方曉東 董 瑜**，，2

（1.中國科學(xué)院文獻情報中心，北京100190；2.中國科學(xué)院大學(xué)圖書情報與檔案管理系，北京100190）

建立、健全和完善國家創(chuàng)新體系，是實現(xiàn)科技自立自強、建設(shè)創(chuàng)新型國家、成為世界科技強國的必然選擇。2020年4月27日，習(xí)近平總書記在主持召開中央全面深化改革委員會第十三次會議指出，要從體制機制層面查找問題、補齊短板，增強科技創(chuàng)新能力，提升科技創(chuàng)新體系化能力。9月11日，習(xí)近平總書記在主持召開科學(xué)家座談會強調(diào)，要充分發(fā)揮我們的人才優(yōu)勢，通過優(yōu)化組合的方式，克服分散、低效、重復(fù)的弊端，狠抓創(chuàng)新體系建設(shè)。習(xí)近平總書記上述兩次重要講話精神，既從政治和戰(zhàn)略角度上強調(diào)了科技創(chuàng)新體系建設(shè)的重要性，又從實操性角度為我國科技創(chuàng)新體系建設(shè)指明了努力方向、提供了根本遵循。

面對當(dāng)前日益復(fù)雜和激烈的國際形勢，以及“雙循環(huán)”經(jīng)濟發(fā)展新格局和國防現(xiàn)代化建設(shè)的新需求，當(dāng)務(wù)之急是建立先進、適用和高效的國家創(chuàng)新體系。我國歷來重視學(xué)習(xí)、引進、消化、吸收發(fā)達國家的先進經(jīng)驗，國家創(chuàng)新體系建設(shè)也不例外。法國之所以能成為世界科技強國，主要得益于自第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，法國歷屆政府不遺余力地建立、健全和完善獨立自主的國家創(chuàng)新體系。與歐美其他科技強國建設(shè)科技創(chuàng)新體系的路徑相比，法國國家創(chuàng)新體系的建設(shè)路徑無不體現(xiàn)出自上而下、政府主導(dǎo)的鮮明特點，與我國具有一定的相似性。本文將以時間發(fā)展為脈絡(luò)，全景式解析法國國家創(chuàng)新體系的演化歷程，歸納總結(jié)法國國家創(chuàng)新體系的演化特點和建設(shè)經(jīng)驗，以期為我國在“十四五”時期進一步優(yōu)化完善國家創(chuàng)新體系、加快建設(shè)創(chuàng)新型國家與世界科技強國提供借鑒。

1 文獻綜述與理論基礎(chǔ)

在全景式解析法國國家創(chuàng)新體系的演化歷程之前，有必要對當(dāng)前國內(nèi)外學(xué)者的研究成果進行梳理，以進一步加深對國家創(chuàng)新體系（或系統(tǒng)）概念的理解與認(rèn)識。1987年，F(xiàn)reeman［1，2］為研究日本經(jīng)濟增長和技術(shù)追趕成功的原因，在《論日本政策與經(jīng)濟維數(shù)》一書中最早提出國家創(chuàng)新體系的概念，認(rèn)為，國家創(chuàng)新體系是“公共、私有部門機構(gòu)之間的網(wǎng)絡(luò)”。此后，來自不同領(lǐng)域的國內(nèi)外學(xué)者紛紛從不同的角度對國家創(chuàng)新體系的概念進行了探討和論述，但始終沒有形成統(tǒng)一的概念。1）部分學(xué)者認(rèn)為，國家創(chuàng)新體系是“一組制度或機制”。例如，Patel和 Pavitt［2］提出，國家創(chuàng)新體系是“決定一國學(xué)習(xí)新技術(shù)的速度和方向的國家制度及其激勵機制和能力”。2）部分學(xué)者認(rèn)為，國家創(chuàng)新體系是“一組機構(gòu)”。例如，Nelson［3］提出，國家創(chuàng)新體系是“決定某國企業(yè)創(chuàng)新活動的一組相互作用的機構(gòu)”。Metcalfe［2］提出，國家創(chuàng)新體系是“有助于新技術(shù)的開發(fā)和擴散、有助于政府用以制定和執(zhí)行政策以干預(yù)創(chuàng)新過程的一組機構(gòu)”。3）部分學(xué)者認(rèn)為，國家創(chuàng)新體系是“一個由多要素構(gòu)成的復(fù)合型體系或網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)”。例如，Lundvall［4］提出，國家創(chuàng)新體系是“由促進經(jīng)濟發(fā)展的知識生產(chǎn)、擴散，以及各種相互作用的構(gòu)成要素和關(guān)系構(gòu)成的體系”。經(jīng)濟合作與發(fā)展組織（Organization for Economic Co-operation and Development，OECD）［2，5］提出，國家創(chuàng)新體系是一個由政府、企業(yè)、大學(xué)、研究機構(gòu)、中介機構(gòu)等組成的相互作用的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)?！秶抑虚L期科學(xué)和技術(shù)發(fā)展規(guī)劃綱要（2006—2020年）》起草組［6］提出，國家創(chuàng)新體系是一個由政府主導(dǎo)、多元科技創(chuàng)新主體緊密聯(lián)系和有效互動的社會系統(tǒng)。張志強等［7］提出，國家創(chuàng)新體系是“一個由科技決策與管理主體、科技研發(fā)主體、科技平臺、科技人才隊伍、科技政策、科技成果轉(zhuǎn)化應(yīng)用體系等子體系組成的完整系統(tǒng)體系”。綜合前人的研究成果，本文認(rèn)為，國家創(chuàng)新體系是一個由“硬要素”和“軟要素”組成的且受“內(nèi)生”動力和“外生”動力影響的復(fù)合型、立體式網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)。其中，“硬要素”主要包括相關(guān)政府部門、創(chuàng)新研發(fā)執(zhí)行主體（公—私產(chǎn)學(xué)研機構(gòu)）、資助機構(gòu)、評價機構(gòu)、咨詢機構(gòu)等實體機構(gòu)；“軟要素”主要包括體制機制、法律法規(guī)、政策舉措、戰(zhàn)略規(guī)劃、科技計劃、人文環(huán)境、倫理道德、價值觀念等；“內(nèi)生”動力指代因本國政治、經(jīng)濟等制度發(fā)生重大變化而導(dǎo)致創(chuàng)新體系發(fā)生顯著變化的推動力；“外生”動力指代因受外部不可抗力重大標(biāo)志性事件爆發(fā)而促使本國創(chuàng)新體系被迫調(diào)整或結(jié)構(gòu)性重組的推動力。例如，世界大戰(zhàn)、石油危機、金融危機等。

