí)行結(jié)果的異質(zhì)性。這與本文相關(guān)調(diào)研中發(fā)現(xiàn)的各地政府債務(wù)限額政策執(zhí)行狀況不一的實(shí)際相吻合，可見(jiàn)地方政府債務(wù)限額執(zhí)行狀況受到了中央政府決策和本級(jí)政府執(zhí)行兩方面的影響?；谏鲜隹紤]，本文將使用政策明晰性和政策沖突性的交互項(xiàng)PD×PC來(lái)表達(dá)執(zhí)行狀況Implement。政策明晰性方面，基于前文的制度背景回顧，本文將國(guó)發(fā)43號(hào)文件出臺(tái)和新預(yù)算法頒布視作政策正式明確化的標(biāo)志，以2015年為界設(shè)置虛擬變量PD，2015年之前顯示為0，2015年之后為1。政策沖突性方面，雖然難以觀察，但依然可以通過(guò)適當(dāng)?shù)闹笜?biāo)評(píng)價(jià)結(jié)果體現(xiàn)。理由在于：評(píng)價(jià)體系的構(gòu)建本身就是以政策目標(biāo)為標(biāo)準(zhǔn)，評(píng)估執(zhí)行狀況的偏移程度，評(píng)分越高，代表其政策執(zhí)行的不一致程度越低，反之亦然。這也與政策沖突性的定義相吻合?？紤]到當(dāng)前學(xué)界對(duì)地方政府債務(wù)管理績(jī)效評(píng)估模型的討論較為鮮見(jiàn)，最權(quán)威的模型當(dāng)屬世界銀行于2016年制定的地方政府債務(wù)管理績(jī)效評(píng)估模型 (Subnational DeMPA)。該模型包括治理和戰(zhàn)略發(fā)展、協(xié)調(diào)財(cái)政和預(yù)算政策、借貸和相關(guān)融資活動(dòng)、現(xiàn)金流預(yù)測(cè)與現(xiàn)金余額管理、債務(wù)記錄和操作風(fēng)險(xiǎn)管理五大方面。朱娜(2018)基于中國(guó)地方政府債務(wù)管理的實(shí)際，剔除了與實(shí)踐不符的內(nèi)容，并設(shè)置了賦值標(biāo)準(zhǔn)，將其修正為適應(yīng)性更高的新體系?；诖耍疚母鶕?jù)各地政府網(wǎng)站對(duì)外公示的信息狀況，采用上述體系進(jìn)行評(píng)分(2)參考朱娜(2018)，本文采用了與地級(jí)市相關(guān)的指標(biāo)：治理與戰(zhàn)略發(fā)展，包括DPI-1法律框架(權(quán)力機(jī)關(guān)舉借債務(wù)和開(kāi)展擔(dān)保等相關(guān)活動(dòng)的法律框架)、DPI-2管理結(jié)構(gòu)(地方政府舉債和相關(guān)行為的管理結(jié)構(gòu)、擔(dān)保的管理結(jié)構(gòu))、DPI-3債務(wù)管理戰(zhàn)略(債務(wù)管理中期戰(zhàn)略制定、債務(wù)管理戰(zhàn)略的制定決策過(guò)程和公開(kāi)度)、DPI-4債務(wù)報(bào)告與評(píng)價(jià)(信息披露、向本級(jí)立法機(jī)關(guān)和中央政府報(bào)告?zhèn)鶆?wù)情況)和DPI-5審計(jì)五大內(nèi)容；與財(cái)政和預(yù)算政策協(xié)調(diào)，包括DPI-6(還本付息的準(zhǔn)確及時(shí)預(yù)測(cè)、債務(wù)可持續(xù)性分析)；借款與相關(guān)融資活動(dòng)，包括DPI-7國(guó)內(nèi)借款(年度舉債計(jì)劃、債券發(fā)行招標(biāo)計(jì)劃、借款程序性文件的質(zhì)量)，DPI-9貸款擔(dān)保、轉(zhuǎn)貸和衍生品(審核批準(zhǔn)政府轉(zhuǎn)貸的文件和程序質(zhì)量)；現(xiàn)金流預(yù)測(cè)和現(xiàn)金余額管理DPI-10(政府現(xiàn)金預(yù)測(cè)情況)；債務(wù)記錄和操作風(fēng)險(xiǎn)管理，包括DPI-11債務(wù)管理與數(shù)據(jù)安全，DPI-12崗位分設(shè)、員工能力和業(yè)務(wù)連續(xù)性(關(guān)鍵崗位的分設(shè),風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)管與合規(guī)職能，業(yè)務(wù)連續(xù)性和災(zāi)難恢復(fù)計(jì)劃質(zhì)量)，DPI-13債務(wù)等有關(guān)記錄(相關(guān)交易記錄的完整性和及時(shí)性)。，以中位數(shù)值為界構(gòu)建政策沖突性的虛擬變量PC，高于中位數(shù)值的賦值為1，反之為0。

