應(yīng)益華

（韶關(guān)學(xué)院商學(xué)院 廣東韶關(guān) 512005）

我國(guó)各級(jí)政府有限的財(cái)政資金和公眾對(duì)公共產(chǎn)品不斷擴(kuò)張的需求之間的矛盾使得公私合作的PPP模式在基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)中的作用越來(lái)越重要［1］。PPP模式改變了傳統(tǒng)的公共產(chǎn)品或服務(wù)提供方式，將融資、設(shè)計(jì)、建造和運(yùn)營(yíng)等任務(wù)進(jìn)行捆綁，有助于緩解政府短期預(yù)算約束或支出限制，充分利用政府的管制和監(jiān)管優(yōu)勢(shì)以及社會(huì)資本的融資、創(chuàng)新、管理、生產(chǎn)優(yōu)勢(shì)，實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目的可持續(xù)發(fā)展。但是，在PPP項(xiàng)目具體實(shí)施過(guò)程中也暴露出多元利益相關(guān)者的目標(biāo)導(dǎo)向存在差異，加之PPP契約的不完備性，政府、社會(huì)資本和其他參與方都可能實(shí)施機(jī)會(huì)主義行為，侵害其他利益相關(guān)者的利益以尋求自身利益最大化，并帶來(lái)高昂的交易成本，最終影響到PPP項(xiàng)目物有所值目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

隨著PPP模式的不斷發(fā)展，學(xué)界和業(yè)界對(duì)PPP模式中存在的機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行了相關(guān)研究，其研究對(duì)象主要側(cè)重于社會(huì)資本的機(jī)會(huì)主義行為及其治理（賈清萍和史利琴，2019；梁彥紅和陳懷澤，2019；牛耘詩(shī)等，2019）［2-4］。近年來(lái)也有部分學(xué)者開始研究政府機(jī)會(huì)主義行為，如政府官員出于獲取選票和政治支持的目的（Estache et al.，2009）［5］，政府不參與機(jī)會(huì)主義行為是決定PPP項(xiàng)目成本效率的關(guān)鍵（Valero and Vanessa，2015）［6］。實(shí)際上政府和社會(huì)資本都可能存在機(jī)會(huì)主義行為，從政府和社會(huì)資本雙方研究PPP實(shí)施過(guò)程中的機(jī)會(huì)主義行為表現(xiàn)形式及其治理的文獻(xiàn)不多，現(xiàn)有文獻(xiàn)側(cè)重于從博弈論的角度研究其機(jī)會(huì)主義行為的演化及其治理（畢蕾，2016；張飛漣等，2020）［7-8］。鑒于此，本文從政府和社會(huì)資本多維的視角探索其機(jī)會(huì)主義行為的表現(xiàn)形式、形成動(dòng)因和治理機(jī)制，以期豐富相關(guān)文獻(xiàn)，為政府和社會(huì)資本提供決策參考。

一、機(jī)會(huì)主義行為的主要表現(xiàn)

所謂機(jī)會(huì)主義行為是指政府和社會(huì)資本因信息不對(duì)稱或未來(lái)事項(xiàng)的不確定性等所引起的道德風(fēng)險(xiǎn)和逆向選擇問題，利益相關(guān)者利用各種方式尋求自身利益最大化。機(jī)會(huì)主義行為主要源于風(fēng)險(xiǎn)分配不當(dāng)或不明晰，政府和社會(huì)資本作為有限理性的行動(dòng)者，往往是一方以犧牲另一方的利益為代價(jià)來(lái)實(shí)現(xiàn)自己的利益，特別是在缺乏承諾、承諾無(wú)效情況之下，目前市場(chǎng)對(duì)行政權(quán)力的約束較弱，政府承諾的遵守度在很大程度上取決于政府自身的意愿而非契約和法律的制約［9］。由于人的有限理性以及環(huán)境和行為的復(fù)雜和不確定性，決定了契約天生就是不完全的，難以窮盡所有的或有事項(xiàng)，受契約不完備、契約管理不當(dāng)、資產(chǎn)專用性等因素影響，締約雙方都有可能滋生機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)。

