鞏潔蕓 程 凱 張晨陽(yáng) 國(guó)網(wǎng)上海市南供電公司

一、輸配電價(jià)監(jiān)管對(duì)基層電網(wǎng)企業(yè)的傳導(dǎo)機(jī)制的不足

2019年我國(guó)啟動(dòng)了第二輪輸配電價(jià)成本監(jiān)審的工作，繼續(xù)從嚴(yán)從緊開(kāi)展輸配電價(jià)成本監(jiān)審與核價(jià)工作，改革形勢(shì)嚴(yán)峻。修訂后的輸配電價(jià)成本監(jiān)審辦法，加深了對(duì)費(fèi)用的規(guī)模的審查，如“剔除生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)、安全保護(hù)類(lèi)費(fèi)用后的其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，不得超過(guò)本監(jiān)審期間核定的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)（僅包括材料費(fèi)、修理費(fèi)、人工費(fèi)和其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用中的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)費(fèi)用）的20%”。但是在工作實(shí)際中，輸配電價(jià)成本監(jiān)審、價(jià)格核定，通常還是以省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)為單位開(kāi)展，在核定有效資產(chǎn)、剔除非監(jiān)管成本、計(jì)算準(zhǔn)許收益時(shí)，難以對(duì)省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)下屬單位進(jìn)行具體分解，也未對(duì)電網(wǎng)企業(yè)公布或通知其下屬單位成本監(jiān)審、資產(chǎn)核定情況。因此，基層供電公司在編制預(yù)算目標(biāo)、制定經(jīng)營(yíng)策略時(shí)，往往沒(méi)有具體的輸配電價(jià)監(jiān)管結(jié)果作為依據(jù)，在實(shí)際經(jīng)營(yíng)中，落實(shí)輸配電價(jià)監(jiān)管的要求不充分，影響了電網(wǎng)企業(yè)整體適應(yīng)輸配電價(jià)監(jiān)管，優(yōu)化經(jīng)營(yíng)策略工作的有效落實(shí)。

二、建立輸配電價(jià)監(jiān)管預(yù)算傳導(dǎo)管控模式的目標(biāo)與思路

圍繞輸配電價(jià)監(jiān)管要求，預(yù)算管控中主要需要向基層供電企業(yè)傳導(dǎo)以下要求：

成本規(guī)模。納入輸配電價(jià)監(jiān)管的規(guī)模，應(yīng)不超過(guò)政府監(jiān)管確定的準(zhǔn)許成本上限。

成本結(jié)構(gòu)。其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用占本監(jiān)審期間核定的輸配電固定資產(chǎn)原值的比例，不得超過(guò)上一監(jiān)審期間核定的比例。剔除生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)、安全保護(hù)類(lèi)費(fèi)用后的其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，不得超過(guò)本監(jiān)審期間核定的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)（僅包括材料費(fèi)、修理費(fèi)、人工費(fèi)和其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用中的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)費(fèi)用）的20%”。

投資規(guī)模。監(jiān)管方制定了省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)監(jiān)管期每年投資規(guī)模，同時(shí)，要求監(jiān)管期公司整體投資，應(yīng)與地方電量增長(zhǎng)、用戶增長(zhǎng)規(guī)模相匹配。

上述目標(biāo)均為對(duì)省公司整體目標(biāo)，由于涉及到多種測(cè)算口徑，監(jiān)管方并未公布具體基層單位的成本監(jiān)審結(jié)果，同時(shí)由于不同基層單位自身經(jīng)營(yíng)情況、資產(chǎn)規(guī)模、業(yè)務(wù)環(huán)境存在一定差異，并不能簡(jiǎn)單按照資產(chǎn)規(guī)模、服務(wù)數(shù)量進(jìn)行剛性的分割，應(yīng)在基于各單位實(shí)際成本費(fèi)用現(xiàn)狀的基礎(chǔ)上，充分圍繞輸配電價(jià)對(duì)成本監(jiān)管的思路方式，科學(xué)分解。

