王浩

【關鍵詞】未成年人保護 檢察機關 未成年人行政公益訴訟 未成年人保護法

2020年10月17日修訂后的《中華人民共和國未成年人保護法》（以下簡稱《未成年人保護法》）第106條規(guī)定，檢察機關對損害未成年人合法權益且涉及公共利益的情形，有權提起公益訴訟。這標志著未成年人檢察公益訴訟正式成為一項法律制度。然而，其中的未成年人行政公益訴訟目前尚處于探索和起步階段，仍存在諸多具體問題需在實踐中完善。有鑒于此，本文擬在明確未成年人行政公益訴訟制度功能定位的基礎上，分析其面臨的制度困境和現(xiàn)實障礙，進而提出完善我國未成年人行政公益訴訟的對策。

我國未成年人行政公益訴訟制度的意義

未成年人行政公益訴訟制度具有監(jiān)督依法行政和保護未成年人權利的雙重價值目標。前者是未成年人檢察公益訴訟的初級目標，后者是其終極目標。

未成年人行政公益訴訟是督促行政機關依法行政的客觀需要。一是從制度起源看，黨的十八屆四中全會提出探索建立檢察機關提起公益訴訟制度，旨在彌補其他監(jiān)督手段剛性不足等缺陷，[1]強化對違法行政的司法監(jiān)督?；谶@一初衷，未成年人行政公益訴訟制度目標應定位于促進行政機關在未成年人保護領域依法行政、嚴格執(zhí)法。二是從檢察權本質(zhì)屬性看，新時代檢察權逐步實現(xiàn)由“重刑輕民”向“四大檢察”全面發(fā)展轉變，對行政違法行為的監(jiān)督是法律監(jiān)督的應有之義?！段闯赡耆吮Ｗo法》曾被稱為“沒有牙齒的法律”，而公益訴訟作為檢察機關履行法律監(jiān)督職責的基本形式，能確保未成年人保護法律統(tǒng)一正確實施。三是從行政權運行規(guī)律看，行政執(zhí)法作為保護未成年人合法權益的主渠道，存在失靈之弊。保護未成年人既是國家作為最終監(jiān)護人之“國家親權”原則的體現(xiàn)，也是國家必須承擔的義務。有鑒于此，修訂后的《未成年人保護法》專門規(guī)定了“政府保護”一章，并在“法律責任”一章細化了行政機關的具體履職手段。未成年人行政公益訴訟并非動搖行政權在保護未成年人權益方面的主導地位。然而，未成年人保護領域行政失靈現(xiàn)象時有發(fā)生，檢察機關作為外部介入因素，履行公益訴訟職責，能促進行政權規(guī)范、有效運行。

未成年人行政公益訴訟是維護未成年人公共利益的必然選擇。進入新時代，未成年人的權利拓展和保護需求不斷增加，但如何滿足卻面臨諸多現(xiàn)實困境。一是我國未成年人保護專門機構主要是共青團和婦聯(lián)，其履職方式以聯(lián)系和協(xié)調(diào)為主，無行政執(zhí)法權，對行政機關也無約束力，導致對未成年人缺乏強制性保護措施。二是《未成年人保護法》規(guī)定多元主體對未成年人承擔“共同保護責任”，反而導致行政責任稀釋化，使未成年人在遭受侵害時缺乏有效全面的行政救濟。三是不特定眾多未成年人合法權益遭到損害時，公民個人依據(jù)現(xiàn)行法提起行政公益訴訟存在客觀障礙，而基于訴訟成本和舉證困難等因素，被侵害個體往往不愿采取民事訴訟方式實現(xiàn)個人訴求，因此除檢察機關外無適格起訴主體，導致不特定眾多未成年人合法權益受損難以得到司法救濟。檢察制度自始即蘊含守護公益之追求，而未成年人行政公益訴訟是對新時代未成年人公益保護需要的回應。行政公益訴訟屬于維護公益的客觀訴訟，是檢察機關守護公益的重要手段，能彌補涉未成年人公益救濟之缺位，是檢察機關運用司法手段實現(xiàn)未成年人對美好生活向往的法律保障。

