劉學(xué)彬

（廣東正大聯(lián)合律師事務(wù)所，廣東 廣州 510600）

近期，“中華水塔”三江源國(guó)家公園紀(jì)錄片正在熱播；不久前，人民法院對(duì)江西三清山巨蟒峰釘山案當(dāng)事人予以重罰；國(guó)家又曾雷厲風(fēng)行地開展了對(duì)秦嶺、祁連山違建別墅群強(qiáng)拆。這些案例警示我們，生態(tài)安全是國(guó)家安全重要內(nèi)容之一，也是對(duì)習(xí)近平總書記“綠水青山就是金山銀山”重要指示的有力落實(shí)。作為國(guó)土生態(tài)安全重要表現(xiàn)形式的自然保護(hù)地，以及作為歷史文化傳承載體的文化保護(hù)地，其科學(xué)規(guī)劃發(fā)展就是忠實(shí)踐行習(xí)近平總書記的指示精神，落實(shí)保護(hù)與利用政策并平衡代內(nèi)與代際利益。

然而，囿于我國(guó)在自然或文化保護(hù)地發(fā)展經(jīng)驗(yàn)、水平和特殊國(guó)情，在法律意識(shí)和行為上，我們與世界上相關(guān)法治發(fā)達(dá)的國(guó)家或地區(qū)相比仍有較大的差距，一定程度上制約了我國(guó)保護(hù)地應(yīng)有功能的發(fā)揮，使一些地區(qū)的保護(hù)地在一定程度上流于形式，尤其是沒有處理好保護(hù)地發(fā)展與當(dāng)?shù)鼐用窭嬷g的沖突，大大抵消了保護(hù)地的社會(huì)、經(jīng)濟(jì)效益。筆者試圖從法律治理方面淺議保護(hù)地發(fā)展中出現(xiàn)的若干問題，以期拋磚引玉。

1 認(rèn)識(shí)之迷：傳統(tǒng)與新時(shí)代語境下的保護(hù)地

“保護(hù)地”一詞，國(guó)內(nèi)首見于近代有關(guān)英國(guó)殖民者侵略西藏過程中，對(duì)哲孟雄（今錫金）捻都納地區(qū)的歷史記載：“當(dāng)達(dá)賴降生之年，哲孟雄與布魯克巴（今不丹）部長(zhǎng)因英并印度，與哲、布接壤，漸有窺藏心，預(yù)請(qǐng)籌備……哲人知中朝不知邊情，反疑其勾結(jié)滋事，于是漸昵英人，以捻都納為英租界，英竟視為保護(hù)地”[1]14554。這里的“保護(hù)地”相當(dāng)于“保護(hù)國(guó)”，兩者區(qū)別僅在于對(duì)象是地區(qū)還是主權(quán)國(guó)家，都是近代殖民、半殖民時(shí)期的歷史產(chǎn)物，顯然與筆者要討論的生態(tài)環(huán)境載體與文化傳承空間意義下的“保護(hù)地”根本不同。

雖然作為一個(gè)自然或文化保護(hù)空間的詞語，“保護(hù)地”在我國(guó)歷史典籍中不曾出現(xiàn)過①經(jīng)古籍大數(shù)據(jù)檢索暫得結(jié)果。參考網(wǎng)站“詩(shī)詞名句網(wǎng)”www.shicimingju.com/book.，但是不同表述而內(nèi)涵類似的概念在我國(guó)很早就出現(xiàn)了。早在西周初期，即有掌管山林川澤的官職，稱虞、衡，有山虞、澤虞，上屬地官司徒，下設(shè)林衡、川衡等。關(guān)于職責(zé)，其中“山虞，掌山林之政令，物為之厲而為之守禁。鄭司農(nóng)注：‘物為之厲，每物有蕃界也。為之守禁，為守者設(shè)禁令也。守者，謂其地之民占伐林木者也。厲，遮列守之’”[2]590。古人用語極省，“物為之厲而為之守禁”后簡(jiǎn)化為“厲禁”，所以下文“澤虞”之職即為“掌國(guó)澤之政令，為之厲禁”[2]594； “跡人，掌邦田之地政，為之厲禁而守之”[2]595?！埃╧uàng）人，掌金玉錫石之地，而為之厲禁以守之?！盵2]596。

文中“厲”字是關(guān)鍵，其通“列”字。按注釋，“遮列守之”，意即“蕃界”，可動(dòng)化為“樹立蕃界”。進(jìn)一步理解，這個(gè)“蕃”又通“藩”，意為“藩籬”再動(dòng)化為“建立藩籬”，并為當(dāng)?shù)厍终肌⒖撤チ帜镜木用裨O(shè)立禁令，即如今所謂“劃界立標(biāo)”。如此當(dāng)然是為了“守”，即“保護(hù)”山林川澤物產(chǎn)。故負(fù)責(zé)具體執(zhí)行的“林衡，掌巡林麓之禁令”“川衡，掌巡川澤之禁令”[2]593，“厲禁以守之”。

可見，虞、衡分工明確，一個(gè)劃定并監(jiān)督，一個(gè)落實(shí)執(zhí)行，都緊密圍繞一個(gè)劃界保護(hù)的特定資源區(qū)域，目的是保持其中物產(chǎn)的豐度和延續(xù)性，可視為當(dāng)今自然保護(hù)地之濫觴。

如果上述聯(lián)想有些牽強(qiáng)附會(huì)，那么發(fā)展到唐代，有關(guān)保護(hù)地的制度就比較顯著了。一脈相承，唐代工部尚書屬下虞部設(shè)郎中、員外郎等職，“掌京城街巷種植，山澤苑囿，草木薪炭，供頓田獵之事……凡京兆、河南二都，其近為四郊，三百里皆不得弋獵采捕?！盵3]如上“跡人，掌邦田之地政”，其中“田之地”局限于“苑囿”[2]595，尚為京畿地區(qū)，至唐代則擴(kuò)展到長(zhǎng)安、洛陽兩地四郊地方150 km的廣袤空間。禁止“弋獵采捕”，目的同樣為豐富、延續(xù)物產(chǎn)?；诜秶鞔_和措施具體，許多學(xué)者由此認(rèn)為這是中國(guó)乃至世界上最早的自然保護(hù)區(qū)，而且該虞衡制度基本延續(xù)到清代[4]。

古人還重視保護(hù)歷代園林和陵園，并設(shè)專職值守，一般世襲罔替，對(duì)侵犯者處罰都極其嚴(yán)厲，基本屬于“大不敬”或“謀逆”等十不赦罪之列。

