周曉杰

近代中國海港檢疫制度，不僅僅是一項(xiàng)單純的衛(wèi)生行政措施，它與同處這一貿(mào)易圈中的東亞、東南亞乃至全球貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)休戚相關(guān)、榮損與共，同時(shí)也是中國現(xiàn)代國家建設(shè)的一個(gè)縮影。到20世紀(jì)初，海港檢疫作為近代國家守護(hù)國內(nèi)衛(wèi)生安全的一道防線，已經(jīng)漸漸無力應(yīng)對疫情的蔓延，人們漸漸認(rèn)識(shí)到必須將其與公共衛(wèi)生體系和全球性衛(wèi)生治理結(jié)合起來，才能應(yīng)對急劇增快的全球性商品、人員流動(dòng)帶來的傳染病危機(jī)。民國政府要建立完備的衛(wèi)生行政，就必須要積極參與到全球衛(wèi)生治理的浪潮中來。一戰(zhàn)后成立的國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織是這一時(shí)期衛(wèi)生治理全球化的重要力量，其下設(shè)的新加坡東方局更是與遠(yuǎn)東地區(qū)各國的海港檢疫直接相關(guān)。本文以海港檢疫為例，通過梳理民國政府與國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織和新加坡東方局的互動(dòng)，探究民國政府對衛(wèi)生治理全球化浪潮的因應(yīng)之策，并管窺國聯(lián)衛(wèi)生組織之衛(wèi)生事業(yè)的復(fù)雜面相。

一、近代中國海港檢疫的旁落

中國與外部世界的溝通交流由來已久，早在五口通商之前，東南沿海地區(qū)與南洋乃至世界的經(jīng)濟(jì)、人口往來就一直未曾斷絕。鴉片戰(zhàn)爭后的幾十年間，中國先后與各國立約通商，簽訂了數(shù)以百計(jì)的條約、準(zhǔn)條約(1)侯中軍：《近代中國的不平等條約——關(guān)于評判標(biāo)準(zhǔn)的討論》，上海：上海書店出版社，2012年。，以此為基礎(chǔ)建立起來的條約口岸體制，將近代中國與世界更緊密地聯(lián)系了起來。中國與世界的人口流動(dòng)愈加頻繁，商品流通范圍也進(jìn)一步擴(kuò)大。隨之而來的，便是各種傳染病細(xì)菌更加快速地沿著貿(mào)易路線、以各大重要的貿(mào)易市場為中心、跨越國境與大洲進(jìn)行傳播擴(kuò)散。而與此同時(shí)，國內(nèi)逐漸發(fā)展起來的鐵路交通體系網(wǎng)則使得病菌在國內(nèi)的流行范圍進(jìn)一步擴(kuò)大，從沿海沿江的通商口岸，更加迅速地沿鐵路網(wǎng)絡(luò)向內(nèi)陸城市進(jìn)逼。

19世紀(jì)后半葉到20世紀(jì)初期，由于英國商船進(jìn)出東亞貿(mào)易圈而導(dǎo)致的的東亞霍亂流行，使得海港檢疫體制的建立更具迫切性。正是在這一背景下，海港檢疫制度由近代海關(guān)在1873年引入中國，并逐漸發(fā)展成為晚清民國時(shí)期中國沿海公共衛(wèi)生的第一道防線。但是，這種由外籍海關(guān)醫(yī)官主持的海港檢疫制度，其首要目的并非維護(hù)中國沿海公共衛(wèi)生，而是保障外國商業(yè)利益與在華外國僑民的安全。在1930年前，中國海港檢疫行政的主體一直是海關(guān)。中國由于治外法權(quán)的擴(kuò)大詮釋，對外國船舶的檢疫權(quán)受到外國領(lǐng)事的各種限制；而由于近代中國衛(wèi)生行政發(fā)展緩慢，海港檢疫行為僅僅局限于條約口岸的海關(guān)制定地方性的檢疫規(guī)則。在中國，大部分重要海港的檢疫職責(zé)掌握在由外籍稅務(wù)司任命的醫(yī)官手中，但也有一些例外，如天津的海港檢疫則自20世紀(jì)初就受時(shí)局、財(cái)政等的影響先后隸屬于津海關(guān)、天津都統(tǒng)衙門、北洋衛(wèi)生處甚至巴斯德研究所。(2)上海出入境檢驗(yàn)檢疫局：《中國衛(wèi)生檢疫發(fā)展史》，上海：上海古籍出版社，2013年，第16頁。從其管轄范圍看，不能行使統(tǒng)一的行政職能，也無法建立協(xié)同合一的港口公共衛(wèi)生體制，也無法對帆船進(jìn)行統(tǒng)一檢疫。這使得早期中國檢疫制度非常不完善，有學(xué)者認(rèn)為20世紀(jì)東亞霍亂數(shù)次流行，中國海關(guān)未能對帆船檢疫是其重要的原因。(3)[日]飯島涉：《霍亂流行與東亞的防疫體制——香港、上海、橫濱、1919年》,載《上海和橫濱——近代亞洲兩個(gè)開放城市》,上海：華東師范大學(xué)出版社，1997年，第430—459頁。