當前未成年人行政公益訴訟存在的問題

未成年人行政公益訴訟法律制度供給不足。其一，《未成年人保護法》對檢察公益訴訟的規(guī)定相對原則、籠統(tǒng)，國家立法層面缺少對未成年人行政公益訴訟語境中“公共利益”內(nèi)涵、外延以及行政機關履行“保護職責”的標準認定，造成未成年人行政公益訴訟實體法依據(jù)不夠充分。其二，訴前程序規(guī)定不夠具體。比如，《未成年人保護法》第114條規(guī)定相關單位對檢察院等建議的回復期限為一個月，而“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》規(guī)定履職回復期限為兩個月。法律層面未明確二者如何調(diào)和，且未規(guī)定特殊情形下履職回復期限延長等情形。其三，公益訴訟調(diào)查核實權缺乏強制性保障。雖然《中華人民共和國人民檢察院組織法》以及相關司法解釋、地方性法規(guī)等規(guī)定檢察機關開展公益訴訟時有權調(diào)查核實，但缺少直接具體的強制性保障措施，[2]并且對行政機關不配合的法律后果規(guī)范不足，導致實踐中調(diào)查核實權行使面臨諸多阻力。其四，未成年人行政公益訴訟中檢察機關證明責任具體標準不夠細化，“兩高”《關于檢察公益訴訟案件適用法律若干問題的解釋》中行政公益訴訟中的“證明材料”界限不明。

未成年人行政公益訴訟受案范圍狹窄。基層檢察機關是未成年人行政公益訴訟辦案主體，但是絕大多數(shù)基層檢察機關未單獨設置未成年人公益訴訟檢察部門，在辦理相關案件時存在力量不足等問題。同時，受制于對檢察公益訴訟語境下的“公共利益”內(nèi)涵和外延理解不夠準確，多數(shù)檢察機關對開展未成年人行政公益訴訟持審慎態(tài)度。司法實踐中，除了校園食品安全、校園周邊環(huán)境污染等《行政訴訟法》所列領域之外，未成年人行政公益訴訟主要集中在違法向未成年人出售煙酒、娛樂場所違規(guī)接納未成年人等領域。少數(shù)檢察機關在未成年人社會救助、公共場所免費開放、無證辦學、雇傭童工、未成年人個人信息保護等領域作了有益探索。然而，由于侵害未成年人權益的隱蔽性和檢察人員專業(yè)化受限，檢察機關在教育、社會福利、網(wǎng)絡安全等可能嚴重影響未成年人身心健康、社會公眾強烈關注的領域辦案數(shù)量較少，在一定程度上影響了未成年人行政公益訴訟制度功能的全面發(fā)揮。

未成年人行政公益訴訟檢察建議質(zhì)量不高。絕大多數(shù)行政公益訴訟在訴前階段結案，因此檢察建議質(zhì)量很大程度上決定了行政公益訴訟發(fā)展。通過對2020年度山東省149份未成年人行政公益訴訟檢察建議分析發(fā)現(xiàn)，檢察建議因存在諸多問題而制約了其效能發(fā)揮。其一，檢察建議司法化不足，部分檢察機關將“辦案型”的公益訴訟檢察建議混同于“辦事型”的社會治理類一般建議，存在事實認定證據(jù)化不夠、法律適用依據(jù)不足、結案不規(guī)范等問題。部分檢察機關對行政職責、公益受損、法律適用、釋法說理等論證不夠充分，導致檢察建議缺乏嚴肅性和公信力。其二，檢察建議落實監(jiān)督力度不夠。部分檢察機關在收到行政機關履職回復后，未核實其整改落實內(nèi)容，缺乏持續(xù)跟進監(jiān)督，導致行政機關未履職，未成年人合法權益也未得到保護，嚴重影響了檢察建議的權威性。其三，檢察建議隨意性較大，部分檢察機關在上級考核壓力下濫發(fā)檢察建議。比如，為追求辦案數(shù)量，對行政機關的同類違法行為向同一行政機關發(fā)放多件內(nèi)容相同的檢察建議，導致行政機關產(chǎn)生抵觸心理。同時，部分檢察建議內(nèi)容未考慮與可能的訴訟請求銜接，導致一旦檢察機關提起訴訟將承擔更大敗訴風險。

