李 猛

（中國(guó)科學(xué)院大學(xué) 國(guó)家創(chuàng)新與發(fā)展戰(zhàn)略研究會(huì)，北京 100049）

目前，人口老齡化和產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型是制約東北經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展的兩大關(guān)鍵性問題，也是影響東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)的最主要障礙，根治東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展中的頑疾需要能夠攻堅(jiān)克難、持續(xù)發(fā)力的“大手筆”。因此，建議以國(guó)家“雙碳”目標(biāo)的提出和“三孩”鼓勵(lì)生育政策的制定出臺(tái)為歷史機(jī)遇，順勢(shì)而為將東北地區(qū)打造成為中國(guó)的“低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)人口老齡化先行示范區(qū)”，通過頂層設(shè)計(jì)集中力量解決困擾東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的這兩大難點(diǎn)、痛點(diǎn)，并借機(jī)將東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、能源結(jié)構(gòu)、人口結(jié)構(gòu)中的劣勢(shì)轉(zhuǎn)化為優(yōu)勢(shì)，在新時(shí)期國(guó)家低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)人口老齡化問題上發(fā)揮示范引領(lǐng)帶動(dòng)作用，努力形成可復(fù)制可推廣的經(jīng)驗(yàn)做法，為國(guó)內(nèi)其他同樣面臨低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和人口老齡化的地區(qū)提供有益借鑒。①2020 年10 月中辦、國(guó)辦印發(fā)《深圳建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義先行示范區(qū)綜合改革試點(diǎn)實(shí)施方案（2020——2025 年）》，支持深圳實(shí)施綜合授權(quán)改革試點(diǎn)，賦予深圳在重點(diǎn)領(lǐng)域和關(guān)鍵環(huán)節(jié)改革上更多自主權(quán)；2021 年5 月中共中央國(guó)務(wù)院出臺(tái)《關(guān)于支持浙江高質(zhì)量發(fā)展建設(shè)共同富裕示范區(qū)的意見》，將浙江確立為全國(guó)“共同富裕示范區(qū)”；2021 年7 月，中共中央國(guó)務(wù)院頒布實(shí)施《關(guān)于支持浦東新區(qū)高水平改革開放打造社會(huì)主義現(xiàn)代化建設(shè)引領(lǐng)區(qū)的意見》，賦予浦東新區(qū)改革開放新的重大任務(wù)。當(dāng)前，對(duì)于東北地區(qū)而言，在實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和國(guó)家實(shí)行鼓勵(lì)生育政策方針的新形勢(shì)和大背景下，以加快低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和解決人口老齡化問題為導(dǎo)向、以實(shí)現(xiàn)健康可持續(xù)高質(zhì)量發(fā)展為目標(biāo)，建立“低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)人口老齡化先行示范區(qū)”是新時(shí)代賦予東北地區(qū)的一項(xiàng)重要責(zé)任和使命，也是實(shí)現(xiàn)東北全面振興的必由之路。

一、東北振興戰(zhàn)略實(shí)施以來取得的巨大成就

以2012 年中共十八大召開為標(biāo)志，東北振興戰(zhàn)略進(jìn)入了新的十年，與前十年相比最大的變化是由“振興”轉(zhuǎn)向“全面振興”，中共十八大報(bào)告首次提出“全面振興東北地區(qū)等老工業(yè)基地”。也就是說，今后要以更加寬廣的視野把握東北振興的戰(zhàn)略定位，按照建設(shè)中國(guó)特色社會(huì)主義“五位一體”總體布局要求，統(tǒng)籌推進(jìn)關(guān)于東北振興的各領(lǐng)域工作，以實(shí)現(xiàn)東北老工業(yè)基地全面協(xié)調(diào)高質(zhì)量發(fā)展。2018 年9 月，習(xí)近平總書記在沈陽(yáng)召開的深入推進(jìn)東北振興座談會(huì)上明確指出：“新時(shí)代東北振興是全面振興、全方位振興，要從統(tǒng)籌推進(jìn)‘五位一體’總體布局，協(xié)調(diào)推進(jìn)‘四個(gè)全面’戰(zhàn)略布局的角度去把握?！边@是總書記對(duì)東北振興提出的新的更高要求，也是新時(shí)代背景下東北振興戰(zhàn)略實(shí)施的根本遵循。

在黨中央國(guó)務(wù)院的正確領(lǐng)導(dǎo)和指引下，在東北地區(qū)廣大干部群眾的奮斗拼搏下，東北振興戰(zhàn)略實(shí)施近二十年來取得了顯著成就，這主要體現(xiàn)在：其一，東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展態(tài)勢(shì)總體良好，經(jīng)濟(jì)下滑趨勢(shì)得到有效抑制并逐步恢復(fù)，綜合實(shí)力得到大幅度提高，東北三省GDP總值由2003年的12722億元增加到2020年的51115億元［1］；其二，堅(jiān)持體制機(jī)制改革創(chuàng)新，國(guó)企改革和歷史遺留問題解決取得重大突破，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的微觀基礎(chǔ)在一定程度上實(shí)現(xiàn)重構(gòu)；其三，堅(jiān)持對(duì)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)進(jìn)行優(yōu)化調(diào)整，東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)競(jìng)爭(zhēng)優(yōu)勢(shì)逐漸恢復(fù)，服務(wù)業(yè)創(chuàng)新發(fā)展正在成為拉動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)的“新引擎”；其四，把保障和改善民生作為東北振興的根本出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，東北地區(qū)人均年可支配收入由2003 年的6 975 元上升至2020 年的27 797 元，并且一系列重大民生工程取得顯著成效，振興成果廣惠于民［2］；其五，堅(jiān)持走政府引導(dǎo)和市場(chǎng)主導(dǎo)相結(jié)合的經(jīng)濟(jì)發(fā)展路線，經(jīng)濟(jì)體制機(jī)制改革取得重大進(jìn)展，東北地區(qū)營(yíng)商環(huán)境問題得到重視，相關(guān)部門制定出臺(tái)了優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境的政策措施，東北地區(qū)營(yíng)商環(huán)境得到一定改善；其六，在戰(zhàn)略實(shí)施中把統(tǒng)籌推進(jìn)與重點(diǎn)突破相結(jié)合，針對(duì)阻礙東北發(fā)展的關(guān)鍵核心問題，集中力量進(jìn)行攻堅(jiān)，例如重點(diǎn)解決改革發(fā)展中的生態(tài)環(huán)境保護(hù)問題和資源枯竭城市轉(zhuǎn)型問題，堅(jiān)定不移貫徹新發(fā)展理念，堅(jiān)持走綠色環(huán)?？沙掷m(xù)發(fā)展道路；其七，堅(jiān)持開放發(fā)展策略，致力于推動(dòng)?xùn)|北亞經(jīng)濟(jì)一體化。近年來，在黨中央國(guó)務(wù)院的領(lǐng)導(dǎo)和支持下，中國(guó)在東北地區(qū)陸續(xù)設(shè)立了國(guó)家級(jí)新區(qū)、自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)、高端裝備制造產(chǎn)業(yè)園、改革創(chuàng)新示范區(qū)，目的是在通過打造改革開放新高地，進(jìn)一步加強(qiáng)與日本、韓國(guó)、俄羅斯等周邊國(guó)家的經(jīng)貿(mào)交流與合作，加快形成沿海沿邊全面開放新格局，為今后中日韓自貿(mào)區(qū)談判和建設(shè)奠定基礎(chǔ)、創(chuàng)設(shè)前提。

