朱愛孔

（廣西民族大學(xué)政治與公共管理學(xué)院，廣西 南寧 530000）

PPP（Public-Private Partnership）即為政府與社會資本合作模式，是政府采用招投標(biāo)等競爭性方式擇優(yōu)選擇具有資本優(yōu)勢、運(yùn)營能力和技術(shù)優(yōu)勢的社會資本，并按照平等共贏的原則明確雙方的權(quán)責(zé)，向社會提供公共產(chǎn)品和服務(wù)的一種運(yùn)營模式[1]。在我國廣大的農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)殖污水處理問題成為阻礙農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)的重要障礙，如何在提升農(nóng)民收入的基礎(chǔ)上，做到經(jīng)濟(jì)發(fā)展和生態(tài)文明建設(shè)協(xié)調(diào)推進(jìn)是值得探索的。本文以河南省W縣農(nóng)村環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目研究為基礎(chǔ)，對農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理困境進(jìn)行系統(tǒng)闡述，來探索農(nóng)村污水治理的路徑并對相關(guān)現(xiàn)狀提出相應(yīng)的政策與建議。

1 農(nóng)村養(yǎng)殖污水治理的困境

W縣位于冀魯豫三省交界處，耕地面積65.6萬畝。畜牧養(yǎng)殖業(yè)以生豬業(yè)、肉牛業(yè)、家禽業(yè)、奶牛業(yè)四大優(yōu)勢產(chǎn)業(yè)為主。2015年，全縣實(shí)現(xiàn)生豬出欄45.71萬頭，牛出欄8.53萬頭，羊出欄5.47萬只，家禽出欄1 911.25萬只。截止到2019年末全縣共有各類養(yǎng)殖場（戶）1 807家，其中規(guī)模養(yǎng)殖場347家（國家級1家，省級2家）。根據(jù)《畜禽養(yǎng)殖業(yè)污染排放標(biāo)準(zhǔn)》（GB 18596—2001）中的相關(guān)規(guī)定，當(dāng)前W縣全縣畜禽養(yǎng)殖量可折合成生豬當(dāng)量為238.45萬頭，按豬糞污產(chǎn)量為2.2千克/（頭·天）計算，每年W縣的畜禽排放物達(dá)到524.59萬噸，每天的養(yǎng)殖污水產(chǎn)生量為14 372米3/天，而當(dāng)前處理利用率僅為50%左右。近年來隨著養(yǎng)殖市場的向好導(dǎo)向，家庭農(nóng)場的規(guī)模發(fā)展，養(yǎng)殖污水得不到及時處理給當(dāng)?shù)氐纳鷳B(tài)文明建設(shè)帶來巨大壓力。主要因?yàn)檗r(nóng)村地區(qū)相對比較偏僻，在當(dāng)前養(yǎng)殖形式大好的情況下往往只重視規(guī)模擴(kuò)張而不重視環(huán)境保護(hù)，結(jié)果相應(yīng)的污水處理配套不到位造成養(yǎng)殖污水亂排亂放，給原本美麗的鄉(xiāng)村增加了特殊的味道。

現(xiàn)有的農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理技術(shù)普及率較低，而農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理是一項(xiàng)專業(yè)化的污水處理技術(shù)，養(yǎng)殖污水主要是種植循環(huán)利用為主，這點(diǎn)和城市污水處理有些區(qū)別。養(yǎng)殖污水相關(guān)的環(huán)保設(shè)備和技術(shù)運(yùn)用具有專業(yè)性，而遍布農(nóng)村的各個家庭農(nóng)場養(yǎng)殖戶本身環(huán)保意識就很單薄，很難做到相關(guān)技術(shù)的應(yīng)用普及。

按照國家相關(guān)部門的規(guī)定，畜牧養(yǎng)殖必須預(yù)留一部分的專項(xiàng)資金進(jìn)行污染物處理。在農(nóng)村家庭養(yǎng)殖場很難看到有專門的資金來保障農(nóng)場污水處理，養(yǎng)殖行業(yè)的突出特點(diǎn)就是畜禽價格變動幅度大，具有不可預(yù)測性。養(yǎng)殖場往往具有短期生產(chǎn)經(jīng)營性，在價格低迷的年份家庭農(nóng)場往往縮小養(yǎng)殖規(guī)模，到價格合適的年份再進(jìn)行暴發(fā)式規(guī)模養(yǎng)殖，這樣很難保證污染防制的長效機(jī)制。

