李政蓉 郭 喜

[提要]為研究民族地區(qū)基本公共教育政策變遷，揭示其變遷歷程、表現(xiàn)特征、作用機(jī)制和驅(qū)動因素等方面的演進(jìn)邏輯，本文借鑒“間斷-均衡”理論，構(gòu)建了民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的理論分析框架，并運(yùn)用文本分析法對民族地區(qū)2006-2020年基本公共教育政策進(jìn)行了系統(tǒng)分析與細(xì)致梳理。研究發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷過程經(jīng)歷了逐步覆蓋階段(2006-2010年)、適度調(diào)整階段(2011-2013年)、穩(wěn)步提升階段(2014-2017年)和2017年以后的優(yōu)質(zhì)發(fā)展階段。政策變遷體現(xiàn)出“間斷—均衡”與延續(xù)性并存、地方政策耦合協(xié)同中央政策、注意力驅(qū)動政策選擇等邏輯規(guī)律，體現(xiàn)出一定的中國特色。在此基礎(chǔ)上，對“間斷-均衡”理論分析框架進(jìn)行了一定程度的修繕，對增強(qiáng)“間斷—均衡”理論解釋力以及結(jié)合民族地區(qū)實(shí)際加以實(shí)踐有一定的啟示意義。

一、問題的提出

研究公共政策變遷，在政策研究領(lǐng)域占據(jù)重要位置，它不僅能展現(xiàn)某一政策領(lǐng)域的歷史過程，也有助于在政策變遷歷程中把握公共政策的演進(jìn)邏輯，推進(jìn)國家治理體系和治理能力的現(xiàn)代化，提升地方政府的治理能力和治理水平。民族地區(qū)基本公共教育一直以來受到黨和國家的高度重視，在各大政策方針中均體現(xiàn)了對民族地區(qū)教育事業(yè)的大力支持，使得民族地區(qū)基本公共教育取得了顯著成效。

基于此，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷相關(guān)研究成為學(xué)界熱點(diǎn)，但已有研究大多數(shù)從民族教育范疇入手。如李祥等人以教育部1987—2018年《工作要點(diǎn)》為文本，研究發(fā)現(xiàn)民族教育政策變遷經(jīng)歷了“追趕”(1987—2001年)、“跨越”(2002—2013年)、內(nèi)生力培育(2014年至今)三個發(fā)展階段[1]；龍立軍基于“間斷-均衡”理論視角，分析發(fā)現(xiàn)中華人民共和國成立70年來少數(shù)民族教育政策變遷符合“間斷-均衡”變遷規(guī)律，并在變遷歷程中充分體現(xiàn)了教育、人與社會發(fā)展之間的緊密聯(lián)系[2]；袁梅等人則認(rèn)為建國70年來民族基礎(chǔ)教育政策大體經(jīng)歷了普及初等教育、健全民族基礎(chǔ)教育、實(shí)現(xiàn)“兩基”、推動民族團(tuán)結(jié)進(jìn)步教育和特色發(fā)展為重點(diǎn)的五個階段[3]。這些研究從民族教育政策的維度出發(fā)，將民族學(xué)視角同教育政策相結(jié)合，雖然也體現(xiàn)出民族地區(qū)基本公共教育某一領(lǐng)域的變遷規(guī)律，但并未包括基本公共教育政策的全部內(nèi)容。同時，已有相關(guān)研究缺少必要的政策變遷分析理論框架，抑或未將理論分析同政策變遷的內(nèi)在邏輯相聯(lián)系，使得對政策變遷的演進(jìn)邏輯分析還不夠深入和到位。這便有必要構(gòu)建科學(xué)、合理的理論分析框架，對上述政策變遷問題進(jìn)行深入研究。

進(jìn)入新時代，我國社會主要矛盾已經(jīng)轉(zhuǎn)化為人民日益增長的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，民族地區(qū)基本公共教育政策需要不斷完善。一方面，基本公共教育事關(guān)人民群眾最關(guān)心、最直接、最現(xiàn)實(shí)的切身利益，是實(shí)現(xiàn)人可持續(xù)和長遠(yuǎn)發(fā)展的重要前提。在實(shí)踐中，民族地區(qū)各族人民對基本公共教育的需求愈加多樣化和個性化，使得供給側(cè)不僅需要多元化，還需要精準(zhǔn)化和動態(tài)化，這便對相關(guān)政策的制定和完善提出了更高要求。另一方面，公共政策已經(jīng)超出了解決具體問題和本身具有的公共價(jià)值意義，而是政治主體可以利用并實(shí)現(xiàn)利益、目標(biāo)和價(jià)值的工具或載體[4]。因此，關(guān)注民族地區(qū)基本公共教育政策變遷，不僅能夠反應(yīng)政策本身的變遷邏輯，還能夠深刻理解黨和國家對民族地區(qū)基本公共教育的深切關(guān)懷與治理邏輯，并在治理實(shí)踐中不斷完善民族地區(qū)基本公共教育政策。從這一角度而言，有必要分析民族地區(qū)基本公共教育政策的變遷歷程，在變遷歷程中理解政策的演進(jìn)邏輯，在把握演進(jìn)邏輯理論中指導(dǎo)具體實(shí)踐。

基于以上背景，本研究嘗試回答以下幾個核心問題：

構(gòu)建何種理論分析框架能科學(xué)揭示民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的演進(jìn)邏輯？在該分析框架下，民族地區(qū)基本公共教育政策呈現(xiàn)出怎樣的變遷歷程和邏輯特征？源起西方的政策變遷理論在民族地區(qū)公共政策的實(shí)際運(yùn)用中能否進(jìn)行修繕？為此，本文試圖以“間斷-均衡”理論為主要分析框架，研究民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程，闡述民族地區(qū)基本公共教育政策演進(jìn)邏輯，并在實(shí)踐和驗(yàn)證的基礎(chǔ)上對“間斷-均衡”理論分析框架進(jìn)行民族地區(qū)情景下的修繕。

二、理論框架與研究方法

(一)分析框架

在眾多政策過程理論中，“間斷-均衡”理論實(shí)現(xiàn)了對“漸進(jìn)式”政策變遷解釋的重大突破，在政策變遷研究中占據(jù)重要地位[5]。盡管也有政策模型用來解釋政策變遷歷程中的穩(wěn)定或者間斷，但“間斷-均衡”理論可以同時解釋兩者[6](P.125)，為研究足夠長時間范圍內(nèi)的政策變遷問題提供了堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)[7]。“間斷-均衡”理論起源于西方制度環(huán)境，但已經(jīng)在國內(nèi)外多個政策領(lǐng)域變遷研究中得到驗(yàn)證，這為“間斷-均衡”理論運(yùn)用于民族地區(qū)基本公共教育政策變遷研究提供了前期積累。該理論核心在于制度結(jié)構(gòu)、注意力、政策形象、政策場域以及正負(fù)反饋機(jī)制。其中，制度結(jié)構(gòu)依賴于理論運(yùn)用所處的制度環(huán)境，影響著整個理論在各個環(huán)節(jié)的具體應(yīng)用。