（一）PPP模式下政府的主要機(jī)會(huì)主義行為

在扭曲的政績(jī)觀驅(qū)動(dòng)下，PPP模式被政府官員異化為政治工具，通過(guò)遞延債務(wù)、平滑支出、降低預(yù)算赤字或規(guī)避預(yù)算約束，以尋求政治利益，不考慮社會(huì)和環(huán)境的可持續(xù)性；過(guò)度強(qiáng)調(diào)PPP模式的優(yōu)勢(shì)，樂觀估計(jì)需求和凈現(xiàn)值，低估其交易成本，不進(jìn)行可行性研究或?yàn)椤翱尚小倍M(jìn)行可行性研究，缺乏透明的風(fēng)險(xiǎn)評(píng)價(jià)程序；為吸引社會(huì)資本承諾各種優(yōu)惠條件（如保障社會(huì)資本的低風(fēng)險(xiǎn)和高回報(bào)），但后續(xù)由于各種原因，背棄原先的承諾；利用簽約后議價(jià)能力轉(zhuǎn)移回政府，干預(yù)社會(huì)資本；借助社會(huì)資本之手掠奪社會(huì)資源，規(guī)避政治風(fēng)險(xiǎn)；濫用權(quán)力進(jìn)行設(shè)租和尋租，未真正考慮其決策的長(zhǎng)期影響；采取搭便車行為，將主要風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給社會(huì)資本；政府與社會(huì)資本合謀，幫助政府官員獲取個(gè)人政績(jī)，而將負(fù)擔(dān)轉(zhuǎn)移給未來(lái)的納稅人；未建立有效的信息篩查機(jī)制，政府不清楚社會(huì)資本的經(jīng)濟(jì)實(shí)力、管理水平和技術(shù)優(yōu)勢(shì)等信息，未對(duì)社會(huì)資本的風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)能力進(jìn)行有效評(píng)價(jià)，導(dǎo)致選擇了不合適的社會(huì)資本；利用政治權(quán)力，通過(guò)立法權(quán)或行政權(quán)等改變契約的性質(zhì)或提前終止契約；過(guò)度放大重新談判的效應(yīng)，對(duì)風(fēng)險(xiǎn)識(shí)別、風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)、風(fēng)險(xiǎn)計(jì)量不夠重視，可能因重新談判和“敲竹杠”（屬于事后機(jī)會(huì)主義，源于特定目的的交易要素，并影響契約雙方的契約關(guān)系）問題帶來(lái)高昂的交易成本，抵消了PPP項(xiàng)目帶來(lái)的效應(yīng)。

