吳益

（沅江市人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)，湖南 益陽 413100）

一、引言

行政事業(yè)單位是開展政權(quán)建設(shè)、實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)發(fā)展、促進(jìn)社會(huì)穩(wěn)定的堅(jiān)實(shí)力量。近年來，行政事業(yè)單位持續(xù)深化改革，資金使用及監(jiān)管要求發(fā)生了重大變化，但是部分行政事業(yè)單位的資金管理還存在較多不足，單位存在專項(xiàng)資金管理職責(zé)不明、多頭管理、管理效率低下、貪污腐敗等問題，這就要求單位構(gòu)建專項(xiàng)資金管理長效機(jī)制，從根源防范腐敗問題。

二、相關(guān)概念

（一）行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的內(nèi)涵

隨著財(cái)稅體制的不斷改革，傳統(tǒng)的財(cái)稅管理體系面臨嚴(yán)峻挑戰(zhàn)，因此必須從預(yù)算、使用、決算、績效評價(jià)四個(gè)方面加強(qiáng)對專項(xiàng)資金的管理。本文從內(nèi)部控制角度探討行政事業(yè)單位的專項(xiàng)資金管理，研究的重點(diǎn)是專項(xiàng)資金預(yù)算管理、使用、決算、績效評價(jià)四個(gè)環(huán)節(jié)。

（二）專項(xiàng)資金內(nèi)部控制的目標(biāo)

一是安全完整。行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金內(nèi)部控制目標(biāo)是防范資金被侵占、騙取、挪用等，確保專項(xiàng)資金安全完整。二是效益性。行政事業(yè)單位具有公益性特征，普遍不注重專項(xiàng)資金的使用效益，存在資金使用效率低下的問題。因此要通過專項(xiàng)控制，確保專項(xiàng)資金使用效益的最大化。

（三）內(nèi)部控制與專項(xiàng)資金的結(jié)合

在內(nèi)部控制制度下開展專項(xiàng)資金管理，有助于單位規(guī)范專項(xiàng)資金管理流程，提高資金透明度，為開展財(cái)務(wù)管理工作打下基礎(chǔ)，解決專項(xiàng)資金管理過程中管理體系不健全、職責(zé)不明確、管理效率低下的問題。在資金使用環(huán)節(jié)，要規(guī)范各層級人員的管理職責(zé)，杜絕專項(xiàng)資金被挪用。在決算環(huán)節(jié)，要加強(qiáng)監(jiān)督工作，并出具審計(jì)報(bào)告。在績效評價(jià)環(huán)節(jié)，要按照國家的要求對專項(xiàng)資金進(jìn)行績效管理，當(dāng)?shù)卣惨浞职l(fā)揮民眾的監(jiān)督作用。

三、內(nèi)部控制視角下行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理存在的問題

（一）專項(xiàng)資金管理意識淡薄

首先，管理意識薄弱。大部分行政事業(yè)單位的人員受傳統(tǒng)理念的影響，認(rèn)為內(nèi)部控制是審計(jì)、紀(jì)檢、財(cái)務(wù)部門的職責(zé)，沒有認(rèn)識到內(nèi)部控制對專項(xiàng)資金管理的作用，專項(xiàng)資金管理水平較低。其次，大部分行政事業(yè)單位的人員認(rèn)為預(yù)算管理是從財(cái)政要錢，沒有認(rèn)識到預(yù)算管理工作對單位內(nèi)部管理的意義。在申報(bào)項(xiàng)目時(shí)，根據(jù)上一年度的情況或借鑒其他單位的情況申報(bào)，預(yù)算批復(fù)后才對項(xiàng)目進(jìn)行規(guī)劃，導(dǎo)致管理工作出現(xiàn)問題。