晚清時(shí)期的士人就已經(jīng)產(chǎn)生了對海港檢疫權(quán)旁落的危機(jī)感，認(rèn)識(shí)到檢疫權(quán)是“國權(quán)所系”(4)《湖廣總督瑞澂奏預(yù)防染疫設(shè)所查驗(yàn)褶》，載《政治官報(bào)》1911年第1201期，第9—10頁。。北京政府積極與國際聯(lián)盟聯(lián)絡(luò)，邀請國際聯(lián)盟專員來華考察港口衛(wèi)生與海港檢疫設(shè)施，伍連德也曾多次參加國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織的會(huì)議。但北京政府時(shí)期尚無力承擔(dān)收回海港檢疫權(quán)這一重任，概因北京政府時(shí)期國家內(nèi)亂不斷、政權(quán)分裂，其在外交政策上主要出于防守態(tài)勢，以免再度喪失利權(quán)。但其在國聯(lián)所做的努力，也為日后南京國民政府時(shí)期參與國際聯(lián)盟事務(wù)、利用國際聯(lián)盟收回利權(quán)、進(jìn)行現(xiàn)代國家建設(shè)等行為打下了良好的基礎(chǔ)。(5)唐啟華：《北京政府與國際聯(lián)盟：1919—1928》，臺(tái)北：東大圖書股份有限公司，1998年，第358—359頁。

二、國際衛(wèi)生事業(yè)的全球合作趨勢

早在14世紀(jì)，意大利港口城市就采取檢疫措施來應(yīng)對傳染病擴(kuò)散，到15世紀(jì)末16世紀(jì)初，各歐洲國家也開始創(chuàng)立一系列公共衛(wèi)生措施，對流動(dòng)人口、毛織品等進(jìn)行檢疫，以應(yīng)對來自亞洲的鼠疫與來自美洲的梅毒等疾病。(6)[美]威廉·H·麥克尼爾：《瘟疫與人》，余新忠、畢會(huì)成譯，北京：中國環(huán)境科學(xué)出版社，2010年，第143頁。18世紀(jì)中葉以來，歐洲主導(dǎo)下的商業(yè)革命與工業(yè)革命，尋求在世界范圍內(nèi)更有效地利用人力資源和自然資源，越來越多的地區(qū)被納入以歐洲為中心的貿(mào)易體系之中。19世紀(jì)后期的歐洲大擴(kuò)張，將歐美國家及其殖民地半殖民地更緊密地聯(lián)結(jié)起來，編入全球貿(mào)易網(wǎng)絡(luò)之中。而在這張“生氣勃勃、不斷擴(kuò)張的全球經(jīng)濟(jì)之網(wǎng)”(7)[美]斯塔夫里阿諾夫：《全球通史》(下)，董書慧、王昶、徐正源譯，北京：北京大學(xué)出版社，2005年，第495頁。中流通至世界各國的，除了西方的工業(yè)產(chǎn)品、技術(shù)手段、思想口號(hào)和政治制度，還有更多令人聞之色變的病菌。19世紀(jì)前半期霍亂流行并橫掃歐洲，直接導(dǎo)致了海港檢疫成為當(dāng)時(shí)歐洲各國外交討論的主題之一。與此同時(shí)，西方傳統(tǒng)醫(yī)學(xué)理論開始被質(zhì)疑，歐洲的醫(yī)學(xué)實(shí)踐和理論開始迅速發(fā)展，直到1850年后，隨著細(xì)菌學(xué)和公共衛(wèi)生學(xué)等學(xué)科的發(fā)展，醫(yī)學(xué)技術(shù)與醫(yī)療機(jī)構(gòu)開始對人類存活和人口增長產(chǎn)生大規(guī)模的影響。(8)[美]威廉·H·麥克尼爾：《瘟疫與人》，余新忠、畢會(huì)成譯，第143頁。關(guān)于海港檢疫機(jī)制有效性的討論，開始越來越多地關(guān)注地方公共衛(wèi)生和國際間合作。

1851年，歐洲各國在巴黎召開了第一次國際衛(wèi)生會(huì)議，制定了共同檢疫措施，以防止鼠疫、霍亂和黃熱病等烈性傳染病的傳播，“政界人員和普通百姓都逐漸相信公共衛(wèi)生事業(yè)的成功需要國際性團(tuán)結(jié)協(xié)作，從而為現(xiàn)代衛(wèi)生立法奠定了基礎(chǔ)”(9)[意]卡斯蒂繆尼：《醫(yī)學(xué)史》，程之范主譯，桂林：廣西師范大學(xué)出版社，2003年，第 647 頁。。國際間協(xié)同合作的海港檢疫機(jī)制由此得以確立并逐步發(fā)展。歐洲國家陸陸續(xù)續(xù)簽訂了十?dāng)?shù)款國際衛(wèi)生公約，國際公共衛(wèi)生組織如巴黎國際公共衛(wèi)生局、泛美衛(wèi)生局等也陸續(xù)組織起來。

