顧禎原 周伯煌

（浙江農(nóng)林大學暨陽學院，浙江 諸暨 318000）

新時代生態(tài)文明建設的污染防治攻堅戰(zhàn)之一，就是深入實施水污染防治行動計劃?；谛×饔蛭廴局卫砉ぷ鞣矫嬉讶〉玫某尚ЩA上，通過比較借鑒中外小流域污染治理的法治經(jīng)驗，對我國現(xiàn)階段完善小流域污染治理提出一些可行性的法治對策。

一、小流域污染的實證考察——以紹興市為例

水污染治理既要有針對性，又要保證多元性，即在尊重流域的自然屬性的同時，通過經(jīng)濟、行政等手段有機治理。我國的水污染防治的法律法規(guī)體系以初步建立，基本適用現(xiàn)行的《水污染防治法》，國務院發(fā)也同時布了規(guī)范性文件規(guī)定聯(lián)合協(xié)調(diào)機制及流域生態(tài)環(huán)境保護的原則和思路。

在響應“五水共治”的同時，浙江省政府出臺了《全面實施“河長制”進一步加強水環(huán)境治理工作的意見》以完善區(qū)域內(nèi)的河長制建設。2012年10月，紹興市政府也出臺了《關于在紹興市區(qū)主要河道實施“河長制”管理工作的意見》，對市區(qū)二環(huán)以內(nèi)的49條主要河道采取“河長制”管理模式。2013年，中共紹興市委辦公室、紹興市人民政府辦公室印發(fā)《紹興市“河長制”管理實施方案》，時至今日，共已設立河長5000名以上。

浙江省紹興市政府出臺了《紹興市曹娥江水環(huán)境治理考核管理辦法（試行）》以響應生態(tài)補償機制的建設，探究具體流域生態(tài)補償方式及認定范圍。同時大量引入社會資金，平衡各地財政壓力。以迪蕩湖為例，紹興的迪蕩湖流域以前是城郊結(jié)合部的所在地，生活垃圾統(tǒng)統(tǒng)流入湖泊以保證生產(chǎn)生活所需。2012年開始，迪蕩湖工程建設啟動，通過開挖、清淤擴展水面面積和蓄水量，極大改善了迪蕩新城及周邊區(qū)域的排澇條件，滿足特大暴雨的泄洪需要。紹興市固然從水源治理的基礎上實現(xiàn)了經(jīng)濟的同時增長，但在當前時代，水利發(fā)展相較于經(jīng)濟發(fā)展存在難以忽略的滯后性。最首要的問題就在于水質(zhì)，鄉(xiāng)鎮(zhèn)地區(qū)生活污水和垃圾的隨意排放，對農(nóng)村飲用水源帶來污染風險?，F(xiàn)有制度的建立雖在一定程度上改善了流域利用率，但生態(tài)長效發(fā)展機制的缺失，導致水質(zhì)的凈化工程無法得到有效實施。

二、小流域污染治理存在的法律問題

（一）小流域水污染及防治法律制度不完善

在水污染防治領域，目前已經(jīng)基本形成了以《水污染防治法》為主體的污染防治法律法規(guī)體系，但是由于我國污染防治立法長期存在部門立法、各自為政的現(xiàn)象，缺乏系統(tǒng)性，立法和實施產(chǎn)生嚴重斷層。同時，監(jiān)督機制的缺失也將導致施行效益的降低，出現(xiàn)部門權(quán)利利益化現(xiàn)象。在部門分立的管理控制模式下，各管理末梢不免出現(xiàn)通過臨時性措施實現(xiàn)政策表現(xiàn)目標，該行為往往導致污染物的轉(zhuǎn)化。故雖然水污染治理的水質(zhì)標準能夠達標，但并不能同時保障流域的整體生態(tài)系統(tǒng)性治理。《環(huán)境保護法》《水污染防治法》《固體廢物污染防治法》之間，對于排污許可、排放標準、設備義務等方面，都存在大量的條文重疊?，F(xiàn)階段立法工作還存在一定的“壓力型立法”［1］，專注于解決現(xiàn)有問題，提高了效率卻失卻了公平，無法確保立法的科學性與合理性。

（二）小流域水污染治理行政管理制度不合理

“部門立法”導致權(quán)利重疊、管理空白。從立法方面來看，近年來我國在環(huán)境立法上取得了較大的發(fā)展，同時鼓勵嚴格與國家的地方環(huán)境治理法規(guī)，這個鼓勵毋庸置疑，但是在后續(xù)實施中卻極易產(chǎn)生因立法條件的不成熟而導致的“立法困境”。其次，我國的《水法》由水利行政管理部門主管，與之相匹配的《水污染防治法》的立法職權(quán)歸屬于環(huán)保部門。兩法對于水量、水質(zhì)分別立法。流域及區(qū)域的各自劃分催化利益競爭。行政主體間的利益之爭主要源于我國流域治理“多部門參與，多層次管理”的模式。橫向上看，各個部門都擁有政府賦予的合法權(quán)利，但各個部門之間的利益卻存在重復或沖突的部分?？v向上看，地方政府與環(huán)保部門之間亦存在利益的不同一。政府與企業(yè)間的利益競爭，該競爭主要源于我國地方政府官員的任期普遍不長，如何在自己較短的任期內(nèi)追求利益最大化。放寬污染排放標準，進而導致流域點源污染的產(chǎn)生的情況屢見不鮮。

