陳玲燕 康涌泉

（河南工業(yè)大學(xué)，河南 鄭州 450001）

近年來，我國耕地“非糧化”率有逐年上升趨勢，如果不及時治理，將嚴(yán)重威脅我國糧食安全。特別是在如今國際貿(mào)易不穩(wěn)定因素增多的情況下，我國糧食生產(chǎn)和消費(fèi)長期處于“緊平衡”狀態(tài)，采取有效措施治理耕地“非糧化”已迫在眉睫。2015年1月，國務(wù)院印發(fā)《關(guān)于建立健全糧食安全省長責(zé)任制的若干意見》，提出耕地在流轉(zhuǎn)過程中要避免“非糧化”、堅決禁止“非農(nóng)化”。2020年11月，國務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于防止耕地“非糧化”穩(wěn)定糧食生產(chǎn)的意見》，再次強(qiáng)調(diào)堅決防止耕地“非糧化”傾向，穩(wěn)定非主產(chǎn)區(qū)糧食種植面積。由此可見，防止耕地過度“非糧化”是保障我國糧食安全的重要舉措，也是非糧食主產(chǎn)區(qū)維護(hù)國家糧食安全義不容辭的責(zé)任。浙江省處于東南沿海地區(qū)，氣候濕潤，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)技術(shù)較為成熟，適合種植水稻。但近年來隨著土地流轉(zhuǎn)和規(guī)模經(jīng)營，浙江省耕地“非糧化”擴(kuò)張趨勢明顯，有必要對其影響因素加強(qiáng)研究，以遏制耕地“非糧化”現(xiàn)象，穩(wěn)定糧食生產(chǎn)。

1 浙江省耕地“非糧化”現(xiàn)狀

1.1 耕地“非糧化”速度加快

近年來，浙江省耕地“非糧化”速度加快。2004年，浙江省耕地面積為277.841萬hm2，其中糧食作物種植面積為150.537萬hm2。截至2019年，浙江省耕地面積為216.154萬hm2，其中糧食作物種植面積為97.744萬hm2，相比2004年，耕地面積共減少61.687萬hm2，糧食作物種植面積共減少52.793萬hm2。受城鎮(zhèn)化發(fā)展和農(nóng)地“非農(nóng)化”的影響，浙江省耕地面積逐年減少，在大量耕地退出耕地功能的同時，許多種植糧食的耕地轉(zhuǎn)向種植非糧食類經(jīng)濟(jì)作物，糧食作物種植面積大幅減少，從而導(dǎo)致耕地“非糧化”面積相對增加和耕地“非糧化”率上升。2004年，浙江省耕地“非糧化”率為45.82%。2008年，浙江省耕地經(jīng)濟(jì)作物播種面積首次超越糧食作物播種面積。截至2019年，浙江省耕地“非糧化”率高達(dá)54.18%，在整個研究階段內(nèi)耕地“非糧化”率凈增長8.96%。

1.2 耕地“非糧化”表現(xiàn)形式多樣

隨著土地流轉(zhuǎn)的推進(jìn)，土地流轉(zhuǎn)成本和種糧成本逐年增加，農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體為提高耕地利用效率，傾向于發(fā)展高效農(nóng)業(yè)來提升耕地收益，保障自身利益［1］。截至2019年，在浙江省主要的經(jīng)濟(jì)作物中，蔬菜種植面積最大，總體穩(wěn)定在60.000萬～70.000萬hm2；花卉苗木種植面積為16.192萬hm2；油料類作物種植面積為14.038萬hm2；果用瓜種植面積為9.880萬hm2；藥材類作物種植面積為5.349萬hm2；棉花、麻類、糖類、煙葉種植面積較小。蔬菜、花卉苗木、果用瓜、花生和油菜等油料作物是浙江省主要的非糧食類經(jīng)濟(jì)作物，占非糧食作物種植面積的80%以上。