因此，不可否認(rèn)的是，中國(guó)古人在生態(tài)環(huán)境保護(hù)以及豐富、延續(xù)物產(chǎn)方面的意識(shí)，在世界上是領(lǐng)先的；在維護(hù)歷代皇陵、園林等禁地方面也相當(dāng)積極。但是，要說中國(guó)古代已建立自然保護(hù)區(qū)，或者規(guī)劃文化遺產(chǎn)保護(hù)地，確是溢美之詞。

筆者認(rèn)為，現(xiàn)代的保護(hù)地，按遺產(chǎn)屬性應(yīng)有廣、狹兩義。廣義包括自然保護(hù)地和文化保護(hù)地，前者以自然景觀為主要內(nèi)容，可能包括一部分人文景觀，如各類風(fēng)景名勝區(qū)、國(guó)家公園、森林公園、地質(zhì)公園等；后者以名勝古跡為主要內(nèi)容，也包括一部分的名勝古跡所處自然環(huán)境，如世界文化遺產(chǎn)、文物保護(hù)單位、歷史文化街區(qū)（村落）、“非遺”整體保護(hù)區(qū)等。狹義者專指自然保護(hù)地，但也涉及原住民②國(guó)際上關(guān)于保護(hù)地研究的通用術(shù)語，指世代定居于此的人們，相當(dāng)于國(guó)內(nèi)所謂本地或當(dāng)?shù)厝罕?。本文從慣例使用，但完全淡化其或有的歷史殖民色彩。和地方社區(qū)及其文化載體的保護(hù)。本文論述對(duì)象采用廣義。

自然保護(hù)地中最具代表性的類型是國(guó)家公園，近現(xiàn)代意義下的“保護(hù)地”基本上是圍繞“國(guó)家公園”制度體系產(chǎn)生、發(fā)展起來的。1832年美國(guó)人喬治·卡特林（Geoge Catlin）在旅行游記中提出了國(guó)家公園保護(hù)地概念。1872年美國(guó)國(guó)會(huì)批準(zhǔn)設(shè)立了世界上首個(gè)國(guó)家公園——黃石國(guó)家公園。隨后，加拿大、英國(guó)、新西蘭、日本等國(guó)紛紛效仿。1948年成立的國(guó)際自然保護(hù)聯(lián)盟（IUCN），在1994年定義“保護(hù)地”為：“特別用于生物多樣性、自然和相關(guān)文化資源的保護(hù)和維持，并通過法律或其他有效方式加以管理的陸地和/或海洋的一片區(qū)域?！盵5]13因?yàn)槭荌UCN主導(dǎo)，該定義自然強(qiáng)調(diào)國(guó)際社會(huì)形成的環(huán)保共識(shí)，限定“保護(hù)地”以“自然保護(hù)為主要目的”[5]8，但其對(duì)象也明確了相關(guān)文化資源。2008年IUCN世界保護(hù)地委員會(huì)（IUCN-WCPA）擴(kuò)展并更新了1994年定義，明確相關(guān)文化價(jià)值的提供與生態(tài)系統(tǒng)服務(wù)并駕齊驅(qū)，廣泛適用至今[5]13。相對(duì)地，以文化遺產(chǎn)為保護(hù)對(duì)象的“保護(hù)地”，其工作核心就是文化保護(hù)。

兩相比較可見，雖然古人看起來很重視保護(hù)自然資源地和歷代園林、陵園、苑囿等禁地，但是和近現(xiàn)代“保護(hù)地”制度仍大相徑庭，其本質(zhì)區(qū)別在于根本目的不同。古人保護(hù)自然資源雖客觀上有利環(huán)保生態(tài)，但其主觀上是為了豐富物產(chǎn)，滿足當(dāng)時(shí)皇室貴族享用；保護(hù)皇陵、苑囿等禁地根本上是為了維護(hù)專制皇權(quán)威嚴(yán)，強(qiáng)化封建社會(huì)等級(jí)[6]，實(shí)現(xiàn)利益在統(tǒng)治階級(jí)內(nèi)部封閉循環(huán)。而近現(xiàn)代建立保護(hù)地，無論自然的還是文化的，都是為了兼顧本征和功能價(jià)值，平衡代內(nèi)和代際利益，強(qiáng)調(diào)平民化和利益普惠、開放。

當(dāng)代保護(hù)地本質(zhì)特征，在新時(shí)代下更被賦予了嶄新含義，包括但不限于可持續(xù)科學(xué)發(fā)展觀、國(guó)家生態(tài)安全觀的認(rèn)識(shí)，和 “綠水青山就是金山銀山”有關(guān)生態(tài)扶貧的主題思想，更有中華文明發(fā)揚(yáng)光大同時(shí)薪火相傳的文化自信。

2 物權(quán)之累：保護(hù)地所有權(quán)固化問題

2.1 保護(hù)地種類

自然保護(hù)地分類，可有多個(gè)維度。按IUCN《保護(hù)地管理類型指南》，被分為6大類：類型一A——嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)；類型一B——荒野地；類型二——國(guó)家公園；類型三——自然遺跡或特征；類型四——棲息地/物種管理地；類型五——受保護(hù)的陸地/海洋景觀；類型六——自然資源可持續(xù)利用保護(hù)地③國(guó)際上采取羅馬數(shù)字序號(hào)（Ⅰ-a、Ⅰ-b、Ⅱ……）。[5]31-32，167-168。該分類在相關(guān)技術(shù)、規(guī)劃、管理、立法研究中經(jīng)常使用，具有國(guó)際普遍性，得到眾多國(guó)際條約及國(guó)內(nèi)法的承認(rèn)、采納[5]31，33。根據(jù)保護(hù)地水陸環(huán)境，自然保護(hù)地可分為陸地保護(hù)地（簡(jiǎn)稱為保護(hù)地）、海洋保護(hù)地（MPA）。根據(jù)保護(hù)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)或治理模式，又可分為傳統(tǒng)保護(hù)地、自愿保育地兩大類，后者又包括原住民和地方社區(qū)保育地（ICCA）、私人保護(hù)地（PPA）。后兩種分類維度常見于自然保護(hù)地立法研究。

當(dāng)今國(guó)際文件或國(guó)家立法中沒有出現(xiàn)“文化保護(hù)地”一詞，但像“遺產(chǎn)地”“文化保護(hù)區(qū)”“歷史保護(hù)區(qū)”等類似的概念很常見。根據(jù)《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》，相應(yīng)地就是“世界遺產(chǎn)地”，包括自然遺產(chǎn)地、文化遺產(chǎn)地和自然與文化雙重遺產(chǎn)地。具體而言，文化遺產(chǎn)地對(duì)應(yīng)公約所謂的文物、建筑群和遺址等不可移動(dòng)文物所處地理空間；自然遺產(chǎn)地對(duì)應(yīng)特定的自然面貌、地質(zhì)和自然地理結(jié)構(gòu)、動(dòng)植物生境區(qū)，以及天然名勝所處地理空間④《保護(hù)世界文化和自然遺產(chǎn)公約》（1972，巴黎），第一條、第二條。。

