路淏嵐

摘要：近年來(lái)，中國(guó)民航體制改革、社會(huì)主義航空市場(chǎng)的建立、民航業(yè)和民航運(yùn)行體制發(fā)生了根本性變化。政府對(duì)民航管理的責(zé)任、航空公司的地位和機(jī)場(chǎng)和空中交通的管制得以理順，民航業(yè)建立了航空燃油、航空導(dǎo)航、航空維修行業(yè)監(jiān)管體系。當(dāng)前，深化國(guó)家民航改革已成為促進(jìn)民航健康發(fā)展的迫切要求，我們將深入對(duì)民航改革的認(rèn)識(shí)，展開(kāi)對(duì)民航改革方向的討論，達(dá)成共識(shí)，采取措施全面深化民航改革，促進(jìn)中國(guó)社會(huì)主義航空市場(chǎng)的建立。

關(guān)鍵詞：民航;深化改革;問(wèn)題;方向

1、深化民航改革的形勢(shì)

1.1民航改革的目標(biāo)

全面深化民航改革，推進(jìn)中國(guó)特色民航運(yùn)營(yíng)體系建設(shè)，實(shí)現(xiàn)民航運(yùn)營(yíng)體系和民航運(yùn)營(yíng)能力的現(xiàn)代化，激發(fā)主體和勞動(dòng)力的活力，就是要利用市場(chǎng)機(jī)制解決問(wèn)題，利用市場(chǎng)準(zhǔn)入，即宏觀調(diào)控轉(zhuǎn)讓溢價(jià)，解決區(qū)域航空和邊境地區(qū)民航發(fā)展問(wèn)題。

1.2機(jī)遇與挑戰(zhàn)

深化改革意味著行政合理化、分權(quán)化，開(kāi)放市場(chǎng)和改善生活基礎(chǔ)是中國(guó)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和生活各個(gè)領(lǐng)域發(fā)展的基本前提。

我們將加強(qiáng)民航實(shí)力的戰(zhàn)略建設(shè)，把民航改革放在首位。目前，中國(guó)已成為世界上最大的進(jìn)出口國(guó)和最大的快遞供應(yīng)商，中國(guó)也有望成為最大的海外客運(yùn)市場(chǎng)。數(shù)量的增加并不意味著突破高質(zhì)量，但同樣重要的是確保航空運(yùn)輸效率更高，成為世界上最大的市場(chǎng)，具備從“大”向“強(qiáng)”轉(zhuǎn)變的框架條件。創(chuàng)建一個(gè)安全、高效、高質(zhì)量和綠色的現(xiàn)代民航系統(tǒng)，為民航業(yè)提供堅(jiān)實(shí)的基礎(chǔ)。

改革開(kāi)放以來(lái)，中國(guó)經(jīng)濟(jì)取得了舉世矚目的成就。GDP實(shí)現(xiàn)了“中國(guó)奇跡”般的年均快速增長(zhǎng)，被譽(yù)為“全球經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)奇跡”。但隨著工業(yè)經(jīng)濟(jì)增長(zhǎng)相對(duì)放緩，民航發(fā)展市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)日趨激烈，中西部地區(qū)發(fā)展快于東部地區(qū)，區(qū)域市場(chǎng)發(fā)展快于主要市場(chǎng)，民航改革仍任重道遠(yuǎn)。

1.3民航改革制約因素

市場(chǎng)準(zhǔn)入制度與運(yùn)價(jià)審批制度存在矛盾，運(yùn)價(jià)審批流程復(fù)雜，影響航空公司的正常運(yùn)營(yíng)和銷售。航空公司、機(jī)場(chǎng)難以協(xié)調(diào)。在民航體制改革中，航空公司和機(jī)場(chǎng)的自主經(jīng)營(yíng)和營(yíng)銷能力太強(qiáng)，在一定程度上削弱了民航局在行業(yè)管理中的整體協(xié)調(diào)和管理作用。

2、中國(guó)民航體制改革中存在的問(wèn)題

2.1問(wèn)題的成因

近年來(lái)，中國(guó)民航業(yè)發(fā)展迅速，強(qiáng)勁的發(fā)展勢(shì)頭難以依靠大量的資源投入得到解決，使得民航服務(wù)問(wèn)題越來(lái)越明顯。但隨著民航業(yè)的不斷發(fā)展，一些體制和結(jié)構(gòu)性矛盾日益明顯，在民航業(yè)日益普遍。

2.2主要問(wèn)題

（1）市場(chǎng)監(jiān)管薄弱

目前行業(yè)內(nèi)仍存在不正當(dāng)競(jìng)爭(zhēng)、壟斷法律法規(guī)不完善、法律法規(guī)執(zhí)行不明確、民航行業(yè)壟斷和航空公司積累等問(wèn)題，也暴露出市場(chǎng)監(jiān)管薄弱的問(wèn)題。

（2）民航市場(chǎng)體系建設(shè)尚未完成

首先，航空運(yùn)輸放松管制的改革尚未完成。市場(chǎng)準(zhǔn)入受到行政干預(yù)的強(qiáng)烈影響，基于法律制度的準(zhǔn)入規(guī)則尚未制定。通過(guò)行政審批和“航班協(xié)調(diào)”協(xié)議，客源穩(wěn)定、優(yōu)質(zhì)航線資源的旅客過(guò)境不僅會(huì)導(dǎo)致非法占用航空公司資源、擅自暫停航線等違法現(xiàn)象，還存在另一些問(wèn)題，如管理壟斷、航班延誤、航班延誤等。

