吳 佳

（萬(wàn)榮縣財(cái)政局，山西 萬(wàn)榮 044200）

0 引言

在社會(huì)經(jīng)濟(jì)不斷發(fā)展的背景下，政府的定位由“管理型政府”向“服務(wù)型政府”轉(zhuǎn)變，要求預(yù)算工作由原來(lái)的“粗放式”管理向“科學(xué)化、精細(xì)化”轉(zhuǎn)變。2020 年修訂實(shí)施的《預(yù)算法實(shí)施條例》明確建立全口徑預(yù)算管理體系，強(qiáng)調(diào)對(duì)預(yù)算執(zhí)行全流程進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控和績(jī)效評(píng)價(jià)，預(yù)算管理應(yīng)以提升預(yù)算資金配置與使用的績(jī)效為目標(biāo)。同時(shí)，新《政府會(huì)計(jì)制度》“雙系統(tǒng)”核算也為預(yù)算管理提供了信息支持。這些新形勢(shì)、新變化對(duì)基層行政單位的預(yù)算管理提出了更為嚴(yán)格的要求，但實(shí)際工作中還有諸多不足之處，導(dǎo)致資金管理效率下降，限制了公共服務(wù)功能的發(fā)揮。結(jié)合這種情況，就需要全面分析存在的問(wèn)題，提出相應(yīng)的管理措施，為基層行政單位預(yù)算管理工作良好開(kāi)展提供依據(jù)。

1 做好基層行政單位預(yù)算管理工作的重要性

預(yù)算管理在行政單位運(yùn)行中起著決定性作用，該項(xiàng)工作的優(yōu)勢(shì)表現(xiàn)為能夠有效控制經(jīng)濟(jì)活動(dòng)，探究存在的問(wèn)題，并加以解決，有利于提升單位管理效率、實(shí)現(xiàn)公共服務(wù)目標(biāo)。其具體作用表現(xiàn)在以下幾個(gè)方面。

1.1 能夠增強(qiáng)基層行政單位財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性

在預(yù)算管理體系完善的基礎(chǔ)上，對(duì)不同部門(mén)財(cái)務(wù)加以核查，動(dòng)態(tài)監(jiān)督資金流動(dòng)，使單位各項(xiàng)業(yè)務(wù)得到全面的監(jiān)督和管理，提升財(cái)務(wù)管理水平。通過(guò)保證實(shí)際支出和預(yù)算支出一致，增強(qiáng)了財(cái)務(wù)管理的規(guī)范性。

1.2 能夠提高基層行政單位的管理水平

編制預(yù)算的過(guò)程是單位依照實(shí)際情況明確戰(zhàn)略目標(biāo)、全面梳理工作的過(guò)程。通過(guò)預(yù)估將取得的收入、開(kāi)展哪些項(xiàng)目、面臨哪些支出，單位能夠全面掌握工作內(nèi)容，有計(jì)劃、有目標(biāo)地開(kāi)展工作。在預(yù)算執(zhí)行過(guò)程中，通過(guò)對(duì)項(xiàng)目收支的分析，對(duì)比不同地區(qū)的數(shù)據(jù)，能及時(shí)掌握工作進(jìn)展，發(fā)現(xiàn)工作差距，有利于提高行政單位的管理水平［1］。另外，預(yù)算管理工作的實(shí)施還可以確保各項(xiàng)資源得到有效分配，促使基層行政單位管理質(zhì)量提高。

1.3 能夠規(guī)避貪污舞弊行為

預(yù)算的控制功能體現(xiàn)為編制時(shí)就將人員支出、基本經(jīng)費(fèi)、項(xiàng)目支出等進(jìn)行了細(xì)化，一旦編制完成、經(jīng)過(guò)批準(zhǔn)，各項(xiàng)資金支出都必須受預(yù)算約束，降低了資金支出的隨意性。出現(xiàn)超額支出需追加預(yù)算時(shí)，要經(jīng)過(guò)嚴(yán)格的審批程序，有效約束了資金的支出，從一定程度上規(guī)避了貪污舞弊等不良行為出現(xiàn)。