2 法國國家創(chuàng)新體系的演化歷程

為驗證國家創(chuàng)新體系是一個受“內(nèi)生”和“外生”雙重動力影響的網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)，本文首先選取法國為實證分析案例，借助文獻調(diào)研、專家咨詢等方法，歸納和梳理了組成法國國家創(chuàng)新體系的“硬要素”和“軟要素”，以及催生上述兩類要素出現(xiàn)或結(jié)構(gòu)性重組的“內(nèi)生”動力和“外生”動力。研究發(fā)現(xiàn)，雖然國家創(chuàng)新體系的概念最早于1987年被提出［1，2］，但是法國國家創(chuàng)新體系的建設(shè)之路最早可追溯至20世紀(jì)30～40年代［8］。其次，為進一步分析其演化歷程，本文將兩類要素和兩種動力進行疊加發(fā)現(xiàn)，法國國家創(chuàng)新體系建設(shè)大致歷經(jīng)四個可能略有交錯的階段（圖1），每當(dāng)有重大標(biāo)志性事件發(fā)生時，法國國家創(chuàng)新體系的組成要素均會隨之發(fā)生變化，與此同時，法國國家的創(chuàng)新水平也得到了持續(xù)提升。值得注意的是，第三階段（1990—2015年）中，爆發(fā)了兩個不可抗力重大標(biāo)志性事件，即爆發(fā)于1990年前后的全球第三次石油危機和爆發(fā)于2008年前后的全球金融危機，之所以未將其細(xì)分為兩個階段，主要是因為石油危機爆發(fā)后法國一直處于科技體制改革進程中，許多改革舉措環(huán)環(huán)相扣且具有很強的延續(xù)性，故將其合并成一個階段。

圖1 法國國家創(chuàng)新體系演化歷程及催生創(chuàng)新要素出現(xiàn)的驅(qū)動力Fig.1 The Evolution Process of the French National Innovation System and the Driving Forces that Spawned the Emergence of Innovative Elements

2.1 1939—1957年：大力發(fā)展科學(xué)研究事業(yè)

第二次世界大戰(zhàn)期間，法國的社會生產(chǎn)效率極其低下，國民經(jīng)濟幾乎陷入了國庫空虛、工農(nóng)業(yè)原材料嚴(yán)重匱乏的癱瘓狀態(tài)［9］。為迅速推進戰(zhàn)后重建，夏爾·戴高樂將軍深刻意識到大力發(fā)展科學(xué)技術(shù)的重要性和緊迫性。

2.1.1 分門別類組建國立科研機構(gòu)

圍繞戰(zhàn)后經(jīng)濟和國防建設(shè)需要，夏爾·戴高樂將軍集中有限資源與優(yōu)勢力量，組建了兩種類別的國立科研機構(gòu)（表 1）［10，11］，專門加強基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，由此拉開了法國國家科研體系建設(shè)的序幕。其中，以自由探索為主的“科技型”國立科研機構(gòu)（Etablissements Publicsàcaractère Scientifique et Technologique，EPST）主要承擔(dān)基礎(chǔ)研究、應(yīng)用基礎(chǔ)研究、基礎(chǔ)前沿交叉研究等。以問題、應(yīng)用和國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向的“工貿(mào)型”國立科 研 機 構(gòu) （Etablissements Publicsàcaractère Industriel et Commercial，EPIC）重點聚焦與國防、能源安全相關(guān)的應(yīng)用研究、開發(fā)研究和少量基礎(chǔ)研究。受社會和科學(xué)技術(shù)發(fā)展水平限制，此時的國立科研機構(gòu)就是法國國家創(chuàng)新體系中最重要的研發(fā)主體。

表1 第二次世界大戰(zhàn)前后法國政府組建的國立科研機構(gòu)Tab.1 National Scientific Research Institutions Established by the French Government around the Second World War

2.1.2 成立科研管理部門

法國是典型的中央集權(quán)制國家之一。為確保國立科研機構(gòu)代表國家意志有序開展科學(xué)研究活動，法國政府于1954年成立“科學(xué)研究與技術(shù)進步國務(wù)秘書辦公室”（Secrétariat d'Etatàla Recherche Scientifique et au Progrès Technique，SERSPT）［12］。一是加強對國立科研機構(gòu)從事科學(xué)研究活動的集中、統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)；二是圍繞國家經(jīng)濟恢復(fù)發(fā)展和工業(yè)化初期產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級過程中的優(yōu)先領(lǐng)域方向選擇和目標(biāo)設(shè)置，向決策和管理部門提供咨詢建議。SERSPT的成立，預(yù)示著法國至此進入了政府干預(yù)科學(xué)研究活動的時代，也為法國政府后期設(shè)立部委級科學(xué)技術(shù)管理部門埋下了伏筆。