2 浙江省耕地“非糧化”的影響因素

2.1 種糧比較利益

近年來，隨著流轉(zhuǎn)耕地的租金以及化肥、農(nóng)藥、農(nóng)機(jī)設(shè)備等生產(chǎn)資料和勞動力價格的提高，農(nóng)戶的種糧利潤逐漸降低，經(jīng)濟(jì)作物的種植收益明顯高于糧食作物。浙江省盛產(chǎn)水稻，但在研究階段，絕大部分年份經(jīng)濟(jì)作物平均收益都明顯高于水稻種植收益。特別是在耕地流轉(zhuǎn)后，除了少數(shù)種糧大戶會在流轉(zhuǎn)耕地上繼續(xù)種植糧食作物，大多數(shù)農(nóng)村企業(yè)或?qū)I(yè)合作社往往會從事經(jīng)濟(jì)作物生產(chǎn)，導(dǎo)致耕地“非糧化”生產(chǎn)傾向加劇［2］。

2.2 非農(nóng)就業(yè)收入

近年來，隨著我國經(jīng)濟(jì)的快速發(fā)展，浙江省產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)向高級化發(fā)展方向轉(zhuǎn)變。截至2019年，浙江省第二、第三產(chǎn)業(yè)產(chǎn)值占比高達(dá)97%，農(nóng)業(yè)產(chǎn)值僅占3%。第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展會不斷吸引農(nóng)村勞動力外出務(wù)工。據(jù)相關(guān)統(tǒng)計，2005年浙江省農(nóng)村勞動力外出數(shù)量為1 260.0萬人，2018年增至1 367.3萬人。農(nóng)村勞動力結(jié)構(gòu)的改變還會帶來收入結(jié)構(gòu)的改變，主要表現(xiàn)為工資性收入增加［3］。2019年，浙江省非農(nóng)收入占比高達(dá)84%，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)活動不再是農(nóng)民收入的主要來源。外出務(wù)工勞動力的增多將會導(dǎo)致耕地直接閑置，使得散戶的糧食種植面積下降，直接導(dǎo)致耕地“非糧化”生產(chǎn)傾向加劇。

2.3 新型經(jīng)營主體行為

一方面，由于我國沒有出臺明確的法律法規(guī)來限制土地流轉(zhuǎn)后耕地的種植結(jié)構(gòu)和經(jīng)營方式，出于比較利益的考慮，導(dǎo)致出現(xiàn)耕地“非糧化”現(xiàn)象［4］；另一方面，土地流轉(zhuǎn)現(xiàn)象在經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)較為常見，且更傾向于發(fā)生在交通便利和基礎(chǔ)設(shè)施較為健全的農(nóng)村地區(qū)。交通和基礎(chǔ)設(shè)施便利地區(qū)非糧作物的運(yùn)輸和銷售更為方便，運(yùn)輸過程中造成的損壞較少，運(yùn)輸成本相應(yīng)降低，有利于購貨商進(jìn)行實地采購，這也加劇了耕地“非糧化”現(xiàn)象［5］。

2.4 相關(guān)政策法規(guī)

隨著農(nóng)業(yè)生產(chǎn)資料和勞動力價格的上漲，糧食種植收益逐漸下降。國家為了補(bǔ)償種糧成本上升，增加農(nóng)民實際收入，減小城鄉(xiāng)收入差距，保障糧食生產(chǎn)穩(wěn)定，出臺了一系列惠農(nóng)補(bǔ)貼政策。浙江省從2004年開始實施糧油種植大戶直接補(bǔ)貼政策，即對稻麥復(fù)種面積達(dá)到一定規(guī)模以上的經(jīng)營主體進(jìn)行直接補(bǔ)貼，補(bǔ)貼金額從2004年的150元/hm2上漲至2021年的1 800元/hm2。糧油種植大戶直接補(bǔ)貼在一定程度上彌補(bǔ)了農(nóng)戶種糧成本，提高了種糧利潤，抑制了耕地“非糧化”傾向。

