陳俊忠（正高級會計師）（韶關學院 廣東韶關 512005）

一、引言

高校內(nèi)涵式發(fā)展模式下，財政撥款仍然是公辦高校辦學經(jīng)費的主要來源，財政撥款是高校內(nèi)涵式發(fā)展的重要資源保障。同時，內(nèi)涵式發(fā)展必然帶來辦學經(jīng)費需求的變化，進而引發(fā)財力供給體制的變化，需要對高校財政撥款體制進行相應的改革。

與我國不同時期的高等教育發(fā)展相適應，高校財政撥款體制發(fā)展經(jīng)歷了“基礎加發(fā)展”“生均綜合定額加專項補助”兩種模式，這兩種模式在不同的歷史時期有效促進了高校的可持續(xù)發(fā)展。隨著我國高等教育進入新的發(fā)展階段，內(nèi)涵式發(fā)展成為現(xiàn)階段和今后一段時期高校人才培養(yǎng)、科學研究和服務經(jīng)濟社會發(fā)展的主要模式。高校內(nèi)涵式發(fā)展對于教育資金、尤其是財政性教育經(jīng)費的投入提出了新的期盼。本文從高校內(nèi)涵式發(fā)展這一特定境域重新認識高校財政撥款體制，在梳理和分析我國高校財政撥款體制的歷史和現(xiàn)狀的基礎上，提出當前我國高校財政撥款體制與高校內(nèi)涵式發(fā)展存在不相適應之處，通過對高校內(nèi)涵式發(fā)展指標體系的深入分析，從公共財政和公共需求理論視角探討了高校內(nèi)涵式發(fā)展與財政撥款體制的內(nèi)在邏輯，提出構建適合我國高校內(nèi)涵式發(fā)展需要的財政撥款體制的對策建議。

二、我國高校財政撥款體制的演變、現(xiàn)狀與問題

（一）財政撥款體制的歷史演變

隨著經(jīng)濟社會及高等教育改革發(fā)展的不斷深入，我國高校財政撥款體制也隨之發(fā)生了變化。計劃經(jīng)濟體制下，我國實行的是大收大支的資金預算管理體制，高校按行政隸屬關系縱向劃分。在這種特定的體制背景下，我國對高校的管理長期實行的是由舉辦者自行籌措資金和管理資金運用的財政撥款體制。隨著我國市場經(jīng)濟的逐步發(fā)展以及公共財政體制和高等教育體制的改革深化，高校辦學經(jīng)費逐步形成了以中央財政和地方財政撥款為主，受教育者繳費，社會捐資助學以及債務融資等多元化體制機制。其中財政撥款體制主要有“基數(shù)加發(fā)展”和“生均綜合定額加專項補助”兩種。

1.基數(shù)加發(fā)展撥款體制。在1985年之前，我國高校財政撥款實行的是基數(shù)加發(fā)展撥款體制。在這種撥款體制下，政府在核定高校年度預算經(jīng)費時，通常以各高校上一年度財政撥款額度為基數(shù)，適當考慮預算年度各高校事業(yè)發(fā)展變化情況。在此基礎上核定高校財政撥款額度時，主要以基數(shù)加發(fā)展方式來安排經(jīng)費預算［1］。這與我國當時的財政體制相適應，也滿足當時我國高等教育發(fā)展模式的需要，不僅保證了高校人員的定額費，而且便于政府部門加強對高校的集中財政管理，在特定的歷史條件下，這種撥款體制對完善教育經(jīng)費核撥具有一定的積極意義。

2.生均綜合定額加專項補助撥款體制。雖然基數(shù)加發(fā)展撥款體制核算簡單、操作方便，但計劃經(jīng)濟痕跡重，阻礙了對高等教育辦學成本的控制和提高財政性辦學經(jīng)費的使用效益，不利于各高校間在公平條件下競爭和發(fā)展。因此，1986年10月15日，國家教委和財政部聯(lián)合對高校教育事業(yè)費的撥款辦法進行了改革，按照不同科類不同層次學生的需要和學校所在地區(qū)的不同情況，結(jié)合國家財力可能，按照“生均綜合定額加專項補助”的辦法核定高校年度教育事業(yè)費預算。國家對高校的財政撥款體制正式由“基數(shù)加發(fā)展”更改為“生均綜合定額加專項補助”［2］。

