文/王怡霏

在全國范圍內(nèi)，面對新冠肺炎疫情，形成了全面動員、全面部署、全面加強疫情防控的局面。我國政府在疫情蔓延后采取的積極、有效防控措施初顯成效。但是，在全國人民積極戰(zhàn)“疫”過程中，也表現(xiàn)出我國公共衛(wèi)生應急管理機制存在的一些問題。本文主要從應急事件的事前、事發(fā)、事中三個階段進行對當前應急管理機制進行分析，討論此次疫情暴露出的我國公共衛(wèi)生應急管理機制的不足，并提出一些思考和建議，期待這些思考為建設切合實際的公共衛(wèi)生應急管理機制提供參考。

一、我國突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理概述

我國應急管理正處于“建管并重”的推進階段[1]。2003年抗擊非典成功后，國家積極推進應急管理工作，逐漸形成基本完整的應急管理體系，其中包括應急預案和應急體制、機制、法制，應急管理機制是“一案三制”體系的關鍵。“統(tǒng)一指揮、反應靈敏、協(xié)調(diào)有序、運轉高效”是我國應急管理中機制運行的基本要求和規(guī)則。從此次疫情可以看出，雖然我國應急管理經(jīng)過了十幾年的建設，但仍處于摸索階段，在實際探索和理論建設方面缺乏經(jīng)驗。因此，強化對應急管理機制的理論研究，不僅可以為應急管理機制的建設提供借鑒，對于完善應急管理體系也具有重要作用。

二、突發(fā)公共衛(wèi)生事件應急管理機制的不足

（一）事前階段：宣教培訓演習機制落實不到位

宣教培訓演習機制，顧名思義主要包括大眾宣傳與教育、定期干部培養(yǎng)訓練以及演習三部分，通常在未發(fā)生公共衛(wèi)生事件的情況下進行[2]。相對于國外較為完善的公眾宣教工作，我國的危機教育仍停留在“形式化”階段，公眾的反應慢、認知度低，在本次疫情防控中出現(xiàn)不少問題。直至2020年1月20日，鐘南山院士指出新型冠狀病毒肺炎可以人傳人后，公眾對此次疫情的關注與重視才達到高峰。盡管此前國家層面提出了預防演練、安全教育等要求，但實施效果并不明顯。

（二）事發(fā)階段：監(jiān)測研判預警機制尚有不足

1.應急情報監(jiān)測收集緩慢。非典之后，為了加強我國突發(fā)公共衛(wèi)生應急能力，政府投入近120億元推進國家、省疾控中心的相關設施建設，形成了“橫向到邊、縱向到底”的傳染病直報網(wǎng)絡系統(tǒng)[3]。但傳染病直報網(wǎng)絡系統(tǒng)只適用于已知傳染病，同時逐級審核的機制雖然能減少誤報，但該流程效率低，對于此次疫情初期表現(xiàn)出的這樣一種新型疾病，需要一定的時間評估、反復核實和確認，上報周期長，整個申報程序表現(xiàn)得比較緩慢。

2.發(fā)布警戒系統(tǒng)有待完善。雖然我國建立了傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)，但對于突發(fā)公共衛(wèi)生事件的防范意識較弱，同時應對突發(fā)事件的能力也較低，甚至沒有得到真正重視和有效落實[4]。同時我國《突發(fā)事件應對法》第43條規(guī)定：地方政府在突發(fā)事件“即將發(fā)生或者發(fā)生的可能性增大時”可以發(fā)布預警。但地方政府僅僅在發(fā)布臺風預警時才行使這項權力，因此，在新冠肺炎疫情中風險預警也沒有真正實施。這說明我國還未形成科學合理的公共衛(wèi)生決策責任制度，存在著相當?shù)碾S意性，難以起到應有的作用[5]。

（三）事中階段：應急處置與救援機制有待完善

1.衛(wèi)生機構“平戰(zhàn)轉換”不暢

此次新冠肺炎病毒具有易傳染、潛伏期長以及在潛伏期內(nèi)可傳染的特點[6]。在救治過程中，全面隔離確診與疑似病例、有效切斷傳播途徑的行動顯得力不從心，其原因主要在于床位不足以及缺少可以平戰(zhàn)轉換的感染病房。查閱資料得知，2018年我國綜合醫(yī)院、專科醫(yī)院、中醫(yī)醫(yī)院內(nèi)床位數(shù)合計650多萬張，每千人口衛(wèi)生醫(yī)療機構床位數(shù)6張。我國三級醫(yī)院床位數(shù)已使用超過97%，當發(fā)生重大突發(fā)公共衛(wèi)生事件時就會出現(xiàn)床位不夠用的情況。

2.應急醫(yī)療物資儲備不足

疫情暴發(fā)時，由于防護物資用品的消耗量激增，各醫(yī)院的防護物資勉強維持救治工作的基本使用量。而在日常狀態(tài)下，各醫(yī)院醫(yī)療防護物資的庫存普遍較少，在疫情暴發(fā)時無法滿足應急時的大量需求。盡管各生產(chǎn)企業(yè)在春節(jié)期間響應號召，積極復產(chǎn)并加強生產(chǎn)力度，但短期內(nèi)防護用品依舊不富足，醫(yī)療防護物資的供需矛盾給疫情防控工作帶來很大困難。

3.物資運輸和配送有待規(guī)范

衛(wèi)生機構在應對突發(fā)疫情時，防護物資的準確出庫配送、快速接收還處在初步探索階段，導致各類救治物資斷鏈現(xiàn)象嚴重。第一，如何迅速、安全地完成“最后一公里”的物流配送是物資運輸配送中的一項重要內(nèi)容；第二，此次疫情治療對物資要求嚴格，將不符合標準的物資轉運到非疫區(qū)的過程中也要盡力減少傳染風險，但目前我國還未就此作出規(guī)定。