（二）PPP模式下社會(huì)資本的主要機(jī)會(huì)主義行為

利用虛假信息進(jìn)行惡意競(jìng)爭(zhēng)，采用低價(jià)中標(biāo)策略，有意高估項(xiàng)目的盈利，低估成本和風(fēng)險(xiǎn)，中標(biāo)后通過(guò)觸發(fā)重新談判條款或要求對(duì)原契約條款中空白、模糊、漏洞、無(wú)效之處進(jìn)行解釋、調(diào)整、修訂或補(bǔ)充來(lái)實(shí)現(xiàn)其目標(biāo)；因利潤(rùn)空間過(guò)低層層轉(zhuǎn)包或分包，降低項(xiàng)目質(zhì)量，導(dǎo)致“劣幣驅(qū)逐良幣”效應(yīng)；出于過(guò)度自信而導(dǎo)致非理性的傾向，如果預(yù)期未得到滿足就容易造成“贏者詛咒”現(xiàn)象，當(dāng)社會(huì)資本無(wú)法承當(dāng)相關(guān)風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，利用政府“退出障礙”進(jìn)行謀利（政府出于政治成本和政治聲譽(yù)等方面考慮，為確保項(xiàng)目的可持續(xù)性，對(duì)陷入困境的項(xiàng)目進(jìn)行救助，或即便最初契約設(shè)計(jì)未將重新談判作為選項(xiàng)的情況下與社會(huì)資本重新談判，因?yàn)橐坏╉?xiàng)目失敗，選擇新的合作方取代現(xiàn)有合作方將導(dǎo)致政治成本和交易成本加大，意味著政府承擔(dān)高昂的“政治沉沒成本”），迫使政府提前回購(gòu)項(xiàng)目或進(jìn)行擔(dān)保，將風(fēng)險(xiǎn)逆向轉(zhuǎn)移給政府部門；利用政府急于求成的心理，追求高溢價(jià)；資質(zhì)不夠，主要利用銀行貸款開展PPP，將風(fēng)險(xiǎn)轉(zhuǎn)移給金融系統(tǒng)，或通過(guò)融資后抽取資金；權(quán)衡項(xiàng)目持續(xù)帶來(lái)的損失和違約成本，一旦期望回報(bào)未得到滿足，就背棄合同承諾或提前終止項(xiàng)目，規(guī)避相應(yīng)的責(zé)任；利用績(jī)效的無(wú)法有效觀察、證實(shí)或計(jì)量，降低項(xiàng)目質(zhì)量和標(biāo)準(zhǔn)，以減少成本；利用政府設(shè)定的激勵(lì)機(jī)制不健全，造成人為成本超支假象，以獲取政府額外補(bǔ)助；隱瞞利潤(rùn)，利用相對(duì)壟斷地位提高收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)（主要為非政府付費(fèi)項(xiàng)目）；通過(guò)政治游說(shuō)或與政府官員合謀，使得政府做出偏向性政策，幫助其攫取超額利潤(rùn)或利用項(xiàng)目公司轉(zhuǎn)移資產(chǎn)等。

二、PPP模式機(jī)會(huì)主義行為的理論分析

在項(xiàng)目的不同階段，機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)也有所差異。從機(jī)會(huì)主義行為的表現(xiàn)形式、交易成本經(jīng)濟(jì)學(xué)理論以及代理理論，可以確定環(huán)境不確定性、控制不完善、資產(chǎn)專用性、信息不對(duì)稱、缺乏承諾和追求私利是導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為的六個(gè)決定因素［10］。

（一）信息不對(duì)稱

在PPP治理機(jī)制中，信息不對(duì)稱是誘發(fā)機(jī)會(huì)主義行為的重要根源。所謂信息不對(duì)稱是指利益相關(guān)方無(wú)法同步擁有其他利益相關(guān)方擁有的各類信息。政府和社會(huì)資本構(gòu)成復(fù)雜的伙伴關(guān)系和委托代理關(guān)系，在維系這種關(guān)系時(shí)，交易中的一方可能比另一方擁有更多的信息，并可能利用這種信息優(yōu)勢(shì)來(lái)獲取超額回報(bào)。PPP模式的核心是利益共享、風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)，但是這種機(jī)制取決于信息的對(duì)稱程度。

（二）環(huán)境的不確定性

PPP模式具有時(shí)間周期長(zhǎng)、投資金額大、不確定性高等特點(diǎn)，在此過(guò)程中需求的波動(dòng)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)的變化、生產(chǎn)技術(shù)的進(jìn)步、新進(jìn)入者的威脅等，都可能影響到現(xiàn)有契約的繼續(xù)。重新談判的本質(zhì)是風(fēng)險(xiǎn)的重新配置，往往作為PPP契約管理的重要工具，其發(fā)生的概率是導(dǎo)致機(jī)會(huì)主義行為的重要因素，而發(fā)生的概率取決于取代現(xiàn)有社會(huì)資本的機(jī)會(huì)成本、項(xiàng)目失敗帶來(lái)的政治和經(jīng)濟(jì)影響、政府實(shí)施救濟(jì)的制度環(huán)境、監(jiān)管的效率等。應(yīng)該明確的是，重新談判在解決契約不完備性的同時(shí)可能帶來(lái)高昂的交易成本、融資成本和社會(huì)成本問題，導(dǎo)致項(xiàng)目偏離預(yù)先的契約和設(shè)定的目標(biāo)。