二、新時(shí)期新形勢(shì)下東北全面振興面臨的挑戰(zhàn)和機(jī)遇

在東北振興戰(zhàn)略取得顯著成就的同時(shí)，也要看到近年來在新的國(guó)內(nèi)外形勢(shì)影響下東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展?fàn)顩r堪憂。東北經(jīng)濟(jì)低迷現(xiàn)象背后的原因，總結(jié)起來大致可劃分為五種假說：一是比較優(yōu)勢(shì)喪失論。東北在20 世紀(jì)五六十年代發(fā)展得好主要得益于國(guó)家戰(zhàn)略和計(jì)劃經(jīng)濟(jì)環(huán)境。按照當(dāng)時(shí)比較優(yōu)勢(shì)，中國(guó)應(yīng)大力發(fā)展農(nóng)業(yè)和輕工業(yè)，并通過國(guó)際貿(mào)易來完善重工業(yè)裝備，但是20 世紀(jì)五六十年代中國(guó)還處于被迫的封閉狀態(tài)，尚不具備這樣的條件，因此為了趕超也為了國(guó)家安全，在計(jì)劃經(jīng)濟(jì)推動(dòng)下扭曲要素價(jià)格、違背比較優(yōu)勢(shì)理論而集中發(fā)展重工業(yè)，由于當(dāng)時(shí)東北基礎(chǔ)較好所以實(shí)現(xiàn)了較快發(fā)展。但是自20 世紀(jì)80 年代中國(guó)走向市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)、走向開放、融入國(guó)際大循環(huán)，比較優(yōu)勢(shì)開始發(fā)揮市場(chǎng)化作用，要素價(jià)格被逐步矯正，原來的一些重工業(yè)無以為繼，所以從20 世紀(jì)80 年代至今東北經(jīng)濟(jì)逐漸衰退［3］。二是地理位置決定論。一些專家學(xué)者認(rèn)為北緯40 度以北不適合發(fā)展重工業(yè)或制造業(yè)。該理論認(rèn)為北緯40 度以北是溫帶向寒帶轉(zhuǎn)變，極寒天氣對(duì)施工建設(shè)帶來難度，因而并不適合發(fā)展工業(yè)。但是這個(gè)邏輯無法解釋日韓和北歐地區(qū)同是處于同一緯度卻發(fā)展得較好，所以地理位置決定論缺乏說服力［4］。三是人口流失論。該理論認(rèn)為東北經(jīng)濟(jì)近二十年來遇到的困境主要來自人口流失，但是我們需要對(duì)東北人口流失的根源進(jìn)行思考，探討近些年來東北地區(qū)人口流失的主要原因［5］。四是營(yíng)商環(huán)境論。很多人認(rèn)為營(yíng)商環(huán)境較差是導(dǎo)致東北經(jīng)濟(jì)下滑的主要原因，對(duì)于東北而言營(yíng)建市場(chǎng)化、法治化、國(guó)際化的國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境依然任重而道遠(yuǎn)［6］。五是國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重較高的論點(diǎn)，但是該論點(diǎn)無法解釋近年來東北地區(qū)國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重在逐步下降，但經(jīng)濟(jì)發(fā)展卻沒有隨之上升的實(shí)際問題［7］?？傮w而言，這些假說都有一定的道理，都從某一個(gè)側(cè)面解釋了東北經(jīng)濟(jì)低迷現(xiàn)象的某種原因。

其實(shí)，東北經(jīng)濟(jì)低迷現(xiàn)象的關(guān)鍵因素是要素成本居高不下，雖然東北土地資源豐富，但其他要素成本卻一直居高不下，嚴(yán)重制約了民營(yíng)經(jīng)濟(jì)的發(fā)展。具體來說，東北經(jīng)濟(jì)有六個(gè)要素成本較高：一是能源成本較高，其主要原因在于近年來東三省煤炭供應(yīng)量持續(xù)下降，但本地區(qū)工業(yè)發(fā)展、經(jīng)濟(jì)發(fā)展、人民生活對(duì)煤炭的實(shí)際需要反而在不斷上升，能源供需失衡矛盾較為突出。二是人力資源綜合成本較高，這主要是源于近些年?yáng)|北地區(qū)生育率較低，人口向外省流失情況嚴(yán)重，人力資源綜合比較優(yōu)勢(shì)下降明顯。三是資金成本高，這和國(guó)有經(jīng)濟(jì)比重高有一定關(guān)系，一些國(guó)有企業(yè)占據(jù)了較多的金融資源，并且存在民營(yíng)經(jīng)濟(jì)融資難、融資貴等現(xiàn)實(shí)問題。四是制度成本高。相對(duì)于長(zhǎng)三角、珠三角、京津冀等東部沿海地區(qū)，東北地區(qū)行政辦事成本較高，政務(wù)服務(wù)效率較低，市場(chǎng)營(yíng)商環(huán)境較差。五是物流成本較高。東北地區(qū)的內(nèi)聯(lián)外通運(yùn)輸網(wǎng)絡(luò)缺少樞紐環(huán)形輻射功能，高鐵發(fā)展也相對(duì)滯后。據(jù)統(tǒng)計(jì)，當(dāng)前全國(guó)綜合物流成本占GDP 的15%，但東北地區(qū)占比卻高達(dá)20%，物流成本在全國(guó)范圍內(nèi)相對(duì)較高［8］。六是稅費(fèi)成本高。近些年?yáng)|北地區(qū)未能享有經(jīng)濟(jì)特區(qū)、國(guó)家開發(fā)區(qū)、自由貿(mào)易港的優(yōu)惠稅收政策（例如海南自由貿(mào)易港的“零關(guān)稅、低稅率、簡(jiǎn)稅制”政策），因此企業(yè)稅賦成本相對(duì)較重。以上六條是影響東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的基礎(chǔ)性和結(jié)構(gòu)性因素。

不過機(jī)遇與挑戰(zhàn)并存，2020——2021 年國(guó)家“雙碳”目標(biāo)的提出和三孩生育政策的制定出臺(tái)，為東北地區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)人口老齡化帶來了新機(jī)遇，也是實(shí)現(xiàn)東北全面振興和高質(zhì)量發(fā)展的新契機(jī)。其中，為應(yīng)對(duì)氣候變化，2020 年9 月，在第七十五屆聯(lián)合國(guó)大會(huì)一般性辯論上習(xí)近平總書記鄭重宣布“中國(guó)二氧化碳排放力爭(zhēng)于2030 年前達(dá)到峰值，努力爭(zhēng)取2060 年前實(shí)現(xiàn)碳中和。“雙碳”目標(biāo)的提出將從政策層面推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)，尤其是清潔能源產(chǎn)業(yè)將得到迅速發(fā)展，東北地區(qū)能源結(jié)構(gòu)有望加快實(shí)現(xiàn)多元化。而能源結(jié)構(gòu)的優(yōu)化調(diào)整能夠有效帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型，可為東北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展創(chuàng)造更加廣闊的空間。同時(shí)，第七次人口普查數(shù)據(jù)公布加速了人口政策的推行，從中國(guó)人口數(shù)據(jù)來看，生育放寬政策勢(shì)在必行，中央出臺(tái)“三孩”政策符合中國(guó)人口發(fā)展現(xiàn)狀和規(guī)律，也符合經(jīng)濟(jì)社會(huì)健康可持續(xù)發(fā)展的基本要求，所以該政策是與中國(guó)人口發(fā)展態(tài)勢(shì)相適應(yīng)的，是科學(xué)、必要且合理的重大決策。對(duì)于東北地區(qū)而言，近年來人口老齡化現(xiàn)象越加嚴(yán)重，加之越來越多的年輕人外出打工就業(yè)，人才流失和人口流失問題也尤為突出，人口結(jié)構(gòu)失衡問題成為制約東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的一大障礙和頑疾。國(guó)家放寬生育政策的出臺(tái)在一定程度上有助于東北地區(qū)提高生育率、緩解人口老齡化，將對(duì)東北地區(qū)生育水平帶來積極的促進(jìn)作用。但是同時(shí)也要看到除鼓勵(lì)生育政策以外，一個(gè)地區(qū)生育率的提高還需要相關(guān)配套政策的支持，所以還要以“三孩”政策為契機(jī)，加快完善有利于東北地區(qū)人口結(jié)構(gòu)優(yōu)化調(diào)整的教育、就業(yè)、養(yǎng)老、社保等相關(guān)政策，形成鼓勵(lì)和支持生育、保障就業(yè)和養(yǎng)老的政策制度體系，無論如何國(guó)家鼓勵(lì)生育的政策方針為解決長(zhǎng)期困擾東北地區(qū)發(fā)展的人口流失和老齡化問題指明了方向、提供了助力?？梢哉f，“雙碳”目標(biāo)的提出和應(yīng)對(duì)人口老齡化是新時(shí)期新形勢(shì)下實(shí)現(xiàn)東北全面振興的兩個(gè)最為有力的抓手。

