依法治網：網絡視聽制度體系加快成熟和定型

2020年，是網絡視聽制度體系成熟完善的重要一年，從遠景規(guī)劃到頂層設計再到實際操作，網絡視聽制度體系加快構建，為新發(fā)展階段網絡視聽高質量發(fā)展提供了有力制度保障。

一、擘畫藍圖，加快推動網絡視聽在法治軌道上健康運行。黨的十九屆五中全會通過《中共中央關于制定國民經濟和社會發(fā)展第十四個五年規(guī)劃和二〇三五年遠景目標的建議》，明確提出“加強網絡文明建設，發(fā)展積極健康的網絡文化”，把網絡文化放在兩個大局中去布局，放在構建新發(fā)展格局中去謀劃，放在文化強國、網絡強國建設的戰(zhàn)略全局上去部署，為未來五年視聽新媒體發(fā)展提供了思想和路線上的指引。首次召開的中央全面依法治國工作會議明確提出以習近平法治思想為指導，對在法治軌道上推進網絡視聽治理體系和治理能力現(xiàn)代化提出了指導思想、目標任務、路徑選擇。黨的十九屆五中全會和中央經濟工作會議提出統(tǒng)籌發(fā)展和安全，加強和改進反壟斷和反不正當競爭執(zhí)法，對網絡視聽平臺反壟斷和反不正當競爭有著指導意義，依法加強平臺治理，防止出現(xiàn)壟斷和資本無序擴張，將是網絡視聽領域法治建設重點。

二、頂層設計，加快構建成熟定型的網絡視聽制度體系。依法加強網絡空間治理是數(shù)字經濟時代國家治理體系和治理能力現(xiàn)代化的必然選擇。2020年，中共中央印發(fā)《法治社會建設實施綱要(2020-2025年)》，專門設立“依法治理網絡空間”一章，對未來五年全面推進網絡空間法治化作出了頂層設計。在網絡視聽領域，要通過立改廢釋并舉等方式，完善網絡信息服務方面的法律法規(guī)，修訂互聯(lián)網信息服務管理辦法，制定完善對網絡直播、自媒體、知識社區(qū)問答等新媒體業(yè)態(tài)和算法推薦、深度偽造等新技術應用的規(guī)范管理辦法，出臺個人信息保護法、未成年人網絡保護條例等法律法規(guī)，加強和創(chuàng)新互聯(lián)網內容建設，推動互聯(lián)網信息服務領域嚴重失信“黑名單”制度和懲戒機制，督促網信企業(yè)落實主體責任等。

《國家廣播電視總局2019-2028年立法工作規(guī)劃》也明確未來幾年，主管部門在網絡視聽領域的立法工作時間表、任務書、路線圖，將制定《信息網絡傳播視聽節(jié)目管理條例》，修訂《互聯(lián)網視聽節(jié)目服務管理規(guī)定》《專網及定向傳播視聽節(jié)目服務管理規(guī)定》，使網絡視聽政策法規(guī)更加順應互聯(lián)網發(fā)展規(guī)律和行業(yè)發(fā)展實際，更好適應現(xiàn)實管理和促進發(fā)展需要。

三、立柱架梁，以良法善治保障行業(yè)健康有序發(fā)展。2020年，一批涉網絡視聽重要法律相繼出臺，從平臺治理、內容管理、數(shù)據(jù)安全、未成年人網絡保護、版權保護等方面進行全面規(guī)范，為網絡視聽健康有序發(fā)展提供了法律保障和法治環(huán)境。

新中國首部《民法典》注重對網絡延伸出的民事權利保護，涉及個人信息保護、網絡虛擬財產、打賞、電子合同、肖像權、網絡侵權等與互聯(lián)網相關的內容,向網絡侵權說“不”，對于互聯(lián)網領域的長遠健康發(fā)展意義重大。如首次對自然人的聲音權做出了規(guī)定，“對自然人聲音的保護，參照適用肖像權保護的有關規(guī)定”，為網絡音視頻創(chuàng)作者和平臺維護自身合法權益提供了法律保障。