改革開放前，中國(guó)在自然、文化保護(hù)地規(guī)劃發(fā)展上基本獨(dú)立，與外界脫節(jié)。自1956年中科院在廣東肇慶鼎湖山建立首個(gè)自然保護(hù)區(qū)起，國(guó)家、?。ㄊ校﹥杉?jí)政府部門如原建設(shè)部、水利部、環(huán)境部、林業(yè)部等陸續(xù)根據(jù)所管理的資源類型設(shè)立了眾多的森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園、礦山公園、自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)、水利風(fēng)景區(qū)，以及至今方興未艾的國(guó)家公園等自然保護(hù)地。這些與以價(jià)值目標(biāo)管理為導(dǎo)向的國(guó)際通用自然保護(hù)地劃分體系有著顯著區(qū)別。

在文化保護(hù)地方面，我國(guó)沿著文物保護(hù)政策、法律完善的道路，開辟了以文物保護(hù)單位為代表的不可移動(dòng)文物、歷史文化街區(qū)、歷史文化名城（村鎮(zhèn)）、歷史風(fēng)貌區(qū)、傳統(tǒng)村落等分類。隨著中國(guó)名勝、古跡被列入世界遺產(chǎn)名錄數(shù)量增多，“遺產(chǎn)地”概念脫穎而出。21世紀(jì)初中國(guó)加入《保護(hù)世界非物質(zhì)文化遺產(chǎn)公約》，立即加快了相關(guān)立法進(jìn)程，在2011年《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》實(shí)行后，就出現(xiàn)了“非遺”保護(hù)區(qū)概念⑤《非物質(zhì)文化遺產(chǎn)法》第二十六條，對(duì)非物質(zhì)文化遺產(chǎn)代表性項(xiàng)目集中、特色鮮明、形式和內(nèi)涵保持完整的特定區(qū)域，……實(shí)行區(qū)域性整體保護(hù)?！Ｗo(hù)屬于非物質(zhì)文化遺產(chǎn)組成部分的實(shí)物和場(chǎng)所，避免遭受破壞。“非物質(zhì)文化遺產(chǎn)”下簡(jiǎn)稱“非遺”。。

由于自然保護(hù)地里經(jīng)常有文物古跡存在，而文化保護(hù)地也一體保護(hù)其所處自然環(huán)境，因而這兩種保護(hù)地出現(xiàn)部分交織狀態(tài)是可以理解的。又因國(guó)際上保護(hù)地一般專指自然保護(hù)地，而文化保護(hù)地游離在外，所謂通用保護(hù)地分類體系不適用于文化保護(hù)地。國(guó)際上除了世界遺產(chǎn)公約外別無所謂文化保護(hù)地分類體系，所以這方面也不存在我國(guó)文化保護(hù)地分類是否與世界接軌的問題。

2.2 保護(hù)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)或治理模式

自然保護(hù)地，IUCN總結(jié)了各國(guó)保護(hù)地的產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)及其采用的治理方法，基本可區(qū)分為兩大類：一是傳統(tǒng)方法，其土地產(chǎn)權(quán)為國(guó)有或國(guó)家控制，政府直接治理；二是新方法，其土地產(chǎn)權(quán)為集體所有或私有，集體者由原住民和地方社區(qū)自愿保育，私有者由民間個(gè)人或企業(yè)單位自愿保育，為了區(qū)別，此私有者不包括原住民和地方社區(qū)，只限于外來經(jīng)營(yíng)管理的個(gè)人或單位。基于兩者結(jié)合，可視為產(chǎn)生第三種方法，即共管，可以是政府、原住民（地方社區(qū)）、私人三者間的任意兩者組合。因此，在法律上，這可能形成單獨(dú)和共有兩種形態(tài)的物權(quán)及其派生權(quán)利。

鑒于文化保護(hù)地相比只是保護(hù)對(duì)象的區(qū)別，在標(biāo)的物所有權(quán)類型及其治理方法上，與上述自然保護(hù)地沒有實(shí)質(zhì)差別，同樣也有國(guó)有、集體、私有3類產(chǎn)權(quán)，對(duì)應(yīng)治理方法也有三選二任意組合，同樣形成獨(dú)占和共有兩類物權(quán)及相關(guān)權(quán)利。

2.3 中國(guó)保護(hù)地物權(quán)與治理模式的特征

眾所周知，中國(guó)是實(shí)行社會(huì)主義公有制為主體，其他所有制并存的財(cái)產(chǎn)所有制，尤其在土地等核心生產(chǎn)資料構(gòu)成的經(jīng)濟(jì)要素上，這是一條不可逾越的原則。自然保護(hù)地作為土地中的精華，國(guó)家理應(yīng)基本上牢牢掌控，所以我們不存在私人保護(hù)地（PPA）概念?；诠兄品譃槿袼兄疲▏?guó)有制）和集體所有制，以及中國(guó)幅員遼闊發(fā)展不均衡情況，自然保護(hù)地仍然存在上述原住民和地方社區(qū)集體所有制，從而理論上將產(chǎn)生地方原住民集體單獨(dú)所有或與國(guó)有共有保護(hù)地的物權(quán)形態(tài)，以及地方集體自愿保育（ICCA）或與國(guó)家代表（代理）機(jī)構(gòu)共管保護(hù)地的治理模式。至于國(guó)家或地方集體授權(quán)其他民間私人（含個(gè)人或單位）治理保護(hù)地，授權(quán)方式包括特許經(jīng)營(yíng)、出租、承包等，都屬于原物權(quán)人治理手段的延伸，本質(zhì)上不涉及保護(hù)地物權(quán)變化，也不創(chuàng)設(shè)新的保護(hù)地治理模式。

文化保護(hù)地基本相同，不過有些區(qū)別。文物保護(hù)單位或者世界遺產(chǎn)，以及歷史街區(qū)、文化名城等，前者基于國(guó)有文物屬性而后者更兼以城鎮(zhèn)土地國(guó)有屬性，這些形成的保護(hù)地物權(quán)當(dāng)然國(guó)有。需要注意的是，這些保護(hù)地如歷史文化街區(qū)、古鎮(zhèn)里的建筑物、構(gòu)筑物未必是文物，所有權(quán)未必國(guó)有，相反，除了社區(qū)集體所有，更常常是私人所有，至于較偏遠(yuǎn)的民族村落更是如此。在治理方式上，國(guó)家不宜過多干預(yù)，基本上應(yīng)由集體或私人自治。