注意力。由于有限理性的存在，使得決策者對政策問題的注意呈現(xiàn)出不成比例的信息處理，因此注意力成為一種稀缺資源，由此“間斷-均衡”理論提出了“注意力驅(qū)動的政策選擇”這一命題[8]。體現(xiàn)在政策中便是在某些年份一些問題或議題被分配了更多注意力，使得相關(guān)政策得以出臺。而在其他年份，之前關(guān)注的政策議題變得“不再重要”，故此被其他新的政策議題所取代。

政策圖景。政策圖景又可以稱為政策形象，即政策以何種方式被理解和討論。在人們對政策的長時間關(guān)注中往往包含了所期望的政策信念、政治理想、價(jià)值需求等，而基于這些價(jià)值層面和情感層面的不同立場會影響到政策形象。

政策場域。政策場域又可以被理解為政策議定場所，由社會中擁有相關(guān)政策決策權(quán)力的權(quán)威機(jī)構(gòu)或團(tuán)體組成[9](P. 7)。它是政策形象的互動場所，當(dāng)政策支持或反對一方期望改變已有政策形象時，便會促使政策形象在不同政策場域被討論，從而推動政策保持均衡或發(fā)生變遷。

正負(fù)反饋機(jī)制。政策壟斷由負(fù)反饋機(jī)制(Negative Feedback)發(fā)揮主要作用，即“任何大的政策變化很快就會被反對的群體抵消，背離總是被控制在一定范圍內(nèi)”[10](P.156)。當(dāng)政策問題無法在政治子系統(tǒng)內(nèi)得到解決，便會進(jìn)入宏觀政治系統(tǒng)，此時正反饋機(jī)制(Positive Feedback)發(fā)生作用，通過強(qiáng)化新的政策形象使得政策均衡被打破，政策面臨重大變遷的可能。

盡管“間斷-均衡”理論分析框架對政策變遷的路徑和作用做出了較為清晰的闡述，但是對政策何時發(fā)生“間斷”的描述過于抽象。加之政策文本具有的長期性、歷史性和多樣復(fù)雜性，便難以在溯源和回顧中“參與”到政策制定和政策變遷過程中去理解政策發(fā)生“間斷”的時間節(jié)點(diǎn)。可見，“間斷-均衡”理論對于政策“間斷”的描述缺少概念化的判斷[11]，需要結(jié)合政策范式中政策價(jià)值理念變遷的概念[12]，作為判定政策變遷發(fā)生“間斷”的依據(jù)。而政策發(fā)生變遷往往與代表政策價(jià)值理念的政策總目標(biāo)相聯(lián)系，它會隨著政策問題變化而不斷更新和動態(tài)調(diào)整，從某種意義而言，政策總目標(biāo)變化代表了政策變遷的“間斷點(diǎn)”。

除了對政策變遷過程有較為詳細(xì)的了解，還需要明白驅(qū)動政策變遷的動因?！伴g斷-均衡”理論認(rèn)為，政策變遷的原因主要來自焦點(diǎn)事件驅(qū)動、過程驅(qū)動、決策系統(tǒng)內(nèi)部決策者認(rèn)知導(dǎo)致的代表性連接、政策精英之間共識沖突四個方面[10](P.23-24)，由此形成了對政策變遷較為完整的理論架構(gòu)?；趯Α伴g斷-均衡”理論的理解，并借鑒政策范式進(jìn)行相應(yīng)完善，初步形成如下理論分析框架(見圖1)：

圖1 “間斷-均衡”理論分析框架

由圖1可知，當(dāng)問題性質(zhì)發(fā)生變化時，在正負(fù)反饋機(jī)制作用下的政策形象發(fā)生改變，期間正負(fù)反饋機(jī)制會強(qiáng)化或者弱化已經(jīng)建立的政策形象。政策形象在政策場域中被討論，使得政策維持均衡，或者政策總目標(biāo)變化進(jìn)而發(fā)生政策間斷，走向政策變遷的均衡時期。并且，隨著下一次問題性質(zhì)變化，政策變遷的“間斷-均衡”過程往復(fù)發(fā)生。

(二)“間斷-均衡”理論分析框架適用的科學(xué)性

“間斷-均衡”理論適用于解釋長時間跨度中的政策變遷問題，能夠有效回應(yīng)民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的核心問題并對政策變遷做出規(guī)律性解釋。具體而言，在以下幾個方面具有一定的科學(xué)性。

第一，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程的時間跨度同“間斷-均衡”理論分析框架相適應(yīng)?！伴g斷-均衡”理論要求政策變遷研究應(yīng)至少十年起步[6](P.3-4)，而我國“基本公共服務(wù)”理念和政策于2006年正式提出[13]，作為基本公共服務(wù)重要內(nèi)容的基本公共教育，至今也經(jīng)過了近15年的政策變遷歷程，符合政策變遷的最低研究時間跨度。并且從十幾年的時間跨度而言，民族地區(qū)基本公共教育政策歷經(jīng)了不同時代，反映到政策上便是既具有長期穩(wěn)定性也有重大變遷。政策既是對當(dāng)時歷史時期的反映，也是對當(dāng)下歷史環(huán)境的改善與推動，可以說從民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的大背景而言，歷經(jīng)了幾個具有不同時代意義和特征的歷史時期，這同“間斷-均衡”理論運(yùn)用的時間跨度相符合。

第二，從民族區(qū)域自治的制度環(huán)境而言，制度變遷具備“間斷-均衡”理論中制度結(jié)構(gòu)對政策變遷歷程影響的條件。民族自治區(qū)是民族地區(qū)的重要部分，盡管我國民族自治區(qū)成立時間各有不同，但是黨中央均給予了充分的發(fā)展機(jī)遇和大力支持，各民族地區(qū)的基本公共教育政策處于制度變遷的不同程度之中。民族地區(qū)基本公共教育政策在民族區(qū)域自治制度不斷走向完善的過程中，逐步形成了符合民族地區(qū)發(fā)展的政策道路，凸顯出不同歷史階段對“間斷-均衡”理論的影響。