新修訂的《未成年人保護法》就未成年人網絡保護設立專章，針對部分未成年人視聽節(jié)目存在炫富、炒作明星子女、包裝“童星”、侵犯隱私權等視聽服務引發(fā)的未成年人身心健康問題，從多處明確了政府主管部門、視聽機構應盡義務的責任和義務，對于涉及未成年人的信息保護、內容監(jiān)管、宣傳教育、服務準入等方面都提出了更高要求，強調要豐富未成年人內容供給，強化涉未成年人信息內容治理，營造適合未成年人身心健康的網絡環(huán)境。

新修訂的《著作權法》將電影作品和電視劇作品以及其他視聽作品統(tǒng)一歸類為“視聽作品”，把網絡劇、短視頻、混剪視頻等更多視聽新形式涵蓋在內，擴大了視頻類客體的保護范圍；將廣播權內涵拓展為以“有線或無線的方式公開傳播或者轉播作品”，并新增廣播電臺、電視臺有權禁止未經其許可“將其播放的廣播、電視通過信息網絡向公眾傳播”的行為，填補了通過互聯(lián)網轉播廣播電視信號這一模式的法律空白，維護了廣播組織的正當利益；將影視作品的著作權從“制片者”改為“制作者”，回應了影視行業(yè)實踐中“制片者”署名混亂的問題等。這些改變回應了新發(fā)展階段加大知識產權保護力度的時代需求，為網絡視聽內容版權提供了更清晰的權利邊界和更便捷的保護途徑，對保護創(chuàng)作者和傳播者合法權益，促進網絡視聽內容創(chuàng)作的繁榮發(fā)展起到重要作用。

此外，國家《數(shù)據(jù)安全法(草案)》《個人信息保護法(草案)》進入立法程序，有望填補數(shù)據(jù)安全領域的法律空白，為數(shù)字經濟時代的法治建設奠定基礎，也為提高網絡綜合治理能力，規(guī)范網絡空間不同主體的行為提供法律依據(jù)。

統(tǒng)籌協(xié)同：大視聽領域政策制定與實施加快協(xié)同融合

2020年，管理部門主動適應網絡視聽高質量發(fā)展需要，以“管得住”“用得好”為目標，更加注重政策制定實施的系統(tǒng)性、整體性、協(xié)同性，更加注重廣播電視和網絡視聽一個標準、一體管理的落實落地，更加注重“事前事中事后”全周期管理，依法用網、治網、管網，健全制度、機制、流程，嚴細深實做好網絡視聽行業(yè)管理工作。

一、強化管理部門之間政策與實施的協(xié)同聯(lián)動?；ヂ?lián)網內容領域多部門協(xié)同監(jiān)管機制更加成熟，政策制定與實施的聯(lián)合聯(lián)動更加緊密。2020年，多部門聯(lián)合制定的《網絡音視頻信息服務管理規(guī)定》《網絡安全審查辦法》等相繼生效?！毒W絡音視頻信息服務管理規(guī)定》首次界定“網絡音視頻信息服務”包括網絡音頻、網絡直播、短視頻、網絡影視劇等所有形式的網絡音視頻制作、發(fā)布、傳播等服務，明確資質要求、信息內容安全管理主體責任要求、“實名制”身份信息認證要求、信息安全要求、處罰機制等，重點對基于深度學習、虛擬現(xiàn)實等新技術新應用的“深度偽造”進行規(guī)范，形成網絡音視頻信息服務一整套監(jiān)管體系和行業(yè)規(guī)范。