2.4 中國(guó)保護(hù)地物權(quán)及其治理模式的現(xiàn)有問題

上文討論的是中國(guó)保護(hù)地物權(quán)及其治理模式的應(yīng)然狀態(tài)?？涩F(xiàn)實(shí)中反差較大，并由此帶來了一系列問題。

長(zhǎng)期以來，就像城市房地產(chǎn)開發(fā)一樣，我國(guó)保護(hù)地，無論自然的還是文化的，如果原是集體土地，在規(guī)劃前也都要經(jīng)歷征收為國(guó)有土地的程序，即便是鄉(xiāng)村所有的一片原始森林?jǐn)M規(guī)劃建設(shè)為一處國(guó)家森林公園；如果一幢民居被公布為文物保護(hù)單位或者登記為不可移動(dòng)文物，當(dāng)?shù)卣砂次奈锉Ｗo(hù)法律法規(guī)征收為國(guó)有。

征收為國(guó)有本也無可厚非。但如此一刀切下來基本會(huì)帶來幾個(gè)方面的問題：首先，將大幅增加了保護(hù)地建設(shè)和管理成本。畢竟土地征收在當(dāng)下中國(guó)無論哪里，都是一筆不菲的地方財(cái)政支出。而保護(hù)地一般地處偏僻，經(jīng)濟(jì)落后（現(xiàn)實(shí)中恰恰是這些地方的名勝古跡較好地保存下來），當(dāng)?shù)刎?cái)政往往都捉襟見肘。其次，會(huì)制造或增加社會(huì)矛盾，反而不利于該保護(hù)地規(guī)劃建設(shè)。中國(guó)法治尚在不斷完善中，各地政府管理者執(zhí)法水平參差不齊，而土地征收蘊(yùn)含巨大經(jīng)濟(jì)利益，在分配機(jī)制有待完善導(dǎo)致利益失衡時(shí)，必然導(dǎo)致利害關(guān)系人之間的沖突，這種沖突有時(shí)是十分激烈的，從而影響社會(huì)穩(wěn)定。再次，會(huì)導(dǎo)致激勵(lì)措施匱乏，使保護(hù)地規(guī)劃發(fā)展增長(zhǎng)惰性。征收為國(guó)有，從某種程度上反映了地方政府對(duì)當(dāng)?shù)孛癖娭卫肀Ｗo(hù)地能力的不信任，導(dǎo)致保護(hù)地“國(guó)進(jìn)民退”，固化為基本唯一的國(guó)有產(chǎn)權(quán)，將帶來資源和管理進(jìn)而利益分配格局上的行政性壟斷，造成保護(hù)地發(fā)展的低效率和低效益——無論經(jīng)濟(jì)方面還是社會(huì)方面。

毋庸置疑，原住民和地方社區(qū)作為“當(dāng)事人”，對(duì)保護(hù)地在許多事實(shí)了解方面有天然優(yōu)勢(shì)，而且相關(guān)切身利益，其參與保護(hù)地發(fā)展積極性本應(yīng)是最高的。但當(dāng)土地征收后即被排除在所有者之外，則難以在將來保護(hù)地管理運(yùn)營(yíng)中與保護(hù)地所有者或其代理人、管理人形成充分的合力，甚至產(chǎn)生保護(hù)地發(fā)展的阻力。如果在不改變土地等原產(chǎn)權(quán)的情形下建立相關(guān)保護(hù)地，經(jīng)濟(jì)學(xué)上資源產(chǎn)權(quán)人固有的效益激勵(lì)是顯著的?？傊?，這方面現(xiàn)代行政應(yīng)進(jìn)一步體現(xiàn)謙抑性，適當(dāng)讓位于地方意思自治，激發(fā)出原住民和當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)主人翁精神與自豪感，將更有利于保護(hù)地發(fā)展。

3 價(jià)值之困：保護(hù)地公私屬性博弈

3.1 保護(hù)地的價(jià)值

在哲學(xué)層面，任何事物基于主客觀關(guān)系，都有主我和他我兩種屬性，體現(xiàn)出主我和他我兩種價(jià)值。其中，主我又稱自我、本我，相應(yīng)價(jià)值即自我價(jià)值、本我價(jià)值，或者本征價(jià)值；對(duì)應(yīng)的他我價(jià)值又叫客我價(jià)值、功能價(jià)值，或者功用價(jià)值[7]59。

具體到保護(hù)地領(lǐng)域，無論自然的還是文化的，同樣具有這兩種價(jià)值屬性。其中，保護(hù)地的本征價(jià)值，是其固有屬性，包括多種屬性之間的相關(guān)性，我們可以認(rèn)識(shí)它，但它不以意志為轉(zhuǎn)移，或者說當(dāng)人們要以意志強(qiáng)行改變時(shí)，其屬性，至少在幾代人的生命周期以內(nèi)，很大可能遭到重大的、基本是不可逆的破壞。如自然保護(hù)地，其固有本征價(jià)值，主要在于其生態(tài)價(jià)值（當(dāng)然也包含一部分與人類互動(dòng)產(chǎn)生的文化價(jià)值，如保護(hù)地類型五和類型六），表現(xiàn)為生物多樣性，雖涉及人類生存繁衍的根本利益，卻不依賴人類而獨(dú)立存在。因此，各類自然保護(hù)地，包括國(guó)內(nèi)劃分出的森林公園、濕地公園、地質(zhì)公園等，在規(guī)劃、開發(fā)及其相關(guān)產(chǎn)業(yè)發(fā)展中，保護(hù)這種生態(tài)價(jià)值都應(yīng)是第一位的，屬第一法益，所以《森林法》《自然保護(hù)區(qū)條例》《風(fēng)景名勝區(qū)條例》等法律法規(guī)都始終貫徹了本征價(jià)值優(yōu)先原則。在文化保護(hù)地領(lǐng)域，因?yàn)樯婕拔奈锘蜻z產(chǎn)地的保護(hù)，本征價(jià)值更是顯著，可類比為“文化生態(tài)”，同樣需要生生不息地傳承，于是“保護(hù)為主，搶救第一”，旗幟鮮明。