三、東北地區(qū)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)和應(yīng)對(duì)人口老齡化面臨的主要問題

國(guó)務(wù)院第七次全國(guó)人口普查數(shù)據(jù)顯示，截至2020 年底，東北三省總?cè)丝? 851 萬，接近1 億人，但比十年前減少了1 101 萬，并且人口老齡化程度較重，65 歲及以上人口的比重為16.39%，相比上一次人口普查提高了7.26 個(gè)百分點(diǎn)，高于全國(guó)平均水平。從統(tǒng)計(jì)數(shù)據(jù)來看，近年來東北三省65 周歲及以上人口上升趨勢(shì)明顯，這主要是受到東北地區(qū)人口生育率水平較低以及人口外流等因素的影響，使得東北地區(qū)老年人口比重增大，老齡化現(xiàn)象不斷突顯，對(duì)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)健康可持續(xù)發(fā)展造成負(fù)面影響［9］。

同時(shí)，在國(guó)家“雙碳”戰(zhàn)略背景下，從東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展態(tài)勢(shì)來看，積極推進(jìn)碳達(dá)峰、碳中和是其將來的一項(xiàng)重大任務(wù)，“雙碳”目標(biāo)的提出也為東北經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展帶來新機(jī)遇。不過，“雙碳”目標(biāo)對(duì)全國(guó)來說既是挑戰(zhàn)也是機(jī)遇，對(duì)于東北而言更是挑戰(zhàn)大于機(jī)遇。究其主要原因：一是高能耗行業(yè)必然受到更嚴(yán)格約束，工業(yè)生產(chǎn)成本將會(huì)上升；二是東北現(xiàn)能源結(jié)構(gòu)仍是以煤電為主，一些傳統(tǒng)能源企業(yè)將會(huì)面臨淘汰；三是在東北地區(qū)清潔能源行業(yè)發(fā)展仍然較為滯后。如不采取有效措施，“雙碳”目標(biāo)和人口老齡化問題將會(huì)進(jìn)一步加大東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的困難。因此，如何在當(dāng)前“雙碳”目標(biāo)背景下利用現(xiàn)代手段對(duì)東北傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)進(jìn)行改造升級(jí)值得思考。

第一，過度依賴高耗能資源，低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型困難。國(guó)內(nèi)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的不平衡性給東北地區(qū)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)帶來重大現(xiàn)實(shí)挑戰(zhàn)。整體上，與長(zhǎng)三角、珠三角等發(fā)達(dá)地區(qū)相比，東北地區(qū)實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)面臨更為艱巨的任務(wù)：一是能源結(jié)構(gòu)調(diào)整壓力大，綠色產(chǎn)業(yè)體系亟待建立和完善。目前，以黑龍江省為例，二氧化碳年排放量在國(guó)內(nèi)處于中游水平，雖然排放總量不大，但單位地區(qū)生產(chǎn)總值二氧化碳排放高于全國(guó)平均水平，后續(xù)面臨較大的碳減排壓力。2020 年黑龍江第一產(chǎn)業(yè)、第二產(chǎn)業(yè)增加值分別占經(jīng)濟(jì)總量的25.1%和25.4%，第一產(chǎn)業(yè)比重明顯高于全國(guó)平均水平，并且尚未建立起較為完整的綠色產(chǎn)業(yè)體系，煤炭、石油等高耗能資源仍是黑龍江經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要能源和支柱，風(fēng)能、水能、太陽(yáng)能等清潔能源還未得到充分開發(fā)利用，能源結(jié)構(gòu)過于單一，未能實(shí)現(xiàn)多元化的優(yōu)化調(diào)整［10］。所以受“雙碳”約束，像黑龍江這樣的煤炭資源大省痛點(diǎn)會(huì)更多一些，彎要轉(zhuǎn)得更急一些，在低碳轉(zhuǎn)型過程中一旦傳統(tǒng)路子走不通，高碳能源消耗經(jīng)濟(jì)發(fā)展模式帶來的急剎車風(fēng)險(xiǎn)將不容忽視。二是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展增加能源消耗，碳減排壓力隨之增大。近年來東北地區(qū)城鎮(zhèn)化水平顯著提高，一些重大工程項(xiàng)目和新型基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)加速推進(jìn)，由此所帶來的碳排放壓力也將隨之加大，因此可以看出，在加快東北地區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型過程中，能源增長(zhǎng)需求與減排降碳?jí)毫芍^是同時(shí)存在。三是“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)缺少?gòu)?qiáng)有力的科技支撐。碳中和是科技創(chuàng)新的競(jìng)爭(zhēng)，雙碳目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要科技創(chuàng)新的有力支撐，然而目前東北地區(qū)低碳技術(shù)創(chuàng)新能力依然較為薄弱，還未建立起低碳科技創(chuàng)新體系和人才培養(yǎng)體系，綠色低碳領(lǐng)域基礎(chǔ)科學(xué)研究亟待加強(qiáng)。四是碳達(dá)峰、碳中和政策制度體系尚未建立。碳達(dá)峰、碳中和是一項(xiàng)龐大且復(fù)雜的系統(tǒng)性工程，需要通過法治化、制度化、標(biāo)準(zhǔn)化的方式確?！半p碳”工作的連續(xù)性、穩(wěn)定性、可持續(xù)性。但是，東北地區(qū)在推進(jìn)實(shí)施“雙碳”戰(zhàn)略過程中，至今依然缺少專門的法律法規(guī)和政策措施，既未有針對(duì)“雙碳”目標(biāo)出臺(tái)相關(guān)行動(dòng)方案或路線圖，也沒有針對(duì)不同的行業(yè)領(lǐng)域分門別類地制定節(jié)能減排措施或標(biāo)準(zhǔn)，在缺少相關(guān)法律政策的指引和支持的情況下，一些低碳減排措施往往面臨無法可依的困境。因此，在東北地區(qū)亟須加快構(gòu)建碳達(dá)峰、碳中和政策制度體系，切實(shí)保障“雙碳”工作的依法規(guī)范有序進(jìn)行，為“雙碳”目標(biāo)的順利實(shí)現(xiàn)提供有力的制度支援。

第二，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)失衡，體制機(jī)制僵化。東北地區(qū)作為老工業(yè)基地，也是國(guó)企較為密集區(qū)域之一，大多數(shù)都以煤炭、石油、電力、能源、鋼鐵、汽車制造等產(chǎn)業(yè)為主，但是改革開放以來，東北地區(qū)發(fā)展所面臨的關(guān)鍵問題，就是能源產(chǎn)能不足、技術(shù)落后、結(jié)構(gòu)臃腫、污染嚴(yán)重、現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展滯后、供給結(jié)構(gòu)的適應(yīng)性和靈活性不足等問題，目前東北地區(qū)依舊缺少有影響力的品牌和產(chǎn)業(yè)集群，產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)調(diào)整依然不到位，仍存在較大的優(yōu)化和提升空間。2020年黑龍江、吉林、遼寧三省國(guó)民經(jīng)濟(jì)和社會(huì)發(fā)展統(tǒng)計(jì)公報(bào)數(shù)據(jù)顯示，2020 年三次產(chǎn)業(yè)增加值占地區(qū)生產(chǎn)總值比重，黑龍江省為25.1 ∶25.4 ∶49.5，吉林省為12.6 ∶35.1 ∶52.3，遼寧省為9.2 ∶37.4 ∶53.4，可以看出，第一、第二產(chǎn)業(yè)在東北地區(qū)生產(chǎn)總值中的占比仍然較高。正是因?yàn)閲?guó)有經(jīng)濟(jì)比重高、民營(yíng)經(jīng)濟(jì)比重低，現(xiàn)代服務(wù)業(yè)發(fā)展緩慢、資源密集型產(chǎn)業(yè)過剩、市場(chǎng)體制機(jī)制僵化等因素影響，傳統(tǒng)工業(yè)發(fā)展受到制約并且太過單一化，所以才會(huì)導(dǎo)致東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展相對(duì)滯后和人才流失嚴(yán)重，進(jìn)而引發(fā)適齡人口生育意愿偏低、人口老齡化加重等現(xiàn)象。