（二）財政撥款體制現(xiàn)狀及存在的不足

1.財政撥款主體和主要類型、方法。高校是人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新和服務經(jīng)濟社會的主陣地。新時代，高校內(nèi)涵式發(fā)展需要投入大量經(jīng)費，經(jīng)費投入的多少直接影響著高校新一輪內(nèi)涵式發(fā)展的成效。

（1）撥款主體。根據(jù)《中華人民共和國高等教育法》規(guī)定，按舉辦主體的不同，我國的公辦高校分為教育部直屬高校、部省共建高校、各省省屬高校、省市共建高校、各市市屬高校等。根據(jù)事權與財權分類管理體制，目前我國高校財政撥款劃分為中央級財政撥款、省級財政撥款和市（縣）級財政撥款。采取同級一般公共預算撥付方式，由各級政府教育行政主管部門通過年度預算安排撥款。

（2）撥款類型、方法。按照《高等學校財務管理改革實施辦法》規(guī)定，對高校的財政撥款實行的是生均綜合定額加專項補助撥款體制。在這種撥款體制下，對高校的生均綜合定額撥款是根據(jù)政府主管部門制定的不同層次、不同類型、不同地區(qū)學生生均經(jīng)費的定額標準和高校在校學生人數(shù)來核定高校的生均定額撥款。“專項補助”作為對“生均綜合定額”撥款的補充，由財政部門和教育主管部門根據(jù)國家的政策導向和高校的特定項目單獨核定［3］。

2.財政撥款體制存在不足。

（1）財政撥款法制保障機制不完善。高校的內(nèi)涵式發(fā)展離不開財政撥款的支持和保障，發(fā)展高等教育必須逐步提高國家財政性教育經(jīng)費占國民生產(chǎn)總值的比例，完善以財政撥款為主、多渠道籌措高等教育經(jīng)費為輔的高等教育投入體制［4］。優(yōu)化財政支出結(jié)構，統(tǒng)籌各項收入，把教育作為財政支出重點領域予以優(yōu)先保障。這是當前各級政府應承擔的義務和責任，要提高國家財政性教育經(jīng)費支出占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例［5］?？梢姡瑖覍Ω咝Ｘ斦度胗邢嚓P要求，但尚未做出明確的法律規(guī)定。

（2）財政撥款存在不平衡、不充分現(xiàn)象。財政撥款在高?？偟霓k學經(jīng)費中占較大比例，其投入情況關系著高校的內(nèi)涵式發(fā)展。但無論是“基數(shù)加發(fā)展”或是“生均綜合定額加專項補助”的財政撥款體制，財政撥款核定的依據(jù)首先是高校的身份（即舉辦主體身份）［6］，不同身份類別的高校享受不同的定額標準和專項補助。這種因高校舉辦主體身份不同，受各級政府財力所限導致生均綜合定額撥款標準差距較大的體制不利于我國建設高等教育強國整體目標的實現(xiàn)。

（3）成本觀念不強，績效未得到重視。“生均綜合定額+專項補助”撥款體制在高校擴大辦學規(guī)模時期積極促進了高等教育發(fā)展。但因撥款政策依據(jù)僅以高?！吧矸荨焙驮谛W生人數(shù)作為標準，忽視了撥款機制是由多目標綜合作用，尤其是沒有考慮內(nèi)涵式發(fā)展目標。如果按照這種撥款體制，高校實際獲得的財政撥款數(shù)量與高校的辦學績效明顯脫節(jié)，無法體現(xiàn)成本與撥款之間的關系，內(nèi)涵績效指標體系沒有較好引入，無法有效激勵高校的辦學行為，導向性缺失，與目前高等教育內(nèi)涵式發(fā)展模式新需求不相適應。