然而在遠(yuǎn)東地區(qū)(10)本文僅借用“遠(yuǎn)東”這一概念所指稱的地理范圍，對其所帶有的殖民主義、西方中心主義的內(nèi)涵暫不討論。，海港檢疫一直缺乏比較有效的國家間合作，各個(gè)國家和地區(qū)的港口通過各自不同的渠道獲得疫情情報(bào)，各自為政。中國各個(gè)港口的疫情信息因海港檢疫權(quán)所屬不同有不同的信息來源。大部分總稅務(wù)司署控制下的海關(guān)互相通報(bào)當(dāng)?shù)匾咔?，同時(shí)也通過所在地的各國領(lǐng)事館獲取疫情信息。香港、威海衛(wèi)、英屬印度、新加坡等地的港口疫情情報(bào)則主要來自于英國的殖民系統(tǒng)和外交系統(tǒng)，如香港的疫情信息來自于印度、新加坡等地的英殖民當(dāng)局和各地的英國使館，同時(shí)也接收中國海關(guān)稅務(wù)司署系統(tǒng)內(nèi)的疫情報(bào)告。日本港口的流行病情報(bào)主要由日本派駐各國的使館防疫官、軍隊(duì)、日本人商工會(huì)議所、日本居留民團(tuán)衛(wèi)生委員會(huì)等將所在地衛(wèi)生、疾病情況提供給日本外務(wù)省和內(nèi)務(wù)省，再傳遞給各港口。(11)[日]飯島涉：《霍亂流行與東亞防疫體制——香港、上海、橫濱、1919年》，第443頁。被日本實(shí)際控制時(shí)期的臺(tái)灣、營口等港口也接收來自日本方面的疫情信息。這使得港口之間在疫情信息共享、采取聯(lián)合防疫行動(dòng)上頗受掣肘。

1920年成立的國際聯(lián)盟是遠(yuǎn)東地區(qū)在衛(wèi)生議題上進(jìn)行國際間協(xié)同合作的重要推動(dòng)力。國聯(lián)成立之初，就在《國際聯(lián)盟盟約》第23條第6項(xiàng)明確提出：(成員國)“努力采取措施解決國際關(guān)注的疾病預(yù)防和控制問題?！?12)“The Covenant of the League of Nations”, League of Nations Official Journal，No.1, 1920, p.10.為此，國聯(lián)于1923年成立了常設(shè)的衛(wèi)生管理機(jī)構(gòu)：國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織(The League of Nations Health Organization)，下設(shè)衛(wèi)生委員會(huì)(Health Committee)、醫(yī)務(wù)部(Health Section)等部門。這一時(shí)期，歐洲國家已經(jīng)有一種共識(shí)：通過對貧困國家提供衛(wèi)生援助、建立完善的衛(wèi)生治理和疾病監(jiān)測體制、改善其國內(nèi)的衛(wèi)生狀況，達(dá)到從源頭預(yù)防傳染病國際傳播的目的。(13)[加拿大]馬克·扎格、塔尼亞·科菲：《因病相連：衛(wèi)生治理與全球政治》，晉繼勇譯，杭州：浙江大學(xué)出版社，2011年，第44—48頁。

1922年5月，日本代表宮島干之助博士(Dr.Mikinosuke Miyajima)建議在遠(yuǎn)東地區(qū)建立關(guān)于公共衛(wèi)生與疾病預(yù)防的國際組織。由于耗資甚巨，這一建議最初并未得到積極的回應(yīng)。拉西曼(Dr.Ludwik Rajchman)等公共衛(wèi)生專家們退而求其次，呼吁成立一個(gè)遠(yuǎn)東各國家地區(qū)間的流行病情報(bào)信息網(wǎng)絡(luò)。1922年8月，宮島干之助博士再次建議派遣小型調(diào)查團(tuán)考察遠(yuǎn)東流行病情況，強(qiáng)調(diào)此舉對于展示國聯(lián)的國際性、控制傳染病有重要意義。(14)Lenore Manderson, “Wireless Wars in the Eastern Arena: Epidemiological Surveillance, Disease Prevention and the Work of the Eastern Bureau of the League of Nations Health Organisation, 1925-1942”, in Paul Weindling ed., International Health Organisationsand Movements, 1918-1939.New York: Cambridge University Press, 1995, p.110.國際聯(lián)盟最終接受了這一建議，派遣流行病專家諾曼·懷特(F.Norman White)考察遠(yuǎn)東地區(qū)的港口衛(wèi)生和流行病情況。懷特用8個(gè)月的時(shí)間考察了遠(yuǎn)東地區(qū)的疾病流行(鼠疫、天花、霍亂)和衛(wèi)生情況，訪問了新加坡、荷屬東印度、中國大陸、香港、臺(tái)灣、日本、朝鮮、英屬印度、菲律賓群島、法屬印度支那、暹羅、緬甸、錫蘭等國家與地區(qū)的34個(gè)重要港口，其中在中國大陸主要考察了上海、哈爾濱、奉天、大連、牛莊、北京等6個(gè)城市。(15)F.Norman.White, The Prevalence of Epidemic Disease and Port Health Organisation and Procedure in the Far East, Geneva, 1923,p.5.美國公共衛(wèi)生署也派遣霍華德·史密斯博士(Dr.Howard Smith )與懷特一同考察了香港、上海、日本、菲律賓群島的港口衛(wèi)生。(16)Lenore Manderson, “Wireless Wars in the Eastern Arena: Epidemiological Surveillance, Disease Prevention and the Work of the Eastern Bureau of the League of Nations Health Organisation, 1925-1942”,p.111.

