馮振強(qiáng)
(許昌學(xué)院法學(xué)院,河南 許昌 461000)
在生態(tài)文明社會建設(shè)中,我們要實現(xiàn)人與自然的和諧,踐行“綠水青山和金山銀山”的辯證理論,就必須選擇法治這個最優(yōu)路徑。礦產(chǎn)資源行政許可法律制度作為其法治保障體系中的重要一環(huán),不僅僅要體現(xiàn)節(jié)約、節(jié)制、生態(tài)修復(fù)和科技創(chuàng)新的理念,同時也需要加強(qiáng)社會監(jiān)督制度的建設(shè),從而保障礦產(chǎn)資源行政許可法律制度的實施,健全生態(tài)法治體系。
礦產(chǎn)資源行政許可實施方面的聽證制度的規(guī)定在程序設(shè)計上是有益的,但其中的很多規(guī)定在保護(hù)礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境的作用方面仍有諸多不足之處,而被學(xué)者稱為“一塊有洞的蒙眼布”。[1]其中的不足,主要表現(xiàn)在:缺乏保護(hù)礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境公益的指導(dǎo)思想;第四條對國家秘密沒有明確界定,給政府主管部門以“國家秘密”或不符合規(guī)定為借口,而不組織聽證即作出許可決定;第五條對“因情況緊急”的情況,沒有明確規(guī)定,只有主管部門的自我解釋,主管部門可以以此為幌子無限擴(kuò)大自由裁量權(quán),不組織聽證;第六條規(guī)定的由主管部門指定聽證員、聽證主持人和記錄員的做法,以及第十四條規(guī)定的主管部門指定聽證會代表的做法,影響了聽證程序的公平公正。而在礦產(chǎn)資源行政許可聽證中,需要專業(yè)的人員方能勝任,那么,由主管部門指定有關(guān)人員的做法是明顯不當(dāng)?shù)?,這也縮小了可能參加聽證會人群的廣泛性和普遍性,打擊了公眾參與礦產(chǎn)資源和生態(tài)環(huán)境保護(hù)的積極性;第二十八條只規(guī)定了當(dāng)事人申請回避的情形,而沒有規(guī)定主管部門關(guān)于聽證員、記錄員的主動回避和禁止單方面接觸制度、克服單方面影響的制度,這必然影響對礦產(chǎn)資源主管部門工作的監(jiān)督,也會滋生行政亂作為或腐敗現(xiàn)象。另外,對行政機(jī)關(guān)聘請的專家,法律也未規(guī)定其回避制度,這難免不會發(fā)生政府與專家的串通嫌疑;第三十二條規(guī)定了終止聽證的情形,但均沒有規(guī)定救濟(jì)程序,如在許可決定作出之前,當(dāng)事人又提出聽證申請的,主管部門是否應(yīng)組織聽證,如果沒有組織,則顯然是剝奪了當(dāng)事人的應(yīng)有權(quán)利;另外,這些法律并未規(guī)定政府主管部門組織形式上的聽證,而應(yīng)承擔(dān)的法律責(zé)任。
《關(guān)于加強(qiáng)礦業(yè)權(quán)管理信息化建設(shè)工作的通知》對于政府沒有或未有效實施礦業(yè)權(quán)管理信息化建設(shè)工作而應(yīng)承擔(dān)的責(zé)任沒有規(guī)定?!吨腥A人民共和國政府信息公開條例》中同樣如此,這就使得礦業(yè)許可主管部門敢于怠于履行礦業(yè)權(quán)的信息化建設(shè)工作?!镀髽I(yè)事業(yè)單位環(huán)境信息公開辦法》將公開范圍限于重點排污單位,沒有規(guī)定強(qiáng)制公開的制度,在對于沒有有效公開環(huán)境信息的情況下規(guī)定的法律責(zé)任僅僅是處罰3萬元以下的罰款,這樣的處罰——在排污單位本身就不愿主動公開其可能的違法信息的情況下,或者因為主動揭短而損失一些既定的利益——顯得更為淡化,幾乎沒有任何的威懾性,一些單位寧可選擇違法,也不公開有關(guān)礦業(yè)活動信息。
