詹逸珂 陳析宇/中山大學(xué)信息管理學(xué)院、檔案科學(xué)技術(shù)研究院

在檔案學(xué)界，“前端控制”是重要的文件與檔案管理原則。在數(shù)字政府建設(shè)浪潮中，這一原則具有深刻的現(xiàn)實意義。它使檔案工作超越檔案機(jī)構(gòu)的傳統(tǒng)職責(zé)范圍，使檔案管理活動邊界得以延伸，有助于提升檔案工作和檔案管理職能的社會影響力。從資源對象層面看，數(shù)字政府建設(shè)以文件和檔案管理數(shù)字轉(zhuǎn)型——雙套雙軌制向單套單軌制轉(zhuǎn)變、紙質(zhì)環(huán)境向數(shù)字環(huán)境轉(zhuǎn)變?yōu)橹匾碚?；從與之對應(yīng)的工作方式看，數(shù)字政府建設(shè)將促進(jìn)政務(wù)工作新思維的運(yùn)用與政務(wù)運(yùn)行效能的提升，凸顯政務(wù)工作的服務(wù)性。在這一過程中，檔案管理職能的“前端控制”是助力前端業(yè)務(wù)工作實現(xiàn)這一轉(zhuǎn)變的推手，如何準(zhǔn)確理解和實踐“前端控制”成為檔案事業(yè)發(fā)展面臨的重要課題。合理詮釋“前端控制”原則內(nèi)涵、精準(zhǔn)把握“前端控制”原則要義，有助于在這一過程中發(fā)揮檔案部門應(yīng)有作用，提升檔案管理活動在電子政務(wù)場景中的顯示度。

1“前端控制”原則及誤讀

1997年，馮惠玲教授在《擁有新記憶——電子文件管理研究》[1]中提出“前端控制”原則，目的是關(guān)注檔案館與業(yè)務(wù)部門檔案室之間電子檔案的移交銜接問題。在這一關(guān)系模式中檔案館處于后端，業(yè)務(wù)部門檔案室處于前端。在數(shù)字轉(zhuǎn)型過程中，前端的工作特點(diǎn)、業(yè)務(wù)性質(zhì)及其生成、流轉(zhuǎn)文件數(shù)據(jù)的過程紛繁復(fù)雜，而檔案部門的工作標(biāo)準(zhǔn)和方式相對統(tǒng)一。這造成前端不同機(jī)構(gòu)和部門的文件數(shù)據(jù)向檔案部門集中時會出現(xiàn)“多對一”的情況，增加業(yè)務(wù)部門檔案室和檔案館針對異構(gòu)文件和檔案對象的處理壓力。因此，有必要使檔案部門將職能觸角延伸至前端業(yè)務(wù)中，在政務(wù)文件數(shù)據(jù)的形成流轉(zhuǎn)階段融入檔案部門管理，減少后端檔案部門的工作量，促進(jìn)文件與檔案全周期管理的標(biāo)準(zhǔn)化。其中不僅涉及文件與檔案內(nèi)容、形式統(tǒng)一問題，紙質(zhì)與數(shù)字環(huán)境“雙軌”“串軌”過渡至數(shù)字環(huán)境“單軌”的問題[2]，也涉及單軌制電子文件與電子檔案管理模式下系統(tǒng)異構(gòu)到系統(tǒng)同構(gòu)、安全保障不足到保障完善、元數(shù)據(jù)要素缺失到要素完整等問題。這些問題客觀上需要檔案部門以關(guān)注和影響前端的方式加以解決，即實現(xiàn)“前端控制”?！扒岸丝刂啤币髾n案部門從全程觀和整體觀出發(fā)，對電子文件管理目標(biāo)、要求和規(guī)范進(jìn)行分析評估，把必須和可能提前到文件設(shè)計階段或形成階段實現(xiàn)或部分實現(xiàn)的文控或管理功能盡量在文件生命周期的前端實現(xiàn)[3]。然而，這一原則在實踐中也產(chǎn)生一些誤讀，對檔案部門職責(zé)的正向發(fā)揮構(gòu)成不利影響。

1.1 檔案部門在業(yè)務(wù)前端“強(qiáng)加意志”