考察結(jié)束后，懷特提交了一份近百頁的報(bào)告，包括遠(yuǎn)東地區(qū)鼠疫、霍亂、天花的流行病理學(xué)概述、一般公共衛(wèi)生問題的國家報(bào)告、環(huán)境和衛(wèi)生設(shè)施、醫(yī)療衛(wèi)生機(jī)構(gòu)、檢疫規(guī)則、港口衛(wèi)生規(guī)則和設(shè)備等。在報(bào)告中，懷特提出，原有的巴黎國際衛(wèi)生會(huì)議(International Sanitary Convention of Paris)是以歐洲為中心的，并未考慮東亞的特殊情況。因此，他主張?jiān)谶h(yuǎn)東選定一個(gè)具備基礎(chǔ)通信設(shè)施的樞紐港口城市設(shè)立流行病情報(bào)機(jī)構(gòu)。(17)F.Norman.White, The Prevalence of Epidemic Disease and Port Health Organisation and Procedure in the Far East, p.41.雖然此次考察的主角諾曼·懷特在報(bào)告中仍不時(shí)流露出或多或少的西方中心主義傾向，但不可否認(rèn)的是，此次調(diào)查活動(dòng)獲得了遠(yuǎn)東公共衛(wèi)生相關(guān)各國的協(xié)助與參與，實(shí)際上促進(jìn)了遠(yuǎn)東各國在公共衛(wèi)生議題上的協(xié)同一致與國際合作。最終，在洛克菲勒基金會(huì)的資助下，國際聯(lián)盟于1925年正式在新加坡成立東方局(Far Eastern Epidemiological Bureau at Singapore)，作為協(xié)調(diào)遠(yuǎn)東各國家與地區(qū)流行病情報(bào)傳遞和港口衛(wèi)生協(xié)作的中心機(jī)構(gòu)。其成員國包括日本、中國、暹羅、英屬印度、英屬海峽殖民地、荷屬東印度群島、法屬印度支那等。(18)League of Nations Health Committee, Sixth Session, Geneva, 1926, p.67.這樣，新加坡東方局與此前成立的泛美衛(wèi)生局、傳染病委員會(huì)、巴黎國際公共衛(wèi)生局一起，共同編制了一個(gè)初見端倪的全球性國際衛(wèi)生合作網(wǎng)絡(luò)。

三、國聯(lián)衛(wèi)生組織規(guī)劃下的遠(yuǎn)東衛(wèi)生秩序與民國政府的因應(yīng)

新加坡東方局作為國際聯(lián)盟下設(shè)的遠(yuǎn)東地區(qū)疫情情報(bào)和衛(wèi)生協(xié)作機(jī)構(gòu)，隨即著手在東方開展工作。根據(jù)懷特的建議，東方局從以下八個(gè)方面對港口進(jìn)行分級(jí)：(1)專業(yè)合格的衛(wèi)生人員；(2)適用大型船只的消毒設(shè)施；(3)專業(yè)的滅鼠設(shè)備與人員；(4)能對乘客留觀隔離、消毒其物品的檢疫站；(5)符合規(guī)范配置齊全的細(xì)菌化驗(yàn)室；(6)設(shè)有傳染病醫(yī)院；(7)合格的供水系統(tǒng)；(8)提供詳細(xì)的傳染病統(tǒng)計(jì)報(bào)告。八個(gè)條件全部符合，為一等港；不符合第二、第四條，為二等港；完全不符合，則為三等港。針對不同等級(jí)的港口，實(shí)行依等級(jí)遞減而遞次嚴(yán)格的檢疫措施。(19)F.Norman.White, The Prevalence of Epidemic Disease and Port Health Organisation and Procedure in the Far East, Geneva, 1923,pp.32-33.

在疫情通報(bào)業(yè)務(wù)上，一等港口每周一次、二等三等港口每兩周一次向新加坡東方局匯報(bào)該港口相應(yīng)時(shí)間內(nèi)的傳染病情況，東方局將這些信息進(jìn)行匯總，并將有疫情信息的港口區(qū)分為“染疫港口”“疑似染疫港口”。信息整合后，再通過電報(bào)發(fā)送到西貢，通過無線電向國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織和巴黎國際公共衛(wèi)生局遞送。各成員國也接受信息進(jìn)行解碼后匯總并向其國內(nèi)的港口城市發(fā)送。(20)League of Nations, Health Organszation Eastern Bureau, Annual Report for 1926 and Minutes of the Advisory Council Meeting Held in Singapore.Singapore, 1927.