3 實證研究

3.1 變量選取與數(shù)據(jù)來源

筆者選取耕地“非糧化”率作為被解釋變量，用FLH表示；選取種糧比較收益、農(nóng)民非農(nóng)收入占比、土地流轉(zhuǎn)率和糧油種植大戶直接補(bǔ)貼作為解釋變量，分別用CGY、NFI、LTR、DS表示（見表1）。其中，耕地“非糧化”率和農(nóng)民非農(nóng)收入占比原始數(shù)據(jù)來源于《浙江統(tǒng)計年鑒（2004—2019）》；種糧比較收益原始數(shù)據(jù)來源于《全國農(nóng)產(chǎn)品成本收益資料匯編（2004—2019）》，其中主要經(jīng)濟(jì)作物包括油菜籽、晾曬煙和桑蠶繭3種，糧食作物包括早秈稻、晚秈稻和粳稻3種；土地流轉(zhuǎn)率和糧油種植大戶直接補(bǔ)貼數(shù)據(jù)由浙江省統(tǒng)計局、浙江省財政廳和浙江省農(nóng)業(yè)農(nóng)村廳相關(guān)政策文件整理而來，部分缺失數(shù)據(jù)用插補(bǔ)法進(jìn)行補(bǔ)充。筆者選用2004—2019年的時間序列進(jìn)行回歸分析。

表1 模型變量描述

3.2 平穩(wěn)性檢驗

對FLH、CGY、NFI、LTR和DS取對數(shù)得到lnFLH、lnCGY、lnNFI、lnLTR和lnDS，筆者采用目前最有效的序列穩(wěn)定性檢驗工具——ADF檢驗進(jìn)行平穩(wěn)性檢驗，結(jié)果如表2所示。從表2可以看出，D（lnFLH）、D（lnNFI）、D（lnLTR）和D（lnDS）在1%的顯著性水平下平穩(wěn)，D（lnCGY）在5%的顯著性水平下平穩(wěn)。

表2 ADF檢驗結(jié)果

3.3 模型估計

構(gòu)建回歸方程如下：

根據(jù)回歸方程計算得出回歸結(jié)果，如表3所示。

表3 回歸結(jié)果

從表3可以看出，lnLTR和lnNFI通過了1%的顯著性檢驗，lnCGY、lnDS通過了10%的顯著性檢驗，說明種糧比較收益、農(nóng)民非農(nóng)收入占比、土地流轉(zhuǎn)率和糧油種植大戶直接補(bǔ)貼對耕地“非糧化”率的解釋性較強(qiáng)。R2=0.86，說明方程總體模型擬合度較好，F(xiàn)=21.589 0＞F0.10（4，11）=2.54，說明回歸方程整體通過10%的顯著性檢驗。

3.4 序列相關(guān)性檢驗

序列相關(guān)性檢驗結(jié)果如表4所示，Resid（-1）沒有通過T檢驗，R2=0.074 6，說明總體方程不顯著，不存在序列相關(guān)。

表4 序列相關(guān)性檢驗結(jié)果

3.5 協(xié)整檢驗

從表5可以看出，殘差通過5%的顯著性檢驗，說明lnFLH與lnCGY、lnNFI、lnLTR、lnDS存在長期均衡關(guān)系。

表5 協(xié)整檢驗結(jié)果

3.6 結(jié)果分析

①種糧比較收益回歸系數(shù)為負(fù)值，并通過10%的顯著性檢驗，說明種糧比較收益對耕地“非糧化”起負(fù)向作用。種糧比較收益每提高1%，耕地“非糧化”率降低0.021 3%。種糧收益會直接影響農(nóng)民的種糧意愿，相比其他非糧經(jīng)濟(jì)作物，種糧成本高、收益低是導(dǎo)致糧食作物種植面積逐漸減少的根本原因。在種糧收益不敵經(jīng)濟(jì)作物的情況下，農(nóng)民會放棄種糧轉(zhuǎn)而種植經(jīng)濟(jì)作物，以彌補(bǔ)減少的收益。而糧食生產(chǎn)收益的提升在一定程度上提高了農(nóng)民的種糧積極性，農(nóng)戶不會輕易放棄原有的糧食生產(chǎn)，從而抑制耕地“非糧化”。