未成年人行政公益訴訟環(huán)境亟待優(yōu)化。未成年人檢察公益訴訟作為一種新的公益訴訟類型，其有效運行離不開檢察機關與多元主體協(xié)同配合。但在實踐中，未成年人行政公益訴訟運行面臨諸多環(huán)境障礙。一是有的行政機關對未成年人行政公益訴訟意義理解不夠，不愿共享行政執(zhí)法信息以及不配合甚至干擾、阻礙檢察機關調(diào)查取證等現(xiàn)象依然存在。二是審判機關和檢察機關在未成年人行政公益訴訟受案范圍、證明標準、行政機關履職標準認定等方面存在分歧。比如，與檢察機關積極拓展辦案范圍相比，審判機關在認定辦案范圍方面更加保守，導致即使行政機關未依檢察建議內(nèi)容依法履職而損害未成年人公共利益，法院仍可能對案件不予受理，而折損檢察建議效力，造成司法資源浪費。三是檢察系統(tǒng)內(nèi)不同地區(qū)、上下級以及部門之間聯(lián)動不夠，一體化辦案模式尚未推開，公益訴訟和未成年人檢察等辦案團隊之間協(xié)作不夠，不利于未成年人行政公益訴訟辦案力量整合。四是社會公眾對未成年人行政公益訴訟認知度低，公眾參與不足造成線索渠道不寬等問題，尚未形成未成年人公共利益保護共治共享新格局。

我國未成年人行政公益訴訟的完善對策

鑒于《未成年人保護法》修訂不久，立即修法不具有可行性，并且公益訴訟專門立法時機尚未成熟，因此應通過立法解釋、司法解釋等方式，主要從以下幾個方面對未成年人行政公益訴訟予以完善。

優(yōu)化未成年人行政公益訴訟程序規(guī)則。一是具體化受案范圍。未成年人行政公益訴訟中“公共利益”泛化認定，既不符合積極穩(wěn)妥拓展受案范圍的階梯式發(fā)展趨勢，也不符合基層檢察機關辦案承受能力實際。因此，未成年人行政公益訴訟受案范圍除《中華人民共和國行政訴訟法》所列四個領域，還應通過列舉的方式優(yōu)先將對未成年人合法權益影響重大、公眾強烈關注的典型領域涵蓋其中。結合未成年人權益受侵害和檢察機關探索實際，未成年人行政公益訴訟受案范圍應包括以下領域：游戲設施、玩具等產(chǎn)品安全，校園安全，娛樂場所等管理，早期教育服務，網(wǎng)絡保護，未成年人社會福利。二是細化行政機關履職期限?！段闯赡耆吮Ｗo法》在位階上屬于法律，是特別法，其效力高于司法解釋，因此未成年人行政公益訴訟中履職回復期限應適用《未成年人保護法》的規(guī)定。同時，應對特殊情形下履職期限延長的情形予以明確。三是檢察建議司法化。[3]公益訴訟檢察建議兼具訴前程序性和相對獨立的法律監(jiān)督性之二元屬性，應區(qū)別于社會治理類檢察建議。未成年人行政公益訴訟檢察建議應包括行政違法行為、公益受損事實、適用法律依據(jù)、充分說理等內(nèi)容，提升其規(guī)范化和專業(yè)化水平。同時，檢察機關應通過公開聽證、邀請第三方評估、常態(tài)化“回頭看”、定期開展質(zhì)量評查等手段，確保檢察建議內(nèi)容整改落實到位。四是明晰檢察機關舉證責任。為確保檢察機關能全面充分舉證，應明確細化其調(diào)查核實的手段，授權其采取強制性保障措施。此外，未成年人行政公益訴訟中，不宜適用“高度蓋然性”的證據(jù)規(guī)則。