(3)控制變量。參考繆小林等(2016)、刁偉濤(2017)，本文從人均經(jīng)濟(jì)規(guī)模、地方財(cái)政收支特征和發(fā)展需求等方面設(shè)定控制變量：各地級(jí)市人均經(jīng)濟(jì)規(guī)模GDP_per；一般公共支出規(guī)模Expend；地區(qū)宏觀需求失衡度Demand，用近5年CPI指數(shù)的離散值表示；地方財(cái)政自給率變化Fiscal，用本年度與上一年度財(cái)政支出與財(cái)政收入比值變化的百分比表示。此外，本文還控制了地級(jí)市虛擬變量與年份虛擬變量。

3.基本回歸模型設(shè)定

為了驗(yàn)證地方政府債務(wù)限額政策執(zhí)行狀況對(duì)財(cái)政資金配置效率的影響，本文設(shè)定如下計(jì)量模型：

TEit=α0+α1Implementit+αiControlsit+∑year+∑city+ξit

PTEit=β0+β1Implementit+βiControlsit+∑year+∑city+ξit

SEit=γ0+γ1Implementit+γiControlsit+∑year+∑city+ξit

其中，Controlsit表示第i個(gè)地級(jí)市在第t年的各控制變量，α、β和γ是常數(shù)項(xiàng)，ξit表示隨機(jī)干擾項(xiàng)，year和city分別表示控制年份效應(yīng)和地級(jí)市個(gè)體效應(yīng)。

(二)數(shù)據(jù)來(lái)源與描述性統(tǒng)計(jì)

本文數(shù)據(jù)主要來(lái)源于2012—2019年中國(guó)大陸各省、自治區(qū)和地級(jí)市統(tǒng)計(jì)年鑒、國(guó)民經(jīng)濟(jì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)及政府工作報(bào)告，2011—2018年財(cái)政決算報(bào)告(3)采用各省、自治區(qū)及地級(jí)市人民代表大會(huì)會(huì)議后的財(cái)政決算公示數(shù)據(jù)。及統(tǒng)計(jì)局網(wǎng)站。在樣本選擇中，由于地級(jí)市這一行政單位變動(dòng)較為頻繁，所以以2011年284個(gè)地級(jí)市名單為主要依據(jù)，剔除數(shù)據(jù)缺失程度較大、無(wú)法通過(guò)政府公開(kāi)渠道獲得對(duì)應(yīng)數(shù)據(jù)的拉薩市、嘉峪關(guān)市和金昌市，最終獲得時(shí)間跨度為8年、截面數(shù)為281的地級(jí)市面板數(shù)據(jù)。變量描述性統(tǒng)計(jì)如表2所示。

表2 變量描述性統(tǒng)計(jì)(n=281，t=8)

四、實(shí)證檢驗(yàn)與結(jié)果分析

(一) 基準(zhǔn)回歸分析穩(wěn)健性檢驗(yàn)

1. 基本回歸結(jié)果

運(yùn)用Stata15.0軟件，對(duì)計(jì)量模型進(jìn)行面板數(shù)據(jù)回歸，并加入個(gè)體和時(shí)間效應(yīng)的控制，可以得出地方政府債務(wù)限額政策執(zhí)行執(zhí)行狀況與被解釋變量地方財(cái)政資金配置效率TE、PTE和SE的相關(guān)系數(shù)，從而驗(yàn)證限額政策執(zhí)行狀況對(duì)財(cái)政資金配置效率的影響。結(jié)果見(jiàn)表3。