國家互聯(lián)網信息辦公室制定的《網絡信息內容生態(tài)治理規(guī)定》確立政府、企業(yè)、社會、網民等主體多元參與協(xié)同共治的互聯(lián)網內容治理模式，規(guī)范網絡信息內容生產者、網絡信息內容服務平臺、網絡信息內容服務使用者以及網絡行業(yè)組織在網絡生態(tài)治理中的權利與義務，明確網絡信息內容生產者禁止觸碰的十條紅線以及應當防范和抵制八類不良信息；突出網絡信息內容生態(tài)治理的統(tǒng)籌與協(xié)調，將網絡信息內容的生態(tài)治理正式納入法治軌道，形成治理合力。

與此同時，加大多部門聯(lián)合執(zhí)法力度，相繼開展了網絡直播行業(yè)專項整治、網絡視聽領域問題專項整治、網絡視聽節(jié)目違規(guī)廣告集中整治、“清朗”未成年人暑期網絡環(huán)境專項整治、移動應用程序信息內容亂象整治等活動，強化監(jiān)管部門之間執(zhí)法的協(xié)同配合，讓監(jiān)管制度在實踐中得到檢驗和修訂。

二、強化大視聽領域政策與實施的協(xié)同聯(lián)動。廣播電視和網絡視聽一個標準、一體管理的制度體系和治理機制更加成熟，推動網上網下陣地管理、內容管理、平臺管理、人員管理等政策相互銜接貫通，努力做到同線同標同質，實現(xiàn)優(yōu)勢互補、并行并重，競合融合、一體發(fā)展。

（一）統(tǒng)籌陣地管理。2020年，國家廣電總局出臺《關于統(tǒng)籌疫情防控和推動廣播電視行業(yè)平穩(wěn)發(fā)展有關政策措施的通知》《關于開展“理想照耀中國——國家廣播電視總局慶祝中國共產黨成立100周年主題作品創(chuàng)作展播活動”的通知》等文件，強化對廣播電視和網絡視聽陣地的協(xié)同管理，統(tǒng)籌廣播電視媒體和網絡視聽新媒體，全力做好習近平新時代中國特色社會主義思想網上宣傳，圍繞“決勝全面小康、決戰(zhàn)脫貧攻堅”、抗擊新冠肺炎疫情、十九屆歷次全會精神宣傳、中國共產黨成立100周年等主題主線開展多層次多形式多樣化宣傳，唱響了新時代最強音，營造了團結奮進的濃厚氛圍，有效發(fā)揮了新型主流媒體作用。

（二）統(tǒng)籌內容管理。2020年，國家廣電總局發(fā)布《關于加強網絡秀場直播和電商直播的通知》《關于網絡影視劇中微短劇內容審核有關問題的通知》等規(guī)范性文件，推動網絡視聽內容精細化精準化治理，網絡視聽精品創(chuàng)作扶持引導機制、播出調控機制和內容審核機制更加完備。

一是引導扶持生產反映主題主線的視聽精品。通過精品創(chuàng)作傳播工程、中國經典民間故事動漫創(chuàng)作工程、廣播電視和網絡視聽季度年度推優(yōu)等扶持政策，設立重大題材網絡影視劇項目庫和IP征集平臺等，統(tǒng)籌推進廣播電視和網絡視聽節(jié)目精品創(chuàng)作；組織網絡視聽行業(yè)生產反映主題主線的精品力作，著力打造《毛驢上樹》《春來怒江》《追光者：脫貧攻堅人物志》等一批網絡劇、網絡電影、網絡紀錄片、網絡綜藝、網絡動畫片標桿作品，豐富人民群眾的文化生活，增強人民的精神力量。

二是完善節(jié)目備案管理和播出調控機制。統(tǒng)籌廣播電視和網絡視聽兩類機構、兩類平臺節(jié)目備案管理。從2020年，重點網絡影視劇上線備案時新增了“集數(shù)”“題材”“實際投資”“演員片酬”“年代”等信息，并補充“網絡微短劇”類目。通過備案制度揭制利用題材“跑馬圈地”、急功近利等不良傾向；提倡電視劇網絡劇拍攝制作不超過40集，鼓勵30集以內的短劇創(chuàng)作，反對內容“注水”。與此同時，完善重點視聽網站播出安排協(xié)調會議機制，強化網絡視聽節(jié)目與廣播電視節(jié)目聯(lián)動，推薦更多的優(yōu)秀作品在重點衛(wèi)視和網絡平臺播出，打造大宣傳、大傳播格局，實現(xiàn)“好平臺有好內容、好內容有好平臺”。進一步加強對播出平臺的上線節(jié)目的調控，先后下架一批“宮斗劇”“抗日神劇”，追星炒星、高價片酬、注水劇、老劇翻拍等問題和傾向得到有效控制。