三、高校內(nèi)涵式發(fā)展與財政撥款體制的內(nèi)在邏輯分析

（一）高校內(nèi)涵式發(fā)展指標體系分析

內(nèi)涵式發(fā)展是我國高等教育現(xiàn)階段及今后一段時期的發(fā)展重點、努力方向和重要任務。推進高校內(nèi)涵式發(fā)展需要對新時代我國高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的關鍵指標有深刻和準確理解：

1.創(chuàng)新發(fā)展。一要深化改革，推進體制機制創(chuàng)新，為創(chuàng)新發(fā)展提供制度保障。二要改革人才培養(yǎng)模式，深化創(chuàng)新創(chuàng)業(yè)教育，全面提高人才培養(yǎng)能力，構建學習共同體和“雙創(chuàng)”平臺。三要培育創(chuàng)新型校園文化，使創(chuàng)新成為高校教師和學生的價值追求。四要落實“放管服”要求，激發(fā)校園科技創(chuàng)新能力，成為服務經(jīng)濟社會的智力源泉。

2.特色發(fā)展。一要發(fā)展定位有特色，找準自己在行業(yè)中所處的位置。二要專業(yè)建設、人才培養(yǎng)有特色。三要辦學理念有特色。四要科學研究和服務經(jīng)濟社會發(fā)展有特色。統(tǒng)籌推進內(nèi)涵式發(fā)展、一體化發(fā)展。

3.科學發(fā)展。要將發(fā)展目標作為新追求，將科學發(fā)展融入內(nèi)涵式發(fā)展全過程，實現(xiàn)二者有機結(jié)合，更好更快提升整體辦學水平質(zhì)量。一要明確發(fā)展的政治標準。堅持正確的辦學方向，明確歷史擔當。二要保證發(fā)展必須與高校的使命一致。發(fā)展不僅要適應經(jīng)濟社會發(fā)展需要，而且要滿足學生全面發(fā)展和充分就業(yè)，以及教師潛心教學和科研的需要。三要合理規(guī)劃，有序推進。要結(jié)合自身資源情況、辦學傳統(tǒng)和承載能力，取長補短，科學謀劃，確定自身發(fā)展定位，目標要長短結(jié)合，現(xiàn)實性與前瞻性相適應，實現(xiàn)科學發(fā)展。

4.協(xié)調(diào)發(fā)展。抓好協(xié)調(diào)統(tǒng)籌，使各項教育事業(yè)發(fā)展朝著規(guī)模、質(zhì)量、效益、結(jié)構多贏的方向發(fā)展，處理好整體與局部以及各個發(fā)展目標相互之間的關系。協(xié)調(diào)好發(fā)展過程中穩(wěn)定、改革和發(fā)展之間的關系，在穩(wěn)定的基礎上謀劃改革，以改革促進發(fā)展，以發(fā)展達到更高層次的穩(wěn)定。因此，高等教育的內(nèi)涵式發(fā)展必須在高層次上追求協(xié)調(diào)發(fā)展，才能實現(xiàn)真正意義上的高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

5.開放發(fā)展。要深化教育改革，擴大教育開放，提高國際化辦學水平。我國的高等教育內(nèi)涵式發(fā)展不能封閉，應具有國際視野，加強國際科技合作和人文交流，充分發(fā)揮人才制度優(yōu)勢，重視培養(yǎng)國際化人才和具有國際視野的創(chuàng)新型人才，更好地利用國際人才資源，主動參與國際人才競爭［7］，實行開放發(fā)展，為世界提供高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的中國模式。

（二）高校內(nèi)涵式發(fā)展與財政撥款體制的內(nèi)在邏輯分析

高等教育作為一種具有排他性的“準公共產(chǎn)品”，存在“市場失靈”問題，需要依靠政府的力量來彌補由于市場失靈所帶來的資源和產(chǎn)品短缺問題。對高校的財政撥款就是政府發(fā)揮公共財政調(diào)控力量的有效手段，是政府在教育領域履行公共管理職能的集中反映。