污水處理設(shè)備投資規(guī)模大，對于中小型養(yǎng)殖場來說很難接受這么大的投資。加上污水處理設(shè)備需要專業(yè)化的人員負(fù)責(zé)管理，這無疑增加了養(yǎng)殖場日常的人工成本。在農(nóng)場有的雖然建立有小型的污水處理設(shè)備，但是經(jīng)常處于閑置狀態(tài)。

2 農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理PPP模式的探索

黨的十八屆五中全會提出“創(chuàng)新、協(xié)調(diào)、綠色、開放、共享”新發(fā)展理念，綠色發(fā)展已經(jīng)作為提升我們生活質(zhì)量的必然選擇，生態(tài)文明建設(shè)被提到新的戰(zhàn)略高度[2]。

針對農(nóng)村家庭農(nóng)場污水處理的難題，可以利用PPP的模式，政府、社會資本共同參與的形式。政府可以通過政策宣傳、資金支持；企業(yè)可以通過社會資本進(jìn)入，按照誰受益誰付費(fèi)的原則提供有償服務(wù)；農(nóng)場可以通過糞污供應(yīng)，加工無害化處理后再利用等手段建立起一套完善的農(nóng)村環(huán)境綜合整治PPP運(yùn)作模式，來實(shí)現(xiàn)農(nóng)村經(jīng)濟(jì)發(fā)展與環(huán)境保護(hù)相協(xié)調(diào)的綠色發(fā)展之路。

依據(jù)國家發(fā)改委和農(nóng)業(yè)農(nóng)村部《全國畜禽糞污資源化利用整縣推進(jìn)工作方案2018—2020》文件要求，對2015年豬當(dāng)量為100萬頭以上的畜牧大縣，中央投資補(bǔ)助上限為6 000萬元。W縣2015年畜禽養(yǎng)殖量折合238.45萬頭豬當(dāng)量，故可以得到中央財政資金6 000萬元的支持力度。在區(qū)域性污水處理PPP項(xiàng)目投資規(guī)模中，中央資金占到13.8%左右，地方財政占比1.5%左右，剩下為社會資本投入，在規(guī)?；B(yǎng)殖場污水處理中中央和財政資金各占50%。在吸引社會資本注入的過程中，可以充分利用我國在環(huán)保領(lǐng)域的政策紅利，比如利率優(yōu)惠、稅收優(yōu)惠、金融支持、合理定價財政補(bǔ)貼等政策來促進(jìn)項(xiàng)目投資的積極性，也可以豐富投資形式，如技術(shù)投資、專利投資等手段豐富優(yōu)化社會資本進(jìn)入渠道，保證項(xiàng)目投融資順利實(shí)施。

總的來說，農(nóng)村養(yǎng)殖污水和城市污水本質(zhì)的區(qū)別就是養(yǎng)殖污水可利用價值更高，污水經(jīng)過固液分離后可以進(jìn)行有機(jī)肥的生產(chǎn)，并且應(yīng)用于種植行業(yè)進(jìn)行就地消化，極大減少了廢物的社會排放量。農(nóng)村環(huán)境綜合治理PPP模式就是要轉(zhuǎn)變傳統(tǒng)家庭農(nóng)場污水處理難的問題，通過政府資本、社會資本和技術(shù)的參與，家庭農(nóng)場源頭供應(yīng)，使用者付費(fèi)、政府補(bǔ)貼等措施來建立規(guī)模合適的區(qū)域性養(yǎng)殖污水覆蓋處理系統(tǒng)。在這種模式中有政府支持、社會資本進(jìn)入和專業(yè)技術(shù)的支持、養(yǎng)殖戶參與其中，探索出一條相關(guān)者利益最大化的農(nóng)村環(huán)境綜合治理PPP運(yùn)作模式。

3 污水處理的模式應(yīng)用

3.1 種養(yǎng)結(jié)合道路

養(yǎng)殖業(yè)的專業(yè)化發(fā)展，造成了明顯的種植和養(yǎng)殖的分離。農(nóng)村養(yǎng)殖污水和城市污水的最大區(qū)別就是資源化程度高。這種“養(yǎng)殖-肥料加工-種植模式”的分離，直接造成養(yǎng)殖污水無害化處理后下游消耗產(chǎn)業(yè)的缺失，而種植得不到優(yōu)質(zhì)的有機(jī)肥料，并過分依賴化肥原料，養(yǎng)殖污水得不到專業(yè)化的加工處理，隨意亂排亂放，無形中加重了對環(huán)境的壓力。