②非農(nóng)收入占比回歸系數(shù)為正值，并通過1%的顯著性檢驗，說明非農(nóng)收入占比對耕地“非糧化”起正向作用。非農(nóng)收入占比每提高1%，耕地“非糧化”率提高0.459 7%。第二、第三產(chǎn)業(yè)的快速發(fā)展為農(nóng)村勞動力提供了大量外出務(wù)工的崗位，農(nóng)業(yè)生產(chǎn)不再是農(nóng)民唯一的收入來源。農(nóng)業(yè)生產(chǎn)具有不穩(wěn)定性和高風(fēng)險性等特征，外出務(wù)工穩(wěn)定性較強(qiáng)，所獲得的勞務(wù)報酬也高于在家經(jīng)營農(nóng)業(yè)生產(chǎn)的收益。隨著非農(nóng)收入和非農(nóng)收入占比的逐年提高，農(nóng)村勞動力外流現(xiàn)象越來越嚴(yán)重，農(nóng)村勞動力不足導(dǎo)致大量耕地閑置，糧食播種面積下降，從而加速了耕地“非糧化”。

③土地流轉(zhuǎn)率回歸系數(shù)為正值，并通過1%的顯著性檢驗，說明土地流轉(zhuǎn)率對耕地“非糧化”起正向作用。土地流轉(zhuǎn)率每提高1%，耕地“非糧化”率提高0.134 2%。土地流轉(zhuǎn)會對農(nóng)戶的種植行為產(chǎn)生影響。土地流轉(zhuǎn)前，散戶的耕地主要用來種糧，滿足家庭的基本生存需求；土地流轉(zhuǎn)后，耕地的基礎(chǔ)保障性功能減弱，種糧不再是剛性需求，受經(jīng)濟(jì)利益的驅(qū)使，新型農(nóng)業(yè)經(jīng)營主體更偏向于種植非糧經(jīng)濟(jì)作物，從而誘發(fā)耕地“非糧化”傾向。

④糧油種植大戶直接補(bǔ)貼回歸系數(shù)為負(fù)值，并通過10%的顯著性檢驗，說明糧油種植大戶直接補(bǔ)貼對耕地“非糧化”起負(fù)向作用。糧油種植大戶直接補(bǔ)貼金額每提高1%，耕地“非糧化”率降低0.021 7%。糧油種植大戶直接補(bǔ)貼的資金直接發(fā)放給從事糧食生產(chǎn)一定規(guī)模以上的農(nóng)民，能夠直接提高農(nóng)戶的種糧收益，相比藥材、果樹等種植周期較長的經(jīng)濟(jì)作物，糧油種植大戶直接補(bǔ)貼政策降低了農(nóng)戶的生產(chǎn)經(jīng)營風(fēng)險，保持種糧收益穩(wěn)定，能夠有效激發(fā)農(nóng)戶種糧的積極性，從而抑制耕地“非糧化”傾向。

4 結(jié)論與建議

4.1 結(jié)論

筆者分析了浙江省耕地“非糧化”的時空變化，并采用時間序列數(shù)據(jù)分析了種糧比較收益、農(nóng)民非農(nóng)收入占比、土地流轉(zhuǎn)率和糧油種植大戶直接補(bǔ)貼對耕地“非糧化”的影響，得到以下結(jié)論。2004—2019年，浙江省耕地面積和糧食播種面積逐年下降，蔬菜、油料、花卉苗木和果用瓜等非糧經(jīng)濟(jì)作物種植面積逐漸增加，占非糧經(jīng)濟(jì)作物種植面積的80%以上，加速耕地“非糧化”現(xiàn)象。農(nóng)民非農(nóng)收入占比和土地流轉(zhuǎn)率對耕地“非糧化”有正向作用，說明隨著第二、第三產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，農(nóng)村勞動力傾向于選擇外出務(wù)工獲取收入。勞動力外流導(dǎo)致當(dāng)?shù)剞r(nóng)村勞動力逐漸減少，耕地閑置情況增多，農(nóng)戶選擇將耕地流轉(zhuǎn)出去賺取租金。而工商資本基于利益角度的考慮，傾向?qū)⒘鬓D(zhuǎn)后的土地用于“非糧化”生產(chǎn)，以獲取更多收入。種糧比較收益和糧油種植大戶直接補(bǔ)貼對耕地“非糧化”有負(fù)向作用，說明在沒有強(qiáng)制規(guī)定耕地用途的情況下，相比糧食作物，非糧經(jīng)濟(jì)作物的高收益直接加速了耕地“非糧化”現(xiàn)象。彌補(bǔ)種糧成本，有效提高種糧收益，對于激發(fā)農(nóng)戶種糧積極性、穩(wěn)定糧食生產(chǎn)具有促進(jìn)作用。