（三）公眾意識淡薄及參與措施不完備

我國現(xiàn)行法律對水資源公用性質(zhì)的認識的不完全，故我國對于水資源的片面排他性誤解具有長久以來的理論偏向。但是流域水資源由于存在泛用性，兼具公私性質(zhì)，因此學術上將流域水資源認為是準公共物品具有其合理性。但在環(huán)境法律關系中，基于義務人承擔環(huán)境保護義務，權(quán)利人享受環(huán)境功能權(quán)利，如果義務人不承擔相應的環(huán)境義務，則權(quán)利人失去了享受、開發(fā)、利用環(huán)境功能權(quán)利，造成了法律秩序基礎的缺失。故而建立新型的公眾參與治理機制以增強公眾在環(huán)境治理領域內(nèi)的權(quán)利義務觀是解決這一情況的關鍵所在。

三、完善小流域污染治理的法治對策

（一）完善小流域污染及防治法律體系

流域水污染立法應當立足于流域本身，即在尊重流域的自然屬性的基礎上科學民主立法，并建立配套的管理制度。［2］故立法應具備針對流域本身問題的能力，同時下放部分立法權(quán)力，形成位階體系，同步推進社會關注度與立法敏感度。此外，應堅持制度創(chuàng)新，推進政府及社會組織治理能力現(xiàn)代化提升，同時促進立法工作和行政管理制度改革工作的順利進行，最終形成流域與區(qū)域環(huán)境治理統(tǒng)一解決機制。對于流域環(huán)境治理，我國存在多種不同的法律可供適為避免法條冗雜及適用爭議，制定一部統(tǒng)一的、綜合性的有關流域管理的法律刻不容緩。流域立法的完善應以小流域法規(guī)或規(guī)章的建立來配合，對于各區(qū)小流域，因其特色化治理方法，不應以統(tǒng)一的治理政策來涵蓋所有治理內(nèi)容。故立法機構(gòu)應賦予小流域地方嚴格于法定的針對性立法權(quán)，同時下放部分環(huán)境政策適用決策權(quán)，該決策權(quán)僅針對當前治理政策中可選擇適用的部分，即“推薦性標準”。

（二）在區(qū)域與流域高度重新構(gòu)建行政管理模式

流域管理和行政區(qū)域管理的交叉性以及監(jiān)管制度的不確定性是現(xiàn)如今對小流域污染治理制度冗雜不明的成因之一。通過統(tǒng)一立法，明確職權(quán)歸屬。中國流域水污染的重要原因之一便是政府部門的監(jiān)管失靈。各部門監(jiān)管權(quán)力存在重疊現(xiàn)象。因中國長期存在的環(huán)境問題而導致的機構(gòu)冗雜在所難免，但決策權(quán)與管轄權(quán)的重疊將導致管理責任不明確、治理效果不佳。因此，流域水污染防治的解決方面，必須實行宏觀統(tǒng)一調(diào)控，以避免人為因素導致的政策效果倒流。

（三）公民意識建立及完善污染防治配套措施

建立可交易水權(quán)制度。小流域特色化治理體系和跨區(qū)域協(xié)同治理的發(fā)展模式都需要水權(quán)交易制度的建立，這一制度將在完善流域管理的去行政化，以市場這雙看不見的手在經(jīng)濟層面上達成效益平衡，即投資與追責的平衡。將流域污染治理這一“小眾”的領域放大到社會，成為一個完整的產(chǎn)業(yè)鏈，既包含社會效益的產(chǎn)生，又保證治理的同步發(fā)展。在此期間，政府也需發(fā)揮監(jiān)管職能，在流域治理監(jiān)管的壓力被市場分擔的同時，注意以行政手段規(guī)制市場行為。

完善排污權(quán)交易制度。排污權(quán)交易是在單純的水權(quán)交易之外應當著重予以監(jiān)管的部分。政府可通過經(jīng)濟手段及法治手段控制污染物排放，在降低污染控制的社會成本的同時加大無監(jiān)管排放的成本。應以排污企業(yè)配套去污染設備、控制流域排污總量等為主要工作方向。這也在一定程度上，延循《巴黎協(xié)定》等環(huán)境保護協(xié)議的精神，加大污染成本的同時將各主體關注的重點轉(zhuǎn)移至排放量的協(xié)商分配上，同時鼓勵自行降低實際排放量并以中央財政對此提供獎勵。

完善公民參與制度?？赏ㄟ^立法和教育保障公眾參與；承認非營利組織機構(gòu)在環(huán)保參與方面的優(yōu)勢；權(quán)力下放并大力利用本土資源。［3］在創(chuàng)新建設新型治理體系的大潮中，活用憲法賦予公民的權(quán)利，如結(jié)社權(quán)。并以此為中心倡導治水思想，發(fā)展全民共治的思維方式。同時要求政府尊重和保障公民合法權(quán)利的形式，積極組織。