第三，民族地區(qū)基本公共教育政策決策過程與“間斷-均衡”理論中注意力分配的基本命題相適應(yīng)?！白⒁饬Α?attention)最早是心理學(xué)的一個概念，即生物體僅會對外界諸多刺激中某一方面的刺激產(chǎn)生反應(yīng)。“間斷-均衡”理論認(rèn)為，由于有限理性對人類認(rèn)知能力的限制[14]，使得注意力成為一種稀缺資源，具有突出性的問題才會被帶入政策議程[10](P. 58-59)。任何分配給一個政策領(lǐng)域的注意力都可能被認(rèn)為是從其他政策領(lǐng)域抽走的寶貴時間，政府決策都會選擇重要議題進(jìn)行資源配置，并且對政策領(lǐng)域的關(guān)注也隨著年份變化而發(fā)生改變。因此，在不同歷史時期，每個決策系統(tǒng)都會傾向于關(guān)注一些基本公共教育中的特定問題而不是其他問題，這使得相應(yīng)出臺的政策也有所不同。

綜上所述，在政策時間跨度、制度變遷環(huán)境和注意力分配三個維度上，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷與“間斷-均衡”理論提出的重要觀點(diǎn)有一定的適切性?？梢哉J(rèn)為，“間斷-均衡”理論分析框架運(yùn)用于民族地區(qū)基本公共教育政策變遷分析具有一定的合理性和科學(xué)性。

(三)研究方法與數(shù)據(jù)來源

政策制定過程是一個連續(xù)周期，在政策變遷過程中會根據(jù)政策實(shí)施情況調(diào)整、修訂和制定后續(xù)政策。因此，需要通過運(yùn)用文本分析法對政策進(jìn)行分析，不僅能驗(yàn)證政策變遷的“間斷-均衡”規(guī)律，還能具體展現(xiàn)政策在“間斷-均衡”過程中每個階段所呈現(xiàn)的變遷歷程與形態(tài)變化。文本分析法是通過對政策文件、工作報(bào)告、演講、新聞等文本進(jìn)行多維度分析以獲得結(jié)論的一種研究方式。它為研究民族地區(qū)基本公共教育政策變遷提供了一種“黑箱技術(shù)”，能夠揭示不可直接觀察的長時段政策演變過程[15](P.71)，從而揭示政策變遷所蘊(yùn)含的信息和規(guī)律。

本文選擇研究對象的樣本主要從地域范圍、效度層次、涵蓋內(nèi)容、文本類型、時間維度等層面考慮。其中，地域范圍為五個民族自治區(qū)代表的民族地區(qū)，民族自治區(qū)是民族地區(qū)的重要組成部分，最能代表民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的基本情況。

效度層次包括了中央層面與地方層面，民族地區(qū)的公共政策包括國家層面的宏觀公共政策和自治地區(qū)出臺的政策[16]。因此，基本公共教育政策面向全國范圍，內(nèi)容勢必包括對民族地區(qū)的宏觀指導(dǎo)與規(guī)劃。而民族地區(qū)層面的政策制定主要依據(jù)中央層面明確支持、明令禁止以及“有意模糊”的行為邊界，進(jìn)而實(shí)現(xiàn)對地方政策的創(chuàng)新和適應(yīng)，保證地方實(shí)踐在與中央大政方針、國家發(fā)展戰(zhàn)略相一致的同時又結(jié)合了本地實(shí)際[17]。

涵蓋內(nèi)容主要依據(jù)《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》中對于基本公共教育服務(wù)內(nèi)容的界定，即包括義務(wù)教育、高中階段教育、普惠性學(xué)前教育、繼續(xù)教育等內(nèi)容的政策文本。

文本類型基于分析的全面性考慮，包括了政策規(guī)劃、法律法規(guī)、條例、辦法、報(bào)告等多種樣式，這樣可以對來自不同類型的基本公共教育政策進(jìn)行更具包容性和全面性的分析。

時間維度選擇“基本公共服務(wù)”正式提出的2006年。2006年起始至今，滿足“間斷-均衡”理論關(guān)于政策變遷研究應(yīng)至少十年起步的要求，并且在2006年具有歷史意義的重要政策出臺，為基本公共教育發(fā)展起到了關(guān)鍵性作用。2006年，我國《義務(wù)教育法》將義務(wù)教育均衡發(fā)展納入了法制軌道，這同基本公共教育初衷相符合；同年，在《中華人民共和國國民經(jīng)濟(jì)和社會發(fā)展第十一個五年規(guī)劃綱要》中，較為明確地提出了“基本公共服務(wù)”的理念，并且指出經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的主要目標(biāo)之一為“基本公共服務(wù)明顯加強(qiáng)，國民平均受教育年限增加到9年?！盵18]盡管沒有確切的語句對基本公共服務(wù)包括的范圍加以明確，但是在這一社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展主要目標(biāo)中可以看出，2006年國家層面認(rèn)為的基本公共服務(wù)包括了公共教育，“基本公共教育”具備雛形。

政策樣本的數(shù)據(jù)來源主要來自北大法寶網(wǎng)站、中華人民共和國中央人民政府網(wǎng)站、教育部網(wǎng)站、各自治區(qū)人民政府網(wǎng)站等。通過多次解讀和篩選，最終獲得符合標(biāo)準(zhǔn)的政策文本數(shù)共計(jì)389份，其中中央層面總計(jì)120份，民族地區(qū)層面總計(jì)269份。各民族地區(qū)中西藏為25份，其他民族地區(qū)樣本數(shù)量在55-75份之間，在樣本數(shù)上確保了各民族地區(qū)政策文本數(shù)量相對平衡。

三、民族地區(qū)基本公共教育政策的演進(jìn)歷程

(一)政策間斷與政策均衡

運(yùn)用文本分析法對民族地區(qū)基本公共教育政策文本進(jìn)行了詳細(xì)分析，對政策演進(jìn)歷程的劃分主要依據(jù)兩個方面：一是根據(jù)“間斷-均衡”理論分析框架中政策總目標(biāo)的變化即為政策“間斷點(diǎn)”；二是通過逐年梳理2006-2020年間民族地區(qū)相關(guān)政策的文本數(shù)量，觀察政策數(shù)量的變化趨勢判斷“間斷點(diǎn)”。在結(jié)合兩者的基礎(chǔ)上，確定民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程的“間斷”與“均衡”。

