【摘要】土地征收是當(dāng)前土地改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，也是學(xué)術(shù)研究的焦點(diǎn)問題。近年來(lái)，征地引發(fā)的沖突已經(jīng)成為影響中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。從征地制度本身出發(fā)，現(xiàn)有征地制度存在土地集體所有權(quán)陷阱，征地補(bǔ)償基準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法反映土地稀缺性，失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度不完善等主要問題，是產(chǎn)生社會(huì)沖突的根本原因；從征地所涉及的利益相關(guān)主體出發(fā)，失地農(nóng)民、地方政府、中央政府各自的定位、利益訴求、應(yīng)對(duì)策略，是催發(fā)社會(huì)沖突的直接原因。中國(guó)正處于快速城鎮(zhèn)化的進(jìn)程當(dāng)中，在此背景下，政府有關(guān)部門要調(diào)整征地政策、協(xié)調(diào)各方關(guān)系，規(guī)范征地過程中各參與主體的行為，減少征地沖突。

【關(guān)鍵詞】征地；失地農(nóng)民；征地制度；征地沖突

【DOI】10.12334/j.issn.1002-8536.2021. 26.003

1、問題的提出

土地征收及其產(chǎn)生的社會(huì)沖突問題在國(guó)外學(xué)術(shù)界廣受討論，以“l(fā)and expropriation”和“social conflict”為主題詞在Web of Science數(shù)據(jù)庫(kù)中查找到106篇文章。處于工業(yè)化、城市化急劇轉(zhuǎn)型期的中國(guó)，對(duì)于土地征收所產(chǎn)生的社會(huì)沖突問題的討論更為熱烈。學(xué)者們基本達(dá)成了共識(shí)：土地征收造成農(nóng)民失地以及生活困難，進(jìn)而引發(fā)了社會(huì)沖突。

當(dāng)然，失地農(nóng)民就補(bǔ)償?shù)葐栴}與政府之間產(chǎn)生的爭(zhēng)議和糾紛解決也成為了重要的研究范疇。諸多學(xué)者對(duì)農(nóng)民的維權(quán)方式提出“依法抗?fàn)帯薄ⅰ耙苑範(fàn)帯?、“草根?dòng)員”等解釋框架。有學(xué)者從制度合法性的角度提出，在面對(duì)社會(huì)沖突時(shí)，有制度化和非制度化兩種模式。傳統(tǒng)的制度框架內(nèi)的沖突解決方式，如調(diào)解和信訪依舊在被使用，法律方式也越來(lái)越被重視，但是仍然有一些社會(huì)沖突采取非制度化的解決方法，例如纏訪、鬧訪等。因此，有學(xué)者提出了當(dāng)前農(nóng)民維權(quán)的方式普遍存在合法性方面的缺陷。很明顯，該領(lǐng)域的研究往往單向地從農(nóng)民維權(quán)的角度加以闡述，對(duì)于政府如何疏導(dǎo)治理還缺乏足夠的分析。中國(guó)正處于快速城市化的進(jìn)程中，在此背景下，尋求制度政策設(shè)計(jì)與現(xiàn)實(shí)情境協(xié)調(diào)共生、消解社會(huì)沖突的機(jī)制很有必要。

2、征地沖突的基本現(xiàn)狀

近十年來(lái)，因征地維權(quán)引發(fā)的傷亡案乃至群體性事件層出不窮，每每都會(huì)引發(fā)全社會(huì)的討伐和不安。中紀(jì)委監(jiān)察部網(wǎng)站顯示，2011年全國(guó)查處違法違規(guī)強(qiáng)拆問題1480個(gè)，因違法強(qiáng)拆被追責(zé)509人，涉嫌犯罪被移送司法機(jī)關(guān)39人。中國(guó)社會(huì)科學(xué)院發(fā)布的2013年《社會(huì)藍(lán)皮書》指出，因征地引發(fā)的農(nóng)村群體事件占全部農(nóng)村群體事件的65%以上，2002-2010年國(guó)土資源部受理的上訪案件中，涉及征地糾紛、違法用地的案件比例高達(dá)70%以上。對(duì)征地引發(fā)的群體性事件進(jìn)行梳理發(fā)現(xiàn)，在征地過程中，地方政府未按時(shí)發(fā)放征地補(bǔ)償款，補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，甚至強(qiáng)行征地、強(qiáng)行拆遷等現(xiàn)象和行為屢見不鮮。農(nóng)民采取的沖突方式已經(jīng)逐步由個(gè)人行動(dòng)轉(zhuǎn)向集體行動(dòng)，由簡(jiǎn)單的對(duì)抗性沖突轉(zhuǎn)向有一定法律依據(jù)的上訪和訴訟。但是由于制度層面上的不健全，農(nóng)民的切身利益很難得到保障，不滿情緒無(wú)法得到及時(shí)排解，以至于部分村民轉(zhuǎn)向采用盲目的手段來(lái)發(fā)動(dòng)激烈沖突。