第三，大城市分布過于分散，缺少都市圈集聚效應(yīng)。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2020 年?yáng)|北GDP 僅占全國(guó)GDP總量的5%，在近年全國(guó)陸續(xù)新出現(xiàn)多個(gè)萬億GDP 城市的情況下，東北還未有一個(gè)城市GDP超過1 萬億元。現(xiàn)在很多年輕人都想去大城市發(fā)展，而東北大城市不僅數(shù)量較少，而且分布也較為分散，尚未形成類似于珠三角、長(zhǎng)三角、京津冀的集中化都市圈，都市圈往往意味著能夠?yàn)槟贻p人發(fā)展帶來更多機(jī)遇，使年輕人獲得更好的發(fā)展，這對(duì)創(chuàng)業(yè)和就業(yè)初期的年輕人而言更是如此。當(dāng)前，東北大城市分布太過分散，缺少都市圈集聚效應(yīng)，這勢(shì)必會(huì)影響年輕人就業(yè)和創(chuàng)業(yè)流向，導(dǎo)致各類人才向其他都市圈大量轉(zhuǎn)移，越來越多的年輕人不愿再留在東北發(fā)展，年輕人口外流也因此成為東北地區(qū)人口老齡化現(xiàn)象日益突出的主要原因之一。

第四，社會(huì)保障體系不完善，城鄉(xiāng)資源分配不均勻。目前，東北地區(qū)社會(huì)保障體系還未能覆蓋全體公民，特別是廣大農(nóng)村地區(qū)老年人的養(yǎng)老保障水平依然較低，這種由城鄉(xiāng)發(fā)展差距引發(fā)的社會(huì)保障差距，使得一些東北鄉(xiāng)村區(qū)域未能享有國(guó)家所給予的社會(huì)補(bǔ)貼政策，加上近些年通貨膨脹的壓力，使得相較于東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)，東北地區(qū)農(nóng)村養(yǎng)老金對(duì)老年人的保障程度不足、社會(huì)保障覆蓋面小、保障水平低，這也是引起東北地區(qū)人口外流和人口老齡化現(xiàn)象加劇的主要原因。另外，隨著東北地區(qū)老年人口增長(zhǎng)迅速，越來越多的老年人選擇入住養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，甚至部分地區(qū)出現(xiàn)了養(yǎng)老機(jī)構(gòu)供不應(yīng)求的狀況，特別是鄉(xiāng)村地區(qū)無論是養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量還是服務(wù)質(zhì)量都十分欠缺，這在一定程度上體現(xiàn)了東北地區(qū)城鄉(xiāng)資源分配的不均衡。以黑龍江省為例，截至2018 年，全省老年人口748.4 萬，人口占比為19.8%，設(shè)有養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2 000 余所，共計(jì)床位近15 萬張，也就是說在黑龍江省僅有2%左右的老年人口能夠分配到一個(gè)養(yǎng)老床位，這顯然低于國(guó)家所要求的3%～5%標(biāo)準(zhǔn)［11］。所以，在養(yǎng)老機(jī)構(gòu)數(shù)量上，東北地區(qū)目前尚無法滿足其老年人口增長(zhǎng)的數(shù)量和速度，面對(duì)日益嚴(yán)峻的人口老齡化問題，東北地區(qū)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的整體數(shù)量、服務(wù)質(zhì)量、城鄉(xiāng)分配等方面都亟待完善和提高。

第五，養(yǎng)老模式落后，養(yǎng)老金收不抵支。在東北廣大農(nóng)村地區(qū)，很多老年人的生活保障仍然主要依附于家庭，“養(yǎng)兒防老”仍是主要的養(yǎng)老觀念，很多農(nóng)村老人主要依靠自己的積蓄來維持生活，或者繼續(xù)參加勞動(dòng)來獲得報(bào)酬，直至勞動(dòng)能力的完全喪失，養(yǎng)老模式落后是東北地區(qū)人口老齡化現(xiàn)象中的突出問題。另外，養(yǎng)老金收支不抵問題亟待解決。東北作為新中國(guó)重工業(yè)基地是貫徹計(jì)劃經(jīng)濟(jì)制度最為徹底的地區(qū)之一，其中國(guó)有企業(yè)和集體企業(yè)所占比重較大，因此東北國(guó)有企業(yè)退休人數(shù)較多，一些地方預(yù)備的養(yǎng)老保障金根本無法承受所支出的龐大金額，從而出現(xiàn)養(yǎng)老金收不抵支的現(xiàn)象。具體來說，一是近年來東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)下行明顯、轉(zhuǎn)型發(fā)展壓力大是影響?zhàn)B老金積累的決定性因素；二是從全國(guó)范圍來看，東北地區(qū)平均工資水平偏低使得退休人員所享有的紅利和收益十分有限；三是由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展落后、人口紅利減少，東北地區(qū)政府財(cái)政收入近年來下降明顯，本應(yīng)由政府財(cái)政扶持的養(yǎng)老保障金隨之減少，一方面養(yǎng)老保障金累計(jì)不足，另一方面所要支出的數(shù)額龐大，于是出現(xiàn)了收不抵支的現(xiàn)象。

第六，老年人社會(huì)保障法治建設(shè)滯后，養(yǎng)老服務(wù)供給缺乏相應(yīng)法律依據(jù)。截至目前，在東北地區(qū)還沒有形成一套專門用于老年人社會(huì)保障的法律制度體系，包括較為完善的基本養(yǎng)老制度、養(yǎng)老保險(xiǎn)制度、養(yǎng)老金制度、補(bǔ)貼保障制度、生活救濟(jì)制度等，現(xiàn)僅是制定出臺(tái)了與老年人社會(huì)保障相關(guān)的條例、意見、通知或規(guī)定，整體法律位階較低且缺少權(quán)威性、有效性、穩(wěn)定性、可預(yù)見性，并且各項(xiàng)法規(guī)之間也沒有建立起必要的規(guī)范銜接機(jī)制，養(yǎng)老領(lǐng)域法律碎片化現(xiàn)象也較為嚴(yán)重。現(xiàn)實(shí)中由于缺乏相應(yīng)的法律依據(jù)，很多老年人社會(huì)保障措施無法付諸實(shí)施，老年人社會(huì)保障法治化程度低、法律法規(guī)缺失、法律規(guī)定不明確、無法可依和有法難依成為當(dāng)前東北地區(qū)養(yǎng)老保障水平較低的重要原因。

第七，傳統(tǒng)思想觀念亟須轉(zhuǎn)變，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境迫在眉睫。營(yíng)商環(huán)境問題一直是困擾東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)發(fā)展的主要因素，也是導(dǎo)致人口外流和人才流失的主要原因，當(dāng)前東北地區(qū)營(yíng)商環(huán)境存在的主要問題：一是受傳統(tǒng)觀念和封閉體制的影響，思想保守、觀念落后、缺乏創(chuàng)新，現(xiàn)在東北地區(qū)“官本位”的思想以及政府部門間的行政壁壘依舊普遍存在，政府各部門間條塊分割現(xiàn)象較為嚴(yán)重，政務(wù)服務(wù)的質(zhì)量和效率都有待提高；二是一些地方政府與市場(chǎng)、政府與企業(yè)間的關(guān)系存在嚴(yán)重錯(cuò)位，在市場(chǎng)準(zhǔn)入、平等競(jìng)爭(zhēng)、執(zhí)法環(huán)境等方面問題較多，嚴(yán)重影響本地區(qū)招商引資和經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，對(duì)此需要進(jìn)一步理清政府與市場(chǎng)和企業(yè)間的關(guān)系，通過深化“放管服”改革優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境以增強(qiáng)東北地區(qū)的市場(chǎng)活力和競(jìng)爭(zhēng)力；三是面對(duì)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)寒冬來襲，一部分干部群眾情緒低迷，創(chuàng)新進(jìn)取心遞減，部分官員甚至出現(xiàn)了“躺平”現(xiàn)象，思想啟蒙和文化再造是影響東北全面振興的瓶頸和前提，因此亟須解放思想，充分理解思想啟蒙和文化再造對(duì)東北全面振興的重要性，可以借鑒長(zhǎng)三角、珠三角等地區(qū)的有益經(jīng)驗(yàn)，培育敢為人先的創(chuàng)新精神和誠(chéng)實(shí)守信的契約精神，為新時(shí)代東北全面振興提供強(qiáng)大的精神動(dòng)力和思想保證；四是在打造法治化、國(guó)際化、便利化的營(yíng)商環(huán)境過程中，東北地區(qū)還未能充分發(fā)揮自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“先行先試”的制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)，①2017 年遼寧自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)獲批，2019 年黑龍江自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)獲批，但這兩個(gè)自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)的開放高地效應(yīng)至今并不明顯。另外，東三省現(xiàn)有56 個(gè)口岸，但這些口岸帶動(dòng)的進(jìn)出口貿(mào)易量現(xiàn)僅占全國(guó)的2.9%。因此在改革試驗(yàn)中需要國(guó)家給予東北自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)更多自主改革權(quán)限，通過“權(quán)力下放”減少不必要的行政審批程序，以激發(fā)東北自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)改革創(chuàng)新活力，更好地引領(lǐng)和推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)。