（3）航空公司的市場(chǎng)支配地位尚不清楚

在社會(huì)歷史的推動(dòng)下，中國(guó)航空公司還承擔(dān)著許多政治和社會(huì)職能。公司主要管理人員的任免不屬于公司或股東，公司也承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，如專機(jī)、搶險(xiǎn)救災(zāi)等。企業(yè)承擔(dān)社會(huì)責(zé)任是可以理解的，但有兩個(gè)原則：第一，邊界清晰且“安全”，而不是“不確定”。第二，如果沒(méi)有國(guó)家人事制度和社會(huì)工資保障制度的改革，航空公司的改革是不到位的。最大限度地提高公司的經(jīng)濟(jì)效益還不是國(guó)有航空公司可以追求的目標(biāo)。

（4）現(xiàn)行行政制度需要理順

鑒于經(jīng)濟(jì)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)和治理的新常態(tài)價(jià)值，民航業(yè)繼續(xù)面臨審批環(huán)節(jié)、程序過(guò)多等問(wèn)題?，F(xiàn)場(chǎng)監(jiān)管、運(yùn)動(dòng)監(jiān)管、手工記錄、處罰等陳舊的監(jiān)管方式難以適應(yīng)行業(yè)的快速發(fā)展，基礎(chǔ)保障資源有限。缺乏全面統(tǒng)一的設(shè)計(jì)，民航信息和存儲(chǔ)格式的收集標(biāo)準(zhǔn)不一樣，民航當(dāng)局和工業(yè)公司以及業(yè)務(wù)相關(guān)單位，構(gòu)成了一個(gè)個(gè)大大小小的信息島。

3、民航深化改革的方向及措施

3.1調(diào)控民航管理體制的管理方向，下放權(quán)力

一是要樹(shù)立審計(jì)授權(quán)型政府向服務(wù)型政府轉(zhuǎn)變的行政理念，強(qiáng)化中央“精干轉(zhuǎn)權(quán)”的精神，全面取消非行政審批。注重監(jiān)控和優(yōu)質(zhì)服務(wù)，取消所有無(wú)法律法規(guī)的審批條款，撤銷或進(jìn)一步下放審批點(diǎn)，進(jìn)一步放寬乘客門檻，實(shí)施兩個(gè)字代碼共享，加強(qiáng)執(zhí)行“負(fù)面清單”管理辦法，根據(jù)公司業(yè)務(wù)需要，在審批提交立法后，在“大管理”中先行審批，將審計(jì)審批管理與公司管理有機(jī)結(jié)合，注意行政合理化和權(quán)力下放，堅(jiān)持適度漸進(jìn)、積極穩(wěn)妥的改革原則。

第二，調(diào)整地方主管部門的職能，創(chuàng)建單一的管理信息平臺(tái)。在安全的基礎(chǔ)上，地方民航當(dāng)局有權(quán)促進(jìn)地方經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展。促進(jìn)地方民航當(dāng)局更好地行使權(quán)力，加強(qiáng)內(nèi)部和外部民航之間的溝通，提高行政效率，加快信息建設(shè)，與內(nèi)部組織和外部企業(yè)合作，制定信息收集和存儲(chǔ)的統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，建立單一的信息管理平臺(tái)。

3.2把握市場(chǎng)方向，堅(jiān)持民航市場(chǎng)主體地位

民航的發(fā)展事關(guān)國(guó)民經(jīng)濟(jì)和人民生活，必須高度重視民航在民航市場(chǎng)特別是區(qū)域航空領(lǐng)域的主導(dǎo)地位，老區(qū)和貧困地區(qū)民航發(fā)展相對(duì)緩慢，通過(guò)政策和補(bǔ)貼積極引導(dǎo)國(guó)有航空公司，保障和充分利用民航的社會(huì)效益，促進(jìn)民航市場(chǎng)成為有利的競(jìng)爭(zhēng)。

4、結(jié)束語(yǔ)

市場(chǎng)化治理、多元化改革和立法化是民航全面深化改革的大方向。政府推動(dòng)的五項(xiàng)國(guó)內(nèi)政策改革也為建立社會(huì)主義民航經(jīng)濟(jì)體系奠定了基礎(chǔ)。改革方案取決于其執(zhí)行情況，可能會(huì)遇到新情況和新問(wèn)題，這些新情況和新問(wèn)題可能會(huì)極大地改變研發(fā)規(guī)劃。然而，過(guò)去不是未來(lái)。民航改革仍將在重大領(lǐng)域和重點(diǎn)工作內(nèi)容的方向上全面深化?？傊?，民航全面深化改革是一項(xiàng)系統(tǒng)工程，涉及到行業(yè)自身的方方面面。只要我們以積極的態(tài)度冷靜應(yīng)對(duì)，采取靈活多樣的措施，適應(yīng)不斷變化的需求和行業(yè)發(fā)展，我們相信，經(jīng)過(guò)結(jié)構(gòu)調(diào)整，民航業(yè)將面臨充滿生機(jī)和活力的新形勢(shì)。

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