1.政策總目標(biāo)變化

中央層面的基本公共服務(wù)政策是國家政治意志和經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展整體規(guī)劃的權(quán)威性載體[19]，基本公共教育作為基本公共服務(wù)的重要內(nèi)容，受到黨和國家的高度重視，并由國家統(tǒng)一規(guī)劃、指導(dǎo)與推進(jìn)。在《關(guān)于統(tǒng)一規(guī)劃體系更好發(fā)揮國家發(fā)展規(guī)劃戰(zhàn)略導(dǎo)向作用的意見》中也指出，“省級規(guī)劃、市縣級規(guī)劃依據(jù)國家發(fā)展規(guī)劃制定，既要加強(qiáng)與國家級專項(xiàng)規(guī)劃、區(qū)域規(guī)劃、空間規(guī)劃的銜接，形成全國‘一盤棋’，又要因地制宜，符合地方實(shí)際，突出地方特色?！盵20]基于此，以五個自治區(qū)為代表的民族地區(qū)基本公共教育政策，是在中央層面政策總目標(biāo)發(fā)生變化的情況下出現(xiàn)變遷，在各“間斷點(diǎn)”中央出臺的主要基本公共教育相關(guān)政策和政策總目標(biāo)如下表所示。

表1 民族地區(qū)基本公共教育政策變遷“間斷點(diǎn)”主要內(nèi)容

根據(jù)上表并結(jié)合相關(guān)文獻(xiàn)認(rèn)為，在政策變遷的不同“間斷點(diǎn)”均有來自中央層面的政策文本使得政策總目標(biāo)發(fā)生改變。2006年，國家層面首次提出“基本公共服務(wù)”，并對其概念、內(nèi)容等方面做出了詳細(xì)定義，作為基本公共服務(wù)重要內(nèi)容之一的基本公共教育服務(wù)也“正式”出現(xiàn)，各民族地區(qū)開始依照國家要求將基本公共教育服務(wù)逐步覆蓋，并且中央在這一時期相繼出臺了有關(guān)西部大開發(fā)、少數(shù)民族事業(yè)，以及主要針對寧夏和廣西兩個自治區(qū)社會經(jīng)濟(jì)發(fā)展的政策文件，將基本公共教育置于這些宏觀政策的規(guī)劃中。

2010年，政策總目標(biāo)轉(zhuǎn)變?yōu)椤爸鸩浇⑴c國情相符合的基本公共教育服務(wù)體系”，由逐步覆蓋走向適應(yīng)國情發(fā)展的適度調(diào)整，在此規(guī)劃中著重關(guān)注民族地區(qū)基本公共教育事業(yè)發(fā)展，并延續(xù)上一時期在西部大開發(fā)和少數(shù)民族事業(yè)發(fā)展中對基本公共教育的重視，此外還對部分民族地區(qū)基本公共教育在經(jīng)濟(jì)發(fā)展中的戰(zhàn)略定位提出了相應(yīng)建議。

2013年的政策總目標(biāo)“以民生為切入點(diǎn)，以公平可及、群眾滿意、優(yōu)質(zhì)均衡”為方向加以推進(jìn)，并由前一階段的適度調(diào)整轉(zhuǎn)變?yōu)閷竟步逃百|(zhì)”的穩(wěn)步提升。這一時期重點(diǎn)關(guān)注了民族地區(qū)和民族地區(qū)較為集中的中西部教育發(fā)展，在相關(guān)規(guī)劃中均對民族地區(qū)基本公共教育作出了具體部署。

2017年黨的十九大召開，中國特色社會主義進(jìn)入新時代，主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要和不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，政策總目標(biāo)也將基本公共教育落腳于人民幸福感、獲得感和安全感，政策變遷走向優(yōu)質(zhì)發(fā)展階段。除了延續(xù)此前幾個政策變遷時期的基本公共服務(wù)、國家教育事業(yè)和西部大開發(fā)等規(guī)劃，黨的十九大報(bào)告圍繞“優(yōu)先發(fā)展教育事業(yè)”作出全面部署，明確提出“建設(shè)教育強(qiáng)國是中華民族偉大復(fù)興的基礎(chǔ)工程，必須把教育事業(yè)放在優(yōu)先位置，辦好人民滿意的教育”[21]，在與時俱進(jìn)和標(biāo)準(zhǔn)化中提高民族地區(qū)基本公共教育的供給水平和質(zhì)量。

2.政策文本數(shù)量變化

通過對2006-2020年政策文本數(shù)量進(jìn)行整理，并將政策文本數(shù)量按照政策效度層級劃分民族地區(qū)、中央層面、中央層面和民族地區(qū)層面的趨勢曲線，分層展現(xiàn)民族地區(qū)基本公共教育政策文本數(shù)量的演進(jìn)趨勢，如圖2所示。

圖2 民族地區(qū)基本公共教育政策文本數(shù)量演進(jìn)趨勢(2006-2020)

由圖2可知，政策數(shù)量演進(jìn)總體上體現(xiàn)出“間斷-均衡”的變遷規(guī)律。從民族地區(qū)層面來看，盡管在實(shí)際中地方政策遲滯于中央政策，但是民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的“間斷點(diǎn)”同中央層面的政策“間斷點(diǎn)”相符合，并與中央層面政策變遷趨勢相符合。這也就可以解釋2017年進(jìn)入新時代，國家《“十三五”推進(jìn)基本公共服務(wù)均等化規(guī)劃》出臺，以及黨的十九大召開以后，民族地區(qū)大力推進(jìn)基本公共教育發(fā)展，相關(guān)政策總和多于中央層面的現(xiàn)象，兩個層面的政策變遷趨勢也呈現(xiàn)出趨同。

從圖2政策文本數(shù)量變遷趨勢來看，中央層面政策變遷的波谷主要在2010年、2013年和2017年，政策數(shù)量的波谷表明對基本公共教育這一政策議題的注意力分配較少或者發(fā)生了改變，也可以認(rèn)為是民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的“間斷點(diǎn)”。在兩個“間斷點(diǎn)”之間為政策變遷的“均衡期”，每個“均衡期”都有政策文本數(shù)量的波峰出現(xiàn)，基本公共教育政策議題被分配了較多的注意力。隨著波峰和波谷的變化，意味著新一輪的政策“間斷-均衡”。

綜上分析，2006年至今民族地區(qū)基本公共教育政策變遷經(jīng)歷了2010年、2013年和2017年三個主要“間斷點(diǎn)”， 并具有逐步覆蓋階段(2006-2010年)、適度調(diào)整階段(2011-2013年)、穩(wěn)步提升階段(2014-2017年)和2017年以后優(yōu)質(zhì)發(fā)展階段四個政策變遷的“均衡期”。