四、實(shí)現(xiàn)東北地區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和高質(zhì)量發(fā)展的政策建議

第一，從國(guó)家層面推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)“低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)人口老齡化先行示范區(qū)”建設(shè)。建議由國(guó)家層面盡快制定出臺(tái)《支持東北地區(qū)建設(shè)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)人口老齡化先行示范區(qū)的方案》，通過“方案”，一方面以“總體規(guī)劃”文件的形式確立東北地區(qū)“低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)人口老齡化先行示范區(qū)”設(shè)立的基本原則、主要宗旨和根本目的，將東北地區(qū)“低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)人口老齡化先行示范區(qū)”確立并上升為一項(xiàng)國(guó)家戰(zhàn)略，以此“方案”為基本依據(jù)從國(guó)家層面指導(dǎo)、引領(lǐng)和推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)人口老齡化；另一方面，以《支持東北地區(qū)建設(shè)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)人口老齡化先行示范區(qū)的方案》為基礎(chǔ)性綱領(lǐng)統(tǒng)籌東北地區(qū)有關(guān)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)人口老齡化的各項(xiàng)政策和法律法規(guī)，在此框架下完善相關(guān)政策法規(guī)和規(guī)范制度，打造統(tǒng)一協(xié)調(diào)、系統(tǒng)高效的“低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)人口老齡化”政策制度體系，為東北地區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型和應(yīng)對(duì)人口老齡化提供系統(tǒng)、全面、有效的制度保障。

第二，積極融入國(guó)家“雙碳”戰(zhàn)略，加快低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展。實(shí)事求是地講，越是老工業(yè)基地，其結(jié)構(gòu)調(diào)整、轉(zhuǎn)型升級(jí)和技術(shù)改造的任務(wù)越是艱巨，越是以重工業(yè)為主體的工業(yè)體系，其所面臨的碳減排和碳中和的任務(wù)越是艱巨，東北地區(qū)在推進(jìn)經(jīng)濟(jì)中既要統(tǒng)籌全面振興發(fā)展問題，也要積極謀劃碳減排碳中和問題，要將碳達(dá)峰、碳中和工作全面納入東北經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展規(guī)劃之中。面對(duì)這些挑戰(zhàn)，需要及時(shí)采取行之有效的政策措施：一是調(diào)整以煤為主的能源結(jié)構(gòu)。對(duì)此需要充分發(fā)揮東北地區(qū)的地理資源優(yōu)勢(shì)，重點(diǎn)開發(fā)天然氣、風(fēng)能、水能、潮汐能等新型清潔能源，將清潔能源資源轉(zhuǎn)化為電力資源，并以能源結(jié)構(gòu)調(diào)整為契機(jī)帶動(dòng)?xùn)|北裝備制造業(yè)的轉(zhuǎn)型升級(jí)。二是從“十四五”規(guī)劃來看，為適應(yīng)新能源發(fā)展要求，中國(guó)將加快電網(wǎng)設(shè)施的智能化改造和智能微電網(wǎng)建設(shè)，這為東北電力電網(wǎng)改造升級(jí)提供了新機(jī)遇，東北需要把握此新發(fā)展機(jī)遇，加快形成新型電力裝備的自給自足。同時(shí)，考慮到東北核電發(fā)展已經(jīng)具有了較好基礎(chǔ)，將來可重點(diǎn)發(fā)展核電力裝備和輸變電工程與技術(shù)裝備，這也是一個(gè)新的發(fā)展空間；三是優(yōu)化和升級(jí)偏重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)。雖然近年來東北重工業(yè)比重有所下降，但重工業(yè)部門仍是最大的能源消耗部門，也是碳排放的主要部門，所以優(yōu)化偏重的產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)是實(shí)現(xiàn)“雙碳”目標(biāo)的重要抓手，對(duì)此可利用以數(shù)字化為代表的現(xiàn)代技術(shù)來改造傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，通過發(fā)展數(shù)字經(jīng)濟(jì)加速東北地區(qū)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型升級(jí)。四是發(fā)展綠色低碳環(huán)保循環(huán)經(jīng)濟(jì)。由于傳統(tǒng)老工業(yè)基地采取較為粗獷的舊發(fā)展模式，當(dāng)前綠色低碳環(huán)保循環(huán)經(jīng)濟(jì)模式對(duì)于東北而言仍存在較大的發(fā)展空間，因此可延長(zhǎng)循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈，將一些工業(yè)廢棄物進(jìn)行資源化的可再生、再利用，通過打造循環(huán)經(jīng)濟(jì)產(chǎn)業(yè)鏈構(gòu)建東北地區(qū)企業(yè)發(fā)展新格局。五是重視提升節(jié)能和能效的關(guān)鍵作用?！半p碳”目標(biāo)的最低成本路徑：一方面是要堅(jiān)持實(shí)施能源消費(fèi)的雙重制度，即堅(jiān)持嚴(yán)格控制能源消耗強(qiáng)度和科學(xué)調(diào)控能源消耗總量，將降低能源消耗強(qiáng)度和碳排放作為衡量地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展的重要指標(biāo)；另一方面，要高度重視提升終端用能的效率，在工業(yè)、能源、建筑等領(lǐng)域開展脫碳技術(shù)示范，在工業(yè)生產(chǎn)各個(gè)環(huán)節(jié)推動(dòng)節(jié)能降碳，以便為未來產(chǎn)業(yè)發(fā)展拓展新空間。與此同時(shí)，東北地區(qū)還可充分利用森林資源優(yōu)勢(shì)，開展實(shí)施碳捕獲、碳吸收和碳產(chǎn)權(quán)交易，為國(guó)家相關(guān)領(lǐng)域改革“先行先試”；六是推動(dòng)實(shí)現(xiàn)碳達(dá)峰、碳中和必須依靠技術(shù)創(chuàng)新和重大技術(shù)突破，而關(guān)鍵技術(shù)大致可分為三個(gè)層次。第一，是電氣化技術(shù)，電氣化是終端能源消費(fèi)的主要方向，因此要推動(dòng)智能電網(wǎng)、儲(chǔ)能技術(shù)的科技進(jìn)步與創(chuàng)新，倡導(dǎo)新能源汽車的使用與普及等，以此帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)新能源產(chǎn)業(yè)的發(fā)展。第二，需要在電氣化領(lǐng)域通過新型燃料替代以實(shí)現(xiàn)深度脫碳，將綠色氫能、生物質(zhì)能、氨能等新能源應(yīng)用于工業(yè)、交通、建筑等領(lǐng)域，推動(dòng)脫碳技術(shù)創(chuàng)新發(fā)展。第三，重點(diǎn)發(fā)展捕碳技術(shù)，主要包括碳捕捉、碳捕集、碳封存等技術(shù)，為此需要培養(yǎng)和留住更多專業(yè)性技術(shù)人才，將低碳技術(shù)更好地轉(zhuǎn)化為生產(chǎn)力。