（二）資金管理體系不完善

隨著新政府會(huì)計(jì)制度的實(shí)施，我國對行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金的管理要求進(jìn)一步提高。同時(shí)，國家出臺(tái)了一系列針對專項(xiàng)資金的約束性政策，但是各類政策在實(shí)際執(zhí)行過程中沒有發(fā)揮應(yīng)有的作用。一方面，國家出臺(tái)的相關(guān)規(guī)定對行政事業(yè)單位起到的約束作用不大，不同單位的實(shí)際工作不同，專項(xiàng)資金管理也存在一定差異，可能出現(xiàn)管理漏洞。另一方面，近年來較多地區(qū)制定了當(dāng)?shù)氐摹蛾P(guān)于開展經(jīng)費(fèi)支出績效評價(jià)工作的通知》，要求行政事業(yè)單位上報(bào)專項(xiàng)資金和整體資金績效評價(jià)并公示，但是大部分單位完成這一工作僅是為了應(yīng)付檢查，管理機(jī)制形同虛設(shè)。目前我國還沒有對行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理體系進(jìn)行明確，各單位依靠財(cái)政部門的專項(xiàng)資金管理辦法對專項(xiàng)資金進(jìn)行管理，缺乏必要的專項(xiàng)資金管理制度。部分單位沒有從制度層面優(yōu)化專項(xiàng)資金管理工作，預(yù)算執(zhí)行進(jìn)度緩慢等問題頻發(fā)。另外，部分單位內(nèi)部沒有建立績效評價(jià)機(jī)制，專項(xiàng)資金管理難以達(dá)到理想的效果，這給腐敗提供了機(jī)會(huì)，豆腐渣工程就是缺乏驗(yàn)收環(huán)節(jié)的評價(jià)引發(fā)的問題。

（三）部門監(jiān)督不力

部分單位對資金使用過程缺乏有效監(jiān)督，在執(zhí)行環(huán)節(jié)存在重分配、輕執(zhí)行的問題，違規(guī)使用資金的情況常常發(fā)生。筆者認(rèn)為，各級單位要加強(qiáng)對專項(xiàng)資金的管理，定期檢查專項(xiàng)資金使用情況，加大監(jiān)督力度，從而發(fā)現(xiàn)并解決問題。

（四）信息系統(tǒng)不健全

新政府會(huì)計(jì)制度強(qiáng)化了財(cái)務(wù)會(huì)計(jì)職能，完善了預(yù)算會(huì)計(jì)功能。但是大部分行政事業(yè)單位的信息系統(tǒng)卻沒有與時(shí)俱進(jìn)，沒有根據(jù)管理要求的變化進(jìn)行優(yōu)化，資金使用過程中存在溝通不及時(shí)的問題，不利于項(xiàng)目有效開展。例如，專項(xiàng)資金管理部門和專項(xiàng)資金使用部門之間存在信息不對稱的問題，兩個(gè)單位可能產(chǎn)生沖突，導(dǎo)致資金撥付不及時(shí)、不到位，工程進(jìn)展緩慢等。

四、內(nèi)部控制視角下加強(qiáng)行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的對策

（一）優(yōu)化風(fēng)險(xiǎn)管理體系

新政府會(huì)計(jì)制度向行政事業(yè)單位的風(fēng)險(xiǎn)管理工作提出了更高的要求。單位需要根據(jù)新政府會(huì)計(jì)制度的要求，結(jié)合自身專項(xiàng)資金管理的特點(diǎn)，從風(fēng)險(xiǎn)識別、風(fēng)險(xiǎn)處理、風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控三個(gè)方面提高風(fēng)險(xiǎn)管理水平。

第一，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)識別。單位在管理過程中要對專項(xiàng)資金存在的風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行系統(tǒng)性分析，并形成風(fēng)險(xiǎn)清單。單位的管理是一個(gè)長期性工作，管理不當(dāng)將引發(fā)資金使用效率下降等一系列問題，因此單位需要對各環(huán)節(jié)進(jìn)行全面、客觀的評估，對專項(xiàng)資金的使用情況進(jìn)行全面檢查，并及時(shí)解決發(fā)現(xiàn)的問題。例如，加強(qiáng)對工程完成質(zhì)量以及結(jié)余資金的審核，杜絕尋租或挪用專項(xiàng)資金的問題。

第二，完善風(fēng)險(xiǎn)處理。行政事業(yè)單位在識別各類風(fēng)險(xiǎn)之后，需要嚴(yán)格按照國家規(guī)定對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行處理，合理應(yīng)對各類風(fēng)險(xiǎn)，關(guān)注重大風(fēng)險(xiǎn)，避免中等風(fēng)險(xiǎn)給單位的發(fā)展帶來嚴(yán)重后果。風(fēng)險(xiǎn)處理要建立在風(fēng)險(xiǎn)管理理論的基礎(chǔ)上，要提高員工的專業(yè)能力，以提高其對專項(xiàng)資金的應(yīng)對與管理能力，防范風(fēng)險(xiǎn)，并注重風(fēng)險(xiǎn)處理的時(shí)效性［1］。

