王 錚

(武漢大學(xué) 網(wǎng)絡(luò)治理研究院， 武漢 430072)

近年來，國際局勢風(fēng)起云涌，網(wǎng)絡(luò)空間大國博弈成為國家博弈中的重要戰(zhàn)場，國家間規(guī)則博弈進(jìn)入白熱化狀態(tài)，各國積極就各個平臺推動網(wǎng)絡(luò)空間的國際規(guī)則制定的進(jìn)程以及就網(wǎng)絡(luò)空間治理中的規(guī)則制定問題，如國際法，尤其是國際人權(quán)法和國際人道法的適用、負(fù)責(zé)任行為規(guī)范的制定、新技術(shù)發(fā)展背景下數(shù)字社會的挑戰(zhàn)等方面發(fā)表演說及出臺立場文件。繼美國、法國、荷蘭等國家之后，2021年3月德國通過了《國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用》，論述了德國在主權(quán)、禁止干涉原則、網(wǎng)絡(luò)攻擊的歸因、反措施的使用等方面的立場。瑞士在2021年 5月發(fā)布《國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用》立場文件，除表達(dá)了瑞士的中立性立場延續(xù)于網(wǎng)絡(luò)空間之外，強(qiáng)調(diào)了網(wǎng)絡(luò)空間人權(quán)保護(hù)、和平解決國際爭端等內(nèi)容。隨著2021年聯(lián)合國信息安全政府專家組(UNGGE)、聯(lián)合國信息安全開放式工作組(OEWG)雙軌進(jìn)程達(dá)成最終實(shí)質(zhì)性報告，網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則博弈進(jìn)入新的階段。

中國作為網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則進(jìn)程的重要參與者與推動者，歷來支持以聯(lián)合國為核心，充分發(fā)揮聯(lián)合國作為“規(guī)范倡導(dǎo)者”和“組織性平臺”的作用。近年來，聯(lián)合國不斷改革和推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的各項進(jìn)程。2019年，聯(lián)合國建立了OEWG，歡迎任何有意愿參與進(jìn)程的成員國的加入，試圖緩解UNGGE參與國家少、達(dá)成報告難等問題。2020年，經(jīng)過新冠肺炎疫情的沖擊，OEWG和UNGGE分別在2021年3月和5月達(dá)成了最終實(shí)質(zhì)性報告。OEWG關(guān)于網(wǎng)絡(luò)安全討論的實(shí)質(zhì)性報告由68個國家以協(xié)商一致的形式達(dá)成。這是自2015年UNGGE報告(UNGA Res/70/237)通過以來，首次在全球?qū)用孢_(dá)成新的共識性報告，旨在建立有關(guān)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則的共識，促進(jìn)國際和平、安全、合作和信任。OEWG達(dá)成了部分共識和一份“主席總結(jié)”(Chief Summary)?！爸飨偨Y(jié)”提到了許多此次OEWG專家的主要分歧點(diǎn)和未來重點(diǎn)議題。信息和通信技術(shù)促進(jìn)和平基金會(ICT 4 Peace Foundation)指出，OEWG的這份最終報告并沒能充分反映出2016—2017年UNGGE未能達(dá)成報告時出現(xiàn)的國家博弈與規(guī)則博弈。2021年5月28日，UNGGE就七個 部分探討了網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則，重申聯(lián)合國憲章，尊重網(wǎng)絡(luò)主權(quán)，并吸收了中國提出的《全球數(shù)據(jù)安全倡議》的一些重要主張，促進(jìn)全球信息技術(shù)產(chǎn)品供應(yīng)鏈的開放、完整、安全與穩(wěn)定，倡導(dǎo)各國制定全面、透明、客觀、公正的供應(yīng)鏈安全風(fēng)險評估機(jī)制并建立全球統(tǒng)一規(guī)則和標(biāo)準(zhǔn)等。

無論是雙軌制平臺還是區(qū)域組織的各項努力，其宗旨是通過三種主要途徑影響網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的制定：一是現(xiàn)有國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的適用；二是網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的發(fā)展；三是網(wǎng)絡(luò)空間新條約的制定。