就職權(quán)范圍來說，檔案部門僅負(fù)責(zé)將一部分轉(zhuǎn)化為電子檔案的資源對象進(jìn)行收集和保存，而不會對接前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)生成的全部文件和數(shù)據(jù)。但在具體實踐和學(xué)術(shù)討論語境中，“前端控制”較多地被理解為檔案部門直接“控制”甚至決定前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)的運(yùn)作機(jī)制與文件、數(shù)據(jù)的形成過程，這種解讀是不合適的。以歸檔為例，相對于傳統(tǒng)歸檔而言，數(shù)字環(huán)境下的電子文件捕獲雖然在時間上有所提前，但這種提前并未干涉業(yè)務(wù)部門的工作，檔案部門無法跨越該起點(diǎn)參與前端的辦公環(huán)節(jié)[4]。同時，檔案部門沒有對前端所有文件數(shù)據(jù)進(jìn)行接收的能力，也沒有決定其形成過程、內(nèi)容形式和流轉(zhuǎn)去向的權(quán)力。因此，檔案部門將自身意志強(qiáng)加于前端既不必要也不現(xiàn)實，數(shù)字環(huán)境下的政務(wù)文件與檔案管理是不同主體接力協(xié)作完成的過程，而不能由檔案部門越過自身職權(quán)范圍實施“長臂管轄”。即后端要引導(dǎo)和影響前端，而非以剛性手段“控制”前端[5]。與此相對的是，實踐“前端控制”可通過檔案部門向業(yè)務(wù)部門提出建議、立足檔案部門自身權(quán)限或依托國家有關(guān)部門力量制定相關(guān)法規(guī)標(biāo)準(zhǔn)等方式進(jìn)行?；诖耍扒岸丝刂啤钡暮侠韺嵤┬枰獧n案部門和學(xué)術(shù)界從檔案管理職能的本質(zhì)和工作實際出發(fā)，準(zhǔn)確把握和理解“前端控制”中“控制”的要義，不能不顧檔案部門的實際情況，將“前端控制”解讀為強(qiáng)制要求前端業(yè)務(wù)部門成為檔案部門意志訴求的貫徹者與執(zhí)行者。

1.2 局限于關(guān)注檔案資源對象

“文件是檔案的前身，檔案是文件的歸宿”[6]。檔案部門作為后端，在實施“前端控制”的過程中關(guān)注作為檔案前身、在電子政務(wù)系統(tǒng)中形成與流轉(zhuǎn)的文件和數(shù)據(jù)是應(yīng)有之義。但在實踐中，檔案部門在多數(shù)情況下僅關(guān)注應(yīng)歸檔文件和數(shù)據(jù)是否按時歸檔、歸檔范圍的確定是否符合檔案部門要求、歸檔文件和數(shù)據(jù)質(zhì)量是否合規(guī)等，這顯然蘊(yùn)含了對“前端控制”的片面理解?！扒岸丝刂啤辈粌H是由后端拓展至前端、針對檔案資源實體的“控制”，也包含對前端業(yè)務(wù)流程設(shè)計、數(shù)據(jù)庫硬件系統(tǒng)聯(lián)動規(guī)劃、管理職權(quán)明晰與劃分等提出相應(yīng)要求和意見建議的過程。這有利于推動前端業(yè)務(wù)部門改善文件與數(shù)據(jù)管理的合目的策略，推進(jìn)順應(yīng)后保管模式發(fā)展趨勢的管理變革。檔案部門有必要參與其中，幫助業(yè)務(wù)工作者明晰管護(hù)政務(wù)文件和數(shù)據(jù)實體的權(quán)責(zé)邊界，促進(jìn)政務(wù)文件與檔案管理過程中前端鏈條中各環(huán)節(jié)的優(yōu)化重組，在數(shù)據(jù)庫設(shè)計、辦公自動化系統(tǒng)銜接、云環(huán)境構(gòu)建與云設(shè)施部署等方面融入存儲、組織和呈現(xiàn)全景數(shù)據(jù)的檔案化管理目標(biāo)。這不僅有助于保障潛在檔案資源的真實性、完整性、可用性和安全性，在更高層面體現(xiàn)檔案管理的本質(zhì)訴求，也有助于業(yè)務(wù)部門節(jié)約管理資源、提升工作效能。因此，檔案部門在實踐“前端控制”的過程中需要主動參與前端業(yè)務(wù)系統(tǒng)設(shè)計、數(shù)字技術(shù)應(yīng)用與工作流程重塑等活動，而非只關(guān)注作為管理對象的檔案資源實體。