2 基層行政單位預(yù)算管理存在的問(wèn)題

2.1 預(yù)算編制不到位

預(yù)算編制工作是財(cái)務(wù)工作的起點(diǎn)，對(duì)單位各項(xiàng)工作有序開(kāi)展有重要的指導(dǎo)作用。但基層的預(yù)算編制只是簡(jiǎn)單地列出資金需求，資金計(jì)劃缺乏科學(xué)性。主要原因有以下幾方面。

第一，財(cái)務(wù)人員身兼數(shù)職的現(xiàn)象在基層較為普遍，預(yù)算編制、會(huì)計(jì)核算、績(jī)效評(píng)價(jià)等工作均由一人負(fù)責(zé)，嚴(yán)重影響預(yù)算工作的效率、效果［2］。加之部分財(cái)務(wù)人員業(yè)務(wù)能力不強(qiáng)，沒(méi)有經(jīng)過(guò)專(zhuān)業(yè)培訓(xùn)，不能把握預(yù)算管理的作用、掌握預(yù)算編制方法，通常是機(jī)械地、生搬硬套地完成預(yù)算編制。

第二，按照要求，基本支出按其經(jīng)濟(jì)性質(zhì)分類(lèi)應(yīng)當(dāng)編列到款，但在實(shí)際編制過(guò)程中，項(xiàng)目科室參與度低，預(yù)算支出編制不夠精細(xì)化。這就會(huì)導(dǎo)致甲項(xiàng)目在A 經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目下的預(yù)算數(shù)用完后，占用其他項(xiàng)目該經(jīng)濟(jì)分類(lèi)科目預(yù)算數(shù)或者需從其他科目下調(diào)整。此外，有些部門(mén)沒(méi)有提前與財(cái)務(wù)部門(mén)溝通，用資金時(shí)才要求調(diào)整、追加，導(dǎo)致預(yù)算與實(shí)際執(zhí)行差距較大。

第三，編制方法不科學(xué)，基層大部分單位始終沿用增量預(yù)算法編制預(yù)算，多以上一年數(shù)據(jù)為準(zhǔn)小幅度增減。未立足單位實(shí)際，重新研究項(xiàng)目、人員配置等，確定的預(yù)算準(zhǔn)確性、合理性欠佳，容易出現(xiàn)資金浪費(fèi)現(xiàn)象。

2.2 預(yù)算執(zhí)行力度不足

大多數(shù)基層行政單位預(yù)算管理理念較弱，只是簡(jiǎn)單地進(jìn)行收支核算，缺乏對(duì)資金使用的控制和對(duì)預(yù)算執(zhí)行情況的分析，不能合理安排預(yù)算資金使用進(jìn)度，導(dǎo)致未按進(jìn)度及時(shí)向財(cái)政申請(qǐng)資金，資金支付出現(xiàn)缺口；或者導(dǎo)致年末突擊性的支付現(xiàn)象［3］。此外，基層單位在項(xiàng)目結(jié)算以后沒(méi)有分析、評(píng)價(jià)與預(yù)算相關(guān)的資產(chǎn)報(bào)表、會(huì)計(jì)資料等信息，難以為今后編制預(yù)算提供良好的參考依據(jù)。

2.3 預(yù)算監(jiān)督機(jī)制不完善

當(dāng)前的預(yù)算管理缺乏全流程的、規(guī)范化的預(yù)算監(jiān)督體系。在使用資金的過(guò)程中，私自調(diào)整使用計(jì)劃的現(xiàn)象還時(shí)有發(fā)生。對(duì)預(yù)算的調(diào)整、預(yù)算與決算的差異分析評(píng)價(jià)機(jī)制缺位，預(yù)算執(zhí)行中監(jiān)督機(jī)制不完善，預(yù)算執(zhí)行調(diào)整過(guò)多、剛性不足。