（三）受托責(zé)任機(jī)制不明晰

PPP的支持者認(rèn)為，PPP模式可以促進(jìn)公共產(chǎn)品領(lǐng)域的治理從“單中心治理”轉(zhuǎn)為多元治理［11］。PPP最容易挑戰(zhàn)的政治倫理是問責(zé)制［12］，治理的本質(zhì)是解決委托人和代理人之間內(nèi)在的利益沖突問題。PPP模式改變了傳統(tǒng)的受托責(zé)任性質(zhì)和運(yùn)行機(jī)制，使得公共產(chǎn)品或服務(wù)的供給模式更趨多元化，這種跨部門的安排進(jìn)一步模糊了部門的邊界，并影響整體受托責(zé)任的實(shí)施。相對(duì)于傳統(tǒng)的委托代理關(guān)系，PPP模式的代理關(guān)系更趨復(fù)雜，受托責(zé)任特別是績(jī)效受托責(zé)任邊界更為模糊。PPP模式中政府和私營(yíng)投資方的關(guān)系是一種新型的委托代理理論，PPP模式中的代理關(guān)系分別是：政府與私營(yíng)合作方之間形成委托代理關(guān)系，政府（采購(gòu)者）與人民大眾（利益相關(guān)者）間形成權(quán)利代理關(guān)系［13］。在現(xiàn)代國(guó)家，社會(huì)公眾和政府之間形成委托代理關(guān)系，在PPP項(xiàng)目實(shí)際操作過(guò)程中，委托人一般是指政府當(dāng)局，其主要目標(biāo)是回應(yīng)社會(huì)公眾的需求，實(shí)現(xiàn)社會(huì)福利或公共利益最大化，更加強(qiáng)調(diào)利益相關(guān)者的利益和使用者導(dǎo)向。代理人一般是指社會(huì)資本，主要遵循市場(chǎng)為導(dǎo)向的行為模式，追求企業(yè)價(jià)值最大化或利潤(rùn)最大化目標(biāo)，但實(shí)際上政府和社會(huì)資本既存在合作關(guān)系，也存在項(xiàng)目運(yùn)營(yíng)和服務(wù)提供上的委托代理關(guān)系。在此過(guò)程中政府既是參與者又是監(jiān)管者，既是主要股東，又是顧客等多重身份。盡管“合作或伙伴關(guān)系”從內(nèi)涵上包含了平等和無(wú)沖突的意思，但事實(shí)上并非如此。因此社會(huì)資本具有（特許）經(jīng)營(yíng)權(quán)，而政府方擁有最終的所有權(quán)，根據(jù)這一特征可以將政府方界定為“委托人”而將投資方界定為“代理人”［14］。受托責(zé)任是受托人對(duì)委托人負(fù)有的義務(wù)，其完整內(nèi)涵應(yīng)當(dāng)包括行為和報(bào)告兩方面［15］。政府官員必須對(duì)社會(huì)公眾解釋和證實(shí)其行為和決策的合法性并承擔(dān)相應(yīng)的責(zé)任，社會(huì)資本則通過(guò)契約規(guī)定的方式、預(yù)算、時(shí)間、績(jī)效等向政府提供公共產(chǎn)品或服務(wù)并承擔(dān)受托責(zé)任，在受托責(zé)任機(jī)制不明確的情況下，委托方和代理人都是“理性經(jīng)濟(jì)人”，都存在自利行為動(dòng)機(jī)，可能以犧牲效率及對(duì)方和公共利益實(shí)現(xiàn)效應(yīng)的最大化。