就國際法而言，除極少數(shù)國家之外，大多數(shù)國家支持國際法適用于網(wǎng)絡(luò)空間。但是對國際法在網(wǎng)絡(luò)空間的具體適用，仍無法達(dá)成普遍共識。2019年，UNGGE和OEWG在對現(xiàn)行國際法如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間的問題上，總結(jié)了八大重點(diǎn)議題：現(xiàn)行國際法是否適用于網(wǎng)絡(luò)空間、《聯(lián)合國憲章》如何適用于網(wǎng)絡(luò)空間、在網(wǎng)絡(luò)空間受到武力攻擊的受害國是否有權(quán)“以所有可能方式”(by All Means)行使自衛(wèi)權(quán)、應(yīng)對網(wǎng)絡(luò)攻擊的方式限制、如何進(jìn)行網(wǎng)絡(luò)攻擊的歸因、什么樣的網(wǎng)絡(luò)行動侵犯一國的網(wǎng)絡(luò)主權(quán)、審慎原則是否作為國家義務(wù)、網(wǎng)絡(luò)空間國家責(zé)任如何落實(shí)。此次UNGGE和OEWG成立之后，以此八大重點(diǎn)議題為核心，覆蓋相關(guān)問題展開了更為深入的討論。

OEWG和UNGGE均重視國際法在網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則的重要作用，就國際法具體適用于網(wǎng)絡(luò)空間和是否及如何制定新國際法等方面展開了交流。在2021年的最終報告中，OEWG在有關(guān)國際法的內(nèi)容中重申了包括《聯(lián)合國憲章》在內(nèi)的國際法規(guī)則適用于網(wǎng)絡(luò)空間，但有關(guān)國家主權(quán)原則的具體適用以及國際人道法的適用問題仍缺乏共識。UNGGE則在報告中同樣認(rèn)為包括《聯(lián)合國憲章》在內(nèi)的國際法規(guī)則適用于網(wǎng)絡(luò)空間，并強(qiáng)調(diào)和平解決爭端、主權(quán)原則適用于網(wǎng)絡(luò)空間。并重申了2015年UNGGE報告，表示國際人道法僅在戰(zhàn)爭時期適用于網(wǎng)絡(luò)空間。此外，OEWG首次在聯(lián)合國內(nèi)引入了歐盟提出的“技術(shù)中立”的概念。

就負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范而言，2020年3月OEWG 就如何完善負(fù)責(zé)任行為規(guī)范提供了多項舉措建議，并試圖確定負(fù)責(zé)任行為規(guī)范進(jìn)一步發(fā)展的三種主要路徑：一是就現(xiàn)有規(guī)范的各條款中補(bǔ)充解釋性條文；二是對現(xiàn)有規(guī)范的條款原文進(jìn)行修改；三是在傳統(tǒng)規(guī)范無法滿足時制定新的規(guī)范。負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范本質(zhì)上屬于一種“國際軟法”。聯(lián)合國框架下的UNGGE只是聯(lián)合國大會第一委員會設(shè)立的一個專家機(jī)構(gòu)，OEWG也屬于聯(lián)合國大會所創(chuàng)設(shè)的推進(jìn)網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定進(jìn)程的平臺，都不具有真正的“造法”功能。另外，在2013年、2015年UNGGE報告，以及2021年OEWG和 UNGGE兩份報告中，這類規(guī)范都被明確界定為“自愿、非約束性”的規(guī)范，不具有直接、明確的法律約束力，且在OEWG和UNGGE出臺的兩份最終報告中，大量使用了“應(yīng)該”而非“必須”來闡述國家的有關(guān)義務(wù)。但往往國際法的形成是漫長而曲折的，軟法規(guī)則的“試水”對國家間共識的達(dá)成有著十分重要的作用。2020年4月， 澳大利亞和印度尼西亞等國就2015年UNGGE的11條負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的國家立場和實(shí)施情況向聯(lián)合國提交了聯(lián)合提案。為了更為充分地了解各國對網(wǎng)絡(luò)空間負(fù)責(zé)任行為規(guī)范的基本立場，OEWG在2020年上半年發(fā)布了各國關(guān)于負(fù)責(zé)任國家行為規(guī)范的匯編。