明顯不同的是，保護(hù)地的功能價(jià)值不僅要被人們認(rèn)識(shí)，更在于要被我們有意志地改造、利用，根據(jù)其本征價(jià)值發(fā)揮其經(jīng)濟(jì)、社會(huì)效益，以致增進(jìn)人類福利。又具體到自然保護(hù)地，主要是在其生態(tài)價(jià)值基礎(chǔ)上，充分發(fā)揮其增進(jìn)人類福利的各項(xiàng)功能或作用，無論是營(yíng)利性的還是非營(yíng)利性的，如科研、教育、扶貧、旅游、制造、服務(wù)等。俗言之即保護(hù)地的利用價(jià)值，這也是保護(hù)地發(fā)展主題應(yīng)有之義。否定保護(hù)地可以增進(jìn)人類福利的作用，那么其本征價(jià)值除保障人種延續(xù)外，對(duì)人就沒有什么意義；人類完全被動(dòng)接受大自然的施舍，與其他自生自滅的物種也就沒有什么本質(zhì)區(qū)別，與“以人為本”的基本社會(huì)理念相悖，在強(qiáng)調(diào)人與自然和諧共存程度上矯枉過正了。因此，ICUN劃分保護(hù)地管理類型時(shí)，首先名稱有“管理”概念即表明了人類之主觀能動(dòng)性，其次內(nèi)容上顯然不是一刀切，而是根據(jù)人類活動(dòng)對(duì)保護(hù)地的干預(yù)程度表現(xiàn)出劃分的梯度，由此導(dǎo)出“物為我用”的保護(hù)地另一基本功能價(jià)值，產(chǎn)生第二法益。在文化保護(hù)地領(lǐng)域，這方面同樣顯著?！盀樯鐣?huì)公用之目的使用古跡永遠(yuǎn)有利于古跡的保護(hù)”基本上成了國(guó)際共識(shí)⑥《國(guó)際古跡保護(hù)與修復(fù)憲章》（威尼斯，1964）第五條。；“合理利用，加強(qiáng)管理”更是我國(guó)法定的文物保護(hù)的基本方針之一⑦《文物保護(hù)法》（1982通過，2017年修訂）第四條。。

3.2 保護(hù)地價(jià)值認(rèn)識(shí)誤區(qū)

基于保護(hù)地的不可再生性或不可替代性，為了保護(hù)地發(fā)展可持續(xù)，我們對(duì)其上述功能價(jià)值的利用，當(dāng)然應(yīng)限于合理的范圍。

但保護(hù)“絕非簡(jiǎn)單地維護(hù)現(xiàn)狀”，如果“就是不能任何作為地維持”，“讓其‘自生自滅’的‘保護(hù)’，實(shí)質(zhì)上是更大的破壞”[8]37，160。利用限于合理，以達(dá)成保護(hù)和發(fā)展兼顧的目的，是一種有難度的積極作為和相當(dāng)負(fù)責(zé)任的態(tài)度；相反消極地不作為，摒棄所有利用形式的“保護(hù)”，本質(zhì)上是不負(fù)責(zé)的態(tài)度，就政府履職而言，就是一種懶政。鑒于一定程度的人為干預(yù)對(duì)受損的或有受損威脅的保護(hù)地有一定的修復(fù)作用，這種懶政如“強(qiáng)調(diào)保護(hù)，回避游憩機(jī)會(huì)提供”等，表面上突出了保護(hù)地的保護(hù)功能，“實(shí)際上因?yàn)榉o明文規(guī)定，反而增加了利用方面的風(fēng)險(xiǎn)，實(shí)際上不利于保護(hù)目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)”⑧有學(xué)者認(rèn)為，建設(shè)、文物部門對(duì)旅游資源經(jīng)營(yíng)權(quán)的封殺，在一定程度上說明他們沒有真正擔(dān)負(fù)起職能。[8]10-11，[9]。具體到自然保護(hù)地，類型一（嚴(yán)格的自然保護(hù)區(qū)和荒野地）最能實(shí)現(xiàn)保護(hù)目的——維護(hù)本征價(jià)值并延續(xù)到后代，但我們不能因此就把所有具有生物多樣性價(jià)值的地方都劃為自然保護(hù)區(qū)；即便必須劃為自然保護(hù)區(qū)，也不能全區(qū)一刀切地嚴(yán)格保護(hù)管理，摒棄其任何功能價(jià)值之利用，包括任何形式的產(chǎn)業(yè)開發(fā)，無論公益還是私營(yíng)——相對(duì)自然本征的全物種共享的生態(tài)價(jià)值，這些都是人類的功利，于其他物種而言就體現(xiàn)出人類的私心⑨本章節(jié)所謂公私屬性，分別對(duì)應(yīng)保護(hù)地本征價(jià)值和功能價(jià)值，不同于通常的社會(huì)公益和私人利益分類。。

在人類的功利價(jià)值內(nèi)部，這種利用分配可以區(qū)分兩種情形：①不同國(guó)家、地區(qū)、民族或種群部落之間對(duì)自然保護(hù)地利用；②本代人與后代人之間對(duì)自然保護(hù)地利用。法理上，人們對(duì)第一種情形下的允許利用或限制、禁止利用，基于平等和非歧視思想，基本沒有爭(zhēng)議。而第二種情形下，許多人似乎陷于誤區(qū)，以代際公平為由禁止或不合理地限制利用。

代際公平是環(huán)境法領(lǐng)域一個(gè)重要概念，在其下屬的自然保護(hù)地和交叉的文化保護(hù)地領(lǐng)域也不例外；它也是一個(gè)蘊(yùn)含美好憧憬的概念，在當(dāng)下卻有濫用之嫌。此概念本身的合理性毋庸置疑，問題是我們可否執(zhí)其一端而忽視其余。顯然，代際公平相應(yīng)地有一個(gè)代內(nèi)公平，一般省稱公平，且后者派生、衍化出前者。兩者相輔相成，不可偏廢。從發(fā)展眼光看，如果自然保護(hù)地不能增進(jìn)本代人的福利，使本代人生存發(fā)展好，哪來優(yōu)秀的下代人及其福利環(huán)境？過度限制本代人該有而積累起來的福利，名為后代子孫著想，效果可能適得其反。

上述問題在文化保護(hù)地領(lǐng)域尤為突出。大家都知道文化遺產(chǎn)不可再生、不可替代，需要“保護(hù)為主、搶救第一”，盡管有關(guān)規(guī)定后部分還有“合理利用、加強(qiáng)管理”，但其語義邏輯會(huì)讓人潛意識(shí)里只注重前半部而忽視后半部。不如一禁了之來得干脆，既免于利用中的責(zé)任，又贏得傳承文化為子孫謀利而促進(jìn)代際公平的美名。顯然這是與黨中央、國(guó)務(wù)院有關(guān)“讓文物活起來”等指示精神⑩2018年10月，中共中央辦公廳、國(guó)務(wù)院辦公廳印發(fā)《關(guān)于加強(qiáng)文物保護(hù)利用改革的若干意見》，內(nèi)有詳細(xì)指示。相悖的，應(yīng)予堅(jiān)決糾正。