第三，加強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)監(jiān)控。行政事業(yè)單位要對風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行實(shí)時(shí)監(jiān)控，以增強(qiáng)風(fēng)險(xiǎn)管理效果。單位的資金管理部門要對各類風(fēng)險(xiǎn)進(jìn)行分析，制定有效的解決措施，及時(shí)發(fā)現(xiàn)類似問題，確保風(fēng)險(xiǎn)管理達(dá)到理想的效果，從而建立長效的風(fēng)險(xiǎn)防范機(jī)制。

第四，企業(yè)在發(fā)生風(fēng)險(xiǎn)之后，需要進(jìn)行事后總結(jié)，對風(fēng)險(xiǎn)成因及影響進(jìn)行分析，以制定風(fēng)險(xiǎn)的應(yīng)對與處理措施，為未來的風(fēng)險(xiǎn)管理工作提供支持。企業(yè)要根據(jù)發(fā)生過的各類風(fēng)險(xiǎn)、風(fēng)險(xiǎn)應(yīng)對措施及其效果，構(gòu)建風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫，以便未來面臨風(fēng)險(xiǎn)時(shí)，能及時(shí)從風(fēng)險(xiǎn)數(shù)據(jù)庫中調(diào)取風(fēng)險(xiǎn)信息，合理采取應(yīng)對方式，從而提高風(fēng)險(xiǎn)管控的有效性。

（二）加強(qiáng)控制活動(dòng)管理

隨著新政府會(huì)計(jì)制度的出臺(tái)，內(nèi)部控制要求不斷提高，但是部分行政事業(yè)單位的控制活動(dòng)管理流于形式。因此，未來行政事業(yè)單位需要加強(qiáng)兩方面的建設(shè)。

第一，提高預(yù)算有效性。目前大部分單位存在資金配置不均衡、資金挪用等風(fēng)險(xiǎn)，因此單位的預(yù)算編制工作必須由單位全體員工共同完成。在資金管理方面，單位員工更需要密切配合，堅(jiān)決抵制不合規(guī)、不可行的項(xiàng)目。專項(xiàng)資金到賬之后，需要及時(shí)推進(jìn)項(xiàng)目開展，確保項(xiàng)目順利進(jìn)行。在預(yù)算執(zhí)行過程中，要分析預(yù)算執(zhí)行的效果，并定期判斷預(yù)算執(zhí)行是否存在過大差異，還要對預(yù)算執(zhí)行過程中的各類差異指定解決措施，避免預(yù)算管理流于形式。在預(yù)算執(zhí)行完畢時(shí)，需要制定合理的考評機(jī)制，分析專項(xiàng)資金預(yù)算管控效果，通過獎(jiǎng)懲并重的方式開展考評，確保全體員工主動(dòng)參與預(yù)算編制。

第二，優(yōu)化收支控制。行政事業(yè)單位的收支主要包括行政性收費(fèi)、專項(xiàng)收入等，行政事業(yè)單位要健全管理制度和崗位職責(zé)，以確保各項(xiàng)制度有效執(zhí)行，保證?？顚Ｓ?。在專項(xiàng)資金執(zhí)行管理的過程中，要堅(jiān)持“收支兩條線”的管理原則，根據(jù)收入來源及管理方式設(shè)置管理崗位責(zé)任，嚴(yán)格按照單位授權(quán)審批流程開展授權(quán)審批支付工作，對未得到授權(quán)審批的申請不予辦理［2］。

（三）完善績效評價(jià)體系

長期以來，我國行政事業(yè)單位不重視專項(xiàng)資金績效評價(jià)體系建設(shè)，績效評價(jià)工作未得到有效開展。筆者認(rèn)為，要完善績效評價(jià)體系，需要加強(qiáng)兩方面的建設(shè)。