除了這一例行的疫情周報(bào)外，各成員國衛(wèi)生部門還將定期就本國衛(wèi)生、傳染病信息、各港口針對流行病的檢疫防護(hù)措施、公共衛(wèi)生事務(wù)(如氣候、死亡率、除鼠等)做詳細(xì)說明和報(bào)告，這些信息也將被匯總、分析，發(fā)送至國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織和各成員國的衛(wèi)生部門。(21)League of Nations, Health Organszation Eastern Bureau, Annual Report for 1926 and Minutes of the Advisory Council Meeting Held in Singapore.Singapore, 1927.這樣，新加坡東方局通過電報(bào)和郵件，建立起一個(gè)港際疫情信息傳遞、公共衛(wèi)生與檢疫專業(yè)知識(shí)傳播、檢疫程序標(biāo)準(zhǔn)化的龐大而規(guī)整的網(wǎng)絡(luò)。

但在實(shí)際運(yùn)作中，這一制度卻未能如規(guī)劃一般整齊劃一。首先由于某些國家信息來源廣泛、涉及多個(gè)省或港口，因此很多國家衛(wèi)生部門在提交整個(gè)國家港口衛(wèi)生信息時(shí)會(huì)出現(xiàn)延遲，比如印度。其次，這一網(wǎng)絡(luò)的國際衛(wèi)生合作，程度還比較初級(jí)與稚嫩，合作方式基本是疫情信息傳遞與報(bào)告、公共衛(wèi)生與檢疫知識(shí)共享這一層面，其最初設(shè)想中希望實(shí)現(xiàn)的“檢疫程序標(biāo)準(zhǔn)化”則阻礙重重。各成員國代表在國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織大會(huì)和新加坡東方局的會(huì)議中，常常就海港隔離與檢疫的方式和手段產(chǎn)生分歧。

但從另一個(gè)角度，這種開放式的討論也是各成員國代表分享各國海港檢疫手段和衛(wèi)生治理經(jīng)驗(yàn)的機(jī)會(huì)。因?yàn)橹袊泼竦木壒?，馬來亞代表霍普斯博士(Dr.Hoops)經(jīng)常對中國代表表現(xiàn)出關(guān)注。在爪哇舉行的第五屆咨詢委員會(huì)會(huì)議上，他介紹馬來亞海港檢疫機(jī)構(gòu)對印度苦力進(jìn)行海港檢疫的方法，即采用不同于當(dāng)時(shí)流行的重視出發(fā)國海港檢疫、而減弱抵達(dá)國海港檢疫的做法，在印度當(dāng)?shù)卦O(shè)置兩所海港檢疫營房、對印度苦力進(jìn)行天花和霍亂疫苗的強(qiáng)制注射，這顯著提升了馬來亞海港檢疫的成效，降低了印度苦力的霍亂和天花發(fā)病率，同時(shí)還能夠縮短隔離檢疫所需的時(shí)間。最后他說，如果中國港口衛(wèi)生機(jī)構(gòu)能夠?qū)χ袊ネR來亞的移民采取類似的隔離檢疫措施，他也愿意給出同樣的讓步。(22)League of Nation, Health Organization Eastern Bureau, Annual Report for 1929, and Minutes of the Fifth Session of the Advisory Council Held in Bandoeng(Java), February, 19th to 22nd, 1930, pp.47-48.但這對于尚未將各地方海港檢疫事權(quán)收歸中央的民國政府來說實(shí)屬無力。

另一方面，這一嚴(yán)格的港口衛(wèi)生等級(jí)體系，在某種意義上也構(gòu)成了一個(gè)西方凝視東方的衛(wèi)生等級(jí)序列。然而懷特在設(shè)計(jì)這個(gè)港口等級(jí)制度時(shí)，是出于修正巴黎國際衛(wèi)生會(huì)議的歐洲中心主義的目的，他通過對遠(yuǎn)東眾多港口城市的觀察，發(fā)現(xiàn)東亞的公共衛(wèi)生情況與歐洲很不一樣：遠(yuǎn)東國家中傳染病疫源國家與非疫源國家距離非常近，而在歐洲二者間隔很遠(yuǎn)。所以他主張遠(yuǎn)東國家要采取和歐洲不同的措施，即劃分三級(jí)港口、以降低傳染病傳入的危險(xiǎn)。(23)F.Norman.White, The Prevalence of Epidemic Disease and Port Health Organization and Procedure in the Far East, pp.32-34.但這種等級(jí)在被動(dòng)接受劃分的近代國人來說，卻可能是一種刺激。1926年，根據(jù)這八條規(guī)則，上海由于設(shè)施并未完備而被降為三等港。(24)蔡鴻：《衛(wèi)生講演：海港檢疫》，載《衛(wèi)生公報(bào)》1929年第5期，第195—196頁。同年，巴黎召開國際衛(wèi)生大會(huì)，并通過《國際衛(wèi)生公約》，其中規(guī)定在近東遠(yuǎn)東地區(qū)船舶所屬國領(lǐng)事得以參加檢疫。(25)薛篤弼：《國民政府內(nèi)政部呈 呈為呈請調(diào)查籌設(shè)海港檢疫所仰祈鑒核備案由(中華民國十七年十月四日)》，載《內(nèi)政公報(bào)》1928年第1卷第7期，第126—129頁。這些事件使得海港檢疫這一議題更加政治化，同時(shí)與20世紀(jì)20年代激蕩的民族主義情緒結(jié)合，使得時(shí)人疾呼“為國家主權(quán)計(jì)、為民族健康計(jì)、并為保護(hù)商業(yè)計(jì)”(26)薛篤弼：《國民政府內(nèi)政部呈 呈為呈請調(diào)查籌設(shè)海港檢疫所仰祈鑒核備案由(中華民國十七年十月四日)》，第126—129頁。，需要從速收回海港檢疫權(quán)由國人自辦。