筆者的建議是：依照“存量成本+增量成本”的輸配電價(jià)成本核定方式，分解成本總額，并基于各單位成本結(jié)構(gòu)的現(xiàn)狀，將監(jiān)管對(duì)成本結(jié)構(gòu)的約束要求加以傳導(dǎo)，形成三條“輸配電價(jià)預(yù)算指導(dǎo)線”，由省級(jí)電網(wǎng)企業(yè)進(jìn)行測(cè)算，下達(dá)至各基層供電公司，由基層供電公司按照指導(dǎo)線提出的成本總額、結(jié)構(gòu)的指導(dǎo)性要求完善預(yù)算編制。各單位預(yù)算與指導(dǎo)線的趨同程度，作為預(yù)算考核依據(jù)，引導(dǎo)各單位預(yù)算管理向輸配電價(jià)監(jiān)管逐步趨同。

三、建立輸配電價(jià)監(jiān)管預(yù)算傳導(dǎo)管控模式的主要方法

監(jiān)管業(yè)務(wù)與非監(jiān)管業(yè)務(wù)有效隔離編制是建立輸配電價(jià)監(jiān)管預(yù)算傳導(dǎo)管控模式的前提。在對(duì)監(jiān)管業(yè)務(wù)隔離管理的基礎(chǔ)上，結(jié)合監(jiān)管規(guī)則合理設(shè)計(jì)基礎(chǔ)單位預(yù)算指導(dǎo)線，以約束基層單位監(jiān)管內(nèi)費(fèi)用總額、費(fèi)用結(jié)構(gòu)，貫徹和落實(shí)輸配電價(jià)監(jiān)管對(duì)公司費(fèi)用安排的約束和激勵(lì)；體現(xiàn)輸配電價(jià)成本監(jiān)管“有效資產(chǎn)”概念，鼓勵(lì)基層單位積極提升有效資產(chǎn)規(guī)模，合理安排預(yù)算資源。

(一)監(jiān)管業(yè)務(wù)與非監(jiān)管業(yè)務(wù)分類(lèi)編制預(yù)算

實(shí)現(xiàn)監(jiān)管與非監(jiān)管業(yè)務(wù)隔離，是落實(shí)輸配電價(jià)成本監(jiān)審的重要基礎(chǔ)。長(zhǎng)期以來(lái)，電網(wǎng)企業(yè)部分市場(chǎng)化業(yè)務(wù)，如電動(dòng)汽車(chē)充電、綜合能源、基礎(chǔ)資源商業(yè)化運(yùn)營(yíng)等市場(chǎng)化業(yè)務(wù)并未與輸配電業(yè)務(wù)進(jìn)行有效隔離。經(jīng)過(guò)分析，基層供電公司一般涉及到的非監(jiān)管成本主要是：

→電動(dòng)汽車(chē)運(yùn)維

→廣告費(fèi)

此外，由于在輸配電價(jià)監(jiān)管中，部分跨省跨區(qū)輸配電成本已在跨省跨區(qū)輸配電價(jià)核定中體現(xiàn)，因此，基層單位發(fā)生的相關(guān)成本，也不在省公司準(zhǔn)許成本范圍內(nèi)。在實(shí)際操作中也應(yīng)該剔除，單獨(dú)列示。

(二)制定輸配電成本預(yù)算指導(dǎo)線

1.制定預(yù)算指導(dǎo)線的目的

預(yù)算指導(dǎo)線是對(duì)基層單位監(jiān)審范圍內(nèi)年度預(yù)算總規(guī)模、其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用規(guī)模及結(jié)構(gòu)的規(guī)范建議。為貫徹和落實(shí)輸配電價(jià)監(jiān)管對(duì)公司費(fèi)用安排的約束和激勵(lì)，預(yù)算指導(dǎo)線是基層單位在平衡預(yù)算費(fèi)用結(jié)構(gòu)，開(kāi)展預(yù)算編制、預(yù)算審核工作時(shí)的重要參考依據(jù)。原則上，處于預(yù)算指導(dǎo)線內(nèi)費(fèi)用優(yōu)先滿足，超出預(yù)算指導(dǎo)線的費(fèi)用需單獨(dú)列示，說(shuō)明理由，并由公司本部進(jìn)行審查、平衡、決策。