最高院《關(guān)于審理環(huán)境民事公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》對環(huán)境民事公益訴訟做了具體規(guī)定,為環(huán)境危機(jī)的救濟(jì)提供了司法途徑,但是這些關(guān)于環(huán)境民事公益訴訟的規(guī)定還存在著問題,如將公共利益僅限于對環(huán)境污染,而沒有考慮對自然資源、對生態(tài)系統(tǒng)的破壞;將侵害眾多消費者合法權(quán)益理解為社會公共利益,是將部分人等同于人類整體,不能有效地發(fā)揮保護(hù)生態(tài)環(huán)境公益的作用。其中對原告資格的規(guī)定限于法律規(guī)定的機(jī)關(guān)和組織、在訴訟條件中規(guī)定原告要提出明確的被告和被告的行為已經(jīng)損害社會公共利益或者具有損害社會公共利益重大風(fēng)險的初步證據(jù)(這在復(fù)雜的環(huán)境污染案件中,是很難在短期內(nèi)確定和拿出初步證據(jù)的)。另外,其中還規(guī)定了可以提起環(huán)境民事公益訴訟的有關(guān)組織的相應(yīng)實質(zhì)性條件,這明顯的縮小了原告范圍、限制了原告可能提起的訴訟。另外,礦產(chǎn)資源的生態(tài)存在也是一種公益表現(xiàn),但我國相關(guān)的法律法規(guī)卻沒有針對那些采用破壞式、掠奪式及枯竭式地開發(fā)利用礦產(chǎn)資源的行為,可以提起公益訴訟的規(guī)定?!稒z察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》發(fā)布后,部分地區(qū)已經(jīng)開始了檢察機(jī)關(guān)提起環(huán)境行政公益訴訟、環(huán)境刑事附帶民事公益訴訟的試點活動,也收到了一定的效果,但在具體執(zhí)行中,檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟會遇到各種阻礙,造成提起公益訴訟數(shù)量小、后力不足,公益訴訟最后往往會變成一個司法建議。
作為礦產(chǎn)資源行政許可法律制度的必要環(huán)節(jié),確定聽證制度的目的不僅僅是礦產(chǎn)資源行政主管機(jī)關(guān)進(jìn)行審批礦業(yè)行政許可過程中的一個工作程序,更是為了吸納社會公眾對行政機(jī)關(guān)的礦業(yè)許可行為進(jìn)行監(jiān)督,避免違法或不當(dāng)?shù)牡V業(yè)許可決定的做出。即是說聽證制度也應(yīng)包括對礦業(yè)活動生態(tài)環(huán)境保護(hù)的傾向的審核;為避免礦業(yè)許可主管部門為了私利,無限擴(kuò)大自由裁量權(quán),不組織聽證情形的發(fā)生,應(yīng)對現(xiàn)有聽證制度中的“國家秘密”“情況緊急”中的情況作出明確規(guī)定;建立聽證人才儲備庫,選擇那些具備企業(yè)管理、礦產(chǎn)勘探開采、地質(zhì)、環(huán)境科學(xué)、生態(tài)學(xué)或法律方面的人才進(jìn)入這個人才庫,在主管機(jī)關(guān)組織聽證會時,聽證員從這個人才庫中選拔,由聽證員會議確定聽證主持人,但要避免與所組織聽證內(nèi)容有利害關(guān)系的人員進(jìn)入。主管機(jī)關(guān)可以派員作為聽證代表參加。在確定其他聽證代表時,盡可能地選擇有相關(guān)專業(yè)知識的人員參加,更好的保證聽證的普遍性和科學(xué)性。其中要確定聽證人員主動回避制度,彌補當(dāng)事人申請回避的漏洞;為了保障聽證制度的效果,應(yīng)規(guī)定必須取得聽證參加人的同意,方可決定許可權(quán)的批準(zhǔn)。如在美國,一個礦山企業(yè)要對礦山進(jìn)行開發(fā),首先要聘請專家寫出環(huán)境影響報告書,上報到州礦產(chǎn)地質(zhì)處。礦產(chǎn)地質(zhì)處經(jīng)審查合格后將審查情況提交礦山土地復(fù)墾委員會進(jìn)行審核,委員會如認(rèn)為礦山企業(yè)達(dá)到了要求,則通過媒體向公眾通報,并舉行聽證會,只有公眾認(rèn)可后才能核發(fā)礦業(yè)開發(fā)環(huán)境行政許可。還有必要確定聽證參加人的法律責(zé)任,設(shè)定相應(yīng)的不利法律后果,使其依法參與聽證、實施聽證行為,將所有聽證參加人的意見都應(yīng)記錄在案,并由聽證參加人簽字確認(rèn)。對于礦產(chǎn)資源行政主管機(jī)關(guān)應(yīng)當(dāng)組織聽證而不組織或采用“聽證專業(yè)戶”“形式聽證”的行為或在聽證中徇私舞弊致使做出錯誤礦業(yè)許可的,除了當(dāng)事人可以提起“行政復(fù)議”外(因為按照法律的規(guī)定,礦產(chǎn)資源規(guī)劃編制的最終決定,也應(yīng)舉行聽證,那么對于礦產(chǎn)資源規(guī)劃部門的不當(dāng)行為,也應(yīng)納入行政復(fù)議范疇,由當(dāng)事人或法律規(guī)定的機(jī)關(guān)、社會組織提起復(fù)議),還應(yīng)追究有關(guān)人員的內(nèi)部行政責(zé)任或相應(yīng)的法律責(zé)任。