第三，打造碳金融先行示范區(qū)，為“雙碳”目標(biāo)提供便利金融服務(wù)。“雙碳”目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)需要金融體系提供必要的投融資支持，東北地區(qū)的碳金融創(chuàng)新發(fā)展是加快實(shí)現(xiàn)低碳經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵，需要采取與東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)特點(diǎn)相適應(yīng)的碳金融政策支持：一是政府部門需推動(dòng)完善適應(yīng)氣候目標(biāo)的碳金融制度、行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)和市場(chǎng)機(jī)制建設(shè)。完善碳金融制度與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)，既是實(shí)現(xiàn)碳金融業(yè)務(wù)良好發(fā)展的重要保障，也是防止在國(guó)際市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)中受制于人的必然要求。中國(guó)適應(yīng)氣候變化目標(biāo)的碳金融制度與標(biāo)準(zhǔn)尚未形成獨(dú)立完整的體系，國(guó)家層面正在緊鑼密鼓地推進(jìn)，東北地方政府和監(jiān)管部門也要主動(dòng)強(qiáng)化碳金融制度與標(biāo)準(zhǔn)建設(shè)。二是金融業(yè)要重點(diǎn)支持低碳技術(shù)研發(fā)的資金需求。東北傳統(tǒng)行業(yè)的低碳轉(zhuǎn)型必然需要技術(shù)支持。未來能否真正實(shí)現(xiàn)零碳排放，很大程度上將取決于碳捕集、碳利用、碳封存、氫能存儲(chǔ)、核能研發(fā)等核心技術(shù)的突破，掌握核心技術(shù)成為提升國(guó)際競(jìng)爭(zhēng)力的關(guān)鍵。東北地區(qū)高校和科研資源豐富，在推動(dòng)低碳技術(shù)研發(fā)方面大有可為。對(duì)于金融行業(yè)而言，需要承擔(dān)起支持科技自強(qiáng)、科技興國(guó)的重任，重點(diǎn)支持東北地區(qū)低碳技術(shù)研發(fā)與創(chuàng)新需求。三是金融機(jī)構(gòu)需妥善處理好東北高碳類客戶的轉(zhuǎn)型和退出，做好風(fēng)險(xiǎn)防控。推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)高碳行業(yè)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型，是東北碳金融發(fā)展的關(guān)鍵。以推動(dòng)?xùn)|北地區(qū)高碳行業(yè)平穩(wěn)轉(zhuǎn)型為目標(biāo)，為了更好地服務(wù)這類客戶實(shí)現(xiàn)低碳轉(zhuǎn)型，銀行等金融機(jī)構(gòu)應(yīng)建立專業(yè)團(tuán)隊(duì)，深入了解不同行業(yè)的周期規(guī)律、資源稟賦和技術(shù)特征，分行業(yè)、分領(lǐng)域制定轉(zhuǎn)型時(shí)間表和路線圖，提供專項(xiàng)資金支持其改造升級(jí)，并將碳減排情況作為授信依據(jù)。對(duì)于在轉(zhuǎn)型過程中面臨淘汰或退出風(fēng)險(xiǎn)的客戶，要提前做好壓力測(cè)試、風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估和有效的風(fēng)險(xiǎn)管控，并建立風(fēng)險(xiǎn)隔離機(jī)制，以防止單一高碳行業(yè)客戶退出風(fēng)險(xiǎn)在產(chǎn)業(yè)鏈上的傳導(dǎo)，以實(shí)現(xiàn)碳金融服務(wù)創(chuàng)新與市場(chǎng)監(jiān)管的協(xié)調(diào)發(fā)展。

第四，持續(xù)優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動(dòng)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。東北地區(qū)人口流失嚴(yán)重，人才吸引力不足，人口老齡化現(xiàn)象突出，歸根結(jié)底是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展相對(duì)滯后造成的，而制約東北經(jīng)濟(jì)發(fā)展的關(guān)鍵因素在于產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的不合理以及傳統(tǒng)經(jīng)濟(jì)發(fā)展方式的落后。為實(shí)現(xiàn)東北地區(qū)高質(zhì)量發(fā)展，需要加快優(yōu)化經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)，大力發(fā)展新型服務(wù)業(yè)，力爭(zhēng)向產(chǎn)業(yè)鏈上游攀升，不斷增強(qiáng)東北地區(qū)經(jīng)濟(jì)的綜合競(jìng)爭(zhēng)力、吸引力、內(nèi)在活力和凝聚力。東北地區(qū)目前缺乏新興產(chǎn)業(yè)、高端產(chǎn)業(yè)、高附加值產(chǎn)業(yè)、資本科技密集型產(chǎn)業(yè)，經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)中國(guó)有企業(yè)占比較高，民營(yíng)企業(yè)占比較少，尤其是欠缺龍頭骨干民營(yíng)企業(yè)，潛在市場(chǎng)活力還有待激發(fā)，因此需集中發(fā)展新型服務(wù)業(yè)以加快東北地區(qū)產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)升級(jí)，同時(shí)培育一批具有代表性的龍頭骨干民營(yíng)企業(yè)，以在東北新產(chǎn)業(yè)、新業(yè)態(tài)、新商業(yè)模式發(fā)展中發(fā)揮引領(lǐng)示范帶動(dòng)作用。為此建議如下：

一是重點(diǎn)發(fā)展生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)。目前，東北服務(wù)業(yè)發(fā)展相對(duì)滯后，低于全國(guó)平均水平2～5 個(gè)百分點(diǎn)，不過這也是東北經(jīng)濟(jì)轉(zhuǎn)型發(fā)展和優(yōu)化產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)的新的增長(zhǎng)點(diǎn)，加快服務(wù)業(yè)發(fā)展尤其是為現(xiàn)代制造業(yè)發(fā)展提供支撐的生產(chǎn)性服務(wù)業(yè)，應(yīng)該成為東北培育新型業(yè)態(tài)的主力。二是要適當(dāng)放寬政策束縛、完善相關(guān)規(guī)章制度、改革行政管理模式，對(duì)本地企業(yè)給予更多自主管理運(yùn)營(yíng)的權(quán)限和空間，減少不必要的行政干預(yù)，同時(shí)推動(dòng)各類要素的市場(chǎng)化、資產(chǎn)化，尤其是土地要素的市場(chǎng)化、資產(chǎn)化，通過發(fā)揮土地資源優(yōu)勢(shì)，盤活土地資源利用，改變現(xiàn)行僵化的土地制度，助力實(shí)現(xiàn)東北生產(chǎn)要素的優(yōu)化配置［12］。三是進(jìn)一步加強(qiáng)農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)，實(shí)行國(guó)營(yíng)農(nóng)場(chǎng)改革，通過完善經(jīng)營(yíng)管理爭(zhēng)取扭虧為盈。鑒于農(nóng)作物種植本身收益率較低，糧食生產(chǎn)不宜過多采取合作化形式——即簡(jiǎn)單的生產(chǎn)方式不宜采取復(fù)雜的組織形式，但可以試行農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)合作化、農(nóng)村供銷合作化、農(nóng)村金融合作化，為東北農(nóng)業(yè)規(guī)模化生產(chǎn)提供更加豐富和優(yōu)質(zhì)的社會(huì)化服務(wù)。四是主動(dòng)對(duì)標(biāo)以CPTPP 為代表的新一代國(guó)際高標(biāo)準(zhǔn)經(jīng)貿(mào)規(guī)則和要求，加快東北地區(qū)國(guó)有企業(yè)改革，做好混合所有制改革試點(diǎn)工作，加快完善企業(yè)治理結(jié)構(gòu)和市場(chǎng)化經(jīng)營(yíng)機(jī)制。五是采取靈活所有制形式，優(yōu)化企業(yè)比例結(jié)構(gòu)，支持和鼓勵(lì)發(fā)展民營(yíng)經(jīng)濟(jì)、家庭農(nóng)場(chǎng)和農(nóng)業(yè)企業(yè)，特別是要重點(diǎn)培育一批具有代表性的龍頭骨干民營(yíng)企業(yè)，能夠以新技術(shù)、新業(yè)態(tài)、新模式賦能傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)，在激發(fā)東北地區(qū)潛在市場(chǎng)活力的同時(shí)，引領(lǐng)和帶動(dòng)?xùn)|北經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展。