（四）資產(chǎn)專用性的不對(duì)稱程度

一旦政府和社會(huì)資本投入了專用性資產(chǎn)（資產(chǎn)的專用性程度取決于基于契約績(jī)效為基礎(chǔ)的投資價(jià)值與該資產(chǎn)被改用于其他用途的投資價(jià)值的差異，差異越大，專用性越強(qiáng)），就構(gòu)成了一種雙邊依賴關(guān)系，同時(shí)也形成了沉沒成本，限制了雙方選擇空間。擁有專用性資產(chǎn)的一方由于其資產(chǎn)的用途有限，其使用決定權(quán)被對(duì)方所控制，從而對(duì)方可能利用其有利地位進(jìn)行要挾［16］。專用資產(chǎn)投入的不對(duì)稱使得政府和社會(huì)資本形成了“非對(duì)稱鎖定”狀態(tài)，一旦合作方采取機(jī)會(huì)主義行為，即便已經(jīng)意識(shí)到對(duì)方侵害自己利益也無(wú)法終止契約，因?yàn)檫@將帶來(lái)更高的成本。

三、PPP模式下機(jī)會(huì)主義行為的治理

（一）完善契約治理

PPP要解決的不只是與誰(shuí)合作，更重要的是如何合作，從公共治理的要求出發(fā)，這必須有賴于科學(xué)合理的公共管理合同［17］。PPP將設(shè)計(jì)、建造、融資、運(yùn)營(yíng)和維護(hù)等納入一個(gè)契約，綜合考慮其成本與效益問題，使得契約更為復(fù)雜。政府部門與市場(chǎng)主體都難以預(yù)見所有的情況，也不可能把所有的條款都寫入契約，合作方后期再談判是常態(tài)，核心是爭(zhēng)奪剩余權(quán)利，關(guān)鍵是激勵(lì)方式，屬于典型的不完全契約［18］。契約治理的締約雙方不是一種管制與被管制的關(guān)系，而是一種互惠互利、平等協(xié)作的關(guān)系［19］，契約治理是PPP項(xiàng)目有效運(yùn)作的基礎(chǔ)，其優(yōu)勢(shì)在于應(yīng)對(duì)模糊性，其越完備，未來(lái)發(fā)生機(jī)會(huì)主義行為的概率越小。在雙方達(dá)成共識(shí)的基礎(chǔ)上將責(zé)權(quán)利用契約條款（明確價(jià)格、數(shù)量、質(zhì)量、時(shí)間、違約的懲罰機(jī)制等條款）進(jìn)行細(xì)化和固化，具有法律約束力［20］，能在一定程度上減少機(jī)會(huì)主義行為的發(fā)生，提高治理的效率。顯性契約有助于明確界定第三方可執(zhí)行的契約范圍、自我履約邊界，并有助于締約方合理判斷其專用性投資產(chǎn)生的可能收益，使其事前專用性投資的動(dòng)機(jī)進(jìn)一步增強(qiáng)［7］。正式契約治理的效果取決于締約人的有限理性、機(jī)會(huì)主義行為和資產(chǎn)專用性等因素，要解決模糊性的關(guān)鍵就必須明確控制權(quán)，控制權(quán)又以產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)為基礎(chǔ)。在實(shí)際運(yùn)行過(guò)程中，風(fēng)險(xiǎn)錯(cuò)配是阻礙PPP成功的重要因素，風(fēng)險(xiǎn)配置主要取決于所有權(quán)結(jié)構(gòu)，盡管有人認(rèn)為風(fēng)險(xiǎn)配置應(yīng)該與其風(fēng)險(xiǎn)管理能力或風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)成本最小化相匹配，即風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)由最優(yōu)風(fēng)險(xiǎn)承擔(dān)者承擔(dān)（即能以最經(jīng)濟(jì)的方式管理、控制和承擔(dān)風(fēng)險(xiǎn)），但實(shí)際雙方都有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避的傾向，所有權(quán)是雙方博弈的最終結(jié)果，所有權(quán)配置決定了政府和社會(huì)資本之間剩余控制權(quán)和剩余索取權(quán)的相對(duì)分布，是收益共享和風(fēng)險(xiǎn)共擔(dān)的基礎(chǔ)。要進(jìn)一步強(qiáng)化彼此之間的契約意識(shí)，明確所有權(quán)配置，以確保PPP項(xiàng)目的順利實(shí)施。在契約中應(yīng)明確社會(huì)資本承擔(dān)的社會(huì)責(zé)任，實(shí)現(xiàn)公共利益和私人利益之間的平衡，明確觸發(fā)重新談判的各種條款（確定相關(guān)的原則或指南，設(shè)定偏離的定性指標(biāo)和定量化指標(biāo)，如最高限價(jià)、不可抗力等）和具體程序等，明確政府救濟(jì)或提前接管項(xiàng)目的條件，進(jìn)一步抑制政府和社會(huì)資本的機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)。