如何合理利用各類保護(hù)地，限于篇幅，本文不展開討論。概言之，根據(jù)先進(jìn)實(shí)踐經(jīng)驗(yàn)，其方式主要有特許經(jīng)營(yíng)、出租、承包、掛牌上市（含碳匯），以及BOT或PPP模式，因地制宜，擇善而從。

4 司法之惑：保護(hù)地及其文創(chuàng)受益權(quán)的分配難題

保護(hù)地的本征價(jià)值，因其自發(fā)性帶來普惠性和無償性。但其功能價(jià)值，因其一部分準(zhǔn)公共產(chǎn)品特性會(huì)成為“俱樂部產(chǎn)品”發(fā)生消費(fèi)“擁擠”；一部分私人產(chǎn)品特性發(fā)生消費(fèi)競(jìng)爭(zhēng)和排他[8]3-4。該功能價(jià)值無論哪部分作用都將產(chǎn)生效益，可能是社會(huì)也可能是經(jīng)濟(jì)方面的效益。由于本征價(jià)值的保護(hù)伴隨功能價(jià)值的開發(fā)，保護(hù)、開發(fā)者必然投入相當(dāng)?shù)慕?jīng)濟(jì)成本，自然要獲取回報(bào)。由于中國(guó)不存在法律意義上的私人保護(hù)地（PPA），而原住民和地方社區(qū)保育地（ICCA）也不是主流，剩下的就是國(guó)有并基本上是國(guó)營(yíng)的保護(hù)地。表面上，按誰投資誰受益原則，國(guó)有或國(guó)營(yíng)保護(hù)地，盡管社會(huì)效益可以普惠（其實(shí)也有相當(dāng)?shù)臏?zhǔn)入門檻），但其經(jīng)濟(jì)效益是否由國(guó)家或其代理人照單全收，值得商榷。

保護(hù)地在規(guī)劃前的功能價(jià)值，尤其經(jīng)濟(jì)價(jià)值，可能一文不值，而開發(fā)后基本上身價(jià)倍增。這對(duì)當(dāng)?shù)乇徽魇胀恋氐脑∶窈偷胤缴鐓^(qū)集體來說，本來應(yīng)有很大吸引力，并激發(fā)其參與保護(hù)地建設(shè)的熱情，但這種吸引力和熱情被下述現(xiàn)實(shí)消耗掉了：當(dāng)?shù)鼐用裰饕镁窒抻谡鞯匮a(bǔ)償，相比保護(hù)地增值收益可以忽略不計(jì)。物之收益權(quán)的基礎(chǔ)是物之所有權(quán)，現(xiàn)土地已被征收了，當(dāng)然無權(quán)主張保護(hù)地的經(jīng)濟(jì)收益，如據(jù)此主張利益分配權(quán)，必將會(huì)被法院以無事實(shí)根據(jù)為由駁回請(qǐng)求。然而當(dāng)?shù)厝嗣袷谰佑诖?，能保留這一方凈土交給國(guó)家也實(shí)屬不易，尤其是他們祖先創(chuàng)造并世代相傳的獨(dú)特文化景觀，在開發(fā)增值中若不能得到相應(yīng)補(bǔ)償則顯失公平。

除了上述征地補(bǔ)償外，國(guó)家和地方政府，包括保護(hù)地管理運(yùn)營(yíng)機(jī)構(gòu)或企業(yè)，提供代償還是有的，包括發(fā)展旅游、文創(chuàng)等產(chǎn)業(yè)，提供就業(yè)或創(chuàng)業(yè)機(jī)會(huì)促進(jìn)當(dāng)?shù)孛撠氈赂?；或者是向?dāng)?shù)厝罕姕p免景區(qū)門票，開放文化場(chǎng)館，提供免費(fèi)科普、文教講座等社會(huì)公益服務(wù)，是為社區(qū)反哺。這些不能說不重要，但不是文章討論重點(diǎn)。當(dāng)?shù)厝罕娍赡鼙容^關(guān)注的是：

（1）土地房產(chǎn)等沒有被征收，卻受到保護(hù)地規(guī)劃發(fā)展的使用限制與禁止。如涉及不動(dòng)產(chǎn)相鄰權(quán)問題，無論是原來的物權(quán)法還是現(xiàn)有的民法典，都有法可依較好解決。如果自己不動(dòng)產(chǎn)因坐落于保護(hù)地，即使只是緩沖區(qū)或?qū)嶒?yàn)區(qū)，導(dǎo)致使用、維修權(quán)益大大受限，該當(dāng)如何？這種情況在文化保護(hù)地，如歷史文化街區(qū)、文保單位的建設(shè)控制地帶、歷史風(fēng)貌區(qū)等尤其突出。按單純的物權(quán)理論，產(chǎn)權(quán)人有權(quán)決定怎么使用、維護(hù)建筑物或土地，現(xiàn)在因?yàn)楸Ｗo(hù)地公益目的受限，實(shí)質(zhì)為一種變相征收[10]，故此受限成本同樣不能由產(chǎn)權(quán)人獨(dú)自承擔(dān)，應(yīng)由受益人含不特定多數(shù)之公眾分擔(dān)，體現(xiàn)為公眾利益代表的政府機(jī)構(gòu)予以相當(dāng)于相應(yīng)征收標(biāo)準(zhǔn)的補(bǔ)償，而不是維修費(fèi)用等表面上的補(bǔ)貼。

（2）保護(hù)地在自己土地上設(shè)立地役權(quán)。與第一個(gè)問題有關(guān)系，區(qū)別于第一個(gè)問題中保護(hù)地保護(hù)、開發(fā)者的消極行為，這里是保護(hù)、開發(fā)者主動(dòng)向受影響土地利害關(guān)系人（包括個(gè)人或集體）簽訂協(xié)議設(shè)立保護(hù)地地役權(quán)。為公平合理起見，該協(xié)議應(yīng)當(dāng)是雙務(wù)有償合同，考慮公益目的其合同價(jià)格上可以優(yōu)惠。按“理性經(jīng)濟(jì)人”判斷，盡管有此價(jià)格優(yōu)惠，也會(huì)接近或等于征收補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，還有違約條款約束，不失為原住民及地方社區(qū)參與保護(hù)地經(jīng)濟(jì)效益分配的一種有效形式。