2 檔案部門實踐“前端控制”原則的應(yīng)然路徑

就數(shù)字政府運(yùn)行環(huán)境而言，前端業(yè)務(wù)活動形成的文件和數(shù)據(jù)是館藏檔案的源頭，業(yè)務(wù)工作發(fā)展可對檔案管理實踐變革產(chǎn)生直觀影響；同時檔案工作的性質(zhì)和面貌也可影響前端業(yè)務(wù)活動，后端工作的轉(zhuǎn)型優(yōu)化將反過來要求前端業(yè)務(wù)工作做出相應(yīng)改變和調(diào)整。這種后端關(guān)注和影響前端、前端根據(jù)需要“以我為主”做出改變的方式，是實踐“前端控制”原則的合理路徑。

2.1 優(yōu)化業(yè)務(wù)過程中的公文處理與職能協(xié)作

就前端政務(wù)活動而言，檔案部門對前端的影響首先是關(guān)注具體的公文處理過程與辦文程序。以單套制為例，項目組調(diào)研廣東省人大機(jī)關(guān)時發(fā)現(xiàn)，在實際工作中，業(yè)務(wù)部門推廣電子文件單套制一般會確定一個時間節(jié)點(diǎn)，于節(jié)點(diǎn)前形成辦理的公文不會強(qiáng)求實行單套管理。同時，任何自動化系統(tǒng)的功能布局都不可能毫無缺陷，在單套制管理過程中總有特殊情況需要人工參與才能解決，因此即使實行單套制，客觀上也需要在系統(tǒng)中預(yù)留方便紙質(zhì)打印的備用接口。針對這一實際情況，如何解決電子排版系統(tǒng)中的文件和紙質(zhì)文件形制不一的問題，如何減少單套制實踐中檔案員的不規(guī)范操作，如何規(guī)范和優(yōu)化辦公自動化系統(tǒng)中套紅排版和簽章添加模塊的設(shè)置，以及如何統(tǒng)一同個機(jī)構(gòu)不同部門所屬異構(gòu)系統(tǒng)間的文件檢索字段等，均可由檔案部門在積極關(guān)注的基礎(chǔ)上提供建設(shè)性解決方案。

此外，檔案部門對前端業(yè)務(wù)的關(guān)注和影響也可通過促進(jìn)數(shù)字環(huán)境中的職能協(xié)作來實現(xiàn)。以浙江為例，檔案部門與數(shù)據(jù)管理機(jī)構(gòu)合作，在公共服務(wù)平臺建設(shè)集成數(shù)據(jù)倉，結(jié)合后端檔案數(shù)據(jù)收集、清洗、分類等基礎(chǔ)業(yè)務(wù)，推動前端實現(xiàn)數(shù)據(jù)格式和內(nèi)容的標(biāo)準(zhǔn)化、規(guī)范化，并在此基礎(chǔ)上引導(dǎo)前端業(yè)務(wù)部門建設(shè)業(yè)務(wù)銜接協(xié)同系統(tǒng)，通過優(yōu)化動態(tài)數(shù)據(jù)關(guān)聯(lián)組織的實現(xiàn)路徑，推動后端成熟的數(shù)字化管理經(jīng)驗和相關(guān)標(biāo)準(zhǔn)在前端業(yè)務(wù)中運(yùn)用和擴(kuò)展[7]，協(xié)調(diào)前端業(yè)務(wù)部門的職責(zé)劃分、工作目標(biāo)和技術(shù)接受方向。同時，檔案部門應(yīng)用大數(shù)據(jù)開展檔案編研、專題檔案庫建設(shè)和檔案數(shù)字化編目等，對匯總的館室業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)進(jìn)行可視化分析和展示，促進(jìn)線上和線下業(yè)務(wù)有機(jī)融合，提升智慧化管理水平，推進(jìn)檔案服務(wù)方式現(xiàn)代化，以此為基礎(chǔ)對前端提出相應(yīng)的聯(lián)動要求。這有助于加強(qiáng)前端政務(wù)活動的整體效益導(dǎo)向和服務(wù)導(dǎo)向，使前端業(yè)務(wù)從后端檔案工作中得到啟發(fā)，進(jìn)而實現(xiàn)職能互補(bǔ)和系統(tǒng)性的分工協(xié)作，加強(qiáng)與檔案部門的工作對接。