4.急救醫(yī)療技能未完全釋放

此次疫情暴發(fā)以來，由于病例數(shù)量的持續(xù)上升，疫情嚴重的武漢經(jīng)常出現(xiàn)床位不足、核酸檢測供不應求的情況。在初期，為確保檢測質(zhì)量以及生物安全，核酸檢測只能在定點醫(yī)院進行，導致疫區(qū)定點醫(yī)院人滿為患，很多私人醫(yī)院即使符合資質(zhì)要求也因規(guī)范化程度較低而失去救治病例的機會，最終導致疑似患者大規(guī)模積壓，也給救援工作帶來困難。

5.協(xié)調(diào)聯(lián)動機制急需完善

黨的十九大之后的機構改革，體現(xiàn)了國家對應急管理工作的關注，國務院組成部門設立了應急管理部。但是新問題也隨之出現(xiàn)，由于應急管理部與其他部委屬于平行關系，很難對其進行協(xié)調(diào)。與此同時，自然災害事件和生產(chǎn)安全事件主要由應急管理部負責，而衛(wèi)生健康委員會和政法委員會則主要負責公共衛(wèi)生事件和社會安全事件。應急管理部在公共衛(wèi)生和社會安全事件中的責任還未完全理清，作為專職的應急管理機構未在抗擊疫情的過程中體現(xiàn)處最主要的作用。

三、完善我國公共衛(wèi)生應急管理機制的建議

（一）重視事前預防與應急準備

提升公眾應急防范意識是應對突發(fā)事件的首要任務。第一，可將應急防范教育納入中小學日常文化教育的活動中。在課程設置方面，可開設應急防范知識專項課題教學、講座等；第二，政府和相關組織可以通過電視宣傳、廣播、短信推送等方式，向社會大眾宣傳普及面對突發(fā)事件時的應急知識以及法律法規(guī)，可將相關內(nèi)容印發(fā)成冊免費向公眾發(fā)放。

（二）完善事發(fā)時監(jiān)測預警功能

1.完善傳染病申報流程

目前我國傳染病網(wǎng)絡直報系統(tǒng)實際上設了三級審核流程，可改為直接由臨床醫(yī)師根據(jù)診斷結果上報，使預警關口前移，將上報權限下放給臨床醫(yī)護人員，建立網(wǎng)絡指揮控制預警中心，并設立各地醫(yī)院專家連線，同時可對重大疫情提供直接預警，提升直報系統(tǒng)效率。

2.完善問責機制

當修改現(xiàn)有的申報流程后上報者的責任被放大，很可能會使一線醫(yī)務工作者不愿主動上報，造成漏報的后果。因此應完善問責機制，鼓勵一線醫(yī)務工作者上報。同時建立獎勵機制，對報告有功的醫(yī)務工作者給予獎勵，尤其是對能提前預報類似此次新冠肺炎疫情的醫(yī)生要給予重獎。

（三）提升事中運轉與協(xié)調(diào)能力

1.改革優(yōu)化醫(yī)療資源布局

我國應進一步優(yōu)化醫(yī)療資源布局，使公共衛(wèi)生事件發(fā)生時各醫(yī)療機構都有資質(zhì)參與救治。加速建立具有研究與救治能力相結合的傳染性疾病專科醫(yī)院。同時在綜合性醫(yī)療機構中設置傳染性疾病?？?，采用“平戰(zhàn)結合”模式，使其在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時能夠直接轉變?yōu)榫戎巍爸鲬?zhàn)場”。正常時期各省、市、縣疾病預防控制中心向國家報告不同疾病病例數(shù)量等信息。

2.優(yōu)化應急物資儲備方案

首先，可以建立以國家和省級儲備為主體，各地區(qū)儲備為輔的應急物資儲備機制。在公共衛(wèi)生事件發(fā)生時，各地區(qū)根據(jù)實際需求進行應急物資統(tǒng)一調(diào)度；其次，在必要時建立大型應急物資儲備庫進行集中調(diào)度；最后，全國醫(yī)療衛(wèi)生行業(yè)的專家、團隊可根據(jù)需要統(tǒng)一調(diào)動。建立國家、地方的藥品儲備平臺信息交互系統(tǒng)，以便及時掌握應急物資的動態(tài)信息并適時做出調(diào)整。

3.規(guī)范應急物資運輸過程

盡快出臺和修訂完善國家和地方應急物資管理的法規(guī)，明確相關部門職責?？捎蓢鴦赵杭皶r修訂新的符合我國實際情況的有關突發(fā)公共衛(wèi)生事件的應急條例與應急預案，或者由全國人大常委會規(guī)劃制定《國家突發(fā)事件應對法》。同時明確物資逆向運輸?shù)男l(wèi)生檢疫標準，可按照物資逆向運輸目的地的疫情防控實際情況，設定不同的檢疫標準。

4.完善部門溝通協(xié)調(diào)渠道

雖然目前我國現(xiàn)已建立了多部門合作機制，但也應在此基礎上，深化圍繞公共衛(wèi)生安全的部門合作，實現(xiàn)資源快速協(xié)調(diào)、信息即時互通。公共衛(wèi)生事件發(fā)生之前，各部門應明確自身的職責，當公共衛(wèi)生事件發(fā)生后，各部門迅速明確其所負責以及與其他部門協(xié)作的具體形式，事后總結經(jīng)驗，建立一份能長期運行又能隨實際調(diào)整的協(xié)同方案。