2.2 1958—1989年：加速構(gòu)建國家科技計劃、評價、咨詢和成果轉(zhuǎn)化體系

1958年10月4日，法蘭西第五共和國正式成立。得益于其先進的政治制度和相對完備的科研體系，促使法國在科學(xué)研究、高新技術(shù)、產(chǎn)業(yè)經(jīng)濟、文化教育等方面實現(xiàn)了“輝煌三十年”（20世紀(jì)60～80年代）。與此同時，法國國家創(chuàng)新體系各子體系及其“硬要素”和“軟要素”建設(shè)也進入了一段“黃金發(fā)展期”。

2.2.1 建立并不斷完善國家科技計劃體系

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，為快速恢復(fù)戰(zhàn)后經(jīng)濟，法國政府自1946年起開始實施致力于優(yōu)先發(fā)展勞動和資源密集型產(chǎn)業(yè)的“五年經(jīng)濟計劃”。受全球第二次石油危機（1978年）影響，1982年，在第八個“五年經(jīng)濟計劃”（1981—1985年）實施期間，為促使科學(xué)技術(shù)成為產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級的源動力，法國政府開始頒布實施國家科技計劃。從開展研究活動的類型和目的來看，法國國家科技計劃可劃分為四類：“基礎(chǔ)研究計劃”“應(yīng)用和目的性研究計劃”“研究與技術(shù)發(fā)展動員計劃”“技術(shù)發(fā)展計劃”，除“基礎(chǔ)研究計劃”支持全學(xué)科領(lǐng)域的自由探索研究外，其他三類國家科技計劃均設(shè)有明確的優(yōu)先資助領(lǐng)域和明確的研究目標(biāo)［13］。

在第九個“五年經(jīng)濟計劃”（1986—1990年）實施期間，為避免人力、物力、財力資源浪費以及個別領(lǐng)域重復(fù)資助問題的出現(xiàn)，1988年，法國政府以加快突破重點領(lǐng)域的關(guān)鍵技術(shù)為導(dǎo)向，在優(yōu)化重組四類國家科技計劃的基礎(chǔ)上，重新制定了十余項重點領(lǐng)域國家研發(fā)計劃，包括食品、新材料、新化學(xué)、生物技術(shù)、醫(yī)學(xué)研究、生產(chǎn)技術(shù)、人文與社會科學(xué)、電子與信息技術(shù)、住房與交通運輸、自然資源開采與利用等［12］。

2.2.2 構(gòu)建多元、分類評價體系

20世紀(jì)80年代初期，在《科研與技術(shù)發(fā)展導(dǎo)向與規(guī)劃法》（1982年）和《科學(xué)研究與技術(shù)振興法》（1985年）兩部科技立法的指引下，法國政府不斷加大了用于支持科學(xué)技術(shù)研究的公共研發(fā)投入。為全面了解科研經(jīng)費的投入產(chǎn)出情況，建立科技評價體系逐步被提上日程［14］。

1982年11月，法國“國家科學(xué)研究委員會”（ComitéNational de la Recherche Scientifique，CoNRS）率先成立，主要負(fù)責(zé)對“科技型”和“工貿(mào)型”國立科研機構(gòu)的科研人員進行績效評價。鑒于上述兩類國立科研機構(gòu)在使命定位、學(xué)科領(lǐng)域布局、科學(xué)研究活動類型等方面的差異性，CoNRS在成立之初便采用多元評價標(biāo)準(zhǔn)和指標(biāo)對不同崗位、不同類型的科研人員進行考核［15］。

1985年 2月，法國“國家評價委員會”（ComitéNational d'évaluation，CNé）正式運行，主要負(fù)責(zé)對全法各類型高等院校在科學(xué)研究、人才培養(yǎng)、文化傳播及公共服務(wù)方面的成果定期評價?？紤]到不同類型高等院校在使命定位、師資水平等方面存在著諸多不同，CNé也采用與CoNRS相同的分類、多元評價理念［16］。

1989年5月，法國“國家科研評價委員會”（ComitéNational d'évaluation de la Recherche，CNéR）成立，一是負(fù)責(zé)對政府頒布實施的各類型科技計劃和重點領(lǐng)域國家研發(fā)計劃的投入與產(chǎn)出效益進行評價；二是負(fù)責(zé)對“科技型”和“工貿(mào)型”國立科研機構(gòu)基于基礎(chǔ)前沿研究和國家戰(zhàn)略需求開展科學(xué)研究的成果產(chǎn)出進行評價。與CoNRS和CNé不同的是，CNéR首次采用“異議制”的方式組織開展科技評價活動。換句話說，科技評價過程中，被評價對象有權(quán)對評審專家組的某一個或多個評審意見提出異議，并進行辯論，直至達成共識［17］。

得益于CoNRS、CNé和CNéR的相繼組建，法國以政府為主導(dǎo)的“多線并存、各有側(cè)重”的分類評價體系基本形成。

2.2.3 建立兩級重大科技決策咨詢制度體系

在有條不紊地組建科技評價體系的同時，法國政府還分別于1982年和1983年在國家創(chuàng)新體系中設(shè)立了兩個新部門：“研究與技術(shù)高等理事會”（Conseil Supérieur de la Recherche et de la Technologie，CSRT）和“議會科學(xué)與技術(shù)選擇評價局”（Office Parlementaire d'évaluation des Choix Scientifiques et Technologiques，OPECST），旨在以建立科技決策咨詢制度的方式，推進中央政府決策科學(xué)化與民主化。其中，CSRT主要負(fù)責(zé)為政府管理部門在起草科技政策與科技計劃、確立科技發(fā)展目標(biāo)、遴選科技發(fā)展的優(yōu)先領(lǐng)域與重點方向等過程中提供數(shù)據(jù)、理論支撐和實踐借鑒［18］；OPECST主要承擔(dān)為議會兩院在最終審議審批事關(guān)法國國家階段性科技發(fā)展的戰(zhàn)略布局、科技立法與預(yù)算、討論重大科技政策議題時提供咨詢建議和決策參考，以確保國家科學(xué)技術(shù)發(fā)展藍圖的科學(xué)性、前瞻性和可操作性［19］。