(二)民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程

根據(jù)“間斷-均衡”理論分析框架，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷呈現(xiàn)出不同階段，并且在不同歷史時期體現(xiàn)出了“間斷-均衡”理論分析框架的作用機(jī)制，政策形象在正負(fù)反饋機(jī)制的作用中發(fā)生改變，促成政策發(fā)生變遷。

1.逐步覆蓋階段(2006-2010年)

正反饋機(jī)制作用發(fā)揮，政策形象發(fā)生轉(zhuǎn)變。21世紀(jì)伊始，我國實(shí)現(xiàn)了“三步走”戰(zhàn)略目標(biāo)中的“國民生產(chǎn)總值再翻一番，達(dá)到小康水平”。隨著經(jīng)濟(jì)的不斷發(fā)展，各民族地區(qū)人民生活水平和質(zhì)量顯著提升，對“精神生活”和個人發(fā)展意愿的追求日漸增強(qiáng)，體現(xiàn)在基本公共教育上便是需求側(cè)逐漸豐富化與多樣化，這些因素的疊加促成了政策關(guān)注各民族地區(qū)對基本公共教育需求的普遍呼聲。2005年，中央出臺《關(guān)于進(jìn)一步加強(qiáng)民族工作加快少數(shù)民族和民族地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的決定》，這是指導(dǎo)新世紀(jì)新階段民族工作的綱領(lǐng)性文件，對日后開展民族地區(qū)教育、加快發(fā)展民族教育、提高民族地區(qū)人口素質(zhì)等方面作出了具體部署。

此后，在《興邊富民行動“十一五”規(guī)劃》和《少數(shù)民族事業(yè)“十一五”規(guī)劃》這兩個國家級專項(xiàng)規(guī)劃中，均表明了要加大對民族地區(qū)基本公共教育相關(guān)領(lǐng)域的扶持力度，并且在其他各項(xiàng)大政方針中，也體現(xiàn)出要加大對民族地區(qū)基本公共教育發(fā)展的支持力度和堅(jiān)定決心。這些大政方針的出臺和執(zhí)行發(fā)揮了正反饋機(jī)制的作用，為樹立“逐步覆蓋各個地區(qū)和階段的基本公共教育服務(wù)體系”的政策形象發(fā)揮了積極作用。

與此同時，各民族地區(qū)充分發(fā)揮負(fù)反饋機(jī)制的作用，注重對各地區(qū)、各人群、各級各類基本公共教育服務(wù)體系的建設(shè)與覆蓋，強(qiáng)化了這一時期的政策形象。如廣西以“富民興桂”為目標(biāo)，注重促進(jìn)各級各類教育協(xié)調(diào)發(fā)展；內(nèi)蒙古對人口較少民族給予發(fā)展基本公共教育的一系列優(yōu)惠和支持；寧夏采取一系列措施推進(jìn)實(shí)施“百所回民中小學(xué)標(biāo)準(zhǔn)化建設(shè)工程”，保障當(dāng)?shù)厝嗣袢罕娊邮芑竟步逃臋?quán)利；西藏強(qiáng)調(diào)“辦好內(nèi)地西藏班(校)”，為藏族同胞提供多樣化的教育機(jī)會；新疆則提出“南疆四地、州的首府城市參照內(nèi)地高中班和區(qū)內(nèi)初中班的辦學(xué)模式”，為促進(jìn)新疆地區(qū)基本公共教育發(fā)展作出了一系列部署。

2.適度調(diào)整階段(2011-2013年)

經(jīng)過上一階段的政策變遷使得民族地區(qū)基本公共教育得以逐步覆蓋，但是在教育等基本公共服務(wù)領(lǐng)域，仍然存在關(guān)系群眾切身利益的問題較多、部分群眾生活比較困難等問題[22]，這些緊迫的現(xiàn)實(shí)狀況發(fā)揮了正反饋機(jī)制的作用。并且國家《基本公共服務(wù)體系“十二五”規(guī)劃》強(qiáng)調(diào)，基本公共教育服務(wù)體系需要系統(tǒng)規(guī)劃和整體推進(jìn)，使得上一時期的政策形象轉(zhuǎn)變?yōu)椤斑m度調(diào)整基本公共教育政策以解決上述現(xiàn)實(shí)問題”。同時在《扶持人口較少民族發(fā)展規(guī)劃(2011-2015年)》中，還特別關(guān)注了民族地區(qū)人口較少民族的教育發(fā)展問題，從發(fā)展基本公共教育的不同維度給予了支持。因此，這一政策的出臺在民族地區(qū)發(fā)揮了正反饋機(jī)制的作用，使得“適度調(diào)整”這一政策形象得以樹立。此后陸續(xù)出臺的一些相關(guān)基本公共教育的政策文件，多次提出要大力支持民族地區(qū)基本公共教育發(fā)展，促使政策關(guān)注各民族地區(qū)基本公共教育的切實(shí)問題，發(fā)揮了負(fù)反饋機(jī)制的作用，進(jìn)一步強(qiáng)化這一時期的政策形象。

各民族地區(qū)在中央政策綱領(lǐng)性文件指引下，出臺的一些政策舉措也發(fā)揮了負(fù)反饋機(jī)制的作用。廣西指出“基本公共教育服務(wù)要向農(nóng)村地區(qū)、邊遠(yuǎn)貧困地區(qū)和少數(shù)民族人口占30%以上地區(qū)傾斜”，通過調(diào)整資源配置平衡全區(qū)基本公共教育發(fā)展；內(nèi)蒙古則采取推進(jìn)農(nóng)村牧區(qū)基礎(chǔ)教育、職業(yè)教育和成人教育的“三教統(tǒng)籌”模式，實(shí)現(xiàn)農(nóng)村牧區(qū)教育體系和其他地區(qū)的平衡發(fā)展；寧夏為使教育更好地服務(wù)于全區(qū)經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展全局，提出了寧夏中南部地區(qū)教育移民方案，注重教育對全區(qū)發(fā)展的平衡與促進(jìn)作用；西藏旨在建立和完善有中國特色、西藏特點(diǎn)的社會主義現(xiàn)代教育體系，實(shí)現(xiàn)基本公共教育同地區(qū)特色實(shí)際的協(xié)同發(fā)展；新疆從政治站位的高度，注重發(fā)揮基本公共教育服務(wù)的跨域式發(fā)展和長治久安能力提高，對基本公共教育服務(wù)進(jìn)行了相應(yīng)調(diào)整。

3. 穩(wěn)步提升階段(2014-2017年)