當(dāng)然,聽證制度的設(shè)計是為了更好地與環(huán)境保護(hù)法律的公眾參與原則相對應(yīng),更好地發(fā)揮社會公眾監(jiān)督的作用,但并不是以其為唯一標(biāo)準(zhǔn),而是要綜合考慮多方面的因素,最終做出礦產(chǎn)資源行政許可的決定,不應(yīng)因聽證程序中的主觀意見而影響政府礦產(chǎn)資源行政許可主管部門作出礦業(yè)許可依據(jù)的客觀要素。
公開的信息不僅可以作為公眾監(jiān)督礦產(chǎn)許可主管機(jī)關(guān)礦產(chǎn)許可審批行為和被許可人履行許可內(nèi)容的重要依據(jù),還可以作為可能的申請人是否要作出申請礦產(chǎn)許可的信息參考。因此,政府礦業(yè)許可主管部門和礦業(yè)被許可人,應(yīng)通過便宜的途徑或方式,及時、準(zhǔn)確、翔實的將生態(tài)環(huán)境信息、礦產(chǎn)資源信息、礦業(yè)申請信息、申請人信息、獲得礦產(chǎn)許可的內(nèi)容、被許可人信息、被許可人履行許可內(nèi)容、礦業(yè)活動排廢情況、礦業(yè)活動造成的生態(tài)環(huán)境損害情況、稅費收取及使用情況、生態(tài)環(huán)境治理和修復(fù)情況等信息公布于眾,并在礦產(chǎn)資源行政許可法律制度中將此信息公開規(guī)定為強(qiáng)制性義務(wù),明確信息公開義務(wù)人要采取社會公眾最便宜獲取、查閱的方式實施公開信息行為。對于不主動公開礦產(chǎn)資源行政許可有關(guān)信息(國家秘密除外)的礦山企業(yè),政府主管部門要及時督促,對于拒不公開或公開失真的,要處以按日處罰的制裁(當(dāng)然要設(shè)定恰當(dāng)?shù)匕慈仗幜P數(shù)額,避免礦山企業(yè)將違法當(dāng)作了其后續(xù)違法的籌碼,對處罰“泰然處之”,以致出現(xiàn)相反的現(xiàn)象),直至其公開有關(guān)信息。對于礦產(chǎn)許可主管部門不公開有關(guān)信息或不履行信息公開監(jiān)督職責(zé)的,都應(yīng)追究其直接負(fù)責(zé)或主管人員的法律責(zé)任。
環(huán)境公益訴訟不僅有助于實現(xiàn)司法權(quán)對行政權(quán)的監(jiān)督制約,糾正和預(yù)防政府在環(huán)境保護(hù)中的“失靈”現(xiàn)象(本部分屬于特殊的環(huán)境公益訴訟——環(huán)境行政公益訴訟,其對象是礦產(chǎn)資源行政許可主管部門不當(dāng)或違法的礦業(yè)許可行為);可以對因礦產(chǎn)資源開發(fā)利用而造成的環(huán)境損害加以補救,能夠?qū)Νh(huán)境損害加以有效地預(yù)防,以實現(xiàn)環(huán)境保護(hù)的目的(這部分不僅體現(xiàn)為對礦產(chǎn)資源和生態(tài)保護(hù)的司法救濟(jì),同時也體現(xiàn)為社會公眾對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用的監(jiān)督);可以促進(jìn)在礦產(chǎn)資源行政許可活動中形成良好的生態(tài)環(huán)境保護(hù)政策、促進(jìn)形成正當(dāng)合理的礦產(chǎn)資源開發(fā)利用秩序。而且當(dāng)前我國社會公眾的生態(tài)保護(hù)知識不斷豐富、意識不斷增強(qiáng),并且已經(jīng)進(jìn)行了數(shù)個典型的具有公益訴訟性質(zhì)的活動,因此環(huán)境公益訴訟制度的構(gòu)建具有必然性。但我們要建立的環(huán)境公益訴訟制度應(yīng)是純粹的環(huán)境公益訴訟制度,不能與傳統(tǒng)的民事訴訟混在一起,否則就容易造成對環(huán)境公益的錯覺,也會造成司法實踐的混亂。