2.2.4 建立兩級科技成果轉(zhuǎn)化體系

20世紀(jì)60～80年代，法國之所以能在航空航天、軍工制造、高速列車、精密儀器、農(nóng)業(yè)器械、生物制藥、核能利用、汽車制造等世界市場上占有一席之地，并最終實現(xiàn)“輝煌三十年”的成就，離不開法國中央—地區(qū)政府搭建的致力于全力推動公—私機構(gòu)基礎(chǔ)研究研究成果向市場轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化的體系。該體系共由四種類型的實體機構(gòu)組成，每一類機構(gòu)職責(zé)分明、各有側(cè)重、相互配合（表 2）［12］。

表2 20世紀(jì)60～80年代法國中央—地區(qū)政府搭建的科技成果轉(zhuǎn)化機構(gòu)Tab.2 The Scientific and Technological Achievement Transformation Institution Established by the French Central-regional Government in the 1960s and 1980s

2.3 1990—2014年：推進國家科技體制改革

20世紀(jì)90年代至21世紀(jì)初期，受全球第三次石油危機（1990年）和金融危機（2008年）雙重“外生”動力影響，法國經(jīng)濟進入了一段前所未有的“艱難”期。為早日扭轉(zhuǎn)“市場疲軟、經(jīng)濟滑坡”的不景氣狀態(tài)，法國政府自上而下進行了一次全面、深刻的國家科技體制改革。

2.3.1 立法健全在編科研人員雙向流動機制

1999年7月，法國總統(tǒng)簽署第99-587號法令，頒布實施《科研與創(chuàng)新法》，以期著力破除制約科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的體制機制束縛［20］。一是允許在編科研人員創(chuàng)建初創(chuàng)企業(yè)、或以合作者、經(jīng)營者和管理者的身份進入企業(yè)，此后，也可根據(jù)個人意愿和發(fā)展需要，返回原工作崗位；二是豐富在編科研人員與企業(yè)開展協(xié)作的方式，允許在編科研人員向科技成果轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化企業(yè)提供技術(shù)咨詢服務(wù)，允許其基于自身科研成果入股企業(yè)，入股比例最高可達15%等，有效激發(fā)了法國在編科研人員創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的活力。

2.3.2 重構(gòu)競爭性科研經(jīng)費管理與分配體系

第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后，歷屆法國政府均非常重視基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究，分別設(shè)立了諸多用于支持基礎(chǔ)研究和應(yīng)用研究發(fā)展的資助機構(gòu)和基金項目，這種分散化科研經(jīng)費分配模式，雖然有效推動了法國各學(xué)科領(lǐng)域科學(xué)研究的發(fā)展，但由于缺乏集中、統(tǒng)一的管理，導(dǎo)致不同基金項目之間在優(yōu)先領(lǐng)域設(shè)置方面存在重復(fù)資助問題、不同資助機構(gòu)在候選人資格、項目驗收管理等方面存在標(biāo)準(zhǔn)不一致問題。進入21世紀(jì)以來，為從根本上解決上述問題并提高科研經(jīng)費的使用效率，法國政府在優(yōu)化傳統(tǒng)、分散化的科研經(jīng)費分配模式的基礎(chǔ)上，引入競爭機制，先后組建了兩個獨立、分類運轉(zhuǎn)的專業(yè)化資助機構(gòu)：國家科研署（Agence Nationale de la Recherche，ANR）和法國公共投資銀行（Banque Publique d'Investissement France，Bpifrance）。ANR成立于2005年，主要負(fù)責(zé)自然科學(xué)和人文社科領(lǐng)域基礎(chǔ)研究項目招標(biāo)、評選和全過程管理。Bpifrance成立于2012年，主要負(fù)責(zé)向全法境內(nèi)的企業(yè)特別是創(chuàng)新型中小企業(yè)提供應(yīng)用研究、轉(zhuǎn)移轉(zhuǎn)化研究、技術(shù)創(chuàng)新研究經(jīng)費支持。ANR和Bpifrance相繼運營后，充分調(diào)動了法國公—私機構(gòu)參與科學(xué)研究和創(chuàng)新研發(fā)的積極性與主動性。

2.3.3 重構(gòu)科技評價體系

2006年4月，受歐洲高等教育、科學(xué)研究和市場經(jīng)濟一體化進程影響，法國政府決定對“多線并存、各有側(cè)重”的科技評價體系進行改革，以期建立一個集高等教育與科學(xué)研究評價功能于一身且獨立于政府部門的第三方科技評價機構(gòu)。為此，同年11月，法國總統(tǒng)簽署第2006-1334號法令，決定廢除于20世紀(jì)80年代先后組建的CNé和CNéR，成立“科研與高等教育評估署”（Agence d'évaluation de la Recherche et de l'Enseignement Supérieur，AéRES），全面負(fù)責(zé)對所有國立科研機構(gòu)、高等教育機構(gòu)、基金資助機構(gòu)、國有大型研發(fā)企業(yè)等開展的科研或資助活動進行定期評價［21］。AéRES成立后，法國雖然實現(xiàn)了由一家機構(gòu)評價統(tǒng)一評價各類型創(chuàng)新單元的目標(biāo)，但是卻衍生出科技評價活動過于頻繁、程序繁瑣、指標(biāo)單一等新問題。