第一，加強(qiáng)專項(xiàng)資金績效評價(jià)辦法建設(shè)。目前我國針對行政事業(yè)單位績效評價(jià)的規(guī)定建設(shè)相對落后，因此建立有效的專項(xiàng)資金績效評價(jià)辦法是一項(xiàng)重大課題，各級財(cái)政部門在這一過程中需要通力配合。但是績效評價(jià)辦法的出臺(tái)需要循序漸進(jìn)，因此現(xiàn)階段可以將績效評價(jià)要求納入預(yù)算法、審計(jì)法等法律法規(guī)，以調(diào)動(dòng)各單位開展績效評價(jià)工作的積極性。單位要在明確各項(xiàng)法規(guī)的要求下，不斷優(yōu)化自身的管理體系，確保內(nèi)部規(guī)章制度與時(shí)俱進(jìn)。

第二，建立完善的績效評價(jià)體系。結(jié)合單位實(shí)際特點(diǎn)，構(gòu)建一套可行的績效評價(jià)體系。完整的評價(jià)體系要在全面考慮單位的特點(diǎn)和專項(xiàng)資金的共性基礎(chǔ)上，對不同部門及單位進(jìn)行對比分析，判斷單位專項(xiàng)資金使用的效益，并結(jié)合單位的實(shí)際情況選擇科學(xué)的評價(jià)方法，以確保專項(xiàng)資金評價(jià)工作取得更好的效果。要提高專項(xiàng)資金使用的效益，單位需要認(rèn)識到績效評價(jià)不僅是單位內(nèi)部完善資金管理的有效方式，還是幫助單位發(fā)現(xiàn)資金管理問題的關(guān)鍵環(huán)節(jié)，從而重視績效評價(jià)環(huán)節(jié)，全面考慮專項(xiàng)資金的使用效益。

第三，確保評價(jià)工作順利進(jìn)行。為了確保績效評價(jià)工作取得理想的效果，不僅要組織績效評價(jià)小組從成本、效益等方面開展績效評價(jià)，而且要對項(xiàng)目實(shí)施全過程進(jìn)行績效評價(jià)。需要充分分析評價(jià)結(jié)果，組織專家對評價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析、匯總，以改變評價(jià)結(jié)果流于形式的問題，提高專項(xiàng)資金的使用效率。對于執(zhí)行效果好的項(xiàng)目要總結(jié)經(jīng)驗(yàn)并推廣，對于執(zhí)行效果差的項(xiàng)目要發(fā)現(xiàn)問題并予以解決。

（四）加強(qiáng)信息系統(tǒng)建設(shè)

近年來我國行政事業(yè)單位的專門項(xiàng)目快速增多，專項(xiàng)資金投入日益加大，各部門的信息溝通與交流存在一定的困難，傳統(tǒng)的溝通方式不利于提高專項(xiàng)資金使用效率。為了提高專項(xiàng)資金內(nèi)部控制的有效性，需要借助信息化手段提高行政事業(yè)單位信息管理水平，使各部門之間形成相互交流、相互溝通的機(jī)制。行政事業(yè)單位的信息系統(tǒng)建設(shè)是一項(xiàng)長期性工作，需要循序漸進(jìn)。要根據(jù)新政府會(huì)計(jì)制度的要求健全信息管理體系，并投入大量的專業(yè)人員與資金構(gòu)建管理體系，使單位全體成員為構(gòu)建信息系統(tǒng)而有效配合。在資金投入方面，要加大對信息建設(shè)的經(jīng)費(fèi)投入，逐步更新內(nèi)部的信息系統(tǒng)與設(shè)備。在專業(yè)人才方面，單位可以公開招聘可靠的信息技術(shù)人員，并邀請相關(guān)專家到單位內(nèi)部開展專業(yè)知識培訓(xùn)，打造一支專業(yè)的信息技術(shù)團(tuán)隊(duì)，以確保信息在單位內(nèi)部得到共享。

五、內(nèi)部控制視角下加強(qiáng)行政事業(yè)單位專項(xiàng)資金管理的保障措施

第一，明確財(cái)政專項(xiàng)資金管控的內(nèi)部控制目標(biāo)。行政事業(yè)單位要嚴(yán)格按照國家相關(guān)政策規(guī)定，明確內(nèi)部控制的目標(biāo)要求，制定合理的目標(biāo)體系。其中組織體系目標(biāo)包括健全組織領(lǐng)導(dǎo)工作協(xié)調(diào)機(jī)制，明確專項(xiàng)資金管理各環(huán)節(jié)的業(yè)務(wù)分工審批權(quán)限及管理職責(zé)，明確各項(xiàng)目的管理部門和管理范圍，健全專項(xiàng)資金管理制度和管理流程。在業(yè)務(wù)建設(shè)目標(biāo)方面，要按照申請立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目調(diào)整、項(xiàng)目驗(yàn)收的步驟明確管控要求，保證項(xiàng)目批復(fù)及預(yù)算下達(dá)遵循科學(xué)、合理的原則，符合管控要求，確保資金使用的安全、高效。