W縣糧食作物種植面積約65.6萬畝，農(nóng)村地區(qū)具有廣袤的糧食蔬菜果蔬種植土地，針對規(guī)模化養(yǎng)殖場也可以通過PPP模式建立一體化種養(yǎng)結(jié)合的公司制運(yùn)營模式，在這種模式下中央財政投入比例較大，中央財政投入和社會資本投入各占約50%左右，運(yùn)用PPP模式建立起污水處理與肥料加工一體化處理模式，可以積極調(diào)動養(yǎng)殖行業(yè)的污水處理積極性，在下游農(nóng)業(yè)生產(chǎn)中可以通過一定的土地流轉(zhuǎn)建立起規(guī)?；N植園。這樣實(shí)施循環(huán)發(fā)展的污水處理加工利用模式，就地把污水處理資源化。PPP公司制企業(yè)規(guī)?；a(chǎn)可以吸收農(nóng)村剩余勞動力，增加農(nóng)村剩余勞動力就地安置就業(yè)，積極推廣一種規(guī)模適宜的生態(tài)養(yǎng)殖模式。

具體來說，在農(nóng)村地區(qū)以規(guī)?；B(yǎng)殖場為主體建設(shè)區(qū)可以通過吸污車等運(yùn)輸工具對分散的養(yǎng)殖污水集中收集，通過投資設(shè)立的有機(jī)肥廠，一是對污水固液分離無害化處理和固體肥料再加工，實(shí)現(xiàn)污水處理、肥料生產(chǎn)、加工增值、有機(jī)種植的一體化道路；二是液體化利用，即固體物進(jìn)行無害化肥料加工后，液體糞尿進(jìn)行厭氧發(fā)酵，就會產(chǎn)生沼氣，隨后進(jìn)行液氣分離，氣體進(jìn)行脫硫處理后就是我們?nèi)粘＜彝ド钏玫挠幸鏆怏w沼氣。沼氣可以通過管道化集中供應(yīng)附近農(nóng)村地區(qū)的農(nóng)戶和養(yǎng)殖場日常生活所需，也可以用于發(fā)電。液體中的沉淀物沼渣經(jīng)過發(fā)酵后可以作為農(nóng)業(yè)基肥利用，沼液中含有豐富的氮、磷、鉀等營養(yǎng)元素可以作為灌溉用水進(jìn)行利用。

3.2 局域性處理，區(qū)域性覆蓋

對于農(nóng)村地區(qū)養(yǎng)殖污水排放量過大的地區(qū)以及難以建立規(guī)?；B(yǎng)殖場的地區(qū)和規(guī)?；B(yǎng)殖場處理能力有限的地區(qū)，可以按照PPP模式建立更為專業(yè)化的區(qū)域性養(yǎng)殖污水處理中心，按照“集中收集、集中處理、集中利用”的資源化模式。

按照每個局域性糞污集中處理區(qū)域覆蓋最優(yōu)距離的原則，以局域性污水處理站為中心，覆蓋方圓7.5千米最佳區(qū)域內(nèi)的養(yǎng)殖污水處理，設(shè)計污水處理能力也應(yīng)該考慮區(qū)域內(nèi)養(yǎng)殖場糞污實(shí)際排放量。在污水運(yùn)輸過程中PPP項(xiàng)目運(yùn)營管理單位針對區(qū)域內(nèi)分散的家庭農(nóng)場可以安排液態(tài)物料運(yùn)輸車將家庭農(nóng)場污水運(yùn)送到污水處理站，對于規(guī)模化養(yǎng)殖場可以通過管道集中收集，保證局域性污水處理中心對區(qū)域內(nèi)養(yǎng)殖污水處理的全覆蓋，并加強(qiáng)污水處理再利用的相關(guān)配套設(shè)施建設(shè)。在每個局域性糞污集中處理中心周邊配套建設(shè)相應(yīng)的農(nóng)林種植產(chǎn)業(yè)。經(jīng)過處理后的養(yǎng)殖污水產(chǎn)生的沼氣可以用于農(nóng)村集中供氣、農(nóng)村生活用電、提純生物質(zhì)天然氣等；產(chǎn)生的沼渣主要用于農(nóng)業(yè)種植的底肥、無土栽培基質(zhì)、果樹經(jīng)濟(jì)林種植等，沼液可制作水肥、沖施肥、噴施肥、殺蟲劑等。經(jīng)過集中處理后將有機(jī)肥科學(xué)合理地應(yīng)用于蔬菜、水果、糧食等種植中，減少農(nóng)民種植成本，增加農(nóng)民收入，變廢為寶實(shí)現(xiàn)種養(yǎng)一體的循環(huán)經(jīng)濟(jì)發(fā)展鏈條。