3、征地沖突的發(fā)生機(jī)理

從征地制度本身出發(fā)，現(xiàn)有征地制度存在土地集體所有權(quán)陷阱，征地補(bǔ)償基準(zhǔn)和補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)無(wú)法反映土地稀缺性，失地農(nóng)民的社會(huì)保障制度不完善等主要問題，是產(chǎn)生社會(huì)沖突的根本原因。從征地補(bǔ)償所涉及的利益相關(guān)主體出發(fā)，失地農(nóng)民、地方政府、中央政府各自的定位、利益訴求、應(yīng)對(duì)策略，是催發(fā)社會(huì)沖突的直接原因。概括起來(lái)，主要是以下三方面之間的矛盾：

3.1 貨幣補(bǔ)償與長(zhǎng)遠(yuǎn)生計(jì)之間的矛盾

1994年第十四屆全國(guó)人民代表大會(huì)宣布向社會(huì)主義市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型后，1998年修訂的《土地管理法》取消了被征地農(nóng)民的再就業(yè)政策，取而代之的是貨幣補(bǔ)償。貨幣安置意味著向被征地農(nóng)民一次性支付被征用土地、作物和地上附著物的補(bǔ)償。從短期利益的角度看，大多數(shù)被征地農(nóng)民，特別是在那些土地價(jià)值迅速增長(zhǎng)的經(jīng)濟(jì)發(fā)達(dá)地區(qū)，也更愿意接受貨幣補(bǔ)償。貨幣補(bǔ)償直接導(dǎo)致被征地農(nóng)民生計(jì)的喪失。雖然國(guó)家政策已經(jīng)開始轉(zhuǎn)向使用貨幣安置這種更加市場(chǎng)化的制度，但現(xiàn)實(shí)是，被征地農(nóng)民的生計(jì)問題仍需集中管理，而不能完全放任不管。

從市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)的角度看，征地拆遷是一個(gè)資源重新配置的過程，政府要獲得土地的使用權(quán)，農(nóng)民要獲得補(bǔ)償款，一方以最低的成本尋找土地將不可避免地與那些尋求更高市場(chǎng)價(jià)格的另一方發(fā)生沖突。在整個(gè)土地資源置換的過程中，政府和農(nóng)民是平等的，都是理性經(jīng)濟(jì)人，是買方與賣方的關(guān)系。

3.2 個(gè)人補(bǔ)償與社會(huì)公平之間的矛盾

來(lái)源于市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中的貨幣補(bǔ)償制度與集體主義所強(qiáng)調(diào)的社會(huì)公平之間也缺乏適應(yīng)性。補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的高低取決于土地被征用后對(duì)土地的不同用途，與政府規(guī)劃和項(xiàng)目類型有關(guān)。補(bǔ)償也可以在不同村莊之間或在相同村莊的不同位置之間變化。有時(shí)規(guī)則的不一致可能在被征地農(nóng)民之間產(chǎn)生不公平。貨幣補(bǔ)償使被征地農(nóng)民直接比較每個(gè)人得到的賠償金額，這種比較不僅發(fā)生在本村的被征地農(nóng)民之間，也發(fā)生在村與村之間。

3.3 合法強(qiáng)拆與百姓意識(shí)之間的矛盾

國(guó)家的重大工程，政府提前向法院申請(qǐng)了“合法強(qiáng)拆”的手續(xù)。也就是說(shuō)，如果在限定期限內(nèi)村民不同意拆遷，政府可以先進(jìn)行拆除，走法律程序，村民上訴，政府賠償。但訴訟的過程往往很久，可能需要一兩年，最后百姓得到的錢可能會(huì)比正常拆遷得到的錢少一半，但絕不會(huì)多。村民存在“我就不拆，看他敢不敢強(qiáng)拆”，“我就是要賭一把”的態(tài)度。他們不信任政府，但信任律師，認(rèn)為政府是利益的沖突方，請(qǐng)律師站在他們角度幫他們?nèi)マq護(hù)，認(rèn)為律師一定是懂法的，但他們沒有想到的如果沒爭(zhēng)取回來(lái)，房子沒拆成，該怎么辦呢？而律師的合同的基準(zhǔn)是如果爭(zhēng)取回來(lái)律師將收取費(fèi)用，如果沒爭(zhēng)取回來(lái)律師并不承擔(dān)責(zé)任。