表3 地方政府債務(wù)限額管理政策統(tǒng)計(jì)檢驗(yàn)結(jié)果

結(jié)果顯示，在總技術(shù)效率指數(shù)TE為因變量時(shí)，Implement在1%水平下顯著為正。這與前文中的預(yù)備假設(shè)一致。因?yàn)榈胤秸畟鶆?wù)限額D*的存在，降低了市場(chǎng)中過(guò)度的財(cái)政資金投入總量，也在一定程度上優(yōu)化了支出方向，從而提高了財(cái)政資金配置效率π*。但是，這一系數(shù)數(shù)值較小，說(shuō)明現(xiàn)階段地方政府債務(wù)限額管理政策執(zhí)行水平的高低對(duì)當(dāng)前中國(guó)地方財(cái)政資金配置效率的影響差異較小。在純技術(shù)效率指數(shù)PTE和規(guī)模報(bào)酬效率指數(shù)SE為因變量時(shí)，Implemen在1%水平下顯著為正。尤其是純技術(shù)效率指數(shù)PTE為因變量時(shí)，Implement的系數(shù)更接近于0。技術(shù)進(jìn)步本身就不是一蹴而就的，而且現(xiàn)階段中國(guó)地方政府在新舊產(chǎn)能轉(zhuǎn)型過(guò)程中依舊處于投入階段，技術(shù)革新仍在萌芽狀態(tài)，需要較強(qiáng)的政府財(cái)政扶持，其中最簡(jiǎn)單的扶持方式就是大規(guī)模的財(cái)政投入。據(jù)此，可以認(rèn)為好的地方政府債務(wù)限額管理執(zhí)行狀況對(duì)財(cái)政資金配置效率提升的政策效用主要是通過(guò)規(guī)模報(bào)酬效率提升的手段實(shí)現(xiàn)。這一結(jié)果同時(shí)印證了前文機(jī)制分析中有關(guān)對(duì)于地方政府債務(wù)規(guī)模的限制可以進(jìn)一步改善其使用方向并改善地方政府決策的論斷。

2.穩(wěn)健性檢驗(yàn)

為進(jìn)一步驗(yàn)證上述結(jié)果的穩(wěn)健性，本文采用重新測(cè)度被解釋變量財(cái)政資金配置效率的方法進(jìn)行模型穩(wěn)健性檢驗(yàn)。借鑒楊海生等(2015)，使用三階段DEA方法進(jìn)行地方財(cái)政資金配置效率的測(cè)算，將新測(cè)算的結(jié)果代入政策效應(yīng)模型。

由表4可以看到，在重新測(cè)度被解釋變量后，Implement的回歸系數(shù)均為正，且在1%水平下顯著，與表3的回歸結(jié)果基本一致。這在一定程度上保證了重新測(cè)度被解釋變量的數(shù)據(jù)結(jié)果具有統(tǒng)計(jì)意義上的可信度，支持前文結(jié)論，從而證明基本回歸所得的結(jié)果是穩(wěn)健的。

此外，本文還通過(guò)工具變量選擇解決估計(jì)可能因遺落變量和自選擇產(chǎn)生的內(nèi)生性問(wèn)題。通常工具變量需要同時(shí)滿(mǎn)足相關(guān)性和外生性?xún)蓚€(gè)要求，但在工具變量的排他性假設(shè)不滿(mǎn)足的情況下，傳統(tǒng)工具變量的選擇不能很好地解決二元反應(yīng)變量的內(nèi)生性(Chen et al.，2018)。鑒于本文的核心解釋變量是一個(gè)虛擬變量，被解釋變量是連續(xù)變量，本文利用殘差項(xiàng)異方差構(gòu)建工具變量(KVIV方法)進(jìn)行穩(wěn)健性檢驗(yàn)。由表4可以看到，引入工具變量后，核心解釋變量回歸系數(shù)的符號(hào)與基準(zhǔn)回歸結(jié)果完全一致，顯著性也較為契合，故可判定內(nèi)生性問(wèn)題不會(huì)對(duì)基本結(jié)果產(chǎn)生影響。

(二)機(jī)制分析與檢驗(yàn)