十八屆三中全會召開后，“以民生為切入點(diǎn)，以公平可及、群眾滿意、優(yōu)質(zhì)均衡”為政策總目標(biāo)的情況開始發(fā)生轉(zhuǎn)變。如在2014年召開的中央民族工作會議上，重點(diǎn)強(qiáng)調(diào)了教育事關(guān)民族地區(qū)的民生和發(fā)展。

這一系列重要會議和重要講話發(fā)揮了正反饋機(jī)制的作用，使得政策形象轉(zhuǎn)變?yōu)椤胺€(wěn)步提升基本公共教育各個方面”。此后出臺的相關(guān)政策聚焦于基本公共教育的穩(wěn)步提升方面，尤其注重補(bǔ)齊民族地區(qū)基本公共教育中存在的短板與不足。諸如，《關(guān)于加快發(fā)展民族教育的決定》《關(guān)于加快中西部教育發(fā)展的指導(dǎo)意見》《“十三五”促進(jìn)民族地區(qū)和人口較少民族發(fā)展規(guī)劃》《西部大開發(fā)“十三五”規(guī)劃》等政策，加大了對民族地區(qū)基本公共教育的支持力度，體現(xiàn)了負(fù)反饋機(jī)制的作用，強(qiáng)化了這一時期“穩(wěn)步提升”的政策形象。

各民族地區(qū)基本公共教育政策在“穩(wěn)步提升”的政策形象中，開始注重教育同其他政策領(lǐng)域的協(xié)同，穩(wěn)步提升基本公共教育在這些領(lǐng)域的作用。如廣西提出要將民族特色、民族文化同基本公共教育相結(jié)合，發(fā)揮教育同文化領(lǐng)域的聯(lián)動互促；內(nèi)蒙古提出統(tǒng)籌各項(xiàng)教育工程向民族教育傾斜，把民族團(tuán)結(jié)教育作為常態(tài)化機(jī)制繼續(xù)完善；寧夏抓住“一帶一路”倡議的發(fā)展機(jī)遇，積極開展與教育相關(guān)的合作和行動；西藏在中央第六次西藏工作座談會帶來的一系列優(yōu)惠政策下，更加重視教育在穩(wěn)藏、治藏、興藏和建藏中的重要作用；新疆面臨兩個“三期疊加”嚴(yán)峻時期，強(qiáng)調(diào)基本公共教育依然要為實(shí)現(xiàn)社會穩(wěn)定和長治久安的總目標(biāo)服務(wù)。

4. 優(yōu)質(zhì)發(fā)展階段(2018-至今)

進(jìn)入新時代，我國社會的主要矛盾轉(zhuǎn)變?yōu)槿嗣袢找嬖鲩L的美好生活需要與不平衡不充分的發(fā)展之間的矛盾，我國正處于百年未有之大變局的時代浪潮中。一方面，各族人民群眾基本公共教育需求側(cè)的要求更高、更多樣、更精準(zhǔn)，供給側(cè)需要提供更為優(yōu)質(zhì)的服務(wù)；另一方面，面對錯綜復(fù)雜的國際和國內(nèi)形勢，教育在維護(hù)國家團(tuán)結(jié)統(tǒng)一，促進(jìn)個人發(fā)展、國家發(fā)展和民族崛起等多個層面發(fā)揮的重要作用愈加顯現(xiàn)。這些因素的多重疊加體現(xiàn)了正反饋機(jī)制的作用，使得政策形象轉(zhuǎn)變?yōu)椤白⒅馗哔|(zhì)量的優(yōu)質(zhì)發(fā)展”。習(xí)近平同志在2018年全國教育大會上強(qiáng)調(diào)，“辦好人民滿意的教育”[23]。由此，各民族地區(qū)出臺的相關(guān)政策在發(fā)展各級各類教育的同時，也更加注重培養(yǎng)德智體美勞全面發(fā)展的社會主義建設(shè)者和接班人，將基本公共教育拓展到注重人方方面面的提升上，發(fā)揮了正反饋機(jī)制的作用，進(jìn)一步樹立了“優(yōu)質(zhì)發(fā)展”的政策形象。

各民族地區(qū)在“優(yōu)質(zhì)發(fā)展”政策指引中相繼出臺一系列政策舉措，發(fā)揮了負(fù)反饋機(jī)制的作用，強(qiáng)化了這一時期的政策形象。廣西實(shí)施“教育提升八大工程”，推出“十百千萬”建設(shè)計(jì)劃，多方推進(jìn)、多維提升基本公共教育發(fā)展質(zhì)量；內(nèi)蒙古抓實(shí)抓牢農(nóng)村牧區(qū)基本公共教育短板，從各個方面優(yōu)化基本公共教育資源配置，在整體性視角下提升本民族地區(qū)基本公共教育發(fā)展的優(yōu)質(zhì)化水平；寧夏注重發(fā)揮首府銀川市的帶頭作用，推動與南部山區(qū)縣(區(qū))在基本公共教育方面的協(xié)同，通過“以優(yōu)帶弱”的牽引作用為區(qū)內(nèi)其他縣(區(qū))提供較為平衡優(yōu)質(zhì)的基本公共教育服務(wù)；西藏始終堅(jiān)持黨的教育方針，跟黨走擁護(hù)黨，加快構(gòu)建高質(zhì)量教育體系；新疆進(jìn)一步優(yōu)化發(fā)展邊境團(tuán)場教育事業(yè)，提升基本公共教育水平和質(zhì)量，以此筑牢祖國邊疆的安全屏障。

四、民族地區(qū)基本公共教育政策的變遷邏輯

(一)政策變遷的邏輯特征

1.政策變遷的“間斷-均衡”與延續(xù)性并存

縱觀整個民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程，發(fā)現(xiàn)“間斷-均衡”特征明顯，但每個政策變遷階段之間在不同維度上又具有延續(xù)性。從政策變遷經(jīng)歷的四個階段，即逐步覆蓋階段(2006-2010年)、適度調(diào)整階段(2011-2013年)、穩(wěn)步提升階段(2014-2017年)和2017年以后的優(yōu)質(zhì)發(fā)展階段可以看出，下一個政策變遷階段是在上一個階段基礎(chǔ)上不斷延續(xù)與提升的。在一個時期的基本公共教育政策總目標(biāo)實(shí)現(xiàn)后，由驅(qū)動政策變遷的動因促使新的政策形象樹立，正反饋機(jī)制發(fā)揮強(qiáng)化作用，政策目標(biāo)發(fā)生改變，政策變遷進(jìn)入下一時期。國家和各民族地區(qū)出臺一系列政策舉措發(fā)揮負(fù)反饋機(jī)制，強(qiáng)化了這一時期的政策均衡。驅(qū)動因素隨著時代發(fā)展發(fā)生變化，新的政策“間斷點(diǎn)”出現(xiàn)，打破了原有的政策均衡時期，以此往復(fù)構(gòu)成一個循環(huán)的“間斷-均衡”政策變遷過程。