第五，落實(shí)鼓勵(lì)生育政策，改善人口年齡結(jié)構(gòu)。調(diào)整生育政策是改善東北地區(qū)人口結(jié)構(gòu)比例最為直接有效的辦法，也是最根本的供給側(cè)結(jié)構(gòu)性改革。對(duì)于東北地區(qū)人口老齡化問題而言，生育水平是影響東北人口結(jié)構(gòu)變動(dòng)的最主要因素，所以建議在東北地區(qū)實(shí)施鼓勵(lì)生育的政策方針，讓生育權(quán)回歸家庭自主，在國(guó)家“三孩政策”基礎(chǔ)上探索試點(diǎn)全面開放生育限制，同時(shí)構(gòu)建鼓勵(lì)生育政策制度體系，通過完善規(guī)制有效提升東北地區(qū)生育率。具體而言，一是實(shí)行生育經(jīng)濟(jì)補(bǔ)貼政策，考慮到育兒家庭的高額支出費(fèi)用，對(duì)多孩家庭可給予適當(dāng)?shù)纳a(bǔ)助、教育補(bǔ)助、托育補(bǔ)助、房屋補(bǔ)貼或減免部分稅費(fèi)，探索構(gòu)建與東北地區(qū)人口現(xiàn)狀相適應(yīng)的鼓勵(lì)生育政策體系；①以德國(guó)和法國(guó)為例，在個(gè)人所得稅的征收中，并不是以個(gè)人為單位，而是以家庭為單位，孩子會(huì)被計(jì)入納稅基數(shù)，生養(yǎng)的孩子數(shù)量越多，就可以進(jìn)入更低的納稅檔次，家庭的稅收負(fù)擔(dān)也會(huì)隨之減少。二是在東北地區(qū)推廣生育保險(xiǎn)和職工基本醫(yī)療保險(xiǎn)合并實(shí)施制度，保障職工生育期間的保險(xiǎn)待遇不變，同時(shí)完善產(chǎn)假、陪假和生育獎(jiǎng)勵(lì)假制度，加強(qiáng)對(duì)女性勞動(dòng)者在生育期間的權(quán)益保障，對(duì)于多孩家庭可通過制定出臺(tái)相關(guān)政策讓政府、企業(yè)與其共同分擔(dān)生育成本，例如實(shí)行特定的生育稅收優(yōu)惠政策等，從而減少多孩家庭的經(jīng)濟(jì)負(fù)擔(dān)。

第六，打造城市集群，創(chuàng)新人才政策。根據(jù)前文分析，城市分布過于分散，缺少大城市和集中化都市圈是東北地區(qū)人口外流和人才吸引力不足的主要原因之一。因此建議：一要進(jìn)一步優(yōu)化生產(chǎn)力布局，重點(diǎn)規(guī)劃建設(shè)一批大城市，特別是要在東北地區(qū)打造超大城市和國(guó)家區(qū)域中心城市，比如哈爾濱、吉林、沈陽(yáng)、大連等，吸引人群向這些區(qū)域性大城市集中，并圍繞這些中心城市做好大交通、大物流，充分發(fā)揮區(qū)域大城市的聚集效應(yīng)，通過打造城市集群優(yōu)化人口結(jié)構(gòu)布局，帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)轉(zhuǎn)型升級(jí)；二要要注重發(fā)揮東北地區(qū)的沿海沿邊優(yōu)勢(shì)，探索將大連建設(shè)成為國(guó)際一流自由貿(mào)易港，作為面向東北亞的對(duì)外開放新前沿，進(jìn)一步強(qiáng)化對(duì)高層次人才的吸引和磁聚效應(yīng)；三要在東北地區(qū)實(shí)行人才優(yōu)先發(fā)展戰(zhàn)略，制定出臺(tái)具有創(chuàng)新性的人才政策，為高層次人才引進(jìn)開通“綠色通道”，特別是要圍繞東北全面振興優(yōu)先引進(jìn)和發(fā)展科技創(chuàng)新領(lǐng)域急需的領(lǐng)軍人才和高水平研發(fā)團(tuán)隊(duì)，可以試行特殊的“筑巢引鳳”政策，加快形成包括人才落戶、子女入學(xué)、配偶安置、扶持創(chuàng)新、安心科研在內(nèi)的配套支撐體系，以高層次人才和一流科研團(tuán)隊(duì)助力東北全面振興；四要探索制定實(shí)施具有激勵(lì)性質(zhì)的人才稅收優(yōu)惠政策，充分發(fā)揮稅賦的經(jīng)濟(jì)杠桿作用，通過具有“高福利、高報(bào)酬”特點(diǎn)的財(cái)政扶持和稅收優(yōu)惠政策留住人才、吸引人才，加速東北地區(qū)由人才洼地向人才高地的轉(zhuǎn)變。

第七，劃轉(zhuǎn)國(guó)資充實(shí)社?；?，探索實(shí)行新型養(yǎng)老模式。鑒于東北地區(qū)城鎮(zhèn)職工養(yǎng)老保險(xiǎn)基金入不敷出的現(xiàn)狀，加快推進(jìn)國(guó)有資本劃轉(zhuǎn)充實(shí)社會(huì)保險(xiǎn)基金刻不容緩，并且在中國(guó)現(xiàn)有的三層次養(yǎng)老保險(xiǎn)體系中，除社會(huì)基本養(yǎng)老保險(xiǎn)外，還需充分發(fā)揮企業(yè)年金、職業(yè)年金和個(gè)人養(yǎng)老金制度的重要保障作用。與東部沿海經(jīng)濟(jì)較發(fā)達(dá)地區(qū)相比，東北地區(qū)社保存在大面積缺口，是中國(guó)區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展不平衡的集中體現(xiàn)，所以要從國(guó)家層面做好統(tǒng)籌協(xié)調(diào)工作，平衡不同地區(qū)間的社保差異，切實(shí)保障以東北地區(qū)為代表的收不抵支地區(qū)的社保水平。為此，建議以東北地區(qū)為先行示范區(qū)，加速劃轉(zhuǎn)部分國(guó)有資本補(bǔ)充社?；鹩靡詮浹a(bǔ)養(yǎng)老金缺口，同時(shí)轉(zhuǎn)變陳舊觀念，積極探索包括公建民營(yíng)養(yǎng)老院、鄉(xiāng)鎮(zhèn)綜合敬老院、老年人日間照料中心、社區(qū)綜合服務(wù)中心、社區(qū)家庭居家養(yǎng)老等形式在內(nèi)的更加社會(huì)化、市場(chǎng)化、多元化的新型養(yǎng)老模式，通過創(chuàng)新養(yǎng)老模式構(gòu)建多層次養(yǎng)老保障體系，以滿足不同老年群體的養(yǎng)老保障需求。

第八，構(gòu)筑多層次醫(yī)療保障體系，加強(qiáng)養(yǎng)老基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)。東北地區(qū)冬季天氣寒冷，很多老年人都患有高血壓、關(guān)節(jié)炎、神經(jīng)痛等慢性疾病。東北地區(qū)城鎮(zhèn)醫(yī)療保險(xiǎn)制度還未能實(shí)現(xiàn)全面覆蓋，使得部分老年人看病無法享有醫(yī)療保險(xiǎn)，過高的醫(yī)療費(fèi)用往往給老年人及其家人帶來額外負(fù)擔(dān)，除醫(yī)療保險(xiǎn)問題外，在東北一些農(nóng)村地區(qū)醫(yī)療設(shè)施落后且藥物緊缺，讓老年人看病難上加難。對(duì)此情況，一是建議政府部門為老年人提供必要的醫(yī)療補(bǔ)貼項(xiàng)目以緩解醫(yī)療保險(xiǎn)覆蓋面不足的問題；二是建議根據(jù)東北農(nóng)村地區(qū)的具體情況建設(shè)多元化的醫(yī)療保險(xiǎn)制度和城鄉(xiāng)醫(yī)療救助制度，例如由企業(yè)與政府共同承擔(dān)社會(huì)責(zé)任，為經(jīng)濟(jì)狀況困難的退休老人和農(nóng)村老人定期提供免費(fèi)醫(yī)療或體檢服務(wù)，借助多方力量構(gòu)建全面覆蓋的醫(yī)療保障體系，同時(shí)也讓東北地區(qū)老年人感受到更加溫暖的社會(huì)人文關(guān)懷。