雖然學(xué)者大多認(rèn)為國際聯(lián)盟是一戰(zhàn)后為避免帝國主義強(qiáng)權(quán)政治的惡果而進(jìn)行的國際理性主義嘗試(27)唐啟華：《北京政府與國際聯(lián)盟：1919—1928》，第349頁。，而國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織東方局也曾被認(rèn)為是孱弱的國際聯(lián)盟內(nèi)最具成果、最有意義的組織(28)Yearbook of the League of Nations, Health Organization, 1927, pp.16-19.，但這種西方主導(dǎo)下的國際衛(wèi)生合作政策，似乎總是難以避免的帶有一些新帝國主義或者殖民醫(yī)學(xué)的遺緒。

四、全國海港檢疫管理處的成立與國際衛(wèi)生治理合作的加深

南京國民政府成立伊始，就非常注重收回海港檢疫權(quán)以建立完備的國家衛(wèi)生行政體系。1928年11月，南京國民政府將內(nèi)政部下設(shè)的衛(wèi)生司獨(dú)立設(shè)置為衛(wèi)生部，不久衛(wèi)生部即著手聯(lián)合外交部、行政院共同調(diào)查海港檢疫情況，籌備建立海港檢疫處。1929年7月，衛(wèi)生部邀請時(shí)任國際聯(lián)盟衛(wèi)生部長的拉西曼來華參觀，并邀請他作為顧問協(xié)助南京國民政府收回海港檢疫權(quán)、創(chuàng)辦自主海港檢疫事務(wù)。(29)《衛(wèi)生部呈第八號(hào)呈行政院呈報(bào)遵照呈準(zhǔn)計(jì)劃即日派員調(diào)查海港檢疫事務(wù)請核示文》，載《衛(wèi)生公報(bào)》1912年1月第12期，第5—6頁。國聯(lián)衛(wèi)生組織欣然接受這一邀請，于11月派遣拉西曼來華訪問，要求他與中國相關(guān)部門共同調(diào)查口岸衛(wèi)生及海港檢疫情況，并幫助擬定國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織與中國衛(wèi)生部進(jìn)行合作的方案。(30)League of Nations, Survey of Health Conditions in Certain Districts in China, Request from the Chinese Government,1929,p.4.在衛(wèi)生部官員蔡鴻、黃子方、東三省防疫處處長伍連德等人的陪同下，拉西曼考察了北平、天津、青島、安東、上海、無錫、漢口、廈門、廣州等主要港口和重要城市，提交了詳細(xì)的報(bào)告，并與衛(wèi)生部官員們擬定了關(guān)于收回海港檢疫權(quán)、自主辦理檢疫事務(wù)、建立全面衛(wèi)生行政體系的規(guī)劃書。(31)《行政院令：指令第一七一五號(hào) 本部據(jù)報(bào)派員籌備接受上海海港檢疫事務(wù)準(zhǔn)備案由(1930年5月19日)》，載《衛(wèi)生公報(bào)》1930年第2期，第32頁。

不久，南京國民政府衛(wèi)生部即向國聯(lián)衛(wèi)生組織提交了全面合作建立全國衛(wèi)生行政的請求。對此，國聯(lián)衛(wèi)生組織認(rèn)為中國的首要任務(wù)是要將港口衛(wèi)生和海港檢疫工作協(xié)調(diào)統(tǒng)一于一個(gè)中央機(jī)構(gòu)，總部應(yīng)設(shè)在上海；其他各港口的海港檢疫機(jī)關(guān)應(yīng)隸屬于這一中央海港檢疫管理處、對中央海港檢疫管理處負(fù)責(zé)，并向其通報(bào)所有檢疫事務(wù)，地方海港檢疫機(jī)構(gòu)的職責(zé)是對船只進(jìn)行衛(wèi)生檢查、對人員進(jìn)行檢查與治療、與當(dāng)?shù)匦l(wèi)生部門聯(lián)合進(jìn)行公共衛(wèi)生工作。同時(shí)，還針對各個(gè)港口的特殊情況，分別做出了針對性建議。(32)League of Nations，Annual Report of Health Organisation for 1930, Geneva,1931.