在項(xiàng)目運(yùn)營過程中政府作為主要參與方，應(yīng)該通過政府監(jiān)督保證項(xiàng)目的順利實(shí)施。地方政府應(yīng)該因地制宜地建立相關(guān)的制度保障體系，通過制度約束來規(guī)范項(xiàng)目運(yùn)行管理。第一，項(xiàng)目的實(shí)施工作應(yīng)該列入政府有關(guān)部門的年度工作內(nèi)容中去，明確政府投資的項(xiàng)目責(zé)任人，下達(dá)目標(biāo)任務(wù)并組織績效考核。第二，各部門根據(jù)領(lǐng)導(dǎo)小組任務(wù)分工，強(qiáng)化政策配套，協(xié)同推進(jìn)具體建設(shè)工作開展。加強(qiáng)建設(shè)監(jiān)測評估，可以根據(jù)項(xiàng)目進(jìn)展委托第三方中介機(jī)構(gòu)對創(chuàng)建目標(biāo)任務(wù)完成情況進(jìn)行階段性評估，評估結(jié)果向社會公布接受公眾監(jiān)督。第三，政府和社會資本要加強(qiáng)溝通協(xié)調(diào)，制定詳細(xì)的工程運(yùn)維制度和獎懲辦法，政府加強(qiáng)指導(dǎo)、強(qiáng)化監(jiān)督、社會資本保證資金投資及時到位，技術(shù)支持符合項(xiàng)目要求，確保項(xiàng)目實(shí)施規(guī)范推進(jìn)。最后，要著力開展項(xiàng)目試運(yùn)營工作，制定適合本區(qū)域農(nóng)村養(yǎng)殖污水規(guī)劃和項(xiàng)目運(yùn)行實(shí)施方案，按照使用者付費(fèi)制度合理制定價格方案，把農(nóng)村養(yǎng)殖污水資源化利用項(xiàng)目建設(shè)實(shí)施的各項(xiàng)指標(biāo)任務(wù)落到實(shí)處。通過養(yǎng)殖污水處理中心的局域性建設(shè)、區(qū)域性覆蓋模式打通上下產(chǎn)業(yè)鏈的有機(jī)連接，實(shí)現(xiàn)互利共贏。在這種多方協(xié)同參與農(nóng)村環(huán)境綜合整治類PPP模式中，上游養(yǎng)殖產(chǎn)業(yè)的污水得到了有效處理，減少了污水排放對生態(tài)環(huán)境的破壞；中游污水處理項(xiàng)目公司通過變廢為寶實(shí)現(xiàn)了價值增值；下游農(nóng)業(yè)林業(yè)種植通過有機(jī)肥料的應(yīng)用減少的種植成本，增加了農(nóng)民收入。規(guī)?；a(chǎn)業(yè)的建立對農(nóng)村勞動力的需求保障了農(nóng)村勞動力就地就業(yè)，緩解了城市農(nóng)民工就業(yè)壓力。

4 農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理的政策與建議

4.1 以政府為主導(dǎo)，完善相關(guān)法律體系，加強(qiáng)政策支持

農(nóng)村環(huán)境綜合整治PPP項(xiàng)目歸根結(jié)底是解決農(nóng)村環(huán)境問題，在養(yǎng)殖污水處理過程中其實(shí)質(zhì)還是向社會提供一種公共服務(wù)[3]。所以必須堅(jiān)持以政府為主導(dǎo)，在法律層面完善相關(guān)的PPP項(xiàng)目法制建設(shè)，對項(xiàng)目立項(xiàng)、項(xiàng)目實(shí)施、項(xiàng)目運(yùn)行、項(xiàng)目所有權(quán)等方面進(jìn)行完善，統(tǒng)籌好污水處理與種養(yǎng)結(jié)合的生態(tài)保護(hù)之路；在項(xiàng)目價格標(biāo)準(zhǔn)方面形成以政府為主導(dǎo)，以市場為參考，多方參與的價格協(xié)商機(jī)制，打通上下游產(chǎn)業(yè)鏈爭取做到養(yǎng)殖污水無害化處理，就地消耗循環(huán)利用的有機(jī)模式；在政策方面加強(qiáng)對以養(yǎng)殖污水為中心的上下游產(chǎn)業(yè)的政策優(yōu)惠，探索一條在不明顯增加各方財務(wù)負(fù)擔(dān)的基礎(chǔ)上實(shí)現(xiàn)各方利益均衡化，保障產(chǎn)業(yè)促進(jìn)農(nóng)村生態(tài)經(jīng)濟(jì)建設(shè)的道路。