2014年11月，針對 AéRES存在的問題，法國總統(tǒng)簽署第2014-1365號法令，決定將AéRES重組為“科研與高等教育最高評價委員會”（Haut Conseil de l'évaluation de la Recherche et de l'Enseignement Supérieur，HCéRES）［22］。減少評價次數(shù)、簡化評價程序、豐富評價指標(biāo)維度也因此成為HCéRES創(chuàng)新發(fā)展的首要任務(wù)。

2.3.4 整合國家經(jīng)濟計劃與重點領(lǐng)域研發(fā)計劃

2008年前后爆發(fā)的全球經(jīng)濟金融危機給世界各國的持續(xù)穩(wěn)定發(fā)展帶來了巨大的沖擊和深遠的影響。為重塑國家經(jīng)濟增長動力，2009年7月，法國政府廢除了自1946年起嚴(yán)格制定并執(zhí)行“五年經(jīng)濟計劃”和自1988年起重點圍繞十余項單一學(xué)科領(lǐng)域發(fā)展而并行制定國家研發(fā)計劃的傳統(tǒng)，轉(zhuǎn)而頒布實施集科學(xué)研究、經(jīng)濟發(fā)展、技術(shù)創(chuàng)新、人才培養(yǎng)等目標(biāo)于一身的綜合性科技戰(zhàn)略規(guī)劃—— “國家研究與創(chuàng)新戰(zhàn)略”（Stratégie Natinale de Recherche et d'Innovation，SNRI，2009—2014年），統(tǒng)籌謀劃醫(yī)療衛(wèi)生、生命健康、食品安全、生物技術(shù)、環(huán)境資源、能源交通、信息通信、納米技術(shù)等重點領(lǐng)域發(fā)展［23］。至此，法國正式進入了依靠綜合性戰(zhàn)略規(guī)劃手段全面推進科技創(chuàng)新和經(jīng)濟社會發(fā)展深度融合的時代。

2.3.5 不斷完善科技決策咨詢機制與機構(gòu)

自20世紀(jì)80年代初期，法國政府首次組建科技決策咨詢部門以來，為提高不同政府部門科學(xué)決策的水平，法國政府又分別于20世紀(jì)90年代和21世紀(jì)初期相繼成立了3家隸屬和服務(wù)于不同部門的科技決策咨詢機構(gòu)，包括“戰(zhàn)略指導(dǎo)委員會”（Conseil d'Orientation Stratégique，COS，1995年）、“國家科學(xué)理事會”（Conseil National de la Science，CNS，1998年）和“科技最高理事會”（Haut Conseil de la Science et de la Technologie，HCST，2006年）。與科技評價機構(gòu)的組建模式不同的是，在組建新科技決策咨詢機構(gòu)時，法國政府既沒有撤銷、也沒有合并成立較早的機構(gòu)（CSRT和OPECST），五家機構(gòu)并行運轉(zhuǎn)的局面一直維持到2013年。此后在《高等教育與研究指導(dǎo)法案》關(guān)于推動國家高等教育體系和科學(xué)研究體系融合發(fā)展戰(zhàn)略的驅(qū)動下，法國政府正式將服務(wù)于各部門的四大科技咨詢決策機構(gòu)（CSRT、COS、CNS和HCST）整合為“戰(zhàn)略研究委員會”（Conseil Stratégique de la Recherche，CSR）［24］。從角色定位看，OPECST是法國國家最高的科技決策咨詢機構(gòu)，主要服務(wù)于議會兩院；CSR主要服務(wù)于總理及其他政府部門。

2.4 2015年至今：多路并進捍衛(wèi)世界科技強國地位

近年來，全球新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革正在孕育興起。以5G、物聯(lián)網(wǎng)、人工智能、量子通信等為代表的新技術(shù)得到蓬勃發(fā)展和廣泛應(yīng)用。為牢牢抓住新一輪科技革命和產(chǎn)業(yè)變革的歷史機遇，法國政府以捍衛(wèi)世界科技強國地位為導(dǎo)向，主動出擊、多措并舉，旨在提高國家創(chuàng)新體系的整體效能。

2.4.1 優(yōu)化科技戰(zhàn)略規(guī)劃選題和績效評價機制

后全球經(jīng)濟金融危機時代，面對日益激烈的全球經(jīng)濟和科技競爭形勢，為搶占全球科技創(chuàng)新戰(zhàn)略制高點，德國［25］、日本［26］、韓國［27］等世界主要國家紛紛以頒布實施新一期科技戰(zhàn)略規(guī)劃的方式調(diào)整國家科技創(chuàng)新戰(zhàn)略目標(biāo)。鑒于此，作為老牌科技和制造業(yè)強國，單純依靠調(diào)動本國公—私產(chǎn)學(xué)研力量重點圍繞幾個優(yōu)先研究領(lǐng)域的科技發(fā)展觀已不足以支撐法國政府描繪的力圖鞏固世界科技強國的宏偉藍圖。為此，法國政府在起草第二期國家綜合性科技戰(zhàn)略規(guī)劃——“法國—歐洲2020”（2015—2020年）期間做出以下兩點改變［28］：一是以應(yīng)對或解決氣候變暖、環(huán)境保護、能源安全、食品安全等社會挑戰(zhàn)為戰(zhàn)略目標(biāo)遴選41個優(yōu)先研究領(lǐng)域，主動與歐盟“地平線2020”計劃的優(yōu)先研究領(lǐng)域相對接；二是以績效評價為指引，引導(dǎo)本國產(chǎn)學(xué)研機構(gòu)特別是國立科研機構(gòu)科研人員主動申請或積極參與歐洲研究區(qū)科研項目。