三是推動內容審核垂直化精準化。2020年，主管部門緊密跟進內容制播新變化，進一步加強重點網絡影視劇、網絡綜藝、中微短劇、網絡秀場和網絡電商直播的內容審核把關，建設積極健康的網絡內容生態(tài)環(huán)境。對重點網絡影視劇從價值導向、底線紅線、藝術品質等方面強化審核，讓向上向善的主流題材精品力作充盈網絡空間。指導網絡視聽協(xié)會制定《網絡綜藝節(jié)目內容審核標準細則》，針對網絡綜藝制播突出問題、常見問題、易發(fā)問題，細化為94條具體的治理條款，提升網絡綜藝制播質量。對網絡微短劇審核與網絡視聽劇保持同一標準、同一尺度，重點網絡微短劇要求在廣電總局“重點網絡影視劇信息備案系統(tǒng)”和“網絡視聽節(jié)目信息備案系統(tǒng)”登記，經過所在地省級廣播電視行政部門審核取得備案號后方可制作。加強對直播類節(jié)目的審核，明確一線審核人員與在線直播間數(shù)量總體配比不得少于1：50，建立人機結合的重點監(jiān)管審核機制等。

（三）統(tǒng)籌平臺管理。主管部門統(tǒng)籌發(fā)展與安全、管理與服務，堅持政策引導和依法管理，提升對網絡視聽平臺的科學化、規(guī)范化、精準化治理能力。

一是加強網絡秀場直播和電商直播等新業(yè)態(tài)的管理?！蛾P于加強網絡秀場直播和電商直播的通知》從平臺角度提出九個方面要求，明確網絡秀場直播和電商直播平臺應在“全國網絡視聽平臺信息管理系統(tǒng)”登記備案；網絡秀場直播平臺要對直播間節(jié)目內容和對應主播實行標簽分類管理；對網絡主播和“打賞”用戶實行實名制管理，對每次、每日、每月最高打賞金額進行限制，封禁未成年用戶打賞功能等，全面加強對網絡秀場直播和電商直播的引導規(guī)范。

二是持續(xù)規(guī)范對IPTV、互聯(lián)網電視的管理。廣電總局下發(fā)制定了《IPTV集成播控平臺驗收核驗表》《IPTV集成播控平臺對接驗收管理需要開展的工作》《IPTV集成播控平臺驗收工作流程》《IPTV集成播控分平臺內容安全驗收測試》等管理制度和《關于不得在IPTV中安裝“奇異果TV”等APP的通知》，進一步完善IPTV管理制度。開展對IPTV集成播控分平臺和互聯(lián)網電視集成平臺年度內容安全檢查，形成對專網及定向傳播視聽節(jié)目服務機構的常態(tài)化管理機制。

（四）統(tǒng)籌發(fā)展政策。主管部門統(tǒng)籌廣播電視和網絡視聽發(fā)展政策，從媒體融合、統(tǒng)計制度、產業(yè)項目、人才隊伍、行業(yè)規(guī)范等方面進行統(tǒng)一謀劃，統(tǒng)一部署，統(tǒng)一實施，構建大視聽產業(yè)高質量發(fā)展的良好政策環(huán)境。