4、征地沖突的解決機(jī)制

為有效解決中國(guó)在城鎮(zhèn)化進(jìn)程中的征地沖突問題，維護(hù)被征地農(nóng)民的利益，促進(jìn)城鄉(xiāng)協(xié)調(diào)發(fā)展，可以采取以下路徑。

（1）增加政策透明度，構(gòu)建民主化決策制度。政府需要在程序上完善征地補(bǔ)償制度，尤其是征地相關(guān)事項(xiàng)的公告和聽證制度，保證失地農(nóng)民的知情權(quán)、參與權(quán)和監(jiān)督權(quán)，使得政策透明、公開，從而有效地提高失地農(nóng)民對(duì)于政策的認(rèn)同度。法律還應(yīng)當(dāng)明確界定農(nóng)村集體土地所有權(quán)主體，將土地集體所有權(quán)人格化，可以在全體村民中民主選舉出農(nóng)村土地管理委員會(huì)，具體辦理土地轉(zhuǎn)讓等有關(guān)事宜，并且讓廣泛的利益主體參與到征地的具體實(shí)施中來(lái)，使得利益相關(guān)者在決策環(huán)節(jié)具有話語(yǔ)權(quán)。村土地政策的制定、重大土地問題的決策等應(yīng)當(dāng)由全體村民投票決定。通過增加政策透明度及民主化的程序安排，使得補(bǔ)償?shù)木唧w方案成為集體共同參與決策的結(jié)果，從而有效地化解不滿。

（2）完善相關(guān)社會(huì)保障制度。社會(huì)保障是社會(huì)穩(wěn)定的“減震器”，完善社會(huì)保障體系意義重大。首先，有必要建立和完善科學(xué)合理的利益補(bǔ)償機(jī)制，在物質(zhì)和非物質(zhì)上彌補(bǔ)農(nóng)民的損失，并為失地農(nóng)民以后的居住、生活和就業(yè)，提供一定的后續(xù)保障，提供一定的社會(huì)救助、福利、保障和優(yōu)撫，從而使被征地農(nóng)民的基本生活有長(zhǎng)期保障，加快實(shí)現(xiàn)社會(huì)公共福利最大化的目標(biāo)。其次，設(shè)立針對(duì)失地農(nóng)民的專項(xiàng)社會(huì)保障基金。在資金籌集方面，堅(jiān)持政府、集體和個(gè)人共同出資的原則。政府應(yīng)從土地出讓收益，農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織從集體經(jīng)濟(jì)，個(gè)人從個(gè)人經(jīng)濟(jì)收入或者征地補(bǔ)償款中各自抽調(diào)一定數(shù)額的資金。最后，針對(duì)不同的保障對(duì)象采取不同的最低生活水平保障辦法。

（3）規(guī)范行政審批相關(guān)程序機(jī)制。首先在征地申報(bào)和審批程序上，應(yīng)進(jìn)行征地調(diào)查和評(píng)估，對(duì)土地征收申報(bào)信息進(jìn)行篩選和確認(rèn)。在征地執(zhí)行程序上，完善相關(guān)執(zhí)行法律法規(guī)，要求地方政府和開發(fā)商必須依照法定的程序核批土地，且經(jīng)由地方人民政府予以公告后，才可以組織實(shí)施進(jìn)入場(chǎng)地，拆遷和征收土地。在征地的后續(xù)補(bǔ)償程序上，必須做好補(bǔ)償程序和救濟(jì)程序，對(duì)征地的價(jià)值進(jìn)行評(píng)估，并且聽取征地所在農(nóng)村集體經(jīng)濟(jì)組織和農(nóng)民的意見，制定一定的失地農(nóng)民就業(yè)培訓(xùn)計(jì)劃和安置方案等相關(guān)后續(xù)保障，以保證失地農(nóng)民后續(xù)穩(wěn)定的生活。