1.高校財政撥款的公共財政理論視角。從公共財政理論角度看，高等教育活動極具社會性，其行為主體既是受教育者本人，也是整個社會，高等教育的目的是培養(yǎng)經(jīng)濟社會發(fā)展所需的人才。因此，高等教育本身兼具公共產(chǎn)品和私人產(chǎn)品的雙重屬性，是一種“準公共產(chǎn)品”。一方面高等教育具有排他性和競爭性，受教育者接受的應是一種有償服務，將價格機制引入供給和需求的關系中，向受教育者收取學費、住宿費等來調(diào)節(jié)供求關系。另一方面高校內(nèi)涵式發(fā)展的關鍵是要培養(yǎng)適合經(jīng)濟社會建設需要的創(chuàng)新型人才、提高科創(chuàng)能力水平、為地方經(jīng)濟社會發(fā)展提供智力支持，增強國際化競爭力。高等教育具有外部性，不能僅由市場來解決高等教育發(fā)展面臨的現(xiàn)實問題，也不能只依靠高校自身，政府應為高等教育提供充足的辦學資金，在高等教育內(nèi)涵式發(fā)展歷程中履行公共管理者的主體責任，發(fā)揮公共財政職能。

2.內(nèi)涵式發(fā)展對財政撥款的新要求。高校要實現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展，需要通過整合資源、調(diào)整結(jié)構、提高質(zhì)量和效益等方法來實現(xiàn)創(chuàng)新發(fā)展、特色發(fā)展等發(fā)展目標，這就要求變革高校財政撥款制度。一要明確目標導向。新時代，財政撥款要堅持目標導向原則，為內(nèi)涵式發(fā)展服務，助力高校發(fā)展。二要增加投入，在撥款總量上實現(xiàn)突破。雖然2017年我國國家財政性教育經(jīng)費占國內(nèi)生產(chǎn)總值的比例達到4.14%，但是與世界上其他高等教育發(fā)達國家相比還是較低，具體分配落實安排到高等教育中的經(jīng)費占比更低。要推進高校內(nèi)涵式發(fā)展，增加財政撥款的投入總量已成為必然。三要創(chuàng)優(yōu)撥款模式。撥款應隨著高校內(nèi)涵式發(fā)展內(nèi)容的變化進行適時調(diào)整，并堅持效率與效益，促進高校資源的有效利用。四要將高校發(fā)展質(zhì)量評估結(jié)果與財政撥款直接掛鉤，運用績效手段對高校撥款使用的效益進行衡量和評價，決定以后撥款的方向和方法等［8］。

四、高校內(nèi)涵式發(fā)展的財政撥款體制對策建議

高校財政撥款體制是否與高等教育的發(fā)展相適應，已成為影響國家高等教育內(nèi)涵式發(fā)展的關鍵。在這種形勢下，為推進高校內(nèi)涵式發(fā)展，加快我國高等教育事業(yè)發(fā)展，構建適合我國高校內(nèi)涵式發(fā)展的財政撥款體制，可采取以下對策措施。

（一）完善高校財政撥款法制保障機制

1.立法保障高校財政撥款。法律是程序和機制可以順利實施的保障基礎。目前，我國對高校財政撥款投入尚未做出明確的法律規(guī)定，高校財政撥款缺乏立法保障。為了確保高校能夠獲得必需的財政撥款，保障高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。建議盡快就高校財政撥款體制開展立法工作，通過法律的形式規(guī)范各級政府對高校財政撥款的剛性投入，督促各級政府履行公共財政管理職能。建議在有關高校事業(yè)發(fā)展的相關法律條款中明確規(guī)定對高校財政撥款是各級政府執(zhí)政為民的職責。

2.完善各級政府高校財政撥款政績考核機制。高校財政撥款經(jīng)費由各級政府負責籌措投入，但在實際執(zhí)行過程中，各級政府因受本區(qū)域綜合財力水平不同限制，經(jīng)常會出現(xiàn)政府借口財政欠收而擠壓對高校財政撥款的情況，這種情況在省市共建高校中較為常見。為此，建議將各級政府對高校財政撥款實效納入政府政績考核內(nèi)容，落實主體責任，進一步完善我國高校財政撥款法制保障機制，為高校事業(yè)發(fā)展提供財力保障，切實支持高等教育內(nèi)涵式發(fā)展。