從前述實(shí)證結(jié)果可以看出，地方政府債務(wù)限額管理執(zhí)行水平能夠?qū)Φ胤截?cái)政資金的配置效率產(chǎn)生影響，但并未涉及政策效應(yīng)的機(jī)制分析。地方政府債務(wù)限額管理可以通過(guò)宏觀產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、投資依賴(lài)限制和市場(chǎng)活力激發(fā)驅(qū)動(dòng)三大效應(yīng)，提高財(cái)政資金配置效率。為驗(yàn)證這一機(jī)制，本文引入中介變量，進(jìn)行三步法檢驗(yàn)。機(jī)制驗(yàn)證模型設(shè)定如下：

SESit=a0+a1Implementit+aiControlsit+ξit

DMit(RAit，MMit，DTit)=b0+b1Implementit+biControlsit+ξit

SESit=c0+c1Implementit+c2DMit(RAit，MMit，DTit)+ciControlsit+ξit

表5顯示的是中介變量與自變量之間的回歸結(jié)果。可以看到，地方政府債務(wù)限額管理執(zhí)行狀況與宏觀產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)效應(yīng)在5%的水平下統(tǒng)計(jì)顯著，與政府投資依賴(lài)效應(yīng)和市場(chǎng)活力激發(fā)驅(qū)動(dòng)效應(yīng)分別在1%的水平下統(tǒng)計(jì)顯著。這說(shuō)明地方政府債務(wù)限額管理執(zhí)行狀況在統(tǒng)計(jì)意義上具備三大效應(yīng)。

表5 地方政府債務(wù)限額管理政策影響財(cái)政資金配置效率的機(jī)制檢驗(yàn)(1)

表6 地方政府債務(wù)限額管理政策影響財(cái)政資金配置效率的機(jī)制檢驗(yàn)(2)

(三)地方政府債務(wù)限額管理影響財(cái)政資金配置效率的異質(zhì)性分析

1.地區(qū)特征異質(zhì)性

前文分析表明，好的地方政府債務(wù)限額管理執(zhí)行能夠在一定程度上顯著提升財(cái)政資金的配置效率，那么對(duì)于不同的地區(qū)來(lái)說(shuō)，這種效應(yīng)是否必然存在？如果存在，提升效應(yīng)之間又是否存在差異？

中國(guó)各地級(jí)市之間的經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展程度差別較大，對(duì)地方政府債務(wù)使用與依賴(lài)的程度不同，與地方債務(wù)相關(guān)聯(lián)的公共基礎(chǔ)服務(wù)配套項(xiàng)目、財(cái)政政策均各有特色，可能會(huì)影響到這一政策對(duì)財(cái)政資金配置效率的調(diào)整。為進(jìn)一步驗(yàn)證這一假說(shuō)，依據(jù)《國(guó)務(wù)院關(guān)于調(diào)整城市規(guī)模劃分標(biāo)準(zhǔn)的通知》(國(guó)發(fā)〔2014〕51號(hào))，將樣本各地級(jí)市劃分為小型城市、中型城市、大型城市和特大型城市。由于小型城市和特大型城市的樣本數(shù)量過(guò)小，嚴(yán)重影響統(tǒng)計(jì)分析結(jié)果的準(zhǔn)確性，故只報(bào)告中型城市及大城市的結(jié)果。此外，還根據(jù)《中共中央、國(guó)務(wù)院關(guān)于促進(jìn)中部地區(qū)崛起的若干意見(jiàn)》、《國(guó)務(wù)院發(fā)布關(guān)于西部大開(kāi)發(fā)若干政策措施的實(shí)施意見(jiàn)》以及中共十六大報(bào)告的精神，基于樣本量的要求，將中西部和東北地區(qū)合并為其他地區(qū)，并將其與東部地區(qū)進(jìn)行比較。

表7結(jié)果顯示，常住人口在50萬(wàn)～100萬(wàn)的中型城市并沒(méi)有顯著地有效發(fā)揮地方政府債務(wù)限額政策對(duì)財(cái)政資金配置效率的提升作用，而大型城市則出現(xiàn)了明顯的提升效果，且對(duì)應(yīng)系數(shù)的絕對(duì)值均大于中型城市。這一結(jié)果顯然與中型城市治理水平較低有著密不可分的關(guān)系。另外，東部地區(qū)和其他地區(qū)的結(jié)果也從側(cè)面支持了這一結(jié)論。從表7中可以看到，東部地區(qū)的系數(shù)絕對(duì)值和顯著性也大于其他地區(qū)，原因可能在于大城市和東部地區(qū)整體的經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平和治理能力較好，對(duì)相關(guān)政策的把控能力也較高。