3 基層行政單位強(qiáng)化會(huì)計(jì)預(yù)算的有效措施

3.1 全面提高預(yù)算編制質(zhì)量

規(guī)范的預(yù)算編制是提升行政單位預(yù)算管理水平及工作效率的基礎(chǔ)。在編制預(yù)算前，應(yīng)首先與領(lǐng)導(dǎo)溝通預(yù)算年度的工作安排，把握好預(yù)算工作全局性、前瞻性要求，梳理好所需列入預(yù)算的收支項(xiàng)目。編制過(guò)程中，要加強(qiáng)與業(yè)務(wù)部門(mén)的溝通協(xié)調(diào)，對(duì)項(xiàng)目支出進(jìn)行深入的論證與分析，全面考慮項(xiàng)目成本及預(yù)算期間的支出。此外，還要充分考慮存量資產(chǎn)的利用、流轉(zhuǎn)、再利用，避免資產(chǎn)過(guò)度配置、浪費(fèi)財(cái)政資金等現(xiàn)象。真正把項(xiàng)目和資源有效銜接起來(lái)，盡可能保證預(yù)算的準(zhǔn)確性。

在預(yù)算編制方法上，“零基預(yù)算”要求從實(shí)際工作出發(fā)，逐項(xiàng)審議預(yù)算期內(nèi)各項(xiàng)費(fèi)用內(nèi)容及其開(kāi)支標(biāo)準(zhǔn)是否合理。為了落實(shí)“厲行節(jié)約”的要求、提高財(cái)政資金使用效率，可以采取零基預(yù)算和增量預(yù)算相結(jié)合的方式。對(duì)于日常經(jīng)費(fèi)、經(jīng)常性項(xiàng)目，探索建立基本支出定額管理辦法，根據(jù)定額確定預(yù)算或者根據(jù)歷史數(shù)據(jù)采用增量預(yù)算方法確定。同時(shí)，完善預(yù)算一體化系統(tǒng)中的基礎(chǔ)信息庫(kù)，為基本支出預(yù)算編制提供輔助支撐。針對(duì)新項(xiàng)目、大型項(xiàng)目等，應(yīng)采用零基預(yù)算方法編制，逐項(xiàng)審核每項(xiàng)支出的合理性和必要性。既保證實(shí)際需要，又落實(shí)“過(guò)緊日子”的要求；既考慮效果，又提高效率，把資金用在刀刃上，提高預(yù)算編制的合理性、科學(xué)性。

由于預(yù)算編制比較繁雜，且關(guān)系廣泛，需加強(qiáng)《預(yù)算法》《預(yù)算法實(shí)施條例》及預(yù)算一體化系統(tǒng)等的培訓(xùn)［4］。財(cái)務(wù)人員及具體業(yè)務(wù)人員均應(yīng)參加培訓(xùn)，深刻理解預(yù)算管理的內(nèi)涵和目標(biāo)，清晰認(rèn)識(shí)預(yù)算一體化的管理規(guī)則，真正通過(guò)一體化系統(tǒng)這一抓手提高預(yù)算管理水平，保證預(yù)算工作有序開(kāi)展。

3.2 完善項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，夯實(shí)預(yù)算管理基礎(chǔ)

項(xiàng)目庫(kù)管理是預(yù)算管理的基礎(chǔ)，預(yù)算管理一體化要求全部預(yù)算支出均以預(yù)算項(xiàng)目形式納入項(xiàng)目庫(kù)。這就需要提前研究謀劃項(xiàng)目，常態(tài)化儲(chǔ)備項(xiàng)目，提前進(jìn)行細(xì)致調(diào)研，對(duì)項(xiàng)目作出細(xì)致規(guī)劃，做實(shí)做細(xì)項(xiàng)目預(yù)算。探索建立項(xiàng)目支出預(yù)算評(píng)審制度，由各方面的專(zhuān)家組成評(píng)審組，對(duì)項(xiàng)目進(jìn)行評(píng)審，通過(guò)后方可納入項(xiàng)目庫(kù)管理，安排預(yù)算資金。評(píng)審內(nèi)容應(yīng)包含立項(xiàng)依據(jù)是否充分、是否符合實(shí)際需要；分析項(xiàng)目產(chǎn)生的效益、存在的風(fēng)險(xiǎn)以及是否可行；項(xiàng)目支出計(jì)劃是否合理等。通過(guò)評(píng)審機(jī)制保證財(cái)政資金投向優(yōu)質(zhì)項(xiàng)目。