（二）建立基本性生均定額財政撥款機制

1.強化政府對高校財政撥款的導向原則。從高等教育的本質(zhì)屬性和發(fā)展歷程來看，高等教育不但具有獨立和自由的內(nèi)在屬性和規(guī)律，同時還具有公共服務屬性，高校履行公共服務職能需要政府提供財政撥款支持。雖然隨著我國高等教育體制改革的不斷推進和“放管服”政策措施的落實，高校辦學自主權日益擴大，辦學經(jīng)費來源渠道和經(jīng)費構成趨于多元化。但根據(jù)教育部官方網(wǎng)站公布的數(shù)據(jù)顯示，在高校辦學經(jīng)費總額中財政撥款經(jīng)費占比最高，平均達到50%以上，財政撥款資金仍然是高校辦學經(jīng)費的主要來源。為此，要推進高等教育內(nèi)涵式發(fā)展需要強化政府對高校財政撥款的導向原則，通過財政撥款體制的優(yōu)化改革，加強政府對高等教育發(fā)展的宏觀調(diào)控，加大政府財政撥款的投入力度，辦好具有中國特色社會主義鮮明特征的內(nèi)涵式發(fā)展的現(xiàn)代化大學。

2.建立標準統(tǒng)一、分級負責的基本性生均定額財政撥款體制。

（1）實行全國統(tǒng)一標準的基本性生均定額財政撥款。高校的本質(zhì)屬性決定了其辦學不以營利為目的，高校不像企業(yè)那樣可以根據(jù)市場行情進行產(chǎn)品定價，實現(xiàn)營利，進行資本盈溢，積累資源，達到可持續(xù)發(fā)展。再加上國家對高校辦學有全國統(tǒng)一標準的考核評價指標體系，如師生比、生均教學用房、生均實驗用房、生均教學儀器設備和圖書資料等。因此，高校并不會因為所處地域、舉辦類別等“身份”不同而出現(xiàn)辦學成本較大差異。對部分高校而言，現(xiàn)行的因“身份”不同而獲得不同的生均定額撥款的財政撥款體制已無法滿足學校生存需要，更無法進一步支持學校的內(nèi)涵式發(fā)展。為此，建議實行全國統(tǒng)一標準的基本性生均定額財政撥款標準，以滿足高校發(fā)展最基本的經(jīng)費需求，維持高校日常運行，解決高校生存問題，為高校內(nèi)涵式發(fā)展解決后顧之憂。

（2）實行基本性生均定額財政撥款分級負責制。為了保障高校師資隊伍建設、教科研活動正常運行及日常公用開支等基本運行經(jīng)費投入，在構建標準統(tǒng)一的基本性生均定額財政撥款體制基礎上，按照公共財政理論，根據(jù)高校所處區(qū)域、類別不同，實行分別由中央財政、?。ㄗ灾螀^(qū)、直轄市）級財政和市（縣）級財政負責給予高校財政撥款經(jīng)費投入制度，并將財政撥款實際結(jié)果作為本級政府政績考核指標之一，確保各級政府切實負起應擔之責，解決高校運行之憂，支持高校結(jié)合自身情況開展內(nèi)涵式發(fā)展。

（3）建立高校財政撥款轉(zhuǎn)移支付制度?，F(xiàn)行的政府間高等教育投入責任劃分因為財政能力的差異容易造成教育經(jīng)費投入的不均衡，從而導致高等教育質(zhì)量的差異。為了確保財政撥款足額投入，對于少數(shù)財政緊張的省市（縣），為支持這些地區(qū)的高等教育事業(yè)，實現(xiàn)高等教育均衡發(fā)展，協(xié)調(diào)推進我國高等教育強國建設，政府應盡快建立高校財政撥款轉(zhuǎn)移支付制度，啟動中央財政對地方高校的縱向財政撥款轉(zhuǎn)移支付和東部發(fā)達省市對口支援西部省份的橫向轉(zhuǎn)移支付，構建縱橫聯(lián)合、以縱為主的高校財政撥款轉(zhuǎn)移支付制度。