（3）自然遺產(chǎn)或族群文化及其文創(chuàng)權(quán)利的實(shí)現(xiàn)及與知識(shí)產(chǎn)權(quán)的銜接。這涉及保護(hù)地及其文創(chuàng)產(chǎn)品的遺產(chǎn)權(quán)利。有關(guān)保護(hù)地及其文創(chuàng)產(chǎn)品的知識(shí)產(chǎn)權(quán)，同樣因?yàn)橛蟹梢?，現(xiàn)實(shí)爭(zhēng)議可決。但所謂遺產(chǎn)權(quán)，尤其是文化遺產(chǎn)權(quán)，包括物質(zhì)文化遺產(chǎn)和非物質(zhì)文化遺產(chǎn)的遺產(chǎn)權(quán)，理論和實(shí)踐中都爭(zhēng)執(zhí)不下。顯然這種遺產(chǎn)權(quán)與繼承法律中的遺產(chǎn)無關(guān)；因?yàn)槠浒牍_或公開性，和作者不明確性、權(quán)利主體不確定性與集體性，所以與現(xiàn)代知識(shí)產(chǎn)權(quán)要求主體明確、作品新穎獨(dú)創(chuàng)又迥然有別，不能生搬硬套。

上述3個(gè)問題中，第一和第三因缺乏法律依據(jù)和深入研究，當(dāng)事人往往無從提起維權(quán)請(qǐng)求，人民法院更無統(tǒng)一裁判尺度?“烏蘇里船歌案”原告赫哲族鄉(xiāng)政府勝訴，而“安順地戲案”原告安順文體局?jǐn)≡V。[11-12]。第二個(gè)問題，因?yàn)榈匾蹤?quán)制度在我國(guó)還是一個(gè)較新的物權(quán)制度，歷史不長(zhǎng)，實(shí)踐不多。借鑒國(guó)際上有關(guān)經(jīng)驗(yàn)，即當(dāng)傳統(tǒng)保護(hù)地錯(cuò)落于當(dāng)?shù)厣鐓^(qū)或私人地塊時(shí)，后者如何參與管理、分配利益，有望將來地役權(quán)制度在保護(hù)地上得到正確、有效地落實(shí)。

文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)，包括遺產(chǎn)地生物資源開發(fā)，是保護(hù)地衍生產(chǎn)業(yè)，是保護(hù)地經(jīng)濟(jì)重要增長(zhǎng)點(diǎn)之一。與保護(hù)地的景觀等遺產(chǎn)資源本身開發(fā)利用一樣，就文創(chuàng)產(chǎn)業(yè)創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，尤其是外來企業(yè)或外地企業(yè)據(jù)此創(chuàng)造的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，現(xiàn)實(shí)突出問題是，遺產(chǎn)地居民集體有無權(quán)利請(qǐng)求分享利益。例如，好萊塢電影廠商取景張家界峰林、武隆天坑等拍片大賣，本地居民該不該分享一定比例的票房收益。又如，上海藥企發(fā)掘廣西中藥材資源研發(fā)新藥暢銷，藥源地人民有無權(quán)利分享藥品銷售收益。再如，某歌手署名原創(chuàng)或改編演唱云南某“非遺”民族歌曲結(jié)果名利雙收，當(dāng)?shù)孛褡寤蛳噜徺F州該民族分支集體可否單獨(dú)或聯(lián)合要求演出收益分成。第一種情形當(dāng)?shù)卣蚓皡^(qū)管理機(jī)構(gòu)可能收到一筆大額的取景拍攝門檻費(fèi)用（一般不可能分給當(dāng)?shù)厝罕姡?；第二種情形可能只是當(dāng)事人原材料交易價(jià)款；第三種情形基本上是當(dāng)?shù)責(zé)o論政府機(jī)構(gòu)還是民族群眾都分文未得。這些收益分配請(qǐng)求權(quán)利，因?yàn)榍笆鋈狈Ψ梢罁?jù)，造成司法中極大困惑。

5 立法之殤：保護(hù)地如何才能安身立命？

新中國(guó)是很重視保護(hù)地規(guī)劃發(fā)展的。自然保護(hù)地方面， 1956年中科院在廣東肇慶鼎湖山建立了首個(gè)自然保護(hù)區(qū)，截至2017年，全國(guó)各類自然保護(hù)地已超12 000個(gè)，總面積覆蓋全國(guó)陸域近18%（其中自然保護(hù)區(qū)占國(guó)土總面積14.8%）[7]1。文化保護(hù)地方面，僅全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位，2019年年底已有8批共5 058處?國(guó)家文物局.關(guān)于做好第八批全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位保護(hù)利用工作的通知（文物保發(fā)〔2019〕20號(hào)）。，國(guó)家歷史文化名城截至2018年已有3批并陸續(xù)增補(bǔ)14次共135座，其中筆者所在“泛珠”地區(qū)全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位就有1 402處，國(guó)家歷史文化名城42座，全國(guó)占比分別為27.7%、31.1%?“泛珠”即“泛珠三角區(qū)域”簡(jiǎn)稱，是21世紀(jì)初興起的區(qū)域發(fā)展概念，常有文化學(xué)術(shù)聯(lián)動(dòng)，如泛珠三角區(qū)域合作與發(fā)展法治論壇等，其范圍包括粵、桂、湘、贛、閩、瓊、貴、川、渝、滇等十省（區(qū)/市）。數(shù)據(jù)參見“歷史文化名城”“世界遺產(chǎn)”百度百科詞條。又參見佚名.“全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位分布”www.maigoo.com/goomai/151573.html，基于其“全國(guó)重點(diǎn)文物保護(hù)單位批次”統(tǒng)計(jì)中三批次數(shù)據(jù)有誤差，故其各省市“分布”數(shù)據(jù)也有些誤差，僅供參考。。

同時(shí)，國(guó)家和地方也日益重視自然保護(hù)地的法制建設(shè)，不斷提高其法治水平。以“泛珠”地區(qū)為例，2001年《湖南省武陵源世界自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》施行；2002年《四川省世界遺產(chǎn)保護(hù)條例》施行；2016年《云南省國(guó)家公園管理?xiàng)l例》施行；2017年福建省《武夷山國(guó)家公園條例》試行等。文化保護(hù)地方面，1995年《昆明市歷史文化名城保護(hù)條例》施行；1999年《廣州歷史文化名城保護(hù)條例》施行（2015年為同名新條例取代）；2004年《長(zhǎng)沙市歷史文化名城保護(hù)條例》《四川省閬中古城保護(hù)條例》施行；2013年《南寧市歷史街區(qū)保護(hù)管理?xiàng)l例》《福州市歷史文化名城保護(hù)條例》施行；2018年《黔東南苗族侗族自治州施秉喀斯特世界自然遺產(chǎn)保護(hù)條例》施行；2019年《銅仁市梵凈山保護(hù)條例》施行等，這些保護(hù)地的法制建設(shè)走在全國(guó)前列。