南京國民政府衛(wèi)生部最初非常希望能統(tǒng)合國內(nèi)各港口事權(quán)于中央、并由中央衛(wèi)生機(jī)構(gòu)與新加坡東方局直接進(jìn)行港口衛(wèi)生情報(bào)和疫情信息的協(xié)作。但當(dāng)1929年新加坡東方局接洽南京國民政府衛(wèi)生部時(shí)，衛(wèi)生部卻由于尚未將各地檢疫事權(quán)收歸中央，從而建議新加坡東方局自行與中國各港口直接聯(lián)系。(33)League of Nation, Health Organisation Eastern Bureau, Annual Report for 1929, and Minutes of the Fifth Session of the Advisory Council Held in Bandoeng(Java), February, 19th to 22nd, 1930, pp.1-2.

在此之前，中國各港口、中央防疫處等也積極參與到全球性衛(wèi)生合作于傳染病情報(bào)網(wǎng)絡(luò)中。廣州早在1926年就與其他國家維持了海港檢疫方面的合作。(34)Wu Lien-teh, C.Y.Wu, ed.National Quarantine Service Report Series Ⅶ-1937, 1937, p.180.1927年，廣州、汕頭、廈門海港檢疫所與新加坡東方局直接進(jìn)行了港口衛(wèi)生和疫情信息的交流。(35)League of Nations,Annual Report of Health Organisation for 1927, Geneva, 1928.1927年暹羅發(fā)生霍亂，廣州海港檢疫所接到“星架坡國際聯(lián)約”的疫情通告，隨即宣布暹羅為疫埠。(36)林云陔：《衛(wèi)生：宣布暹羅為疫埠案》，載《廣州市市政公報(bào)》1928年第284期，第61—62頁。而廣州似乎與新加坡東方局的關(guān)系格外密切，1930年國際聯(lián)盟新加坡遠(yuǎn)東局組織遠(yuǎn)東各國組成海港檢疫考察團(tuán)，中國共有兩個(gè)名額，一人由衛(wèi)生部選派，另一人指定由廣州派出。(37)《衛(wèi)生局派員出洋考察海港檢疫》，載《市政公報(bào)》1930年第357期，第64—65頁。至遲1927年，中央防疫處每周都會(huì)接到遠(yuǎn)東熱帶病學(xué)會(huì)發(fā)來的遠(yuǎn)東各埠疫情報(bào)表，統(tǒng)計(jì)內(nèi)容包括鼠疫、天花、霍亂病患數(shù)與死亡數(shù)，以及各埠滅鼠情況。(38)《新加坡熱帶病學(xué)會(huì)報(bào)告遠(yuǎn)東各埠疫情英文報(bào)表》，1927年7月31日，中國第二歷史檔案館藏，檔案號(hào)1036—54。

1930年2月，伍連德在第五次顧問委員會(huì)會(huì)議上報(bào)告了南京政府建立中央衛(wèi)生機(jī)構(gòu)的進(jìn)展，介紹了即將成立的全國性海港檢疫管理處，表示將首先接管上海、汕頭、廈門的海港檢疫機(jī)構(gòu)。他充滿信心地表示將在三年內(nèi)將中國各地港口的海港檢疫事權(quán)收歸中央，新加坡東方局將不再需要從各個(gè)港口尋求流行病情報(bào)，上海的全國海港檢疫管理處將會(huì)定期提供各地傳染病信息。(39)League of Nation, Health Organisation Eastern Bureau, Annual Report for 1929, and Minutes of the Fifth Session of the Advisory Council Held in Bandoeng(Java), February, 19th to 22nd, 1930, p.36.

新加坡東方局對此非常高興，認(rèn)為全國統(tǒng)一的海港檢疫機(jī)構(gòu)的建立，意味著未來中國地區(qū)的港口的衛(wèi)生與疫情情報(bào)可以像其他遠(yuǎn)東地區(qū)一樣迅速傳遞了。而與中國移民關(guān)系密切的馬來亞的代表霍普斯博士則第一個(gè)表示了支持和認(rèn)可，認(rèn)為這一舉措對馬來亞具有重要意義。(40)League of Nation, Health Organization Eastern Bureau, Annual Report for 1929, and Minutes of the Fifth Session of the Advisory Council Held in Bandoeng(Java), February, 19th to 22nd, 1930, p.36.