3.3 加強(qiáng)預(yù)算控制，強(qiáng)化預(yù)算執(zhí)行剛性

預(yù)算執(zhí)行不僅涉及財(cái)務(wù)部門(mén)，還涉及預(yù)算內(nèi)有收支業(yè)務(wù)的科室。因此，應(yīng)確定財(cái)務(wù)與業(yè)務(wù)部門(mén)雙主體的預(yù)算控制體系。在預(yù)算執(zhí)行中，充分發(fā)揮財(cái)務(wù)監(jiān)督、內(nèi)部控制等手段，對(duì)資金使用情況進(jìn)行動(dòng)態(tài)監(jiān)控，對(duì)預(yù)算收支、成本費(fèi)用進(jìn)行全方位的管控。財(cái)務(wù)部門(mén)要嚴(yán)格按照批復(fù)的預(yù)算數(shù)安排支出，做到“無(wú)預(yù)算，不支出”，避免發(fā)生資金預(yù)算外流動(dòng)現(xiàn)象；嚴(yán)格按照預(yù)算及項(xiàng)目進(jìn)度及時(shí)申請(qǐng)資金計(jì)劃，控制預(yù)算支出進(jìn)度，避免資金出現(xiàn)缺口或滯留現(xiàn)象［5］。同時(shí)，及時(shí)對(duì)執(zhí)行偏差進(jìn)行分析，制定糾偏措施，保證預(yù)算執(zhí)行不偏離目標(biāo)。此外，加強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行中的會(huì)計(jì)監(jiān)督，財(cái)務(wù)部門(mén)借助財(cái)務(wù)信息動(dòng)態(tài)性追蹤預(yù)算執(zhí)行情況，整合資金管理、資產(chǎn)管理、成本費(fèi)用管理等，使財(cái)務(wù)管理覆蓋財(cái)政資金運(yùn)動(dòng)全流程。遵循專(zhuān)款專(zhuān)用原則，嚴(yán)格審核原始憑證，確保支出方向與實(shí)際項(xiàng)目相符，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性。

3.4 落實(shí)預(yù)算績(jī)效管理制度

預(yù)算績(jī)效管理制度是為提高財(cái)政資金使用效益而產(chǎn)生的制度，而基層普遍的做法是為支付資金而完善項(xiàng)目績(jī)效，偏離了制度建立的初衷。預(yù)算管理一體化環(huán)境下，績(jī)效目標(biāo)作為項(xiàng)目入庫(kù)的前置條件，改變了績(jī)效評(píng)價(jià)在實(shí)際操作中本末倒置的現(xiàn)象，體現(xiàn)了預(yù)算管理以績(jī)效為導(dǎo)向的要求?？?jī)效考評(píng)應(yīng)貫穿于預(yù)算決策、預(yù)算編制、預(yù)算執(zhí)行及決算的全過(guò)程，做到“花錢(qián)必問(wèn)效，無(wú)效必追責(zé)”，保證財(cái)政資金配置、使用和評(píng)價(jià)的公平性和高效性。另外，還要加強(qiáng)績(jī)效評(píng)價(jià)結(jié)果的應(yīng)用，不僅將其作為編制以后年度預(yù)算的依據(jù)，還要將其作為財(cái)政資金配置決策的依據(jù)，更要與單位目標(biāo)考核相結(jié)合，建立多層次的考核機(jī)制，更好地發(fā)揮預(yù)算績(jī)效管理制度的作用。

3.5 創(chuàng)新預(yù)算管理考核方式

必須摒棄以往單一的事后考核方式，將預(yù)算執(zhí)行期間考核和事后考核相結(jié)合，將事中考核放在第一位，兩者相輔相成，以此確保預(yù)算管理高效開(kāi)展。

4 結(jié)語(yǔ)

在全面提升預(yù)算管理現(xiàn)代化水平的背景下，預(yù)算管理成為基層行政單位管理工作的基礎(chǔ)，其需要不斷完善項(xiàng)目庫(kù)建設(shè)，提升預(yù)算編制質(zhì)量，增強(qiáng)預(yù)算執(zhí)行剛性，完善預(yù)算績(jī)效管理制度，做到預(yù)算科學(xué)、執(zhí)行有力、事后評(píng)價(jià)，切實(shí)提高預(yù)算管理水平，最終提升基層行政單位公共服務(wù)能力。