盡管上述成績(jī)不錯(cuò)，但誠(chéng)如有專家指出那樣，目前我國(guó)保護(hù)地在法律治理方面仍然面臨管理體制不順、管理機(jī)構(gòu)地位不明、產(chǎn)權(quán)制度不完善、資金來源不穩(wěn)定、成本共擔(dān)收益共享機(jī)制缺乏等問題。究其原因是其立法的層級(jí)不高、結(jié)構(gòu)不合理、社會(huì)參與機(jī)制匱乏等[7]30-38。

有識(shí)之士已著手解決上述問題，開始了艱辛的探索。鑒于自然保護(hù)區(qū)為代表的自然保護(hù)地建設(shè)發(fā)展中出現(xiàn)的“九龍治水”等混亂局面，全國(guó)人大環(huán)資委已于2004年著手國(guó)內(nèi)外考察和調(diào)研，提出《自然保護(hù)區(qū)法》議案，2006年定名為《自然保護(hù)地法》草案征求意見，過程中遭遇強(qiáng)力反對(duì)而未進(jìn)入當(dāng)屆人大審讀程序，結(jié)果夭折?；谠摬莅赣械姆攀附鉀Q上述問題，此結(jié)果讓專家無不惋惜甚至憤慨：“《自然保護(hù)地法》議案的內(nèi)容具有合理性，其之不能前行，反映出中國(guó)特殊區(qū)域的自然保護(hù)在理念上與國(guó)際行動(dòng)的滯后性，很多人抱守‘自然保護(hù)區(qū)’概念，不能以開放、兼容和協(xié)作的觀念思考自然保護(hù)地綜合管理機(jī)制問題，只能說，管理實(shí)際部門并沒有真正準(zhǔn)備好迎接這一自然保護(hù)地國(guó)家統(tǒng)一立法的寶貴時(shí)機(jī)”[7]44。

21世紀(jì)以來世界遺產(chǎn)熱引起了我國(guó)立法機(jī)關(guān)對(duì)自然保護(hù)地立法的持續(xù)關(guān)注。因?yàn)榍按问〗逃?xùn)，起草單位遂另辟蹊徑，以國(guó)字號(hào)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景區(qū)及世界遺產(chǎn)的管理制度為依托，以“自然遺產(chǎn)區(qū)域”為核心，按其資源類型分別設(shè)立國(guó)家級(jí)自然保護(hù)區(qū)、風(fēng)景名勝區(qū)進(jìn)行保護(hù)，其“核心保護(hù)區(qū)域”之“集成”即“自然遺產(chǎn)區(qū)域”的法律擬制，于是2010年發(fā)布《自然遺產(chǎn)保護(hù)法》草案送審稿。但由于立法起草者的擬制概念，“內(nèi)涵上借鑒了國(guó)際公約”，“外延上則具有很大的隨意性和搖擺性”，不是也不能夠以“構(gòu)建獨(dú)立的自然遺產(chǎn)保護(hù)地體系為目的”，又不是國(guó)際通用的自然遺產(chǎn)保護(hù)、管理規(guī)范體系在國(guó)內(nèi)法的演繹，中庸的結(jié)果形成草案最大的缺陷，以致各類型保護(hù)地關(guān)系越理越亂，遭到各界更強(qiáng)烈質(zhì)疑、反對(duì)，最終導(dǎo)致議案流產(chǎn)[7]46。

上述兩次挫折未能阻擋保護(hù)地立法的步伐。此后不久迎來黨的十八大，也迎來保護(hù)地的立法進(jìn)程加速。2013年，十八屆三中全會(huì)通過關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定，明確提出要“建立國(guó)家公園體制”，后作為2015年明確的推進(jìn)全國(guó)主體功能區(qū)劃和生態(tài)文明建設(shè)的核心內(nèi)容，促使當(dāng)年出臺(tái)了《建立國(guó)家公園體制試點(diǎn)方案》，2017年出臺(tái)了《建立國(guó)家公園體制總體方案》，指導(dǎo)、促成了發(fā)端于云南的各地國(guó)家公園蓬勃發(fā)展。因此，我國(guó)自然保護(hù)地的立法趨勢(shì)逐步轉(zhuǎn)移到創(chuàng)設(shè)《國(guó)家公園法》上。

借鑒美、加、澳、新等西方國(guó)家有關(guān)自然保護(hù)地成熟立法經(jīng)驗(yàn)，參考當(dāng)年合同法合并原3大合同法、近來民法典整合原9大基本民事法律的立法技術(shù)，我們完全可以調(diào)整對(duì)象實(shí)現(xiàn)的本征、功能價(jià)值目標(biāo)管理為綱目，在原來基礎(chǔ)上編纂一部統(tǒng)一的《自然保護(hù)地法》。當(dāng)然，我們也可順應(yīng)上述自然保護(hù)地的立法新趨勢(shì)，參照民法典有關(guān)供電、供熱、供水、供氣合同等立法技術(shù)，編纂一部科學(xué)的《國(guó)家公園法》，其他自然保護(hù)地，如自然保護(hù)區(qū)、森林公園、地質(zhì)公園、濕地公園等，明確適用該法。

對(duì)于單獨(dú)的文化保護(hù)地，基于其法律體系初具規(guī)模，我們不必與自然保護(hù)地強(qiáng)行合并新設(shè)一個(gè)“保護(hù)地法”體系，只需修訂現(xiàn)有《文物保護(hù)法》《非物質(zhì)遺產(chǎn)法》，使3個(gè)系列規(guī)范有機(jī)銜接、交互引證適用。對(duì)于錯(cuò)落分布的自然、文化保護(hù)地，也可同樣如此。一切保護(hù)地有了充分的法治保障，保護(hù)地制度才能行穩(wěn)致遠(yuǎn)，實(shí)現(xiàn)其本征價(jià)值，發(fā)揮其功能價(jià)值。

6 結(jié)束語

現(xiàn)代保護(hù)地在中國(guó)的發(fā)展歷史只有60多年，相比歐美近150年發(fā)展史，又基于國(guó)情不同，我們還處在初步探索階段；作為環(huán)境法和遺產(chǎn)法交叉學(xué)科，保護(hù)地法許多理論和實(shí)踐，遠(yuǎn)不及民法、刑法及其訴訟法發(fā)展成熟，更需要在不斷探索中前進(jìn)。