網(wǎng)絡(luò)空間的特殊性引發(fā)各國是否建立新的網(wǎng)絡(luò)空間條約的廣泛爭論。巴西、菲律賓、馬來西亞等國在OEWG會上表示希望出臺更為有強(qiáng)制力的新條約規(guī)制網(wǎng)絡(luò)空間。打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪一直是網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定的重點(diǎn)所在，此前業(yè)已存在的與網(wǎng)絡(luò)犯罪密切相關(guān)的國際條約主要有：聯(lián)合國在1966年通過的兩份人權(quán)公約(《公民權(quán)利和政治權(quán)利國際公約》和《經(jīng)濟(jì)、社會和文化權(quán)利國際公約》)、2000年《聯(lián)合國打擊跨國有組織犯罪公約》、1989年《兒童權(quán)利公約》、2001年《兒童權(quán)利公約選擇性議定書》，以及歐盟主導(dǎo)制定的2001年《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》、2003年《關(guān)于通過網(wǎng)絡(luò)系統(tǒng)犯下的種族主義或仇外性行為定為犯罪的網(wǎng)絡(luò)犯罪公約附加議定書》、2007年《保護(hù)兒童免遭性剝削和性虐待公約》等。

聯(lián)合國大會在2019年末批準(zhǔn)了對打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪制定新的國際條約的決議，并將在2022年展開討論。該決議提議設(shè)立“不限成員名額的”“能代表全球各區(qū)域”的政府間專家委員會，通力合作，擬定一項全面的國際公約，以打擊“將信息和通信技術(shù)用于犯罪目的”的網(wǎng)絡(luò)行為。網(wǎng)絡(luò)犯罪新國際條約的提議既是對2001年以歐洲為中心、少數(shù)國家參與制定的《網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》的不滿與補(bǔ)充，也體現(xiàn)了新興國家對網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則制定權(quán)的重視。2021年5月27日，第75屆聯(lián)合國大會通過關(guān)于啟動《聯(lián)合國打擊網(wǎng)絡(luò)犯罪公約》談判的決議，確定將于2022年1月 正式啟動公約談判。這是繼聯(lián)合國大會審議通過第74/247號決議決定在聯(lián)合國大會框架下成立特設(shè)政府間專家委員會的努力上取得的又一實(shí)質(zhì)性進(jìn)展。此次決議確定了談判的組織機(jī)構(gòu)、時間、地點(diǎn)、參與對象、議事規(guī)則等具體內(nèi)容，昭示談判將進(jìn)入實(shí)質(zhì)性階段。但這份起初飽受歐洲、美國等反對的新條約在談判過程中是否能順利開展仍然需要進(jìn)一步觀察。

筆者認(rèn)為，就網(wǎng)絡(luò)空間國際規(guī)則而言，仍然奉行以國際法為主線，加強(qiáng)軟法和新條約制定共同推進(jìn)；重視提升網(wǎng)絡(luò)空間核心科技競爭能力，爭取規(guī)則制定權(quán)力，完善信任機(jī)制，開展全球與區(qū)域合作并舉，統(tǒng)籌推進(jìn)國內(nèi)法治與國外法治；倡導(dǎo)和平使用電信技術(shù)，提倡網(wǎng)絡(luò)空間的去武器化，在中美世紀(jì)博弈的背景下，搶占網(wǎng)絡(luò)空間話語權(quán)高地；跨境數(shù)據(jù)流動深度全球化，數(shù)字安全與規(guī)則設(shè)立成為網(wǎng)絡(luò)空間規(guī)則博弈新戰(zhàn)場，應(yīng)積極追蹤當(dāng)前國際規(guī)則制定焦點(diǎn)，多維度考量應(yīng)對建議。