表7 城市分類(lèi)異質(zhì)性統(tǒng)計(jì)分析

此外，本文還考慮到各地級(jí)市的某些財(cái)政特征對(duì)地方政府債務(wù)限額管理可能產(chǎn)生的不同作用。如前文所述，三大機(jī)制涉及財(cái)政支出(尤其是政府投資)的具體規(guī)模和使用方向，因此面對(duì)不同的財(cái)政特征，地方相關(guān)政策的執(zhí)行結(jié)果顯然應(yīng)當(dāng)是不同的。基于此，本文同時(shí)從財(cái)政自給能力和財(cái)政配置能力兩個(gè)方面考慮。其中，財(cái)政自給能力用一般公共預(yù)算中財(cái)政收入與支出的比值表示(曾明 等，2014)，財(cái)政配置能力用財(cái)政支出與GDP的比值表示(趙德昭，2017)。

表8結(jié)果表明，在低財(cái)政自給能力的地級(jí)市，好的地方政府債務(wù)限額執(zhí)行狀況對(duì)財(cái)政資金配置效率的影響并不顯著，而高財(cái)政自給能力地級(jí)市的政策效應(yīng)顯著為正；在高財(cái)政配置能力的地級(jí)市，地方政府債務(wù)限額管理政策對(duì)財(cái)政資金配置效率的促進(jìn)作用比低財(cái)政配置能力的地級(jí)市更為明顯。原因可能在于，具有高財(cái)政自給能力和高財(cái)政配置能力的地級(jí)市，通常具有更高的財(cái)政管理水平，在相關(guān)的財(cái)政政策執(zhí)行過(guò)程中相對(duì)容易，從而能夠更好地發(fā)揮政策的總體效率。

表8 財(cái)政特征異質(zhì)性統(tǒng)計(jì)分析

2.地區(qū)行政風(fēng)格異質(zhì)性

除因地區(qū)發(fā)展水平造成的由新制度認(rèn)同度引發(fā)不同政策影響外，地方?jīng)Q策者可以在其權(quán)威限度內(nèi)建立起最有效的安排(羅必良，2005)。在中國(guó)單一制政體框架內(nèi)，地方一把手的影響力基本上可以覆蓋到公共事務(wù)治理的所有領(lǐng)域，是經(jīng)濟(jì)政策不確定的重要表現(xiàn)形式之一(才國(guó)偉 等，2018)。地方政府債務(wù)限額管理本身是財(cái)政政策之一種，與其它經(jīng)濟(jì)政策存在著較高的關(guān)聯(lián)性，執(zhí)行的效率在很大程度上會(huì)受到一把手的影響。本文從各地市委書(shū)記的專(zhuān)業(yè)背景、任期和變更調(diào)任等特質(zhì)入手，對(duì)地方政府債務(wù)限額管理政策對(duì)財(cái)政資金配置效率的作用進(jìn)行異質(zhì)性分析。具體實(shí)證過(guò)程中，借鑒徐業(yè)坤等 (2013)、戴亦一等 (2014)的數(shù)據(jù)處理方式，以人民網(wǎng)、新華網(wǎng)中的地方官員履歷庫(kù)為依據(jù)，手動(dòng)整理2011—2018年各地級(jí)市的市委書(shū)記數(shù)據(jù)。

表9結(jié)果顯示，各地市委書(shū)記的專(zhuān)業(yè)背景、任期和變更調(diào)任都在一定程度上產(chǎn)生了不同的政策效果。從市委書(shū)記的專(zhuān)業(yè)背景來(lái)看，具有經(jīng)濟(jì)管理類(lèi)專(zhuān)業(yè)背景的市委書(shū)記更易于領(lǐng)會(huì)經(jīng)濟(jì)政策的執(zhí)行邏輯，因此更能發(fā)揮地方政府債務(wù)管理政策對(duì)財(cái)政資金配置效率的積極影響。在任期方面，有3年以上任期市委書(shū)記的地級(jí)市，地方政府債務(wù)管理對(duì)財(cái)政資金配置效率的促進(jìn)效應(yīng)不明顯。通常市一級(jí)領(lǐng)導(dǎo)職務(wù)的實(shí)際任期為3年(徐業(yè)坤 等，2019)，3年以上任期意味著官員被調(diào)動(dòng)的概率更大。這一結(jié)果顯然與晉升制度下官員的理性選擇有著密不可分的關(guān)系。在官員變更方面，出現(xiàn)官員變更的地級(jí)市由于一把手履職時(shí)間過(guò)短，政策易變性較強(qiáng)，很難正常發(fā)揮政策的實(shí)際效益，因此會(huì)出現(xiàn)對(duì)財(cái)政資金配置效率促進(jìn)作用并不顯著的結(jié)果。