2.4.2 積極探索建立新型科研組織模式

當(dāng)前，以多學(xué)科交叉為基礎(chǔ)的“融合科學(xué)”研究范式正日益成為解決能源、環(huán)境、健康等全球重大挑戰(zhàn)和科學(xué)難題的途徑。為順應(yīng)“融合科學(xué)”研究范式發(fā)展趨勢，鼓勵本國產(chǎn)學(xué)研機采用協(xié)同式創(chuàng)新和互補式創(chuàng)新的方式，尋找解決全球重大挑戰(zhàn)和科學(xué)難題的新方法、新突破點，2016—2017年，法國政府委托ANR以項目招標(biāo)的形式出資在全法境內(nèi)組建了10家“融合”研究所（表 3）［29，30］。

表3 法國10家“融合”研究所名單Tab.3 List of 10 "Convergence" Institutes in France

與第二次世界大戰(zhàn)結(jié)束后法國政府圍繞單一學(xué)科領(lǐng)域陸續(xù)組建的國立科研機構(gòu)相比，“融合”研究所具有以下三點特征：一是問題導(dǎo)向。“融合”研究所必須以應(yīng)對全球／區(qū)域挑戰(zhàn)、解決阻礙經(jīng)濟社會實現(xiàn)可持續(xù)發(fā)展問題為主線開展科學(xué)研究活動。二是多學(xué)科融合?！叭诤稀毖芯克仨殢哪茉磁c材料科學(xué)、地球-宇宙-環(huán)境系統(tǒng)科學(xué)、生命科學(xué)與健康、數(shù)字科學(xué)與數(shù)學(xué)、社會科學(xué)、人文科學(xué)六大類學(xué)科中遴選二個及以上的學(xué)科作為其開展跨學(xué)科研究的學(xué)科范圍。三是獨立法人機構(gòu)牽頭、多方共建?！叭诤稀毖芯克且环N虛擬式、網(wǎng)絡(luò)化的科研組織模式，是法國政府基于開展融合科學(xué)研究群體的一種官方認(rèn)證標(biāo)簽，并非新組建的實體機構(gòu)。1個“融合”標(biāo)簽只能由1家擁有獨立法人資質(zhì)的科研機構(gòu)或高等院校牽頭申請。為彌補牽頭機構(gòu)在多學(xué)科領(lǐng)域研究的不足，牽頭機構(gòu)還須從互補的角度出發(fā)尋找合作伙伴，伙伴數(shù)量沒有限制。

2.4.3 組建軍民兩用關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)資助機構(gòu)與聯(lián)合資助體系

國防科技創(chuàng)新是加強國防現(xiàn)代化建設(shè)和捍衛(wèi)世界科技強國地位的重要組成部分。為及時將法國更多的民用科技創(chuàng)新項目的基礎(chǔ)研究成果轉(zhuǎn)化為能夠服務(wù)于國防與軍隊的產(chǎn)品或服務(wù)，2018年9月1日，法國國防部正式組建由軍隊參謀總長直接領(lǐng)導(dǎo)的國防創(chuàng)新署（Agence de l'Innovation de Défense，AID），提出12大優(yōu)先資助領(lǐng)域，包括：全天候自動駕駛汽車；反無人戰(zhàn)斗機和不借助衛(wèi)星定位系統(tǒng)的地理定位技術(shù)；自動駕駛汽車集群管理系統(tǒng)與技術(shù)；多源、海量數(shù)據(jù)收集、分析與處理技術(shù)；傳感器；戰(zhàn)場能源供給；企業(yè)的社會責(zé)任與環(huán)境保護；人類心理健康與最大承受力；人體異常行為檢測；人機交互；遠程醫(yī)療；顛覆性創(chuàng)新醫(yī)療［31］。

此外，近年來為避免因市場資源配置失靈而導(dǎo)致部分事關(guān)國家戰(zhàn)略布局和國防現(xiàn)代化建設(shè)需求的基礎(chǔ)研究成果不能被快速轉(zhuǎn)化為社會生產(chǎn)力問題的出現(xiàn)，法國政府開始要求三大資助機構(gòu)圍繞關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)，建立聯(lián)合資助體系。這也是ANR和Bpifrance圍繞基因療法、生物技術(shù)、顛覆性技術(shù)應(yīng)用設(shè)立聯(lián)合資助專項，以及ANR和AID圍繞人工智能、國防安全、量子技術(shù)攻關(guān)設(shè)立聯(lián)合資助專項的最主要原因。

2.4.4 大力加強中型科技基礎(chǔ)設(shè)施和人才隊伍建設(shè)

2017年5月，法國開始實施“大部委”制，將高等教育與研究部（Ministère de l'Enseignement Supérieur，de la Recherche，MESR）改組為高等教育、研究與創(chuàng)新部（Ministère de l'Enseignement Supérieur，de la Recherche et de l'Innovation，MESRI），統(tǒng)領(lǐng)本國高等教育、科學(xué)研究與技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展。2020年7月，面對國際形勢的深刻變化和日益激烈的大國競爭，MESRI正式向國民議會提交了《2021—2030研究計劃法案》，以期提振本國科學(xué)研究事業(yè)、捍衛(wèi)國家科技主權(quán)以及世界科技強國地位［32］。11月，研究計劃法案得到國民議會審議通過。從研發(fā)投入來看，法國政府將在未來十年內(nèi)以逐年遞增的方式向公共研發(fā)領(lǐng)域增加250億歐元的財政預(yù)算，以確保2030年實現(xiàn)3%的研發(fā)經(jīng)費投入強度目標(biāo)。一是逐年提高競爭性基礎(chǔ)研究項目資助規(guī)模。以2020財年預(yù)算為基準(zhǔn)，力爭2027年起實現(xiàn)向法國國家科研署穩(wěn)定增加10億歐元的目標(biāo)，將項目資助率由2016年的16%提升至2030年的30%。二是加大對中型科技基礎(chǔ)設(shè)施的建設(shè)力度。優(yōu)先學(xué)科包括物理、化學(xué)、地球科學(xué)、生命科學(xué)以及與大數(shù)據(jù)開放與使用相關(guān)領(lǐng)域。三是擴大科研人員規(guī)模。在維持現(xiàn)有人員編制的基礎(chǔ)上，允許國立科研機構(gòu)和高等院校逐年擴編，主要用于招聘技術(shù)型人才（博士、博后和工程師）和研究型“初級教授”等。