2.2 助推實現(xiàn)政務(wù)信息的數(shù)字連續(xù)性

《機(jī)關(guān)檔案管理規(guī)定》指出，要加強(qiáng)紙質(zhì)檔案數(shù)字復(fù)制件全文識別，保持檔案內(nèi)容完整，積極采用大數(shù)據(jù)分析、文本挖掘等方式提升檔案信息開發(fā)力度和效益[8]。加強(qiáng)存量檔案資源內(nèi)容管理，推動電子政務(wù)與檔案工作深度融合，以更好地服務(wù)數(shù)字政府建設(shè)已成為亟待關(guān)注的業(yè)界課題。其中，實現(xiàn)和維護(hù)政務(wù)信息數(shù)字連續(xù)性成為檔案管理職能影響前端的發(fā)力點(diǎn)。

隨著信息化的推進(jìn)和數(shù)字時代的到來，作為重要的社會治理和資政依據(jù)，數(shù)字化及在此基礎(chǔ)上數(shù)據(jù)化的政府信息正逐步取代傳統(tǒng)以紙質(zhì)文件為載體的政府信息。這種無形信息具有結(jié)構(gòu)化程度低、細(xì)粒度高等特點(diǎn)，有望實現(xiàn)語義層次的知識組織，將成為影響甚至決定政務(wù)決策的關(guān)鍵資源。對此，前端政務(wù)文件的數(shù)字轉(zhuǎn)型進(jìn)程需要檔案部門給予充分關(guān)注：一是推動前端整合文件數(shù)據(jù)資源[9]，分類別、分步驟確定數(shù)字化和數(shù)據(jù)化轉(zhuǎn)型目標(biāo)。作為政務(wù)文件數(shù)據(jù)的管理者和價值鑒定者，業(yè)務(wù)部門可參考檔案部門意見形成一定尺度和標(biāo)準(zhǔn)，確定哪些對象需要數(shù)字化或數(shù)據(jù)化，哪些對象無需數(shù)字化或數(shù)據(jù)化。以此為基礎(chǔ)，業(yè)務(wù)部門和檔案部門根據(jù)文書保管期限、收發(fā)文機(jī)構(gòu)等實際情況，協(xié)同確定哪些對象應(yīng)當(dāng)優(yōu)先完成數(shù)字化或數(shù)據(jù)化。二是關(guān)注作為檔案收集前置步驟的政府信息采集過程，在采集數(shù)字政府信息前進(jìn)行深入調(diào)研，制定政府信息采集長期規(guī)劃和短期任務(wù)，形成層次多、范圍廣的政府信息采集機(jī)制[10]，從政府信息和檔案在政務(wù)運(yùn)行和社會治理中的各自作用出發(fā)，立足資源對象利用需求與價值實現(xiàn)愿景，幫助業(yè)務(wù)部門做好資源配置，保障數(shù)字信息資源采集的完成度，改善后端的檔案資源結(jié)構(gòu)。以減少管理資源浪費(fèi)和設(shè)施重復(fù)建設(shè)為導(dǎo)向，檔案部門的關(guān)注和參與將有助于改善前端業(yè)務(wù)的數(shù)字轉(zhuǎn)型實踐方式，實現(xiàn)檔案管理職能對政務(wù)活動的良性牽引，促進(jìn)政務(wù)信息和數(shù)據(jù)的全周期接續(xù)流動。