在“間斷-均衡”的作用機(jī)制中，民族地區(qū)基本公共教育政策歷經(jīng)四個階段的政策變遷，體現(xiàn)出政策變遷的“間斷性”，每個階段政策總目標(biāo)的延續(xù)性和發(fā)展內(nèi)容逐漸完善，均體現(xiàn)了政策變遷下一個階段對上一個階段的延續(xù)和提升。因此，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷體現(xiàn)了在“間斷-均衡”與延續(xù)性并存共同作用下的邏輯特征，即政策變遷往往是“間斷-均衡”中呈現(xiàn)出螺旋上升的變化形態(tài)。

2.地方政策同中央政策耦合協(xié)同

民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的“間斷-均衡”同中央層面在多個維度呈現(xiàn)出耦合協(xié)同，但在具體的政策規(guī)劃和實(shí)施中又注重結(jié)合地方實(shí)際?？梢哉f，中央與地方的政策體系呈現(xiàn)出自上而下的“層級性”及“推進(jìn)—響應(yīng)”等顯著特征[24]。這就使得民族地區(qū)在耦合協(xié)同中央層面政策的同時，能夠根據(jù)本地方的實(shí)際情況出臺具有地方特色和創(chuàng)新性的基本公共教育政策。

中央層面的基本公共教育政策具有宏觀性，是對全國范圍內(nèi)基本公共教育發(fā)展的謀篇布局和合理規(guī)劃，尤其針對民族地區(qū)實(shí)際情況在不同時期的政策指導(dǎo)、戰(zhàn)略規(guī)劃、座談會議等起到了很好的導(dǎo)向作用，并且從國家宏觀站位上對基本公共教育較為落后的新疆、西藏等民族地區(qū)，相繼出臺的對口支援、財(cái)政支持、特殊優(yōu)惠等政策也發(fā)揮了推動作用。另外，在民族區(qū)域自治制度下，民族地區(qū)在不少治理領(lǐng)域具有自治權(quán)，并且根據(jù)《民族區(qū)域自治法》規(guī)定，民族自治地方的自治機(jī)關(guān)在教育等領(lǐng)域享有自治權(quán)。因此，民族地區(qū)層面的基本公共教育政策是以中央層面出臺的政策為目標(biāo)導(dǎo)向，在中央政策與地方實(shí)際的結(jié)合中既耦合協(xié)同，又兼顧地方特殊需求。

3.驅(qū)動政策變遷的動因存在強(qiáng)度差異

從民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程中可以發(fā)現(xiàn)，導(dǎo)致民族地區(qū)公共政策變遷動因與“間斷-均衡”理論分析框架提出的動因有所不同并存在強(qiáng)度差異。盡管在變遷歷程中有來自內(nèi)部和外部的動因促使政策形象發(fā)生改變，諸如經(jīng)濟(jì)發(fā)展水平、公眾需求、重大事件、重要會議等多種動因作用，但民族地區(qū)基本公共教育政策主要是遵循中央相關(guān)大政方針指引，并在民族區(qū)域自治制度中結(jié)合本地實(shí)際制定、出臺和執(zhí)行相關(guān)政策。因此，在黨中央審時度勢的準(zhǔn)確判斷和科學(xué)領(lǐng)導(dǎo)下，民族地區(qū)基本公共教育政策變遷主要遵循“注意力驅(qū)動的政策選擇”，黨中央決策者的注意力轉(zhuǎn)移發(fā)揮了很大作用。

決策者面對復(fù)雜的政策環(huán)境往往難以時刻保持決策的理性，有限理性使得決策者并不能對每個政策問題分配均等的注意力，受到來自許多方面信息的影響，決策者對政策問題的關(guān)注形成了“擁擠效應(yīng)”[25]。具體體現(xiàn)在，每個政策“間斷點(diǎn)”的重要會議、綱領(lǐng)性文件等往往傳達(dá)了決策者的注意力關(guān)注，并且每個時期的注意力分配存在差異。中國共產(chǎn)黨堅(jiān)持以人民為中心，立黨為公，執(zhí)政為民，黨的領(lǐng)導(dǎo)切實(shí)體現(xiàn)在表達(dá)中國人民共同利益的價(jià)值觀念、路線、政策等方面[26]，這使得黨和國家領(lǐng)導(dǎo)人對某一政策議題的注意力轉(zhuǎn)移與分配，往往能驅(qū)動某一政策議題發(fā)生變化[27]，并且政策總目標(biāo)在變遷歷程中也呈現(xiàn)出循序漸進(jìn)的規(guī)律。

(二)民族地區(qū)情景中“間斷-均衡”理論的修繕

“間斷—均衡”理論源起于西方制度環(huán)境，雖然在我國多個公共政策領(lǐng)域以及民族地區(qū)基本公共教育政策變遷中得到了驗(yàn)證，但是在具體運(yùn)用中與民族地區(qū)情景仍然存在一定的差異性。一是“間斷-均衡”理論分析框架認(rèn)為，政策形象在政治宏觀系統(tǒng)和政治子系統(tǒng)中的不同政治議定場所被討論，導(dǎo)致了政策變遷的長期均衡和短暫間斷，而我國政治子系統(tǒng)和政治宏觀系統(tǒng)并不能清晰地劃分。二是正負(fù)反饋機(jī)制發(fā)揮作用的初衷不同，以共識和協(xié)商為特征的政策決策模式，不同于西方多黨派之間為爭奪各自政治利益而產(chǎn)生的競爭[28]，這使得民族地區(qū)公共政策變遷中正負(fù)反饋機(jī)制的發(fā)揮將以人民為中心并以人民的利益為出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)。三是政策變遷動因所發(fā)揮的強(qiáng)度有差異。民族地區(qū)公共政策變遷動因主要是注意力驅(qū)動的政策選擇，中國共產(chǎn)黨是中國特色社會主義事業(yè)的領(lǐng)導(dǎo)核心，在國家主要政策方面擁有關(guān)鍵權(quán)力，代表中國最廣大人民的根本利益，關(guān)注人民群眾的基本需求，因此對民族地區(qū)基本公共教育問題的注意力分配對相關(guān)政策變遷起到了重要的作用。