在完善醫(yī)療保障的同時(shí)，東北當(dāng)?shù)卣块T還需進(jìn)一步加大財(cái)政投入以完善城鄉(xiāng)養(yǎng)老服務(wù)設(shè)施，包括增加養(yǎng)老服務(wù)機(jī)構(gòu)數(shù)量和養(yǎng)老床位，以及鼓勵(lì)社會(huì)力量參與建設(shè)面向失智、獨(dú)居、高齡、低收入老年人的醫(yī)養(yǎng)結(jié)合型老年護(hù)理機(jī)構(gòu)，同時(shí)注重合理配置和使用養(yǎng)老機(jī)構(gòu)床位，以最大程度減少養(yǎng)老床位空置率，提升養(yǎng)老看護(hù)床位的利用率。針對(duì)東北地區(qū)人口老齡化的特殊情況，可在城鎮(zhèn)設(shè)立社區(qū)服務(wù)站和專門的社工崗位，對(duì)老年人提供專業(yè)化社區(qū)服務(wù)，為老年人安度晚年創(chuàng)造條件。在鄉(xiāng)村地區(qū)，應(yīng)加快實(shí)施鄉(xiāng)村敬老院改造工程，大力發(fā)展幸福院、養(yǎng)老院形式的農(nóng)村互助養(yǎng)老服務(wù)，并且還要發(fā)揮村委會(huì)和基層黨組織的組織協(xié)調(diào)作用，落實(shí)村醫(yī)補(bǔ)助和養(yǎng)老政策，積極推動(dòng)農(nóng)村醫(yī)療隊(duì)伍建設(shè)，依托農(nóng)村社區(qū)、村衛(wèi)生室、農(nóng)家書屋等設(shè)施為老年人提供內(nèi)容豐富的生活文化服務(wù)。

第九，完善養(yǎng)老領(lǐng)域法律法規(guī)，構(gòu)建養(yǎng)老服務(wù)法治保障體系。東北三省至今還未有形成適合本地區(qū)城鄉(xiāng)社會(huì)保障特點(diǎn)的養(yǎng)老服務(wù)法治保障體系，在應(yīng)對(duì)人口老齡化問題中很多舉措面臨無法可依的窘境，一些養(yǎng)老措施的實(shí)施效率也因此受到影響。所以，需要加快完善與東北地區(qū)人口老齡化現(xiàn)狀相適應(yīng)的養(yǎng)老服務(wù)領(lǐng)域法律法規(guī)，逐步構(gòu)建起包含法律、行政法規(guī)、行政規(guī)章、部門規(guī)章、地方性法規(guī)、地方政府規(guī)章在內(nèi)的較為完備的養(yǎng)老服務(wù)法治保障體系。對(duì)此，可以合理借鑒日本、韓國(guó)、新加坡等發(fā)達(dá)國(guó)家和地區(qū)的有益立法經(jīng)驗(yàn)，再結(jié)合東北地區(qū)的實(shí)際狀況，從國(guó)家和地方兩個(gè)層面針對(duì)其養(yǎng)老體系中的現(xiàn)實(shí)問題及特點(diǎn)制定出臺(tái)相關(guān)法律法規(guī)和實(shí)施細(xì)則，率先搭建起適合東北地區(qū)的養(yǎng)老服務(wù)法律制度框架，以為將來養(yǎng)老服務(wù)法治保障體系的建立奠定堅(jiān)實(shí)基礎(chǔ)、創(chuàng)設(shè)有利前提。

第十，改善經(jīng)濟(jì)生態(tài)，優(yōu)化營(yíng)商環(huán)境。目前，中國(guó)針對(duì)東北全面振興的政策過于碎片化，其中中央政策應(yīng)重點(diǎn)調(diào)節(jié)跨區(qū)域的且需要由中央政府出面協(xié)調(diào)解決的重大問題，對(duì)于一些特殊地區(qū)具有特殊政策含義的措施可適當(dāng)減少干預(yù)，賦予地方政府更大的改革自主權(quán)，充分發(fā)揮市場(chǎng)的資源配置和調(diào)節(jié)機(jī)制作用。當(dāng)下，東北作為中國(guó)一個(gè)特殊且發(fā)展相對(duì)滯后的地區(qū)，需要中央政府配備必要的政策來予以支持，包括人才鼓勵(lì)政策、產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型政策、稅收優(yōu)惠政策等。具體而言，一是重點(diǎn)改善東北地區(qū)營(yíng)商環(huán)境，東北人情文化偏重、商業(yè)文化不足，需要當(dāng)?shù)卣枰赃m當(dāng)引導(dǎo)，著重維護(hù)和培育商業(yè)文化，減少人情文化對(duì)商事活動(dòng)的影響，著力打造公開透明、公平公正的營(yíng)商環(huán)境；二是推動(dòng)商事活動(dòng)的公開、便利、透明，重點(diǎn)加強(qiáng)公共資源交易信息化建設(shè)，推廣實(shí)施電子化、信息化交易，尤其是重大招標(biāo)項(xiàng)目全流程電子化交易，以此減少人情文化對(duì)商事活動(dòng)的干預(yù)，進(jìn)一步優(yōu)化東北營(yíng)商環(huán)境；三是東北全面振興需要在更大的戰(zhàn)略框架下來統(tǒng)籌考慮，為此需要盡早制定和規(guī)劃環(huán)渤海大灣區(qū)戰(zhàn)略，并以此帶動(dòng)和輻射東北乃至整個(gè)北方地區(qū)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展，相關(guān)戰(zhàn)略基礎(chǔ)性研究可及早謀劃、提前進(jìn)行；四是充分利用自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)，繼續(xù)做好東北亞開放“文章”。營(yíng)建國(guó)際一流營(yíng)商環(huán)境，要充分利用好自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)“先行先試”的制度創(chuàng)新優(yōu)勢(shì)和“一帶一路”倡議所帶來的國(guó)際經(jīng)貿(mào)合作新機(jī)遇，①以“一帶一路”倡議為例，歐亞大陸橋?qū)嶋H上主要是通過東北方位的滿洲里和內(nèi)蒙古二連浩特聯(lián)通西伯利亞和歐洲。具體來說，在“一帶一路”倡議下，中歐鐵路異軍突起，現(xiàn)已形成“東中西”三個(gè)通道和四個(gè)出口，其中兩個(gè)出口在東北方位，便是內(nèi)蒙古二連浩特和靠近黑龍江的滿洲里，另外兩個(gè)出口則是在新疆阿拉山口和霍爾果斯方位。然而，自“一帶一路”倡議提出以來，中歐鐵路運(yùn)輸總量雖然實(shí)現(xiàn)了數(shù)十倍的增長(zhǎng)，現(xiàn)已達(dá)到每年1.5 萬次專列和75 萬集裝箱的運(yùn)輸量，但其中90%的中歐鐵路運(yùn)輸增量都表現(xiàn)為新疆的阿拉山口和霍爾果斯兩個(gè)口岸，東北方向的內(nèi)蒙古二連浩特和鄰近黑龍江的滿洲里則增量相對(duì)較少。由此可以看出，截至目前，中歐鐵路東北大通道還未借助“一帶一路”倡議發(fā)揮出自身優(yōu)勢(shì)進(jìn)而實(shí)現(xiàn)快速發(fā)展，未來還存在著較為廣闊的發(fā)展機(jī)遇和空間。通過賦予東北自貿(mào)試驗(yàn)區(qū)更多改革自主權(quán)，打造新時(shí)代改革開放新高地，以制度創(chuàng)新引領(lǐng)和帶動(dòng)?xùn)|北地區(qū)營(yíng)商環(huán)境建設(shè)，借助自由貿(mào)易試驗(yàn)區(qū)這一有力戰(zhàn)略支點(diǎn)和“一帶一路”倡議重大機(jī)遇，全面擴(kuò)大區(qū)域?qū)ν忾_放，加強(qiáng)與日本、韓國(guó)、俄羅斯等周邊國(guó)家和地區(qū)的經(jīng)貿(mào)交流與合作，加速推進(jìn)東北亞區(qū)域經(jīng)濟(jì)一體化進(jìn)程。