（三）構建內(nèi)涵式發(fā)展績效財政撥款新機制

支持高校內(nèi)涵式發(fā)展，財政對高校的撥款金額不再由高?，F(xiàn)有在校學生人數(shù)決定，而是由事關高校內(nèi)涵建設的人才教育教學培養(yǎng)質(zhì)量、開展科學技術研究能力和技術創(chuàng)新水平、科技成果轉(zhuǎn)化以及支持服務地方經(jīng)濟社會能力等指標來決定，應構建一套以績效為導向的新型績效財政撥款體制。

1.建立內(nèi)涵式發(fā)展績效財政撥款模式。內(nèi)涵式發(fā)展績效財政撥款有別于現(xiàn)行的專項補助撥款，注重高校內(nèi)涵式發(fā)展成效，資金分配根據(jù)高校在推進內(nèi)涵式發(fā)展過程中在創(chuàng)新發(fā)展、特色發(fā)展、科學發(fā)展、協(xié)調(diào)發(fā)展、綠色發(fā)展和開放發(fā)展幾方面取得的實效進行獎勵。目的在于激勵高校在人才培養(yǎng)、科技創(chuàng)新、服務地方經(jīng)濟社會等幾方面進行內(nèi)涵式發(fā)展，確實提高高等教育實力。新型內(nèi)涵式發(fā)展績效財政撥款凸顯了高校對資金用途的自主性、統(tǒng)籌性和績效性。此項經(jīng)費有別于基本建設撥款和獎助貸學基金等專項補助撥款必須按規(guī)定用途使用，高?？山Y(jié)合自身資源情況，根據(jù)內(nèi)涵式發(fā)展戰(zhàn)略需要科學自主統(tǒng)籌使用資金。

2.探索成立獨立的績效財政撥款中介機構。為了體現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展績效財政撥款的公平、公正、公開透明，解決在高等教育領域不平衡和不充分的問題，建議成立獨立于政府和高校之間的教育撥款中介機構來負責承擔政府對高校年度財政撥款職責。具體做法如下：一是建立一個獨立于政府與高校之間的非營利性中介機構，負責承擔政府對高校的財政撥款。二是績效財政撥款中介機構統(tǒng)一管理政府提供的經(jīng)費，依據(jù)高校內(nèi)涵式發(fā)展指標績效實施撥款。三是該中介機構核撥經(jīng)費需建立一套科學、公開、公正和公平的機制，并接受監(jiān)督和質(zhì)詢。四是擴大績效財政撥款中介機構職能，不僅要承擔撥款職能，還應具有一定程度的評議監(jiān)督等輔助職能。

3.實施一校一策內(nèi)涵式發(fā)展績效財政撥款。在內(nèi)涵式發(fā)展績效目標導向原則下，根據(jù)高校內(nèi)涵式發(fā)展需要，注重高校內(nèi)涵式發(fā)展實際成效，改變原來統(tǒng)一申報、統(tǒng)一評審的專項補助模式，采取一校一策的財政撥款補助形式。由高校結(jié)合自身辦學成效、戰(zhàn)略規(guī)劃向績效財政撥款中介機構提出申請，按規(guī)定程序和評審方式方法進行評定，確定對高校的內(nèi)涵式發(fā)展績效財政撥款額度。

五、結(jié)語

為適應教育體制改革發(fā)展需要，高校財政撥款體制也隨之進行了系列改革，并取得階段性成效，有效支持了高等教育事業(yè)發(fā)展。隨著我國高校內(nèi)涵式發(fā)展改革的提出和不斷推進，高校面臨辦學經(jīng)費緊張的局面，財政撥款短缺的現(xiàn)象在高校中不同程度的存在，制約了我國高等教育的進一步發(fā)展。當前的高校財政撥款體制存在立法保障不完善、水平不均衡、無法體現(xiàn)內(nèi)涵式發(fā)展績效等問題。本文首先梳理了我國高校財政撥款體制歷史、現(xiàn)狀和不足，接著分析了高校內(nèi)涵式發(fā)展與財政撥款體制的內(nèi)在邏輯關系，并提出構建適合我國高校內(nèi)涵式發(fā)展需要的高校財政撥款體制對策建議，以期為政府部門決策提供參考。