第二，加強(qiáng)對業(yè)務(wù)風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)的識別和控制。行政事業(yè)單位要對專項(xiàng)資金使用過程中的關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)進(jìn)行重點(diǎn)控制，關(guān)鍵風(fēng)險(xiǎn)點(diǎn)主要包括項(xiàng)目申報(bào)立項(xiàng)階段論證不充分導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目執(zhí)行階段專項(xiàng)資金被挪用或項(xiàng)目執(zhí)行不力導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)、項(xiàng)目驗(yàn)收階段驗(yàn)收和績效評價(jià)不規(guī)范導(dǎo)致的風(fēng)險(xiǎn)。單位需要針對專項(xiàng)資金使用各環(huán)節(jié)的風(fēng)險(xiǎn)制定有效的風(fēng)險(xiǎn)防范措施，通過健全項(xiàng)目評審制度、明確立項(xiàng)管理措施、優(yōu)化項(xiàng)目實(shí)施管理等方式，提高風(fēng)險(xiǎn)管控水平。

第三，創(chuàng)造良好的內(nèi)部控制環(huán)境。首先，要提高對專項(xiàng)資金內(nèi)部控制的重視程度。行政事業(yè)單位要根據(jù)上級的政策和文件明確單位內(nèi)部控制建設(shè)方案，落實(shí)內(nèi)部控制建設(shè)目標(biāo)與工作原則，確保財(cái)政資金分配具有合理性、必要性，使資金得到有效應(yīng)用，用到有價(jià)值之處。其次，要落實(shí)關(guān)鍵崗位責(zé)任制度。行政事業(yè)單位要根據(jù)專項(xiàng)資金細(xì)化管理辦法，健全崗位責(zé)任制度，對單位內(nèi)部各崗位的職責(zé)進(jìn)行梳理，加強(qiáng)對關(guān)鍵崗位的管理，落實(shí)不相容職務(wù)相分離機(jī)制，如項(xiàng)目申報(bào)和決策分離、項(xiàng)目執(zhí)行與資金支付分離。在審批權(quán)限方面，要落實(shí)“誰簽字誰負(fù)責(zé)”的原則，將審批權(quán)限落實(shí)到具體的責(zé)任人身上，確保授權(quán)審批制度得到保障。再次，要加強(qiáng)對專業(yè)人才的培養(yǎng)。財(cái)務(wù)科是單位內(nèi)部重要的資金審核支付部門，因此有必要提高財(cái)務(wù)人員的專業(yè)素養(yǎng)。財(cái)務(wù)人員要不斷學(xué)習(xí)最新的資金管理理念，不僅要學(xué)習(xí)會(huì)計(jì)方面的知識，還需要了解法律等方面的知識，確保專項(xiàng)資金使用和分配具有科學(xué)性，并通過多種方式加強(qiáng)專業(yè)知識培訓(xùn)，了解?？顚Ｓ玫囊?，避免出現(xiàn)工作不規(guī)范的問題。此外，需對其他職能部門的工作人員加強(qiáng)培訓(xùn)，確保單位內(nèi)部全體成員樹立成本意識，將資金用到真正需要的地方，避免資金浪費(fèi)。

六、結(jié)語

本文的研究對行政事業(yè)單位開展專項(xiàng)資金管理具有借鑒意義，在新政府會(huì)計(jì)制度的要求下，行政事業(yè)單位需要認(rèn)識到專項(xiàng)資金管理的重要性，通過優(yōu)化內(nèi)部控制機(jī)制，合規(guī)使用單位內(nèi)部專項(xiàng)資金。未來行政事業(yè)單位在發(fā)展的過程中，也需要對專項(xiàng)資金管理存在的問題進(jìn)行分析，從內(nèi)控視角增強(qiáng)專項(xiàng)資金管理效果。