3 法國國家創(chuàng)新體系演化的特點

80年來，法國之所以能在基礎(chǔ)研究、國防軍工、高新技術(shù)等方面接連取得輝煌成就，并牢牢占據(jù)世界科技強國的地位，離不開歷屆法國政府在國家創(chuàng)新體系建設(shè)方面的頂層設(shè)計。從其發(fā)展歷程來看，可總結(jié)出3個突出特點。

1）統(tǒng)籌謀劃，遞進式推進國家創(chuàng)新體系建設(shè)。創(chuàng)新體系建設(shè)既是一個復(fù)雜的系統(tǒng)工程，也是一項長期的任務(wù)。法國政府在建設(shè)國家創(chuàng)新體系及其“硬要素”和“軟要素”過程中，沒有采用齊頭并進的策略，而是采用了“點—線—面”遞進式推進的模式。“點”是指二戰(zhàn)結(jié)束后法國政府以特定學(xué)科領(lǐng)域和使命定位為導(dǎo)向，建立的分布在全法境內(nèi)的國立科研機構(gòu)和科研管理機構(gòu)（“硬要素”）；“線”是指法國政府于20世紀(jì)60～90年代組建的科技評價、咨詢、成果轉(zhuǎn)化和資助機構(gòu)（“硬要素”）及其產(chǎn)生的效應(yīng)（“軟要素”）；“面”是指自21世紀(jì)以來，法國政府基于立法、體制機制改革等手段，著力營造的有利于科技創(chuàng)新的生態(tài)與環(huán)境（“軟要素”）。

2）需求導(dǎo)向，及時調(diào)整國家創(chuàng)新體系的組成要素。20世紀(jì)60～90年代，法國國家創(chuàng)新體系構(gòu)架基本成型后，法國政府并沒有停止建設(shè)或完善國家創(chuàng)新體系的腳步，而是采用了一種“基于需求、應(yīng)時而變”的策略，主動圍繞法國國家階段性科技經(jīng)濟融合發(fā)展、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級、國防現(xiàn)代化建設(shè)的實際需求（“內(nèi)生”動力），以及外部大環(huán)境的變化（“外生”動力），不斷優(yōu)化完善甚至不惜結(jié)構(gòu)性改組創(chuàng)新體系“硬要素”的數(shù)量、使命定位與組織構(gòu)架，例如，改組科技評價機構(gòu)、整合科技咨詢與決策機構(gòu)等，以期充分確保國家科技創(chuàng)新政策的科學(xué)性及創(chuàng)新體系的韌性與有效性。

3）科技立法，充分確保國家創(chuàng)新體系改革成果的有效性與可持續(xù)性。為防止因總統(tǒng)換屆、政府部門重組、機構(gòu)負(fù)責(zé)人更替等不可抗力事件（“內(nèi)生”動力）的發(fā)生而導(dǎo)致國家創(chuàng)新體系及其“硬要素”和“軟要素”無法正常運轉(zhuǎn)現(xiàn)象發(fā)生，法國政府在建立、健全和完善國家創(chuàng)新體系進程中，無論是組建或改組創(chuàng)新研發(fā)執(zhí)行、評價、咨詢、資助機構(gòu)，還是調(diào)整研發(fā)經(jīng)費投入規(guī)模與強度，甚至是支持科研人員開展創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)活動，均有明確的法律法規(guī)依據(jù)。

4 對我國的啟示建議

當(dāng)前，我國已進入建設(shè)創(chuàng)新型國家與世界科技強國的關(guān)鍵時期。擁有先進、適用和高效的國家創(chuàng)新體系，是創(chuàng)新型國家和世界科技強國的“標(biāo)配”。80年來，法國政府建立、健全和完善國家創(chuàng)新體系的路徑選擇和成功經(jīng)驗啟示我們，“十四五”時期，應(yīng)基于新時期國家“雙循環(huán)”經(jīng)濟發(fā)展新格局、國防現(xiàn)代化建設(shè)的實際與緊迫需求，把堅持創(chuàng)新放在我國現(xiàn)代化建設(shè)全局中的核心地位，把科技自立自強作為國家發(fā)展的戰(zhàn)略支撐，不斷優(yōu)化完善國家創(chuàng)新體系，健全科技創(chuàng)新體制機制。

1）探索并推行分類評價機制和差異化指標(biāo)體系?？萍荚u價改革是一項牽一發(fā)而動全身的系統(tǒng)工程。當(dāng)前我國正處于“破四唯”的攻堅期和“立新規(guī)”的過渡期，做好改革的頂層設(shè)計至關(guān)重要。法國政府借助立法手段建立健全第三方科技評價機構(gòu)、持續(xù)優(yōu)化完善科技評價指標(biāo)體系的做法啟示我們：一是加強立法工作，建立健全科技評價法律法規(guī)體系，以此來引導(dǎo)各級有關(guān)部門基于創(chuàng)新研發(fā)主體類別、使命定位、所屬學(xué)科領(lǐng)域的不同，科學(xué)建立和加快推行分類評價機制，評價同一類別或?qū)W科領(lǐng)域創(chuàng)新研發(fā)主體的人員時，可根據(jù)被評價人員從事科研活動類型、崗位職責(zé)、服務(wù)對象的特殊性，建立差異化的指標(biāo)與權(quán)重體系；二是健全評價維度，注重創(chuàng)新質(zhì)量、貢獻與成效，以原創(chuàng)性重大發(fā)現(xiàn)、實質(zhì)性技術(shù)突破、標(biāo)志性成果應(yīng)用為導(dǎo)向，減少評估次數(shù)，逐步摒棄傳統(tǒng)“量”化指標(biāo)、適度增加“質(zhì)”化指標(biāo)；三是倡導(dǎo)“管評”分離，合理推進第三方科技評價機構(gòu)健康、有序、規(guī)范發(fā)展，努力提高科技評價活動的獨立性、客觀性和開放性。