4.2 建議

4.2.1 降本增效，提高種糧比較利益。種糧成本上漲、純收益降低是導(dǎo)致糧食種植面積減少和耕地“非糧化”的根本原因。只有降低糧食生產(chǎn)成本，提高糧食種植純收益，才能從根本上遏制耕地“非糧化”現(xiàn)象。一是從根本上減少生產(chǎn)資料的投入，加強(qiáng)農(nóng)業(yè)科技投入，培育抗病蟲害能力強(qiáng)和高產(chǎn)的優(yōu)質(zhì)品種。因為良種培育既可以減少化肥、農(nóng)藥的使用量，還能減少對耕地的污染。二是浙江省多山地和丘陵，地理條件復(fù)雜，小農(nóng)經(jīng)營較多，人工成本昂貴，農(nóng)業(yè)機(jī)械化效率較低、成本較高現(xiàn)象普遍。因此，要加強(qiáng)推廣和應(yīng)用機(jī)械化種糧技術(shù)，擴(kuò)大農(nóng)機(jī)作業(yè)規(guī)模，保證小農(nóng)經(jīng)營基礎(chǔ)上的規(guī)模經(jīng)濟(jì)效益，以此減少人工成本。機(jī)械化和規(guī)?；N糧能有效控制固定成本，提高種糧效率和種糧積極性。

4.2.2 加強(qiáng)土地用途管制，加強(qiáng)糧食生產(chǎn)監(jiān)督。受市場利益的驅(qū)動，耕地進(jìn)行“非糧化”生產(chǎn)可以獲取更高收益，所以耕地“非糧化”是一種自主選擇行為，如果不施加外力控制，耕地“非糧化”趨勢將會逐漸加重。特別是在土地流轉(zhuǎn)后，工商資本缺乏約束，選擇種植作物時，基本不考慮糧食的基本保障功能，只選擇種植高收益的非糧經(jīng)濟(jì)作物來獲得收入。為了防范耕地過度“非糧化”，需要相關(guān)政府部門介入。一是盡快完善相關(guān)的法律法規(guī)對流轉(zhuǎn)出去的耕地進(jìn)行嚴(yán)格管控，對流轉(zhuǎn)后耕地的使用形式進(jìn)行約束。例如，劃分糧食生產(chǎn)核心區(qū)和非糧食生產(chǎn)核心區(qū)，把土壤質(zhì)量較高、生產(chǎn)功能突出的耕地范圍界定為糧食生產(chǎn)核心區(qū)，這部分耕地流轉(zhuǎn)出去后只能用來種植糧食作物。二是加強(qiáng)對工商資本的監(jiān)管和懲戒。各級政府應(yīng)針對每個縣市制定最低種糧標(biāo)準(zhǔn)，適宜種糧地區(qū)的規(guī)模經(jīng)營主體需要完成基本種糧任務(wù)，否則要接受相應(yīng)的懲戒，以防耕地濫用。

4.2.3 提高種糧補(bǔ)貼，增加種糧純收益。浙江省每年都會發(fā)布種糧補(bǔ)貼政策，并且補(bǔ)貼力度逐年提高，但是，耕地“非糧化”傾向非但沒有緩解，反而在加重。這說明糧食直接補(bǔ)貼并沒有彌補(bǔ)因種糧成本增加和糧食價格下降而減少的收益，體現(xiàn)出目前種糧補(bǔ)貼政策有不完善之處。要想提高種糧純收益，在控制成本的同時，應(yīng)繼續(xù)加大補(bǔ)貼力度。政府應(yīng)及時考察市場行情，靈活制定補(bǔ)貼政策，對種糧主體進(jìn)行關(guān)于農(nóng)藥、化肥和種子的針對性補(bǔ)貼，提高補(bǔ)貼精確度，并根據(jù)市場行情及時調(diào)整補(bǔ)貼金額，才能鼓勵種糧者繼續(xù)進(jìn)行糧食生產(chǎn)，抑制耕地過度“非糧化”。