目前，國(guó)內(nèi)大部分電網(wǎng)企業(yè)的省公司和基層公司屬于公司總部與分公司的關(guān)系。分公司編制的預(yù)算作為省公司預(yù)算方案的一部分，更側(cè)重于成本預(yù)算編制。成本預(yù)算的編制重點(diǎn)是檢修運(yùn)維成本和其他運(yùn)營(yíng)成本，是對(duì)應(yīng)輸配電價(jià)準(zhǔn)許成本監(jiān)管的重要部分（準(zhǔn)許成本不監(jiān)管購(gòu)電成本）。電網(wǎng)企業(yè)基層單位的預(yù)算制定的基本模式是“基層單位提出預(yù)算需求-省公司決策下達(dá)預(yù)算方案”，通過(guò)制定預(yù)算指導(dǎo)線，既可作為基層單位提出預(yù)算需求是的指導(dǎo)意見(jiàn)，也可以作為省公司預(yù)算決策的邊界條件，與現(xiàn)行預(yù)算管理模式較為匹配。

預(yù)算指導(dǎo)線的確定不僅要兼顧利潤(rùn)平衡，與監(jiān)審要求相適應(yīng)，保障與輸配電服務(wù)直接和間接相關(guān)的成本開(kāi)支投入，還必須使運(yùn)營(yíng)成本中其他費(fèi)用的增長(zhǎng)速度得到控制，并且能夠結(jié)合有效資產(chǎn)管理，避免出現(xiàn)低效無(wú)效投資對(duì)準(zhǔn)許收入的影響。

2.監(jiān)管輸配電成本總額指導(dǎo)線制定方法

監(jiān)管部門(mén)通過(guò)每三年一次的輸配電價(jià)成本監(jiān)審和定價(jià)核算，確定了未來(lái)三年監(jiān)管期的準(zhǔn)許成本規(guī)模，無(wú)超出相關(guān)規(guī)模的成本，無(wú)法通過(guò)輸配電價(jià)回收。因此，省公司要將監(jiān)審要求傳遞至基層，需要將政府核定的準(zhǔn)許成本規(guī)模合理分配到各單位。鑒于此，有必要設(shè)計(jì)基層單位成本總規(guī)模指導(dǎo)線，避免核減風(fēng)險(xiǎn)。需要說(shuō)明的是，該指導(dǎo)線不含人工成本、折舊等監(jiān)管規(guī)模較為穩(wěn)定，規(guī)模決策有省公司決定的成本。

定義：基層單位輸配監(jiān)管輸配電成本總規(guī)模邊界上限

計(jì)算方法：=基層單位基期成本+預(yù)算年度固定資產(chǎn)較基期固定資產(chǎn)的增量×材料費(fèi)修理費(fèi)和其他運(yùn)營(yíng)維護(hù)費(fèi)的監(jiān)審費(fèi)率

其中，基期成本為各單位前一年成本規(guī)模，預(yù)算年度固定資產(chǎn)較基期固定資產(chǎn)的增量為年末固定資產(chǎn)規(guī)模和年初固定資產(chǎn)規(guī)模差值，監(jiān)審費(fèi)率由政府核定下達(dá)。

3.其他運(yùn)營(yíng)用指導(dǎo)線

監(jiān)管規(guī)則要求“其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用占本監(jiān)審期間核定的輸配電固定資產(chǎn)原值的比例，不得超過(guò)上一監(jiān)審期間核定的比例”。但監(jiān)管部門(mén)并沒(méi)有依據(jù)最新監(jiān)管規(guī)則細(xì)化核定各個(gè)基層單位在上一個(gè)監(jiān)審期間內(nèi)該單位其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用在本監(jiān)審期間核定的輸配電固定資產(chǎn)原值中所占的比例。為落實(shí)本條款要求，需要設(shè)計(jì)基層單位其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用指導(dǎo)線，將其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用的比例要求分解到各單位的同時(shí)，兼顧各單位資產(chǎn)、費(fèi)用的實(shí)際差異情況。