表9 地區(qū)一把手行政風(fēng)格征異質(zhì)性統(tǒng)計(jì)分析

五、結(jié)論與政策建議

基于財(cái)政資金配置效率的理論特征，本文考察了地方政府債務(wù)限額管理政策執(zhí)行狀況對(duì)其產(chǎn)生的政策影響，并在此基礎(chǔ)上利用中國(guó)281個(gè)地級(jí)市2011—2018年數(shù)據(jù)進(jìn)行超效率DEA和面板數(shù)據(jù)回歸的實(shí)證分析。既測(cè)算了地方財(cái)政資金配置效率，也檢驗(yàn)了債務(wù)限額管理執(zhí)行情況對(duì)其的影響。結(jié)果表明，當(dāng)前中國(guó)地方政府債務(wù)限額管理政策執(zhí)行狀況能在一定程度上對(duì)地方財(cái)政資金配置效率的提高產(chǎn)生正向的促進(jìn)作用。機(jī)制檢驗(yàn)進(jìn)一步證明，地方政府債務(wù)限額管理的政策效應(yīng)可以通過(guò)宏觀產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、投資依賴(lài)限制和市場(chǎng)活力激發(fā)驅(qū)動(dòng)三大效應(yīng)優(yōu)化財(cái)政資金配置效率。然而，結(jié)果也表明，現(xiàn)有地方政府債務(wù)限額管理政策的優(yōu)化效果依舊有待提升。

有效的地方政府債務(wù)限額管理有提升財(cái)政資金配置效率的正向激勵(lì)作用，因此利用地方政府債務(wù)管理政策，打好財(cái)政政策組合拳，能夠發(fā)揮財(cái)政在中國(guó)國(guó)家治理中的基礎(chǔ)作用。為此，建議：(1)切實(shí)將地方政府債務(wù)限額管理實(shí)施納入財(cái)政績(jī)效管理范疇。債務(wù)限額管理政策本身就包含提高支出績(jī)效的要求，如何用好債務(wù)資金，是使得債務(wù)資金在合理限制的范圍內(nèi)充分發(fā)揮宏觀產(chǎn)業(yè)引導(dǎo)、投資依賴(lài)限制和市場(chǎng)活力激發(fā)驅(qū)動(dòng)三大效應(yīng)的前提。財(cái)政績(jī)效管理的原則與評(píng)價(jià)體系同樣可被用于以項(xiàng)目形式上報(bào)的新增債務(wù)額度的綜合評(píng)價(jià)，提升資金使用效率，進(jìn)一步規(guī)范限額使用的制度剛性。(2)限額下達(dá)過(guò)程中要考慮到不同地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的需求。地方政府債務(wù)限額管理應(yīng)以地區(qū)項(xiàng)目建設(shè)的實(shí)際要求為導(dǎo)向，體現(xiàn)不同地區(qū)財(cái)政能力的異質(zhì)性，應(yīng)適當(dāng)放開(kāi)具有高財(cái)政自給能力和配置能力地區(qū)的債務(wù)限額空間。(3)強(qiáng)化和落實(shí)地方一把手債務(wù)終身追責(zé)制度。行政風(fēng)格異質(zhì)性分析結(jié)果表明，當(dāng)?shù)胤揭话咽置媾R較強(qiáng)的債務(wù)限額政策落實(shí)壓力(如臨近任期等)時(shí)，更能發(fā)揮限額政策在支出效率提升中的積極作用。債務(wù)責(zé)任終身制將有利于地方舉債行為的審慎化，降低債務(wù)資金不合理分配和使用的可能性。