2）構(gòu)建以需求為導(dǎo)向的科技成果轉(zhuǎn)化多維度保障機制。科技成果轉(zhuǎn)化率是衡量科技創(chuàng)新水平的重要指標(biāo)。2020年，我國科技成果轉(zhuǎn)化率僅為30%，遠低于發(fā)達國家60% ～70%的水平［33］，切實打通科技成果轉(zhuǎn)化“最后一公里”迫在眉睫。法國政府從機構(gòu)建設(shè)、人員流動、資金供給、利益分配等多角度力促科技成果轉(zhuǎn)化的做法啟示我們：一是加強專業(yè)化成果轉(zhuǎn)化機構(gòu)建設(shè)，建立健全中央—地區(qū)兩級聯(lián)動、公—私中介機構(gòu)互為補充的科技成果轉(zhuǎn)化網(wǎng)絡(luò)，全程為創(chuàng)新主體及其人員提供技術(shù)支撐服務(wù)；二是深入探索國立科研機構(gòu)和高等院?？蒲腥藛T的使用和流動機制，進一步放寬技術(shù)型科研人員參與創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)的門檻限制；三是設(shè)立諸如法國AID、Bpifrance一樣使命定位的專業(yè)化、市場化成果轉(zhuǎn)化資助機構(gòu)，加快完善科技成果轉(zhuǎn)化資金保障體系；四是持續(xù)優(yōu)化科技成果轉(zhuǎn)化收益分配和激勵機制，增強技術(shù)型科研人員走出實驗室的成就感與獲得感。

3）優(yōu)化完善研發(fā)經(jīng)費投入與分配機制。研發(fā)經(jīng)費或科技資源是構(gòu)成“第一生產(chǎn)力”的基本要素，科技進步離不開研發(fā)經(jīng)費的持續(xù)投入、穩(wěn)定增長和合理配置［34］。近十年來，我國的研發(fā)經(jīng)費投入規(guī)模接連取得歷史性突破，但是仍然存在一定的問題，突出表現(xiàn)在：研發(fā)經(jīng)費投入強度與部分發(fā)達國家仍有差距；科技資源配置主體權(quán)責(zé)邊界模糊，缺乏整體布局；競爭性科研項目種類繁多且與經(jīng)濟建設(shè)缺乏有效銜接［35］。法國政府以出臺十年研究法案強化研發(fā)經(jīng)費投入強度、引入競爭機制建立分類與協(xié)同資助體系的做法啟示我們：一是立足我國經(jīng)濟社會發(fā)展階段和水平，研究制定適合我國未來科技發(fā)展的研發(fā)經(jīng)費投入強度目標(biāo)，基于立法手段，建立科技創(chuàng)新研發(fā)投入長效增長機制，充分確保我國科學(xué)研究事業(yè)的持久穩(wěn)步發(fā)展；二是基于科學(xué)研究活動類型和創(chuàng)新主體類別的不同，建立民用和軍民兩用競爭性科研項目基金統(tǒng)籌協(xié)調(diào)機制，合理劃分不同類型、不同層級科研基金資助機構(gòu)的職責(zé)邊界與資助重點，避免重復(fù)資助和資助“空白”現(xiàn)象發(fā)生；三是充分發(fā)揮集中力量辦大事的的制度優(yōu)勢，整合分散化項目資源，完善科技資源配置方式，引導(dǎo)科研基金資助機構(gòu)同振共頻，建立全鏈條科研項目和關(guān)鍵技術(shù)攻關(guān)聯(lián)合資助體系。

4）加快新型科研組織模式規(guī)?；l(fā)展的頂層設(shè)計。新型科研組織模式（又稱新型研發(fā)機構(gòu)）是推進官產(chǎn)學(xué)研機構(gòu)開展跨部門、跨學(xué)科協(xié)同創(chuàng)新的重要載體，具有投資主體多元化、管理制度現(xiàn)代化、運行機制市場化、用人機制靈活等特點。當(dāng)前，我國新型科研組織模式建設(shè)尚處于“百花齊放”的探索階段，對比北京、江蘇、廣東等經(jīng)濟與科技發(fā)達地區(qū)率先建成的不同類型的新型科研組織模式，發(fā)現(xiàn)，我國新型組織模式建設(shè)普遍存在認(rèn)識不到位、定位不清晰、牽頭單位不明確、地區(qū)發(fā)展不均衡等問題［36］。法國政府指定ANR出資牽頭組建“融合”研究所的做法啟示我們：一是盡快從國家層面加強新型科研組織模式建設(shè)的頂層設(shè)計，運用立法和行政手段，盡早明確我國新型科研組織模式的建設(shè)思路（類型、規(guī)模）、法律地位、使命定位、資金來源、學(xué)科邊界、配套舉措等；二是建立跨部門、跨地區(qū)協(xié)調(diào)機制，明確主管部門，統(tǒng)籌推進各地區(qū)新型科研組織模式建設(shè)，避免重復(fù)布局、資源浪費、無序建設(shè)等新問題出現(xiàn)。