1930年7月1日，全國海港檢疫管理處成立，伍連德任處長。伍連德本來就對國際衛(wèi)生合作抱有極大的熱情，曾在奉天主持召開了中國歷史上第一次國際會(huì)議“萬國鼠疫研究會(huì)”。全國海港檢疫管理處在他的主持下，與國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織、新加坡東方局的合作越發(fā)密切。在南京國民政府衛(wèi)生部與國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織的規(guī)劃中，建立全國海港檢疫管理處是建立國家衛(wèi)生行政體系的第一步。

全國海港檢疫管理處成立伊始，就受命與新加坡遠(yuǎn)東局一起合作，幫助上海與公共租界、法租界防治霍亂。法租界撥款12000銀元、公共租界撥款5000銀元、上海市衛(wèi)生局撥款10000鷹洋，共同于衛(wèi)生部下設(shè)立中央霍亂防治局(Central Cholera Bureau)，任命伍連德為局長。新加坡東方局與之通力合作，施行全面檢疫的同時(shí)配合大規(guī)模疫苗接種，取得了良好的成績。(41)League of Nations, Health Organisation Eastern Bureau.Annual Report for 1930 AND Minutes of the Sixth Session of the Advisory Council Held in Singapore, December, 27th to 30th, 1930, pp.8-9.由此可見，全國海港檢疫管理處自成立后，就開始承擔(dān)某些城市公共衛(wèi)生行政任務(wù)，概因僅僅依靠單純的海港檢疫已經(jīng)無力應(yīng)對日益嚴(yán)峻的傳染病威脅，必須將海港檢疫與公共衛(wèi)生建設(shè)、全球性衛(wèi)生治理結(jié)合起來。

結(jié)語

由此可見，民國政府積極投入歐戰(zhàn)后的衛(wèi)生治理全球化的浪潮中，借助國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織的運(yùn)作、建立起全國性的海港檢疫機(jī)構(gòu)，同時(shí)將這一機(jī)構(gòu)作為發(fā)端，將無力獨(dú)自應(yīng)對疫情的海港檢疫機(jī)制與地方衛(wèi)生治理和公共衛(wèi)生制度結(jié)合起來，逐步建立起了比較完備的國家衛(wèi)生行政體制，與國際聯(lián)盟的合作也不斷擴(kuò)展深化。

而在這一過程中，國聯(lián)衛(wèi)生組織與新加坡東方局的地位與作用也不能扁平視之。在國際聯(lián)盟成立之初，國人曾經(jīng)對國際聯(lián)盟寄予厚望，希望借此實(shí)現(xiàn)國際正義等目標(biāo)。但國聯(lián)在之后的一系列軟弱無力的作為使國人逐漸喪失了對它的信心。但在國際衛(wèi)生合作方面，國際聯(lián)盟下設(shè)的國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織和新加坡東方局的工作，卻有顯著的成效。新加坡東方局的印度代表曾感慨這些組織讓印度等國家地區(qū)終于被歐洲所看見，而這恰恰正是新加坡東方局成立的初衷之一。也就是說，從獲知和了解遠(yuǎn)東地區(qū)傳染病和衛(wèi)生信息、突破歐洲中心主義這個(gè)角度，國聯(lián)衛(wèi)生組織、新加坡東方局是成功的。

但同時(shí)也應(yīng)看到，這種歐洲國家主導(dǎo)的國際組織和秩序，還是不可避免地帶有歐洲中心的色彩。一方面，劃分嚴(yán)格的港口衛(wèi)生等級(jí)體系，在某種意義上也構(gòu)成了一個(gè)西方凝視東方的衛(wèi)生等級(jí)序列。而這一衛(wèi)生等級(jí)直接與海港檢疫這一關(guān)系貿(mào)易利益的制度掛鉤，從而與商業(yè)秩序、政治秩序有了更密切的關(guān)聯(lián)。另一方面，國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織從衛(wèi)生治理全球化的角度出發(fā)，認(rèn)識(shí)到需要從各個(gè)疫情多發(fā)的國家內(nèi)部進(jìn)行衛(wèi)生治理、消弭傳染性疾病的蔓延，但這種對非工業(yè)化國家的重視和支持，在某種程度上反而加深了對這些國家“不潔凈”“不衛(wèi)生”的固有認(rèn)知；另外，在實(shí)際的運(yùn)作和話語中，也會(huì)透露出些許歐洲中心主義的影子。這種種因素使得這種國際衛(wèi)生合作呈現(xiàn)出一種極其復(fù)雜的面相。

最后需要強(qiáng)調(diào)的是，國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織和新加坡東方局在遠(yuǎn)東乃至世界建立起來的港際傳染病與公共衛(wèi)生情報(bào)體系，以今天21世紀(jì)的眼光看來，必然會(huì)讓人認(rèn)為這一體系過于初級(jí)與幼稚，真正意義上的衛(wèi)生治理全球化，是二戰(zhàn)之后國際衛(wèi)生組織(WHO)成立后才逐漸成型。但在20世紀(jì)初期，這種帶有反思霸權(quán)思維、去殖民化色彩的國際衛(wèi)生組織和行為，還是十分可貴的。當(dāng)時(shí)的遠(yuǎn)東地區(qū)電報(bào)技術(shù)與無線電技術(shù)尚不完備，相當(dāng)一部分國家與地區(qū)的港口或不具備完善的無線電設(shè)施、或難有穩(wěn)定持續(xù)的信號(hào)。在這種狀況下，國際聯(lián)盟衛(wèi)生組織通過無線電、電報(bào)、郵件多種方式結(jié)合協(xié)同搭建起來的堪稱完備的港際衛(wèi)生情報(bào)體系是十分值得肯定的。