根據(jù)分析結(jié)果和以上差異，結(jié)合民族地區(qū)實(shí)際情況與中國公共政策、公共管理的相應(yīng)特性，本文對“間斷-均衡”理論分析框架在民族地區(qū)情景中的運(yùn)用進(jìn)行了一定程度的修繕，如圖3所示。

圖3 民族地區(qū)情景下的“間斷-均衡”理論分析框架

從圖3可以看出，民族地區(qū)情景下的“間斷-均衡”理論分析框架與西方情景有所不同。從政策變遷的動因而言，“注意力驅(qū)動的政策選擇”使得決策者注意力較其他動因發(fā)揮出更加重要的作用，因而在注意力轉(zhuǎn)移中需要對政策形象進(jìn)行重新樹立，并使政策形象在政策場域中反復(fù)被論證。在正負(fù)反饋機(jī)制的作用下，最終使得政策總目標(biāo)在符合最廣大人民根本利益的情況下發(fā)生改變，此時政策變遷的“間斷點(diǎn)”出現(xiàn)，政策發(fā)生變遷。

從府際關(guān)系視角觀察民族地區(qū)基本公共教育政策變遷發(fā)現(xiàn)，首先是中央層面的政策總目標(biāo)發(fā)生變化，然后驅(qū)動了民族地區(qū)層面的政策變遷，民族區(qū)域自治制度的存在為民族地區(qū)的政策變遷提供了更多的自主權(quán)，在具體的政策制定和實(shí)踐中凸顯出更多的地區(qū)特色。在經(jīng)歷一段時間的政策均衡期后，民族地區(qū)基本公共教育政策隨著動態(tài)化的發(fā)展環(huán)境，又進(jìn)入到下一個“間斷-均衡”的循環(huán)中去，呈現(xiàn)出動態(tài)化的政策變遷過程。

五、結(jié)論與討論

本文基于“間斷-均衡”理論分析框架，研究了我國民族地區(qū)基本公共教育政策變遷歷程，遵循“何時變、如何變、為何變”這一研究脈絡(luò)揭示出民族地區(qū)基本公共教育政策變遷的演進(jìn)邏輯，并基于實(shí)踐分析對“間斷-均衡”解釋框架進(jìn)行了適用于民族地區(qū)情景的修繕，這是日后在把握政策變遷規(guī)律的基礎(chǔ)上，完善民族地區(qū)公共政策的重要議題。

本研究為繼續(xù)完善民族地區(qū)公共政策提供了啟示。民族地區(qū)的發(fā)展歷來受到黨和國家的高度重視，在不同歷史時期均給予了大力支持。但是，由于地方政府在具體治理過程中，受到諸多因素限制，使得公共政策發(fā)展水平相對較低，在內(nèi)容上與本地方實(shí)際結(jié)合得還不夠緊密和靈活。本文以基本公共教育政策變遷為例，發(fā)現(xiàn)民族地區(qū)公共政策變遷呈現(xiàn)出“間斷-均衡”的邏輯特點(diǎn)，政策形象在正負(fù)反饋機(jī)制的作用中得以強(qiáng)化或發(fā)生改變，并且政策變遷有著循序漸進(jìn)、螺旋上升的演進(jìn)規(guī)律。因此，在民族地區(qū)公共政策制定中，一方面需要回溯歷史，在“間斷-均衡”的政策變遷歷程中把握某項(xiàng)政策所在領(lǐng)域的演進(jìn)階段和發(fā)展情況，以史為鑒延續(xù)事物的發(fā)展規(guī)律并進(jìn)一步完善相應(yīng)的政策；另一方面，在政策變遷中“預(yù)測”政策領(lǐng)域的發(fā)展方向，未雨綢繆、審時度勢，動態(tài)化、科學(xué)化和精準(zhǔn)化地調(diào)整政策總目標(biāo)。

本研究對優(yōu)化政策注意力配置也提供了啟示。注意力驅(qū)動的政策選擇反應(yīng)了政策決策者對政策變遷的重要作用。民族地區(qū)公共政策的制定和完善主要以中央政策為藍(lán)本，在層級上受到中央層面的驅(qū)動，相關(guān)政策與中央層面耦合協(xié)同。黨中央決策者注意力轉(zhuǎn)變使得民族地區(qū)公共政策變遷在不同歷程內(nèi)各有側(cè)重，配置的相應(yīng)資源也有所差異。因此，民族地區(qū)需要優(yōu)化注意力配置，及時并深刻領(lǐng)悟黨中央出臺的大政方針和講話精神，把握注意力分配的規(guī)律，結(jié)合民族地區(qū)的實(shí)際情況，充分發(fā)揮民族區(qū)域自治制度優(yōu)勢，優(yōu)化民族地區(qū)相關(guān)政策的注意力配置，緊緊跟隨中央步伐抓住發(fā)展新機(jī)遇。

本研究還對進(jìn)一步拓展“間斷-均衡”理論有一定的啟示。本文研究發(fā)現(xiàn)，民族地區(qū)情景下的“間斷-均衡”理論分析框架呈現(xiàn)出不同于西方情景的“間斷-均衡”，表明了該理論在不同制度環(huán)境中的適用性和可持續(xù)發(fā)展性。同時，本文基于分析過程中體現(xiàn)出的差異，對“間斷-均衡”理論分析框架在民族地區(qū)的運(yùn)用進(jìn)行了一定程度的修繕，這為進(jìn)一步拓展該理論在不同制度環(huán)境和情形下的政策變遷研究提供了有益借鑒。

盡管本文在“理論+實(shí)踐”的邏輯原則上試圖揭開民族地區(qū)公共政策決策過程的“黑箱”，揭示公共政策變遷的演進(jìn)邏輯，但公共政策變遷是一個漫長的歷史過程，紛繁復(fù)雜的影響因素仍然需要謹(jǐn)慎考慮與實(shí)踐驗(yàn)證。比如政策變遷歷程中“間斷-均衡”理論分析框架中的命題、假設(shè)、變遷環(huán)節(jié)等是否可以從量化的維度展開研究，從而將多因素之間的關(guān)系加以量化；在不同制度環(huán)境中，小到民族地區(qū)政策變遷，大到其他制度環(huán)境的國家政策變遷，哪些變量發(fā)揮了政策驅(qū)動的關(guān)鍵作用；不成比例的信息處理是如何影響決策者注意力分配和轉(zhuǎn)移的，在民族區(qū)域自治制度下又有何種差異等，這些問題需要在日后的實(shí)踐中進(jìn)行更加深入的分析。