這個純粹的環(huán)境公益訴訟制度,保護(hù)的是人類整體的、公共生態(tài)環(huán)境利益,歸全人類所共享,當(dāng)然,在具體的行政管理或管轄方面有區(qū)域方面的不同。在沒有受到生態(tài)損害后果的直接作用的人,一定會慶幸自己是損害范圍的“局外人”,沒有感受到生態(tài)損害的緊迫性和嚴(yán)重性,他們也沒有發(fā)現(xiàn)我們每個人實際上都是生態(tài)損害中的“被害人”。我們都共同處于一個有機(jī)聯(lián)系的、整體的生態(tài)系統(tǒng)中,都不可避免地會受到生態(tài)危機(jī)的危害,只是存在著或間接或直接或輕或重、或早或晚的不同。每一個開發(fā)利用資源與環(huán)境的行為都會或間接或直接或輕或重、或早或晚地對生態(tài)系統(tǒng)造成損害,因此生態(tài)損害的主體是多元的,而且損害的發(fā)生會在不同的環(huán)境條件下、不同的物理或化學(xué)因素的作用下表現(xiàn)出不同的狀況,那么就更難以確定生態(tài)損害的直接來源和主體。因此用傳統(tǒng)的民事訴訟途徑來解決生態(tài)危機(jī)中的問題必定會遇到重重障礙。而且,環(huán)境損害的表現(xiàn)不僅僅是環(huán)境污染,還包括生態(tài)要素的耗竭、生態(tài)結(jié)構(gòu)的破壞和生態(tài)功能的降低。而對包含礦產(chǎn)資源在內(nèi)的自然資源的開發(fā)也是引發(fā)環(huán)境損害的原因。因此,我們構(gòu)建的環(huán)境公益訴訟制度中,對于原告和被告來說,可以是特定的、也可以是不特定的;確定的損害生態(tài)公共利益的行為既包含一般的污染和破壞,也包含生態(tài)損害。而損害生態(tài)公共利益的行為則可能是預(yù)備或威脅,也可能是現(xiàn)實的危害結(jié)果,其中的舉證責(zé)任完全歸置于礦山企業(yè)或有關(guān)政府部門,由司法機(jī)關(guān)客觀調(diào)查之后決定是否啟動訴訟。加拿大的安大略省的《環(huán)境權(quán)利法案》(EBR)規(guī)定,每個人都有權(quán)因他人有破壞公共資源的行為提起或通過有調(diào)查權(quán)的部門調(diào)查后起訴。即提起環(huán)境公益訴訟的原告不應(yīng)僅局限于一定的機(jī)關(guān)或社會組織(如環(huán)境保護(hù)NGO等),而應(yīng)擴(kuò)大到所有的社會公眾。2015年通過的《檢察機(jī)關(guān)提起公益訴訟改革試點方案》,確定了“生態(tài)環(huán)境和資源”為公益的核心內(nèi)容,真正將確定檢察機(jī)關(guān)為提起訴訟的主體(當(dāng)然根據(jù)有關(guān)法律規(guī)定,檢察機(jī)關(guān)已經(jīng)被試點作為提起環(huán)境公益訴訟的主體,而檢察機(jī)關(guān)也在努力確定自己的訴訟地位),這為純粹的環(huán)境公益訴訟制度的建立健全奠定了更為堅實的基礎(chǔ)。
當(dāng)然,我們必須應(yīng)清醒地認(rèn)識到目前我國礦產(chǎn)資源行政許可法律制度的現(xiàn)實情況是:即使我們在按照節(jié)制、節(jié)約、生態(tài)修復(fù)和科技創(chuàng)新的理念完善了礦產(chǎn)資源行政許可法律制度,即使我們也健全了其中的社會監(jiān)督制度,從而形成了一個相對系統(tǒng)的礦產(chǎn)資源行政許可法律制度體系。但我們仔細(xì)整理會發(fā)現(xiàn),實際上我國在對礦產(chǎn)資源開發(fā)利用進(jìn)行規(guī)制方面的法律十分豐富,并不匱乏,其中匱乏的是一個良好的、符合社會主義生態(tài)文明建設(shè)需要的主導(dǎo)思想,匱乏的是一個良好的法律執(zhí)行機(jī)制。一旦確定了法律的主導(dǎo)思想,不管法律規(guī)范本身如何改變,也并不影響法律主導(dǎo)思想對礦產(chǎn)資源行政許可活動過程中實施的執(zhí)法活動及對其進(jìn)行的司法審查、救濟(jì)。生態(tài)文明的確立,生態(tài)保護(hù)思想的形成,不僅是完善礦產(chǎn)資源行政許可法律制度的契機(jī),也是完善礦產(chǎn)資源行政許可法律制度的指導(dǎo)。