4.2 堅(jiān)持養(yǎng)殖污水處理與環(huán)保意識培養(yǎng)協(xié)同推進(jìn)

養(yǎng)殖污水處理能否真正實(shí)現(xiàn)其價值，主要還是要看農(nóng)戶的配合度，這就是我們常說的精神文明建設(shè)的范疇。要改變以前中小型養(yǎng)殖場亂排亂放的行為就需要在意識層面進(jìn)行環(huán)保理念的培養(yǎng)。農(nóng)村生態(tài)環(huán)境建設(shè)與我們的生活息息相關(guān)，讓養(yǎng)殖戶以主人公的心態(tài)融入農(nóng)村生態(tài)系統(tǒng)的大格局，樹立綠水青山就是金山銀山的環(huán)保理念[4]。這樣在思想層面取得了廣大養(yǎng)殖戶的認(rèn)可與理解就會在落實(shí)環(huán)保行動中展現(xiàn)出推動綠色發(fā)展的驅(qū)動力。

4.3 鼓勵社會資本和專業(yè)技術(shù)的參與

社會資本和技術(shù)是農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理的中堅(jiān)力量，是激活農(nóng)村污水處理的關(guān)鍵節(jié)點(diǎn)。生態(tài)文明建設(shè)需要全社會共同參與，完善政府與社會資本的合作模式，搭建一種共建共享的治污新格局。社會資本在參與過程中，一方面應(yīng)該充分利用現(xiàn)有的優(yōu)惠政策，享受我國生態(tài)文明建設(shè)的政策紅利，另一方面應(yīng)該充分發(fā)揮企業(yè)家精神，以高度的責(zé)任感和使命感充分發(fā)揮自己在農(nóng)村污水處理中的資金和技術(shù)優(yōu)勢，為農(nóng)村生態(tài)文明建設(shè)做好新時代的責(zé)任擔(dān)當(dāng)。

4.4 強(qiáng)化運(yùn)營績效管理

“運(yùn)行難”是PPP項(xiàng)目的最大病結(jié)，績效管理可以通過事前績效目標(biāo)的設(shè)定，事中運(yùn)行規(guī)范性管理，事后項(xiàng)目運(yùn)行整體績效審計等手段全方位地對項(xiàng)目生命周期的各個階段進(jìn)行有側(cè)重點(diǎn)的運(yùn)營績效管理。在績效管理評價方面應(yīng)該重點(diǎn)考慮的是投入產(chǎn)出指標(biāo)和效益指標(biāo)，通過數(shù)量和質(zhì)量兩個方面的細(xì)化來迫使項(xiàng)目公司運(yùn)營績效的實(shí)現(xiàn)。可以把績效評價的結(jié)果作為項(xiàng)目公司、社會資本的回報依據(jù)，也可以作為地方政府爭取中央財政支持的依據(jù)，合力促進(jìn)農(nóng)村環(huán)境綜合整治目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)。

5 總結(jié)

農(nóng)村養(yǎng)殖污水的處理困境需要在治理模式上進(jìn)行創(chuàng)新[5]，通過政府與社會資本和技術(shù)合作建立一種合作共贏的農(nóng)村養(yǎng)殖污水處理的PPP模式。在這種模式中，需完善相關(guān)的政策法規(guī)以及相關(guān)評價標(biāo)準(zhǔn)的建立，保證養(yǎng)殖污水處理模式的順利實(shí)施，積極引導(dǎo)養(yǎng)殖戶參與，探索一種“點(diǎn)線面”相結(jié)合的規(guī)?；N養(yǎng)結(jié)合、局域性設(shè)立區(qū)域性覆蓋的污水處理與循環(huán)農(nóng)業(yè)發(fā)展道路，為我國農(nóng)村環(huán)境綜合整治和生態(tài)文明建設(shè)作出有益的探索。