適度擴張未成年人行政公益訴訟的訴訟請求。司法實踐中，相比于一般行政公益訴訟，未成年人行政公益訴訟呈現(xiàn)“擴張性”和“預防性”的鮮明特征。其一，行政公益訴訟中“行政不作為”占相當大比例，[4]即具有未成年人保護職責的行政機關不履行法定職責。依據(jù)新修訂的《未成年人保護法》，行政機關未履行教育、管理、救助、看護等保護職責的，檢察機關可以提出建議。該法中對未成年人的“保護職責”的范圍明顯大于《行政訴訟法》第25條規(guī)定的“監(jiān)督管理職責”。根據(jù)未成年人最大利益原則，未成年人行政公益訴訟語境中行政機關法定職責應不同于一般行政公益訴訟中履職標準之判斷，應突破“監(jiān)管職責”之藩籬。鑒于此，檢察機關可以聽取未成年人的意見，提出要求行政機關“依法履行保護職責”等原則性訴訟請求，對細節(jié)問題則尊重行政自制，留有與行政機關協(xié)商余地。其二，風險社會理論認為超前法益亦屬于合法權益的基本范疇。未成年人身心發(fā)育尚未成熟，應對風險能力弱，其合法權益受損害可能性更大，且損害后果一旦發(fā)生往往具有不可逆性，需要法律對其予以特殊保護。因此，相比于一般行政公益訴訟對已經(jīng)發(fā)生的損害予以事后救濟，檢察機關對可能或即將對未成年人造成比較嚴重、不可彌補的損害的行為，實施預防性公益訴訟，更利于保護未成年人合法權益。

健全未成年人行政公益訴訟協(xié)同配合機制。無論從立法設計還是司法實踐來看，行政公益訴訟均不同于“對抗式”的傳統(tǒng)訴訟模式，其體現(xiàn)出鮮明的“協(xié)商式”特征。因此，未成年人行政公益訴訟應堅持協(xié)同治理原則。首先，拓寬未成年人公益訴訟線索渠道。加強與共青團、婦聯(lián)、教育部門等組織或機關的日常溝通，建立侵害未成年人權益線索雙向移送機制;嚴格落實強制報告制度，比如，未成年人密切接觸主體發(fā)現(xiàn)未成年人公共利益受到侵害或存在重大侵害風險的，應同時立即報告檢察機關;聘用教育工作者、居民（村民）委員會工作人員、社會治理網(wǎng)格員等擔任未成年人行政公益訴訟監(jiān)督員，動員社會力量參與未成年人行政公益訴訟。其次，檢察機關應堅持行政權優(yōu)先的原則，在開展未成年人行政公益訴訟中主動加強與行政機關的訴前磋商、會商研判、信息共享等，實現(xiàn)調(diào)查核實、落實整改等聯(lián)動協(xié)同，合力治理未成年人公益受損問題。完善檢察機關與審判機關溝通協(xié)調(diào)、案件信息通報、聯(lián)合培訓等機制，在未成年人行政公益訴訟司法實踐中形成最大共識。最后，優(yōu)化未成年人行政公益訴訟辦案力量。針對基層辦案力量不足等問題，完善一體化辦案機制，加強公益訴訟部門和未成年人檢察部門、司法警察等內(nèi)部協(xié)作配合，整合系統(tǒng)內(nèi)部資源，提升相關人員辦理未成年人行政公益訴訟案件專業(yè)素養(yǎng)，形成維護未成年人合法權益的內(nèi)部合力。