2.3 實施面向政務(wù)文件與數(shù)據(jù)的檔案化管理

對數(shù)字政務(wù)信息存儲而言，當(dāng)前存在的主要問題是缺乏有效的物質(zhì)基礎(chǔ)和技術(shù)支撐，如無法選用合適的存儲介質(zhì)導(dǎo)致存儲空間受限、存儲路徑難以優(yōu)化。在這一方面，非結(jié)構(gòu)化數(shù)據(jù)的存儲需求得不到較好滿足，導(dǎo)致政務(wù)數(shù)據(jù)資源無法實現(xiàn)分布式和差異化存儲，管護(hù)效率低下。在信息化管理平臺功能方面，資源準(zhǔn)備不足、利用路徑單一、服務(wù)質(zhì)量不高等問題較為突出[11]，業(yè)務(wù)工作者在跨機(jī)構(gòu)和跨部門查詢、獲取與利用政務(wù)數(shù)據(jù)時往往受到多種阻礙，使相關(guān)需求難以被有效滿足，安全保障體系存在欠缺。在這種情況下，將所有具備廣義原始記錄性的前端政務(wù)文件數(shù)據(jù)視為需要積極關(guān)注的“檔案”，實施以保障真實性、完整性、可讀性、可用性為目標(biāo)的檔案化管理[12]，提升信息交互性與共享程度，拓展政務(wù)文件數(shù)據(jù)的獲取路徑，實現(xiàn)檔案管理職能及其本質(zhì)訴求在業(yè)務(wù)前端的延展，是檔案部門凸顯自身角色的另一重要體現(xiàn)。

在政務(wù)信息檔案化管理中，檔案部門的作用主要體現(xiàn)在兩方面。一是基于大數(shù)據(jù)與云計算技術(shù)，審慎、穩(wěn)步地推廣云存儲和云服務(wù)應(yīng)用，將基于數(shù)據(jù)庫在線對接和離線對接的異構(gòu)模式轉(zhuǎn)變?yōu)楦吖蚕硇缘脑颇Ｊ?，改進(jìn)傳統(tǒng)數(shù)據(jù)管理工作的弊端。雖然“上云”實踐尚未得到檔案部門廣泛認(rèn)可，但檔案部門以云技術(shù)應(yīng)用為契機(jī)拓展自身職能影響，豐富數(shù)據(jù)處理手段，釋放政務(wù)信息數(shù)據(jù)的關(guān)聯(lián)與組合潛力，無疑對形成多元信息服務(wù)模式具有促進(jìn)作用。而在具體實踐中，云環(huán)境的安全問題不容忽視。檔案部門推動前端對軟硬件系統(tǒng)進(jìn)行維護(hù)，應(yīng)用安全防護(hù)技術(shù)，在確保實現(xiàn)資源深度共享的基礎(chǔ)上做好權(quán)限管理，確保利用者在不對數(shù)據(jù)安全構(gòu)成威脅的情況下，盡可能全面、完整獲取目標(biāo)數(shù)據(jù)及背景信息。這對打通前后端資源壁壘、適度弱化鑒定環(huán)節(jié)和實現(xiàn)政務(wù)數(shù)據(jù)對象的全景化具有重要意義。在這一過程中，檔案部門對云技術(shù)模式的接受和應(yīng)用有助于推動前端業(yè)務(wù)做出符合后端需要的改變，實現(xiàn)技術(shù)、管理的標(biāo)準(zhǔn)化和設(shè)施部署的規(guī)范化。

二是在數(shù)字環(huán)境下，檔案部門以自身掌控的全景數(shù)據(jù)為基礎(chǔ)，加強(qiáng)政務(wù)信息關(guān)聯(lián)挖掘，將涉及特定時間、地點(diǎn)和人物事由的檔案內(nèi)容實體進(jìn)行整合，再現(xiàn)歷史面貌和事件，在滿足個體差異化需求的同時，宏觀把握政務(wù)運(yùn)行的內(nèi)在規(guī)律和影響因素。在傳統(tǒng)文件與檔案管理范式中，并非所有政務(wù)信息均可經(jīng)過歸檔成為檔案，有相當(dāng)一部分經(jīng)鑒定后銷毀，而由于雙套制的盛行，經(jīng)過歸檔的檔案占據(jù)了比本應(yīng)占據(jù)的容量多得多的存儲資源，違反了效益原則。如果檔案資源齊全性和完整性不足，許多業(yè)務(wù)部門亟需查考利用的信息未歸檔至檔案部門，令前者更偏向使用其他信息渠道，檔案部門的服務(wù)性就難以有效體現(xiàn)[13]。因此，檔案化管理將推動前端在保障和提升存儲能力的前提下，以管理規(guī)范化和信息互通性的充分實現(xiàn)為基礎(chǔ)，使后端有序擴(kuò)展政務(wù)文件和數(shù)據(jù)的控制范圍。這是檔案管理理念提升政務(wù)工作效率、改善業(yè)務(wù)治理和公共服務(wù)的重要途徑，有助于發(fā)揮檔案部門在文件與檔案管理全過程中的應(yīng)有作用。