（4）改革信訪制度和績(jī)效考核制度。應(yīng)考慮在現(xiàn)有法規(guī)框架下創(chuàng)新地方信訪制度及其實(shí)踐。在全國(guó)性的有效、安全的利益表達(dá)機(jī)制尚在探索的情況下，各地方政府需要為失地農(nóng)民的抗?fàn)幜粲腥萑痰目臻g，對(duì)他們介于合法與非法之間的上訪行為應(yīng)當(dāng)在制度上予以規(guī)范，使信訪制度成為社會(huì)沖突的減壓閥。另外，還需要改善失地農(nóng)民的上訪環(huán)境，調(diào)整政府應(yīng)對(duì)抗?fàn)幍墓ぷ鞑呗?，逐步淡化與信訪相關(guān)的過于數(shù)量化的問責(zé)機(jī)制和績(jī)效考核制度，應(yīng)更加注重地方政府處理信訪事件的方式及其造成的社會(huì)后果，從實(shí)質(zhì)上避免權(quán)力濫用和尋租。

（5）完備沖突預(yù)警管理機(jī)制。首先需要建立一個(gè)暢通的輿情傳遞系統(tǒng)，在與農(nóng)民聯(lián)系最近的基層自治組織如村委會(huì)設(shè)立專門的沖突預(yù)警部門，并向上逐級(jí)建立這樣的部門，定期做到從下到上的信息報(bào)告和隨時(shí)傳達(dá)的暢通無(wú)阻。此外，政府需要針對(duì)征地問題等沖突事件建立切實(shí)可行且隨時(shí)可行的應(yīng)急預(yù)案，對(duì)征地沖突事件劃分程度和類別，交付不同層級(jí)的部門和人員協(xié)調(diào)處理，以明確職責(zé)，迅速做到對(duì)沖突的應(yīng)急反應(yīng)和危機(jī)管理，盡可能合理、有效地將征地沖突控制在事件的萌芽階段。其次，在堅(jiān)持預(yù)防的基礎(chǔ)上完善應(yīng)急處理機(jī)制。對(duì)于已爆發(fā)且規(guī)模大、涉及利益復(fù)雜的群體性征地沖突事件，政府、公安和信訪等相關(guān)部門要科學(xué)地應(yīng)對(duì)，盡全力與沖突組織者友好地溝通協(xié)商，進(jìn)行疏導(dǎo)、教育，以穩(wěn)住沖突事件的組織者，從而更有效處理征地沖突。對(duì)情況緊急、問題比較突出、甚至伴隨一定破壞性的群體性事件，相應(yīng)部門要盡力調(diào)節(jié)，并由公安部門和民警配合，維持秩序，在不傷害民眾的情況下，防止民眾情緒激化。每個(gè)月、每個(gè)季度和重要會(huì)議、重大活動(dòng)、重要節(jié)日期間，有關(guān)政府部門應(yīng)會(huì)同公安機(jī)關(guān)及民警，圍繞社會(huì)和人民群眾關(guān)注的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，深入村鎮(zhèn)和不穩(wěn)定因素較多的領(lǐng)域，定期或不定期地排查不安定因素，及時(shí)掌握各種社會(huì)動(dòng)態(tài)增強(qiáng)駕馭社會(huì)沖突的能力。

土地征收是當(dāng)前土地改革的重點(diǎn)和難點(diǎn)問題，也是學(xué)術(shù)研究的焦點(diǎn)問題。近年來(lái)，征地沖突已經(jīng)成為影響中國(guó)社會(huì)穩(wěn)定的重要因素。社會(huì)穩(wěn)定是和諧社會(huì)建設(shè)的必備前提和條件。十八屆四中全會(huì)明確提出的“依法治國(guó)”中包含了土地管理的法治化，地權(quán)是恒久不變的民生之基，歷史上所有的大變革都離不開重要的土地資源的分配和補(bǔ)償。因此，征地沖突的解決對(duì)于構(gòu)建和諧社會(huì)、促進(jìn)法治中國(guó)具有極強(qiáng)的實(shí)踐意義。

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作者簡(jiǎn)介：

曲冀錕（1981-），男，漢族，遼寧丹東，中鐵房地產(chǎn)集團(tuán)北方有限公司總經(jīng)理助理，大學(xué)本科，中鐵房地產(chǎn)集團(tuán)北方有限公司。