一是統(tǒng)籌推進媒體深度融合?！蛾P于推動新時代廣播電視播出機構做強做優(yōu)的意見》《關于加快推進廣播電視媒體深度融合發(fā)展的意見》提出“支持廣播電視媒體與網絡視聽新媒體在內容創(chuàng)意、制作生產、節(jié)目播出、運營開發(fā)等方面加快深度合作，打通資金、人才、平臺，推動強強聯(lián)合，探索更加有利于解放生產力、擴大融合傳播效果的創(chuàng)作播出新模式”。規(guī)范做好網絡視聽節(jié)目許可證核發(fā)工作，向近千家縣級融媒體中心頒發(fā)許可證。

二是統(tǒng)籌制定實施行業(yè)統(tǒng)計政策?！稄V播電視行業(yè)統(tǒng)計管理規(guī)定》（國家廣播電視總局令第6號）明確將網絡視聽節(jié)目服務統(tǒng)計資料納入廣播電視行業(yè)統(tǒng)計活動，規(guī)定任何機構和個人不得干擾、破壞廣播電視主管部門依法開展的收視收聽率（點擊率）統(tǒng)計工作，不得制造虛假的收視收聽率（點擊率）。此后，《廣播電視和網絡視聽統(tǒng)計調查制度》《防范和懲治廣播電視和網絡視聽統(tǒng)計造假、弄虛作假責任制規(guī)定》等文件將網絡視聽節(jié)目服務情況納入全國廣播電視發(fā)展統(tǒng)計數(shù)據(jù)體系，全面防范和嚴厲懲治統(tǒng)計造假、弄虛作假，健全落實廣播電視和網絡視聽統(tǒng)計工作責任制，加快推進行業(yè)信息服務的網絡化、數(shù)據(jù)化、智能化。

三是統(tǒng)籌推進人員管理?！度珖鴱V播電視和網絡視聽行業(yè)青年創(chuàng)新人才工程實施方案》《全國廣播電視和網絡視聽行業(yè)領軍人才工程實施方案》把廣播電視和網絡視聽兩個領域的人才建設一并謀劃一并推進。積極探索建立對網絡視聽關鍵崗位從業(yè)人員的有效管理機制，加強內容審核等崗位業(yè)務培訓，中國網絡視聽節(jié)目服務協(xié)會累計培訓審核員1.3萬余名，為提升網絡視聽節(jié)目審核質量、促進網絡視聽節(jié)目健康發(fā)展發(fā)揮了重要作用。

四是統(tǒng)籌制定行業(yè)標準。國家廣電總局發(fā)布《關于印發(fā)5G高新視頻系列技術白皮書的通知》《廣播電視技術迭代實施方案（2020-2022年）》《關于印發(fā)區(qū)塊鏈技術應用系列白皮書的通知》等數(shù)十項廣播電視和網絡視聽行業(yè)標準，明確和細化了廣播電視和網絡視聽技術迭代的主要目標和重點任務，加快完善廣播電視和網絡視聽技術標準體系，加快推進科技應用轉化，提升行業(yè)發(fā)展話語權，引導促進行業(yè)迭代升級、高質量發(fā)展。

總體而言，2020年網絡視聽領域的法治化進程呈現(xiàn)出鮮明的政治性、規(guī)范性、系統(tǒng)性、協(xié)同性特征，一個標準一體管理原則不斷落實落細，網絡視聽進入由節(jié)目管理轉向生態(tài)治理的新階段。但同時也要認識到，網絡視聽政策法規(guī)還跟不上數(shù)字文化快速發(fā)展的需要，法規(guī)層級低缺乏上位法保障，大視聽領域的跨部門融合監(jiān)管機制還需要進一步完善等。

“十四五”是網絡視聽制度體系加速建設和加快完善的時期，將進一步增強立法的及時性、系統(tǒng)性、針對性、有效性，統(tǒng)籌發(fā)展和安全，不斷推動社會治理從現(xiàn)實社會向網絡空間覆蓋、現(xiàn)有廣播電視法律法規(guī)延伸適用到網絡視聽領域，以高質量的制度體系建設助推網絡視聽在法治軌道上高質量發(fā)展。