（二）確保關(guān)系治理的效率

正式契約治理與關(guān)系契約治理具有競(jìng)爭(zhēng)性和替代性［21］，由于有限理性和不確定性決定了正式契約內(nèi)在不完備性，單純依賴標(biāo)準(zhǔn)化和剛性的契約治理可能是低效的甚至?xí)?lái)高昂的代價(jià)。契約關(guān)系與非契約關(guān)系貫穿于PPP項(xiàng)目的始終，契約關(guān)系明確但不完整，非契約關(guān)系對(duì)契約難及之處予以控制，避免出現(xiàn)約束空白，由此形成非契約資源的控制權(quán)，簡(jiǎn)稱剩余控制權(quán)［22］。在PPP項(xiàng)目的全壽命周期，非契約關(guān)系又可稱為關(guān)系治理，是契約治理的重要補(bǔ)充，建立正式契約治理和關(guān)系契約治理之間的適度平衡和動(dòng)態(tài)調(diào)整機(jī)制，是確保PPP項(xiàng)目成功的關(guān)鍵，既保證了正式契約剛性，又增加了一定的靈活性。PPP項(xiàng)目使得利益相關(guān)者更趨多元化，利益的鏈接除了通過(guò)正式的契約固化外，締約主體和其他利益相關(guān)者需要建立有效的信息交換、共享和溝通機(jī)制，構(gòu)建以信任為導(dǎo)向的治理機(jī)制。受托責(zé)任與透明度相輔相成，透明度是確保雙方關(guān)系健康的主要因素，信息是委托代理問題的核心，信息公開是善治的前提和重要標(biāo)志，也是解決逆向選擇和道德風(fēng)險(xiǎn)的關(guān)鍵，要真正實(shí)現(xiàn)受托責(zé)任，就必須定期提供PPP項(xiàng)目相關(guān)的背景、項(xiàng)目立項(xiàng)的理由、預(yù)期影響等信息。