定義：基層單位其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用占固定資產(chǎn)比重

計(jì)算方法：=基層單位前一輪監(jiān)管期其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用占固定資產(chǎn)比重均值，即：

=[2017至2019年（基層單位其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用-非監(jiān)管費(fèi)用）/2017至2019年基層單位固定資產(chǎn)均值]

4.其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用比例結(jié)構(gòu)指導(dǎo)線

監(jiān)審規(guī)則要求“剔除生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)、安全保護(hù)類(lèi)費(fèi)用后的其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用，不得超過(guò)本監(jiān)審期間核定的運(yùn)行維護(hù)費(fèi)（僅包括材料費(fèi)、修理費(fèi)、人工費(fèi)和其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用中的生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)費(fèi)用）的20%”。本條款是對(duì)省公司的統(tǒng)一要求，但各基層單位由于業(yè)務(wù)、資產(chǎn)、成本差異較大，難以按照“20%上限”統(tǒng)一要求。因此，需要設(shè)計(jì)基層單位其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用比例結(jié)構(gòu)指導(dǎo)線，推動(dòng)各單位優(yōu)化自身費(fèi)用結(jié)構(gòu)，保證公司整體費(fèi)用比例滿足監(jiān)管要求。

定義：基層單位剔除生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)、安全保護(hù)類(lèi)費(fèi)用后的其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用占運(yùn)行維護(hù)費(fèi)的比重不超過(guò)上一輪監(jiān)管期水平

計(jì)算方法：=[2017至2019年（基層單位其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用-生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)費(fèi)用-安全保護(hù)類(lèi)費(fèi)用-非監(jiān)管費(fèi)用）/2017至2019年（材料費(fèi)+修理費(fèi)+人工費(fèi)+生產(chǎn)經(jīng)營(yíng)類(lèi)費(fèi)用-非監(jiān)管費(fèi)用）]

(三)下達(dá)預(yù)算指導(dǎo)線

綜上所述，第一條指導(dǎo)線約束了各基層單位成本上限，第二和第三條指導(dǎo)線約束了基層單位成本結(jié)構(gòu)。省公司審核、決策后，將審定的預(yù)算指導(dǎo)線下達(dá)至基層單位?；鶎訂挝回?cái)務(wù)部以本部財(cái)務(wù)部下達(dá)的預(yù)算指導(dǎo)線為參考合理進(jìn)行預(yù)算規(guī)模、結(jié)構(gòu)安排，并且依照預(yù)算指導(dǎo)線對(duì)基層單位內(nèi)的生產(chǎn)和經(jīng)營(yíng)活動(dòng)進(jìn)行有效的協(xié)調(diào)和組織，從而使既定的經(jīng)營(yíng)和監(jiān)管目標(biāo)得以完成。

(四)開(kāi)展預(yù)算執(zhí)行考核

基于成本監(jiān)審設(shè)定的成本邊界約束要求設(shè)置相關(guān)指標(biāo)，促進(jìn)監(jiān)管要求與執(zhí)行效果的動(dòng)態(tài)匹配，扎實(shí)推動(dòng)預(yù)算全過(guò)程管理策略的持續(xù)改進(jìn)。在調(diào)整優(yōu)化預(yù)算考核評(píng)價(jià)方式時(shí)，建議以激勵(lì)而非強(qiáng)制方式，例如：材料費(fèi)、修理費(fèi)在監(jiān)審費(fèi)率范圍內(nèi)增長(zhǎng)考核加分；其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用占固定資產(chǎn)原值比重低于歷史比重或者趨近監(jiān)審核定比重要求考核加分；其他運(yùn)營(yíng)費(fèi)用比例結(jié)構(gòu)低于歷史比重或趨近20%考核加分等。結(jié)合考評(píng)規(guī)則及評(píng)分結(jié)果，對(duì)于評(píng)價(jià)好的項(xiàng)單位，總結(jié)經(jīng)驗(yàn)推廣做法，并在后續(xù)資源安排上予以?xún)A斜。■