（三）設(shè)計(jì)和構(gòu)建持續(xù)監(jiān)督機(jī)制和有效的激勵(lì)機(jī)制

在信息不對(duì)稱及委托人和代理人目標(biāo)函數(shù)不一致的既定前提下，根據(jù)經(jīng)濟(jì)學(xué)的經(jīng)濟(jì)人假設(shè)，無(wú)論代理人還是委托人，其機(jī)會(huì)主義沖動(dòng)是天然的和合乎邏輯的［23］。在PPP項(xiàng)目實(shí)施過(guò)程中，政府和社會(huì)資本等利益相關(guān)者都可能利用信息優(yōu)勢(shì)獲取信息租金。為此，應(yīng)在進(jìn)行嚴(yán)格的可行性研究基礎(chǔ)上，設(shè)計(jì)和構(gòu)建正式的規(guī)則、程序和政策，對(duì)契約雙方行為和結(jié)果進(jìn)行持續(xù)有效的管制和監(jiān)督。在項(xiàng)目招投標(biāo)階段，政府應(yīng)對(duì)社會(huì)資本的能力特別是在類似項(xiàng)目中的業(yè)績(jī)進(jìn)行綜合評(píng)價(jià)，關(guān)注其財(cái)務(wù)狀況和社會(huì)聲譽(yù)。在建設(shè)和營(yíng)運(yùn)階段，對(duì)偏離契約特別是觸發(fā)重新談判的行為進(jìn)行識(shí)別和管理，以及時(shí)發(fā)現(xiàn)和約束機(jī)會(huì)主義行為，并規(guī)避“管制俘獲”問題。在符合成本效益原則的前提下，可以借助第三方的力量對(duì)PPP項(xiàng)目的績(jī)效進(jìn)行監(jiān)督，并對(duì)物有所值情況進(jìn)行審計(jì)。監(jiān)管的目標(biāo)在項(xiàng)目實(shí)施的不同期間應(yīng)有所差異，要充分利用聲譽(yù)效應(yīng)，及時(shí)公布社會(huì)資本的失信名單，減少信息不對(duì)稱和信息扭曲，降低事后交易成本。

（四）注重社會(huì)公眾的參與

在PPP的網(wǎng)絡(luò)中，有中心主體，也有邊緣主體，形成了中心-邊緣的結(jié)構(gòu)［11］。利益相關(guān)者受PPP項(xiàng)目的影響方式和影響程度不同，在整個(gè)項(xiàng)目周期發(fā)揮的作用也有差異。社會(huì)公眾是PPP項(xiàng)目的最終受益者，其利益關(guān)切往往被忽視，在PPP整個(gè)實(shí)施過(guò)程中，都存在邊緣化甚至虛位的現(xiàn)象，但一旦PPP項(xiàng)目觸碰其個(gè)人利益，就會(huì)強(qiáng)烈反對(duì)甚至阻礙PPP項(xiàng)目的實(shí)施。重視公眾的參與有助于提供公共受托責(zé)任，促進(jìn)PPP項(xiàng)目的規(guī)范化運(yùn)營(yíng)。應(yīng)建立社會(huì)公眾利益訴求的表達(dá)機(jī)制，確保社會(huì)公眾對(duì)PPP項(xiàng)目的知情權(quán)和參與權(quán)，特別是在一些重要決策上需要聽取社會(huì)公眾的意見，同時(shí)根據(jù)外部環(huán)境的變化及時(shí)回應(yīng)利益相關(guān)者的需求，抑制機(jī)會(huì)主義行為。

總之，PPP模式整合了政府和社會(huì)資本的資源，但在此過(guò)程中政府和社會(huì)資本都存在機(jī)會(huì)主義行為動(dòng)機(jī)，機(jī)會(huì)主義行為導(dǎo)致社會(huì)福利的損失，對(duì)政府和社會(huì)資本的機(jī)會(huì)主義行為根源進(jìn)行分析并提出相應(yīng)的治理措施是實(shí)現(xiàn)PPP項(xiàng)目可持續(xù)發(fā)展的重要保證。信息不對(duì)稱、有限理性和專用性投資是政府和社會(huì)資本產(chǎn)生機(jī)會(huì)主義行為的主要因素，目標(biāo)的差異化驅(qū)動(dòng)了不同的治理結(jié)構(gòu)，只有建立有效的顯性契約治理和隱性契約治理結(jié)合的機(jī)制，確保社會(huì)資本合理的收益得到保障，同時(shí)加強(qiáng)監(jiān)管和注重利益相關(guān)者的參與，才能有效地對(duì)機(jī)會(huì)主義行為進(jìn)行治理。